关于农村土地承包问题的调查与研究

【摘要】在农村实行的土地承包及其土地承包经营权的流转制度对于维护农民的利益有着不可估量的作用，而这其中所蕴含的法律问题却时常被广大农民所忽略，致使其合法权益受到侵害。对农村土地承包问题的调查研究有利于帮助广大农民群众更加有效地维护自己的合法权益，增进其对相关法律的了解，进一步强化农民的法制观念，增强法制意识；也有利于推进新农村建设，促进社会主义和谐社会的建设。

【关键词】农村土地承包；承包合同；土地承包经营权

党的十一届三中全会后，在全国范围内逐渐实行农村土地的家庭联产承包责任制，并颁布了《中华人民共和国农村土地承包法》，以保证农民进行土地承包有法可依，切实维护农民利益。本文以山东省淄博市沂源县大张庄镇为调查对象，以农村土地承包为理论基础和研究出发点，在实地调查的基础上，对当地农村土地承包进行全面的实证研究，期待对解决当地土地承包存在的问题有所帮助。

一、当地农村土地承包问题现状调查情况

近年来，大张庄镇始终坚持以“农业富镇”为目标，大力发展农产品及果树种植业。根据我们对当地土地承发包的实地访问调查发现，主要存在以下三个突出问题：

（一）土地承包合同不规范，权、责、利规定不明确

根据《中华人民共和国农村土地承包法》规定，发包方应当与承包方签订书面承包合同。然而我们调查发现，许多发包方不与承包方签订书面合同，为侵占承包方利益，“口头合同”大量存在。例如，南墁村村民曹某承包经营该村50亩果园，该村却没有与其签订任何承包合同，曹某每年向村委会缴纳租金，新上任的村委会为今后的开发占地，要求曹某两年内迁至另一地块，并不给任何补偿。有些发包方与承包方签订合同，但所签的承包合同非常不严谨，有的填写模糊混乱，有的承包位置及面积由村干部甚至农户都可以自己填写和涂改，导致合同效力减弱甚至灭失。

（二）土地承包的期限不科学，农民承包积极性小

《中华人民共和国农村土地承包法》第20条规定：耕地的承包期为三十年；草地的承包期为三十年至五十年；林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。然而调查发现发包方与承包方签署的承包合同中，很多承包方的承包期只有十年，这背离了我国制定土地承包制度的初衷，给承包方的长期计划带来了极大的不稳定性。例如，回峪村村民张某承包该村20亩土地种植银杏树，承包期限为十年。古语云：十年树木，百年树人。十年很快就过去了，承包人不得不考虑在期满之前将林木卖掉，由于林木的生长周期较长，十年的树木还刚刚成型，如若此时伐掉卖掉，承包方无法得到最大的获利，承包积极性大为受挫。或者在承包期满时承包方去续约，先不考虑承包方是否还能获得土地的承包权；就算能，还需要与发包方签订承包合同之续约合同，这期间又不得不筹措资金缴纳以及续约后的承包费等。土地承包期限的不科学给承包方带来许多麻烦，削弱了农民承包的积极性。

（三）承包人私自改变土地用途，进行非法经营

《中华人民共和国土地承包法》第17条规定承包方承担下列义务：维持土地的农业用途，不得用于非农建设；依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害；法律、行政法规规定的其他义务。调查发现，大多数的承包方是在法律允许的范围内确定对土地的使用，承包土地后用于栽种树木，营造经济林或者种植蔬菜，建设塑胶大棚亦或者种植果树，建造果园等。但并非所有的承包方都能切实的承担起自己的义务，有些承包方私自变更了土地的用途并用于了非农建设；有的承包人在承包期内未经发包人同意就进行转包，导致土地用途在流转过程中发生变更，在巨大谋取经济利益的驱动下，变更后的土地往往会被用作破坏性、掠夺性的经营。此类问题在农村承包经营中较为突出。

二、导致当地农村土地承包问题的主要原因

（一）农民法律意识薄弱

据调查，大张庄镇总人口为33782人，其中约35%的中青年在外上学或打工，剩余的村民在家务农，进行蔬菜瓜果的种植等，这些人群文化程度普遍较低，法律意识淡薄，自我维权意识和保护能力弱。在土地承包过程中，很多承包方不明确承包合同中应当注明的条款，有的甚至不知道需要签订承包合同。发包方往往利用这类人群的特殊性，不能严格按照有关法律规定，对外发包的土地承包手续不完备，未履行法律所要求的程序，造成合同无效，侵害承包方的合法权益。这些农民的合法权益在受到侵害后，因为自身缺乏社会经验和足够的经济实力，维权之路往往举步维艰。

（二）有关部门监督指导不到位

不仅村民缺乏法律知识，部分村干部对土地承包相关法律政策也掌握的不够全面，特别是对《中华人民共和国土地承包法》认识不够深刻，在具体工作中难以正确的执行。有的村在发包土地时存在村委负责人“暗箱操作”的方式，违反民主议定的原则，根据个人好恶、亲疏远近进行发包，引发村民不满。有关行政机关以及乡镇政府对村级的土地承包工作担负着监督和指导义务，但在实际工作中往往落实不到位。有关政府部门应监督并指导村级的土地承包工作，严格规范承包合同的签订程序，对合同中的细节问题考虑全面，尽量避免因合同期限等问题给承包方造成不必要的麻烦及损失。

（三）缺乏土地承包、流转后的监督管理体制

《中华人民共和国土地承包法》第13条规定，发包方享有监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地；制止承包方损害承包地和农业资源的行为的权利。这既是权利又是义务，而土地被承包后，发包方往往一劳永逸，没有充分履行其监督职责，不再管土地的用途是否被违法改变。目前我国的土地使用权主要通过市场机制进行土地资源配置，然而市场机制存在着一定得自发性、盲目性和滞后性，从中央到地方各级政府都没有具体法律规范来有效地规制土地流转行为，以至于导致土地流转程序的不规范，流转资金管理混乱，流转手续不科学，对流转后的土地缺少相应的监督管理体制，致使大量土地被用于非农建设。

三、解决当地土地承包问题的对策

（一）加强法律宣传，增强农民法律意识

加强农村法制宣传和教育工作，定期到基层农村进行普法宣讲或举办法律知识培训，增强农民法律意识。注重《承包法》、《土地管理法》等相关法律的宣传讲解，提高农民的法制观念和维权意识，使农民在承包过程中知法守法护法，在遭遇权益侵害时，能够积极采用法律手段维护自己的合法权益。其次应加强对村委干部的法律知识教育，提高其依法治村的能力，减少盲目性、随意性，抵制在土地承包过程中的各种违法行为。

（二）严格签订合同，规范土地承包行为

相关部门应制定强制性的行政规章来保障土地承包合同的签订时严格按照法律规范执行。首先要规范合同签订的程序。《中华人民共和国土地管理法》规定，村、组农民集体所有的土地进行承包经营，必须经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意，即应遵循民主议定的原则。违反这个法定的程序签订的土地承包合同没有法律约束力，得不到人民法院的支持。其次应按照法律规定填写合同的内容，将完整的约定条款如实写入合同，并妥善保管，不得擅自更改，使土地承包发生纠纷时有法律依据。最后要考虑合同标的可行性。合同当事人不能只考虑自身利益，还应综合考虑合同标的的可能性，可以请权威机构评估合同标的，作出科学的判断，规定土地承包合理的期限，必要时适当延长承包合同期限，简化续约程序，减少承包方损失。

（三）加大监管力度，严控土地开发利用

目前，国家法律允许土地承包经营权的流转，但对流转过程中的操作细则并没有出台相应的法律法规，村委应加大对土地流转过程中监管力度，严格落实相关法律对土地承包经营权流转的规定，规范土地流转行为，防止土地用途在流转过程中发生非法变更。国家还应建立健全土地承包使用监管体系，确保承包土地的农业用途，加重对承包土地非农建设的惩处力度，定期检查监督承包土地的开发利用情况，发现问题及时纠正，使违法现象无处可藏。