浅析事业单位管理体制改革

【摘 要】《指导意见》分为改革的重要性和紧迫性，改革的指导思想、基本原则和总体目标，科学划分事业单位类别，推进承担行政职能事业单位改革，推进从事生产经营活动事业单位改革，构建公益服务新格局，推进从事公益服务事业单位改革，认真做好组织实施工作等完善支持公益事业发展的财政政策等九部分。文章就事业单位管理体制改革进行分析研究。

【关键词】事业单位；管理体制；改革

中图分类号：F27 文献标识码：A 文章编号：1006-0278（2013）07-041-02

《指导意见》的标志我国事业单位管理体制改革的“大船”扬帆起航。然而目前我国事业单位依然存在着许多问题，迫切需要我们进行全面改革。

一、事业单位的现状

（一）自身定位不明确，“政事不分”、“事企不分”、“管办合一”

事业单位是以服务性为核心特征的，然而有的事业单位对部门利益和个人利益的追求，偏离了公共服务这个公共机构的基本价值取向。导致事企不分，造成市场秩序混乱，严重阻碍社会市场经济的平稳健康发展。对于“管办合一”，中国足协就是一个很好的例子。中国足协在组织联赛的同时自己又在监管联赛，导致足协长期扮演既是“运动员”又是“裁判员”的角色。长期的“管办合一”是中国足球长期落后的重要原因。

（二）国家财政负担过重

由于事业单位大部分经费由国家财政支付，同时事业单位供应范围过大，供给结构不合理，加之历年物价上涨等因素，中央和地方对事业单位的财政负担日益沉重。从目前事业单位角度看，财政供应资金大多被‘人头’吃掉，事业单位普遍只有‘吃饭钱’没有‘干活钱’，个别单位甚至连‘吃饭钱’也远远不足。事业单位普遍面临生存困境，同时，事业单位的“三公消费”也成为造成财政压力过大的主要推手之一。

（三）人员流通机制不畅通，事业单位缺乏生机与活力

据国家科委抽象调查在1033万专业技术人员（不含中小学教师）中，能够在工作中发挥全部能力的只占14.6%，估计有344万专业技术人员处于闲置状态，有30%的人基本不能发挥作用。由于流通机制不畅通，导致某些事业单位人浮于事，整个事业单位缺乏生机和活力。

（四）事业单位招聘违纪违规现象严重，成为贪腐高危领域

支持公益服务的政策措施还不够完善，监督管理薄弱。近年来，事业单位招聘遭到各方“口诛笔伐”。“内定”、“泄题”、“量身定做”等黑幕一层层被揭开。据有关媒体报道，某些事业单位竟然公开叫卖职位，各个职位明码标价，其黑暗程度可见一斑。公开招聘作为目前事业单位招聘最好的方式，在一些事业单位没有很好的贯彻执行。

二、改革开放以来我国政府对事业单位改革的探索

自从改革开放以来我国政府从来没有停止过对事业单位的改革，取得了一些成效。首先打破了政府对于事业单位的垄断，允许民间资本进入事业单位，引入了竞争机制，从而提高了事业单位运行的效率。其次颁布了关于事业单位改革的诸多法律法规，如在1979年至1987年期间党中央、国务院相继作出了《中共中央关于科学技术体制改革的决定》、《中共中央关于教育体制改革的决定》、《关于艺术表演团体的改革的意见》、《关于体育体制的改革》、《关于卫生工作改革的若干规定的报告》等。1996年中央机构编制委员会出台《关于事业单位机构改革若干问题意见》。1998年11月，国务院公布了《事业单位登记管理暂行条例》和《民办非企业事业单位登记管理暂行条例》，从立法高度初步分明事业单位组织的分类及各类事业单位改革组织的性质、法人地位、管理体制。这些法律法规为我国的事业单位改革提供了法律上的保证。再次在财政支持方面将所有事业单位的“全额拨款”方式改为“全额补助、差额补助、自收自支”三种形式的预算管理，在一定程度上减轻了财政的负担。最后推进了事业单位的初步分类。一方面将事业单位承担的行政管理职能划归行政机关，将部分从事行政决策和管理的事业单位划入行政机关；另一方面将那些从事生产经营活动，具备市场化条件的营利性事业单位改为企业。

三、对事业单位改革的建议

（一）更加明确职能定位

行政的归行政，市场的归市场，公益类留守，承担起公共服务的主要责任。具体措施如下：

1.协商处理与行政单位的关系。协商从事业单位划归行政区域部分的经费问题、社保问题、编制问题、退休金问题。协商容易出现的三大尴尬，一是可能突破机构限额，与大部制体制方向相违。二是可能突破人员编制限额与精简效能原则不符。三是可能突破地方政府财政负担能力所带来的财政压力，继而形成改革阻力。解决上述问题同时注意结合行政管理体制改革和政府机构改革，做到整体推进。

2.协商处理与市场经济之间的关系。协商解决在一些事业单位转企改制后可能会出现的一些问题。对待事业单位转企改制，要按照现代企业制度要求，深化内部改革，转变管理机制，并按照“政企分开、政资分开”的原则，逐步与原行政主管部门脱钩，其国有资产管理除国家另有规定外，由履行国有资产出资人责任的机构负责。

3.协商处理与事业单位自身的关系。协商如何保持自身的公益性和准公益性，如何更好地体现其服务性的核心特征。如何让自己适应改革开放发展的大趋势，尤其对于内部人员来说，一定要站在国家发展的高度，“牺牲小我，服务大我”，从自身做起，以保证事业单位改革的顺利进行。

（二）综合采取各种措施，保持事业单位的生机与活力

1.制定并完善相关的法律法规

完善包括《事业单位登记管理暂行条例》和《民办非企业事业单位登记管理暂行条例》等在内的法律法规，以适应改革开放以来的新形势。除此之外，事业单位必须有自己的章程，并且严格按照章程实现既定目标。诸如大学，现在许多大学正在制定自己的章程，并按照合同推动自身体制改革。但从目前情况看，这些章程还没法从根本上约束大学管理部门及负责人手中的权力。大学“去行政化”的任务还很艰巨，但是我们必须进行下去。南方科技大学的做法给我国的大学改革提供了很好的范本。

2.完善国家经费供给体制

促进供给机制合理公平公正，允许大量民间资本介入事业单位，进一步完善竞争机制，避免“一家独大”的现象。

3.坚决打击事业单位招聘中的违法违规行为

必须对事业单位招聘中的“暗箱操作”“明码标价”等现象进行严厉打击，保持人员流通渠道的畅通，使事业单位充满生机与活力。在事业单位招聘中坚决杜绝“因人设岗”的行为。对现有事业单位进行彻底筛查，撤销不必要存在的事业单位，对“在岗不在编”的人员及时撤销其编制。

（三）借鉴国外对于“事业单位”改革的优秀成果

具体来说，首先从税收层面上，通过税收优惠、财政直接拨款、购买公共服务、建立战略支持框架体系、政府机构改革等手段，为社会组织提供支持。其次从具体监管机构上，强化登记管理、税务、审计、检察、司法等各部门的职责与功能，构建对社会组织的多元监管格局。再次从激励发展层面上，以免税登记作为优厚条件，利用经济激励规范引导社会组织的正确发展。最后在监管平台层面上，主要以法人登记为途径，从而构建对社会组织进行监督管理的平台。

（四）改革要循序渐进，不可搞“一刀切”式的改革

历史经验告诉我们，冒进式的“一刀切”改革带来的后果必定是失败，为此我们必须允许有一个过渡期的存在。这样首先可以给4000万人这个庞大群体脑海中慢慢适应变化的时间。再次可以给改革的实施者统筹考虑的时间。尤其是在当前“稳定压倒一切”的环境下。

在过渡期内可以对事业单位给予适当保有原有税收等优惠政策，原有正常事业单位经费继续拨付。在离退休人员待遇方面，转职前已退休人员，原国家规定的离退休待遇标准不变，支付方式和待遇调整按国家相关规定执行。转制前参加工作，转制后退休的人员，基本养老金的计发和调整应按照国家相关规定执行，保证离退休人员待遇水平平稳衔接。总之过渡期的建立有利于减少改革的阻力，保证公平公正。

四、结语

事业单位管理体制改革是涉及4000万人的大工程，实施者必须协调好各方面的关系，同心同德，做好应对各种困难的准备，并且清醒地认识当前的形式，利用一切可以利用的资源，为最终实现事业单位管理体制改革的伟大胜利贡献应有的力量。

参考文献：

[1]国务院.关于分类推进事业单位改革意见[Z].2011-3-23.

[2]国务院.事业单位登记管理暂行条例[Z].1998-10-25.

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[4]徐颂陶.神圣的天职-中国现代人事管理[M].北京：中国人事出版社.1996：209.

[5]钱其智.事业结构编制管理教程[M].河南：河南人民出版社.1992：6.

[6]国务院.关于分类推进事业单位改革意见[Z].2011-3-23.