关于“批而未征”土地问题的研究

摘要：批而未征土地问题一直为社会所关注，我国在经济大发展和土地资源较为紧张的情况下，存在大量的批而未征土地。本文从对西安市批而未征土地的现状研究出发，探究问题，并提出相关建议。

关键词：批而未征 形成原因 治理对策

引言

近年来随着我国经济的迅速发展，建设用地的供需矛盾日渐突出，大量批而未征的土地严重影响了土地的有效利用，加快清理批而未征土地，直接影响到土地审批、供应、利用和监管的各个环节，有利于盘活利用存量用地、促进新增建设用地有效利用、提高供地效率。目前国内关于批而未征土地的相关研究成果多集中于批而未用土地，主要是对批而未用土地的清理和整顿。陈璟以福建省2009年批而未用土地专项清理工作为例，对批而未用土地的治理对策进行研究。邹立伟、张晟南以辽宁省批而未用和闲置土地清理利用工作为例，阐述了清理“两用”破解“两难”的工作方法。本文以西安市2007年-2009年批而未征土地为基础数据，着重研究批而未征土地形成原因及解决方案。

一、何为批而未征土地

批而未征土地，是指报国务院批准城市建设用地和报省级人民政府批准的城市建设用地中，已经批准农用地转用、但尚未实施征地的土地。

二、关于批而未征闲置土地问题的研究以西安市为例

截止2011年9月，陕西省2007-2010年经国务院和省政府批准的建设用地面积为54.919万亩，未实施征收的土地面积为6.0617万亩，批而未征比例为11.04%。其中，西安市批而未征土地面积最大，为4.36万亩，占全省的71.92%；西安市批而未征土地的基本情况如下：2007年至2012年，国务院、省人民政府共批准西安市建设用地35.65万亩，已取得省人民政府审批文件的29.97万亩土地中，完成征收27.21万亩，批而未征2.76万亩，批而未征率为9.2%。其中，国务院批准省政府已批准二次方案而未完成征收的0.74万亩，占批而未征总面积的26.8%；省政府批准的批而未征土地2.02万亩，占批而未征总面积的73.2%。

三、批而未征土地形成原因分析

1、 征地报批程序过于复杂，时间跨度大

按照现行的土地征收报批程序，市级用地报国务院批准的农转用和土地征收正常情况下从开始上报到完成征地大致需要15个月；报省政府批准的建设用地征收时间一般为9个月，有的征地需要的时间会更长。由于现行的土地报批征收程序经历的时间较长，有些项目在经历上报到批回的时期时，相应区域的城市规划和路网会发生变化，如原建设用地被调整为道路、绿地等，这就会影响土地的征收。

2、征地补偿要价过高，无法达成补偿协议

征地农民对土地补偿要价提高受多方面因素的影响。就政策方面来看，2012年11月国务院常务会议讨论通过了《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》，并提交全国人民代表大会审议，但是目前还没有出台明确的土地征收政策。从社会方面来说，部分媒体对草案修订政策信息特别是征地补偿方面解读存在偏差，致使农民对征地补偿数额的心理预期发生较大变化，认为政府规定的征地补偿标准偏低，对征地补偿的期望值越来越高，长时间达不成协议，造成了土地征收工作的停滞。

3、集体土地权属存在争议，致使无法顺利进行土地征收工作

明确的土地产权是进行土地征收的先决条件，而集体土地的权属问题历来存在较多争议。集体土地权属争议问题主要表现为争议多和处理难两个方面。就所有权的争议来说，由于土地政策经历了以及计划经济等不同的历史时期，土地的权属、界限等发生混淆，另外之前争议的主体，内容和形式也发生了很大的的变化，；就处理难来看，一是争议问题本身的复杂性，即争议时间较长，证据资料搜集困难等原因造成处理争议时难以着手；二是处理争议时当事人和调查处理人员本身存在问题。一部分当事人出现伪造证据的行为，而调查处理人员的业务素质水平较低也影响了争议解决的进度。

4、征地资金不落实，无法完成征地拆迁工作

在我国，很多征地拆迁工作由项目单位负责实施，但项目单位在付清土地出让金等相关费用后，往往没有足够的资金来保证征地工作的顺利实施。就西安市来看，2012年因资金未到位造成批而未征土地大约有0.85万亩。在几个村庄实施整体拆迁的的过程中，资金保障不能及时到位也导致了项目启动失败。

四、对策和建议

1、简化现行的征地报批程序、改革征地报批办法

如上所述、现行征地程序的复杂性严重影响了已批土地的征收效率。建议经国务院批准的征地规模，二次报批时实行备案制，即将有关材料报省厅备案，不再逐级呈报省政府审批。同时将国务院的征地规模列投入当年省市的年度土地利用计划，避免上报规模过大和二次报批失败。另外，为确保线型工程、高校等项目正常工地，可将征地农民社保责任落实给市、县人民政府，征地报文时不再要求报送社保方案。

2、科学合理确定征地补偿标准，切实做好征地安置工作

征地补偿标准是征地制度改革的核心问题之一，补偿标准应随人民群众的生活水平相适应，现行的征地补偿标准具有一定的滞后性，征地补偿不能突破征地统一年产值补偿倍数上限，阻碍了征地工作的顺利进行。在农民的安置方面，建议将征地安置以培训为主，由政府承担培训费用，培养农民在其他方面的劳动技能，创造新的劳动岗位，免除农民的后顾之忧；实现在农民转岗的同时，严格落实科学合理的补偿标准。

3、建立征地专项资金，保证资金需求

征地款短缺或被占用、挪用严重影响了征地工作的正常运行，建议将征地资金列入财政预算，设立专项资金，做到土地利用管理方面收支两条线，专款专用。

4、推行集体建设用地市场化配置

集体建设用地和国有建设用用地应该同地、同价、同权，集体建设用地供给要统一纳入建设用地供应计划，集体建设用地供地也应该由政府统一有计划地管理，在保障农民权益的亲提下允许其进入市场交易，进行项目开发建设。这样做一方面可以减轻财政征拆的负担，另一方面也可为农民争取到更多的权益，让他们享受上市场增值部分收益。

5、运用市场经济手段，解决建设用地重新增、轻存量的传统做法，保障建设用地供应

当今城市的发展大多着眼于城市规模的扩大，各地都在争取新增建设用地指标，但由于上述原因所致，又无法顺利完成批后征收工作。与此同时，城市内部存在大量闲置土地，严重违背了集约用地的原则。因此要通过政策调整，提高新增建设用地取得成本，迫使企业因自身经济利益主动寻求使用存量建设用地，提高存量建设用地的使用效率和集约利用水平，解决建设用地供需矛盾。

参考文献

[1]陈璟.批而未用土地的治理对策研究.海峡科学.2011（12）：13-15

[2]詹长根，鲍家伟，张雁.盘活城市存量土地 走集约用地之路.国土资源，19-21

[3]孙哲，朱文兴.关于城市存量土地的优化配置问题的探讨[J].科技广场，2008（2）：59-60

[4]朱兴林，土地闲置问题的严重性、成因及其处置.[J].探索与争鸣，2006（11）：8-12

[5]国务院关于促进节约集约用地额通知[Z]