农民工住房问题的制约因素及解决路径

【摘要】 农民工是这一特殊历史时期的重大社会现象，存在着诸多亟待解决的问题，尤其是他们的住房问题。正确认识和高度重视解决农民工问题，是建设中国特设社会主义事业的一个历史性课题。本文分析了制约农民工住房的因素，并提出了解决农民工住房问题的思路。

【关键词】 农民工 住房 解决路径

农民工是指户口在农村而人在城市工作的特殊群体，他们进城后主要从事建筑业或第三产业，为城市经济发展作出了巨大贡献。然而，长期以来，农民工最基本的住房问题却得不到解决。本文通过对长沙市芙蓉区几家民营企业和建筑工地的327名农民工的住房问题进行了实地调研。在调查的农民工中，男性248人，女性79人，他们月收入大于1500元的占比15％，800―1500元的占比75％，800元以下的占比10％；农民工在城市住房的主要类型为租赁房（占比80%）、单位宿舍或工棚（占比14%）、政府廉租房（占比2%）。由此可推断，大部分农民工的住房条件很差，这就要求我们深入分析制约农民工住房的内在因素。

一、制约农民工住房的因素分析

1、户籍制度的制约

在长期计划经济体制下，为适应低经济水平下的高积累和重工业优先发展战略，我国政府先后采取了限制农村生产要素自由流动的制度、农产品统购统销制度、城市劳动工资控制制度以及限制劳动力资源、人口在城乡和地域间自由流动的户籍制度等，使农民失去了财产权和自身劳动力的支配权。一方面是高生产率、高工资的城市工业部门；另一方面是低生产率、低收入的传统农业部门，这就是长期主导我国城乡的“二元经济”、“二元社会”结构的基本格局。在这种格局下，大量的农村劳动力被排除在工业化城市化进程之外。“户口”几十年来像一堵“柏林墙”横亘在乡下人和城市人之间。我国农业人口比重高，大量农村剩余劳动力的存在早已成为我国国民经济迅猛发展的巨大障碍，经济的发展又为广大农民提供了一定的就业机会，因此，城乡人口流动已经成为必然趋势，在这种形势下，创新户籍管理制度已经成为迫在眉睫的问题。

尽管我国一些地方进行了户籍管理的试探性改革，但主要还是停留在技术操作层面的改革。在当前社会经济发展形势下，我国户籍管理制度仍存在着三大弊端：一是城市和农村户口的二元化管理；二是迁徙不自由；三是户籍和政治、经济、文化教育等权利挂钩，被人为地付予了太多的“附加值”。只有上述三大弊端得以突破，有关户籍管理的主要难题才能迎刃而解。

2、农民工基本住房保障制度的缺失

美国在1935年就颁布了《社会保障法》，该法被认为是现代社会保障制度发展史上的一个重要里程碑。而我国虽然在1999年颁布了两个社会保障方面的单行条例，即《社会保险费征缴暂行条例》和《失业保险条例》，但关于社会保障方面的全方位的法律还迟迟没有出台。从现行社会保障的各种行政法规、规章的适用范围来看，我国的社会保障条例的涉及范围主要有两个特点：一是主要适用于城镇，不适用于农村；二是主要适用于城镇公有制的机关、团队和企业，而不适应于非公有制的企业。从这两个特点来看，我国的社会保障制度是把农民工排除在这一范围之外的。

在调查中发现，农民工在城市的住房为租赁方式的达80%，选择租房的经济因素主要是因为房价太高（占比62%）和首付不够（占比27%）。在住房福利方面，农民工既不能获得福利住房，也不可能从国家和单位获得补贴，而在房价相对过高的城市里，大部分农民工既买不起房，甚至连租房都很困难，只能几个人合租一间小房，其居住条件、卫生条件得不到基本的保障。

3、自身因素的影响

人口素质是衡量农民工和市民群体素质的集中体现，它包括身体素质、思想道德素质和科学文化素质三个方面。在农民工与市民两个群体属性差异上，科学文化素质的差异表现得最为强烈，也是农民工解决其城镇住房面临的挑战。当前我国农民工科学文化素质不高，转移能力弱，进城后就业竞争力弱，影响其在城市立足。农民工的整体素质是确保其在城市长久安身立业的本钱，农民工整体素质越高，进入城市就业的机会就越大，解决其住房条件的可能性也就越大。

据调查，农民工进入城市后并不能够很好地完成生活方式的转换。他们受传统思想的影响很大，对于农村的生活方式比较认同，不适应城市的生活方式，不愿意参与社区的活动，这也影响了其在城市的住房选择。

二、解决农民工住房问题的路径

1、创新户籍制度

创新户籍管理制度的根本是保障公民迁徙和居住的自由，在加快城镇化的过程中，要逐步剥离其他各项附加制度，不断消除户口的物质化因素，恢复其本来的人口统计管理功能。当前，为有利于统筹城乡经济发展和加快我国城镇化进程，政府应及时深化现行户籍制度改革，打破城乡分割的二元户口管理制度和取消“农转非”户口计划管理，为建立城乡统一的户口登记管理新制度创造条件。首先，取消中小城市原有的户籍管理制度，放开对农民进城的落户限制，在小城镇和中小城市以有合法固定住所、稳定职业及稳定收入为标准，改革和简化入户手续。其次，实行新的按居住地划分城乡人口、按职业确定农业与非农身份的户籍登记制度，并用身份证管理制度，代替户籍管理制度。最后，放宽大城市和特大城市对户口迁入的管制，努力消除农民进城就业困难、工资及劳保待遇过低、个人合法权益难以维护等问题，承认进城农民的合法地位，保障农民迁徒权利得以实现。科尔曼认为，“意识形态形成社会资本的途径是把某种要求强加给意识形态的信仰者，即要他们按照某种既定的利益或某些人的利益行动，而不考虑其自身利益”。这句话道出了意识形态包括观念更新对社会资本形成的作用。当前，观念转变的实质是顺应市场经济潮流，变限制农民进城为支持农民进城，变计划式、防范式的二元化管理为开放式、平等化的一元化管理，变损害农民工权益的管理为保障农民工权益、为全民提供优质公共服务的管理。只有这样，才有可能克服城市农民工的边缘性，促进农民工城市住房问题的解决。

2、创新农民工住房保障制度

农民工住房保障制度的建设离不开政府的推动和法制建设。考虑到历史情况和现实困难，即使在暂时还不能建成覆盖所有农民工的全面的社会保障体系下，基于人口的流动性，政府也要及早建立基本农民工住房保障制度，规范农民工获得保障的社会权益，促进农民工全面参与和分享到现代社会保障制度体系建设的成果。一是要建立全面的农民工个人信用系统，包括以构建统一的个人信息信用系统为基础的收入保障账户。二是要促进建立统一的农民工住房保障制度与建立过渡性的农民工住房保障制度相结合。三是通过立法，建立政府政策扶持机制。

3、农民工对住房的需求纳入到城市整体建设的规划

政府在制定政策时要把外来人口视同常住人口对待，考虑城市农民工的利益，应把农民工对住房的需求纳入到城市建设规划中，不要将农民工排除在规划之外，避免将来出现基础设施严重不足的局面。特别要针对城市农民工在城市工作和生活中存在的租住私房条件差、房租贵、住地分散、管理难的实际，拿出具体的解决方案，达到多方筹集资金兴建农民工居住点并规定用工单位解决农民工住房的基本要求，如居住面积、卫生条件、配套设施等。对开发区内农民工的住房问题，可允许使用农民工在一定数量上的单位建设一定数量的公寓供农民工居住，只出租，不出售，切实解决农民工住房困难问题，为合法务工、经商的农民工工作和生活创造一个良好环境，为加强农民工有序管理探索出一条新路。

4、提高农民工职业技能

农民工大多数年轻力壮，有一定的文化基础，但是与城市岗位的要求还是有一定距离的，因此，他们必须通过就业培训，提高科学文化知识和职业技能，使其收入增加，才有能力改善其住房条件。这就要求政府和农民工作出双向的努力。一方面要根据城市劳动市场需求，建立起适合农民工特点、符合多层次需要的职业培训网络；另一方面，农民工要认识到提高职业技能是增加收入的重要条件，并积极主动提高自身的职业技能，这样才有可能改善住房条件。

中国的农民工是一个庞大的特殊群体，他们在城市里工作的时间长，身份不明晰，职业分化明显，职业技术水平也存在分化的现象，导致了农民工成为了“三元社会结构”中的第三群体，是被排斥在正式的城市居民之外的非正式城市群体。但同时农民工又是改革开放和工业化、城镇化进程中的一支新型劳动大军，是推动经济社会发展的重要力量，因而，解决好农民工城镇住房问题意义重大。

（注：本文得到湖南省三农问题研究基金委托项目（项目编号：06JD19）的资助；是湖南省教育厅优秀青年项目“农民工住房问题研究”（项目编号：07B036）的研究成果之一。）

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