农民工随迁子女教育问题的政策思考

摘要：随着我国劳动力在城乡与区域间的大规模流动，随父母一起流动的子女也越来越多，农民工随迁子女的教育问题随即引起各方关注。自20世纪90年代以来我国城市农民工子女的教育政策已经有了大幅调整，一些迫切需要解决的问题也得到了初步解决，但从现行政策的执行与落实情况来看，农民工子女教育政策还存在着诸多弊端，需要进一步完善。文章从农民工子女教育问题的政策发展历程入手，通过农民工随迁子女教育问题的现状及其原因分析，进而提出完善农民工子女教育问题的政策措施。

关键词：农民工 随迁子女 教育政策 对策

我国的“民工潮”始于20世纪80年代，农村经济体制的改革废除了束缚农业发展的计划经济体制，提高了农业劳动生产率，使得农村富余劳动力成为现实，大量农民工不断从农村走向城镇，农村劳动力转移步伐加快。截至2010年我国流动人口总规模达到2.1 亿人，其中外出农民工占绝大多数，与此同时，社会上出现了两个特殊的群体――留守儿童与随迁子女，本文重点关注农民工随迁子女的教育问题。近些年，农民工队伍不但规模庞大，而且其流动日益呈现出“家庭化”特点，因此，农民工随迁子女的教育问题也就提上了日程。多年来，国家和各级政府在解决农民工子女教育问题上不遗余力，纷纷出台了一些相应政策，希望通过这些政策的施行来缓解农民工子女的教育问题，然而，这些政策在施行中却显现出诸多不足，需要进一步地发展和完善。

一、农民工子女教育问题的政策发展历程：

（一）限制阶段，80年代中期，国家对进城务工的态度稍有开放，大量农民工涌入城镇，直到80年代末，国家又限制农民工的流动，所以农民工子女的教育问题在这一阶段还没有形成一个社会问题，国家和各级政府也很少涉及对农民工子女教育方面的政策内容。

（二）接纳阶段，1992年以后，国家开始放开条件，对农民工的管理政策也由“限制”调整为“接纳”，此时农民工呈现“家庭化”，流动子女的教育问题提上日程。1995年，原国家教委将解决流动人口子女教育问题列入当年的议事日程，1996年颁布《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法（试行）》，并开始在京、沪等省市进行试点。这个阶段，国家虽然认识到了流动人口子女教育的问题，但是从政策来看还是要在“有条件的地方”“借读”，并要缴纳一定的“借读费”。

（三）调整阶段，2001年国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》，正式提出流动人口子女接受义务教育问题的解决“以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主”的基本途径，2003年国务院办公厅及教育部等六部委颁布《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，形成了以“两为主”为原则，以“建立进城务工农民工子女全面接受义务教育保证制度和机制”为核心的教育政策。

（四）明确阶段，2006年，在经过一年多调研的基础上国务院颁布了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，在充分肯定农民工在我国经济发展中的地位和作用的同时，提出了“保障农民工子女平等接受义务教育”的意见，同年，国务院又颁发了《中华人民共和国义务教育法》修订稿，对农民工子女提供平等的教育条件提出了明确的要求。

二、农民工随迁子女教育问题的现状及原因分析

（一）农民工随迁子女教育问题的现状

自国家政策颁布实施以来，农民工子女教育状况得到了一定的改善，但由于种种原因，这些政策的施行并没有达到使农民工随迁子女平等接受教育的状态，并且出现了影响农民工随迁子女教育的新问题：

1.农民工随迁子女得不到与城市孩子同等的受教育机会。农民工子女在城市中上学一般会有两种途径，一个是进入公办中小学，可是公办中小学常常以没有本地户口或招收名额已满为由拒收农民工子女，另一种就是选择打工子弟学校上学，这些打工子弟学校虽然对学生的学籍要求、收费标准等都很低，但师资力量薄弱，加之没有政府财政扶持，办学许可等诸多因素，随时面临关闭或搬迁的困境。从2005年9月开始，北京市教委就下发了《北京市教育委员会关于加强流动人口自办学校管理工作的通知》（京教基[2005]27号)，明确提出了“扶持一批，审批一批，淘汰一批”的工作思路，各地掀起大规模取缔打工子弟学校的高潮。“2011年6月中旬起，北京市大兴区、朝阳区、海淀区等近30所打工子弟学校相继收到关停通知，涉及1.4万余名学生”。北京市教委当即表示“北京市政府会无条件接收此次因关停而失学的孩子 ”，但这并不意味着教育资源的门户大开，之后进入北京的打工子弟仍要实行“五证”齐全方可申请入学，这一政策又会把一部分孩子排除在学校大门之外。

2.农民工随迁子女在受教育过程中心理压力大。即使农民工子女进入学校学习，其在受教育过程中心理压力过大，据一份对北京打工子弟学校学生心理健康状况调查报告来看，“打工子弟学校初中生存在轻度心理健康问题，主要表现在强迫症、情绪不平衡、适应不良和人际关系紧张和敏感等 ”。由于父母每天忙于打工挣钱，使得子女的情感教育空白。那些处于青春期的孩子加之城乡差异给他们带来的心理压力等等，很容易使他们产生心理问题，进而影响其一生。

3.无法接受系统完整的义务教育是面临的核心问题。由于农民工随迁子女入学难，加之农民工本身流动性的工作特点，导致这部分孩子接受义务教育的过程经常中断，虽然打工子弟学校可以随到随学，但由于没有相关国家政策的扶持，教育经费和师资力量无法得到保障，随时可能关闭或搬迁，这些孩子又何去何从。

（二）农民工随迁子女教育问题的原因分析

国家对农民工流动性引起的其随迁子女教育缺失问题的政策初衷是好的，建立的一系列政策宗旨是最终使农民工随迁子女进入城市教育体制，但结果却不尽如人意，其原因归结如下：

1.“以流入地政府为主”的责任规定模糊

2001年国务院颁布《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，其中强调：“要重视解决流动人口子女接受义务教育问题，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利。”首次提出了在农民工子女义务教育问题上的“两为主”的办法，这是解决农民工子女入学问题的根本途径。可现实情况是：接纳农民工子女势必要求流入地政府投入额外的教育与管理费用，在教育资源有限，无法确定这部分教育投入所获得的教育收益中自己可以获得的前提下，流入地政府必然从自身利益出发，规避政策；流出地政府由于大多是经济欠发达，教育经费本就紧张，因此即使按照户籍制度中央已经把农民工子女的教育经费拨给了流出地政府，但其也不愿意转移支付给流入地政府，这样最终导致这些孩子处于“两不管”的境地。

以外来务工人员第一大省――广东省为例，据相关资料显示：“2009年全省的农民工子女数已占到了全国总数的1/3。这个规模庞大的群体已令广东这个经济大省颇感吃力。在广东东莞，非户籍的农民工子女占到了总数的46.8%，当地政府要全部解决这部分儿童的义务教育问题，经估算一年要投入大概80个亿。而当地2008年全市的税收是500多个亿，按照规定上缴后仅剩下200个亿。在这200亿市一级可支配财政收入中，如果要拿出80个亿来解决流动人口子女义务教育问题，显然是不具可操作性的 。”在这样的现状压力之下，地方政府往往表现为不作为或部分作为。比如，放弃对打工子弟学校的监管和指导；或者是通过设置多种高门槛来阻挠外来工子女进入当地公办学校就学。

2.政策宣传力度不够，施政主体积极性不高

由于宣传不够，不仅农民工对相关政策细则知之甚少，甚至相关的教育主管部门工作人员、一线教师们对政策也是一知半解。由于农民工子女教育政策宣传范围没有完全涵盖政策的执行人员，自然就会出现政策执行不力的状况，国家的相关教育政策在如此情况下又何谈真正落实。媒体作为一种良好的宣传工具也没有在农民工子女教育政策宣传中发挥中坚作用，致使政策执行过程中人们对相关教育政策的了解很大程度上停留在听说的程度，不能形成一个良好的政策执行环境，进而增加政策执行的阻力。

3.制度性保障缺失

计划经济时代形成的户籍制度与城乡二元化经济体制，仍在社会各个领域方方面面发挥着作用。农村人仍然被排斥在城市体制之外，得不到医疗、卫生、就业、教育等应得的保障。身份的不同似乎成了有无受教育资格的唯一标准，于是大量农民工子女遭到歧视，即使是可以在公立中小学上学也不得不交所谓的“借读费”，同时还要受到老师和同学的身份歧视；或者是被安排到师资力量薄弱、没有政策优惠的劣质民办学校接受教育。农民工子女教育问题本身既是现行的户籍制度及城乡二元化结构的产物，也受现行的学校考评制度和经济社会非均衡发展的影响。显然，这些问题本身涉及到制度和体制问题。近年来，城乡户籍制度已成为众矢之的，根本性的制度变迁已为期不远。

三、完善农民工随迁子女教育政策的对策思考

从二十世纪九十年代以来，我国城市农民工子女的教育政策已经有了大幅调整，一些迫切需要解决的问题也得到了初步解决，但从现行政策的执行与落实情况来看，农民工子女教育政策还存在着诸多弊端，需要进一步完善。

（一）明确各级政府及相关部门的职责范畴

先要明确中央和地方政府在农民工随迁子女教育问题上的责任范围，对每一个政府或政府职能部门的责任规定都应做到尽量细化，只有明确职责范围，才能明确各自所要承担的责任，同时真正做到事权与财权的统一，二者统一才能使施政主体认真对待此事，提高其行政作为的积极性。其次，规范转移支付的制度，在做好农民工随迁子女状况统计的基础上，进一步加强规范教育财政的转移支付，即把流出地政府的农民工子女的教育经费规范转移支付给流入地政府，同时政府也要给予政策扶持，确保农民工随迁子女的教育经费问题得到及时有效的解决。最后，还应注意通过责任规定建立中央与政府之间及政府各部门之间统筹协作的制度和机制。中央要加强对地方政府的监督力度，实现信息的有效沟通，在监督机制不健全的情况下，难免会出现地方政府为了实现利益最大化而消极对待农民工随迁子女的教育投入问题。因此，中央要建立合理的奖惩制度，对隐瞒实情，没有积极有效地应对农民工子女教育问题的地方政府给予相应惩罚，能够做到积极应对的给予适当奖励。通过这一制度，使各级政府认识到在农民工子女教育方面自身责任的重大，借故推卸责任时后果的严重性，以此确立农民工子女义务教育政策的权威性和强制性。

（二）政府要努力加大对政策的宣传，调动施政主体的积极性

各地相关部门对中央政策做出不积极的反应，对此，建议如下：第一，各地财政部门要安排必要的经费，对接受农民工子女的公立学校予以更多的补助，并监督接收学校切实将经费用于农民工子女接受教育；第二，通过政策优惠鼓励动员社会捐赠，社会筹资，多渠道筹措办学经费，从而增加政府用于农民工子女就学的经费，并可以建立政府专项资金用于农民工子女就学。对于那些积极参与社会捐助、社会资助的企事业单位、团体、个人在一定程度上可以享受到政府的政策优惠；第三，积极推行义务教育券制度，即政府将用于教育的公共经费以券的形式直接发给学生或家长，而不是发给学校，学生自由选择学校并用教育券支付学费和相关费用，学校之间也会因为学生掌握充分的主动权而增加竞争，从而提高学校教育的整体质量。

（三）加快推进城乡户籍制度改革，完善制度保障

农民工在城市建设中发挥着重要的力量，这一特殊群体的随迁子女教育也是当前农村和城市义务教育中的难点之一。我国《中华人民共和国义务教育法》第十二条明确规定：“地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定。”虽然《中华人民共和国义务教育法》已经对非户籍所在地的儿童、少年教育问题表示的极其明确，但把具体规定一下放，地方政府及教育主管部门从自身利益角度出发，这一问题还是不能从根本上得到解决。从根本上说，农民工子女的就学问题是不合理的户籍制度及城乡二元体制的产物，由于身份的差别，农村和城市人口在经济、政治、文化、教育方面并不能享有平等权利，农民工子女受教育的合法权利也因户口身份的差别而被相对剥夺，沦落到教育的边缘地带。随着市场经济体制的逐步建立与城市化进程这一思路的明确，当前必须立足于城乡平等和城乡统筹的原则，加快推进户籍制度改革，进一步完善现行的法律和制度，但是加快户籍制度改革并不可能完全取消户籍制度，而是逐步弱化乃至取消与二元户籍制度相关联的城乡分割的各项相关制度，从源头上保证农民的平等地位，给予农民工应有的国民待遇。

参考文献：

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[7]《中华人民共和国义务教育法》 ，2006年

[8]樊未晨. 《北京再次关停部分打工子弟学校》，中国青年报， 2011.8.5

作者简介：

张丽（1978- ），女，汉族，内蒙古财经学院公共管理学院教师、讲师；学历：研究生；研究方向：公共管理、公共政策。