房地产需求调控效应分析与完善建议

一、本轮房地产调控采取的主要需求调控措施

2010年以来，围绕抑制房价过快上涨、实现房价合理回归的目标，房地产调控在供需双向调节的基础上，主要采取了以抑制住房投资投机行为为核心的需求调控措施。具体来说，这些需求调控政策包括以下几种。

（一）住房限购政策

在部分城市实施住房限购政策，是本轮房地产调控需求管理的核心措施。在坚持限购政策不动摇的基础上，实施力度逐步升级。2010年4月“国十条”要求，地方人民政府可根据实际情况，采取临时性措施实施限购；2010年9月，有关部门落实“国十条”实施细则指出，房价过高、上涨过快、供应紧张的城市要限购；2011年1月，“国八条”要求，各直辖市、计划单列市、省会城市和房价过高、上涨过快的城市要从严制定和执行住房限购措施；2011年7月，国务院常务会议提出，已实施住房限购措施的城市要继续严格执行相关政策，房价上涨过快的二、三线城市也要采取必要的限购措施；2011年8月，住建部提出二、三线城市限购标准，符合5项标准条件较多的（即2项以上）城市，建议列入新增限购城市名单。在实施住房限购政策的过程中，部分地方曾出台放松或变相放松限购的实施细则，但无一例外都被叫停，体现了中央政府坚持房地产调控不动摇的决心。

（二）差异化的信贷政策

本轮房地产调控运用差别化住房信贷政策打击投资投机需求，并根据政策执行情况及时进行了调整补漏。“补漏”表现为明确二套房的认定标准，“调整”表现为二套房贷款首付比例不断提高。2010年1月，“国十一条”提出二套房贷款首付不低于40%；2010年4月，“国十条”进一步将二套房贷款首付提高到50%；到了2011年1月，“国八条”要求二套房贷款首付不低于60%，利率不低于基准利率的1.1倍，各地可根据实际情况上调。

（三）税收政策

一是个人转让住房营业税政策再次调整。2009年，个人住房转让营业税减免年限已从2年提高到5年。2011年1月，又对购买不足5年的普通住房营业税征收从差额变为全额。逐步提高住宅交易营业税减免年限和征税要求，有利于遏制投资投机需求。二是开展房地产税试点。2011年1月，上海、重庆分别出台房产税试点办法，与“国八条”形成“8+2”政策格局，政策出台的力度、密度、出台时间均超预期，并产生叠加效应。从上海和重庆的试点情况来看，两个城市制定的方案不完全相同，各有特点。2012年，在湖北、湖南两省开展房产税、城镇土地税合并的改革试点。

二、本轮需求调控政策的主要效果及深层次影响

通过以限购和限贷为主的房地产需求调控，房地产市场中投资投机行为得到有效遏制，“住宅去投资化”成为共识，刚性需求和改善性需求逐步成为市场主体，住房价格变化趋势由过快上涨转变为逐步趋于稳定。综合来看，需求调控为实现房地产调控目标发挥了有效作用。更进一步分析，需求调控还对房地产供需结构、投资流向区域和投资方式形式都产生了深远影响。

（一）需求调控对房地产供需结构的影响

1.从需求看，住宅投资投机需求被挤出，部分投资需求转向商业地产，取代住宅成为投资新热点。限购和限贷政策是本轮投资性需求被挤出的主要原因，其中，限购导致投资投机者没有资格购买住房，限贷政策降低了投资购房的杠杆作用，两者结合较好地实现了“住宅去投资化”的目标。从市场反应看，需求调控政策的效果体现在：一是住房首次置业占比提高；二是用于满足自住需求的中小户型住宅热销；三是部分房地产投资需求转向商业地产。由于商业地产需求增加和新增供给相对不足，多个大城市的写字楼和商铺等商业地产出现租金上涨和空置率下降的局面。

2.从供应看，需求变化引导供应结构发生相应变化，房地产开发从住宅部分转向包括办公楼和商业营业用房在内的商业地产。一是住宅投资占比下降，商业地产投资增速加快。2012年1-11月，住宅投资占房地产开发投资的比重为68.9%，占房地产开发投资的比例从之前高峰期的80%左右降到目前的70%以下。二是在反应供应指标的房屋施工面积、新开工面积上，办公楼和商业营业用房增速均大大高于住宅（见表1）。

3.商业地产不断升温带来局部过热风险。据不完全统计，目前成都已开工建设的商业综合体数量高达104个，未来5年还将入市1000万平方米左右；沈阳市中心区域在建综合体项目超过40个；天津目前约有16个在建的购物中心项目，面积总和达245万平方米；昆明未来5年仅商铺就将新增298.5万平方米，人均商业面积直追香港、上海。由于商业地产对专业性和运营能力要求比住宅更高，对于计划进入商业地产的投资者来说，要有一定的资本沉淀和后续经营管理能力。况且商业房地产项目需要3～5年培育期，资金压力和经营风险都比住宅大，因此针对商业地产的投资热一旦形成泡沫，将比住宅泡沫更加难以消化，危害性也更强。

（二）需求调控对房地产投资流向区域的影响

1.由一、二线城市流向三、四线城市

由于发展滞后性，三、四线城市调控前房价相对较低，投资空间相对较大，因此36个大中城市实施限购措施之后，房地产投资出现向三、四线城市转移的趋势，特别是在2011年下半年，三、四线城市房地产投资和价格增速较快。另一方面，三、四线城市由于人口规模较小，难以形成规模效应和聚集效应，流动人口和外来人口住房需求小，而本地居民收入水平相对一、二线城市低，住房消费能力相对较弱，结果出现“本地人买不起、外地人不来买”的现象。目前存在的主要问题是，相当一部分三、四线城市的房地产市场已经供大于求，潜藏较大的投资风险，未来将出现进一步分化。

2.部分民间资本投资流向境外房地产

从整体上看，我国逐步从境外资本单向流入阶段转向境外资本流入和境内资本流出并行阶段，境内企业和个人“资产外币化、负债本币化”的倾向日益明显。境外房地产价格在世界金融危机后陷于低谷，对国内资本吸引力增大，吸引部分民间投资流向境外房地产。在这种情况下，需高度注意投资境外房地产风险，包括当地的税收政策、房价下跌、汇率变动和政治风险等。此外，对于境外置业宣传中移民、就业、上学等方面的承诺也要仔细甄别。

（三）需求调控对房地产投资方式、形式的影响

1.从投资方式看，部分由买房转为直接投资开发房地产

传统的民间资本投资房地产主要在需求端，即直接购买已开发的房地产物业，如住宅、写字楼和商铺等。房地产调控之后，伴随民间资本投资房地产规模不断扩大，其投资形式也呈现多样化趋势，并逐步从需求端转向供应端，如投资买地、直接投资开发房地产、为房地产开发商提供过桥贷款、开展股权合作等。

2.从投资形式看，部分由投资实物转为投资房地产金融产品

即以房地产信托、房地产基金、REITs等金融方式参与房地产业。随着国家调控政策的延续，住宅去投资化为证券化的房地产金融产品提供了发展机遇。在资本市场直接融资（房地产企业IPO和再融资）以及银行信贷被限制的情况下，房地产信托、房地产私募股权基金等新型金融业态得到快速发展。同时，以基金和信托为代表的新型金融业态投资形式更符合民间资本追求安全性和高收益的特点。

三、未来继续实施房地产需求调控的原因

在今后房地产市场发展中，预计相当长一段时间内，仍然需要实施有效的房地产需求调控，主要原因有以下几点。

（一）未来房地产供需关系情况要求进行需求调控

长期看，城镇化仍然是形成住房需求的基本支撑因素。2012年底的中央经济工作会议明确指出，城镇化是我国现代化建设的历史任务也是扩大内需的最大潜力所在。伴随城市化发展，大量农村人口进入城镇，加上城镇人口本身要求住房水平进一步提高，对房地产刚性需求和改善性需求仍然长期存在。另外，购房置业的传统和住房消费观念转变尚需更长时间。

中期看，房地产投资需求在较长时间内仍保持旺盛态势。目前，我国投资渠道狭窄的环境并没有大的改变，已对民间投资放开的领域由于收益率有限、经营风险同样较大，暂时还不具有吸引力，传统的垄断行业和领域还未有实质性开放，民间资本因无形的“高门槛”很难进入。对民间资金来说，房地产业是为数不多可以自由进入的投资领域，且相对通货膨胀和其他投资来说，仍是较安全的投资方式。

短期看，新开工面积负增长影响未来2～3年的年住宅供应量，对供需关系平衡带来更大压力。2012年1-11月，房屋新开工面积下降7.2%，住宅新开工面积下降更多，为11.1%。由于房屋从开工建设到在市场上形成有效供应需2～3年时间，因此，2011年和2012年住宅新开工面积下降将导致未来2～3年住宅供求关系更加紧张。综合来看，在供应不足、需求旺盛的情况下，仍需坚持需求调控。

（二）住房发展不平衡状况决定了需求调控的必要性

未来我国住房市场上的主要矛盾将由过去总量不足转为住房资源占有的不平衡。具体表现如下。

一是人均住房水平不平衡。根据六普人口数据，2010年与2000年相比，人均住房建筑面积50平方米以上的家庭户增长了252%，占比从8.7%上升到19.4%。另一方面，人均住房建筑面积低于20平方米的城镇家庭还有29%。

二是大中小城市住房水平不平衡。中小城市的住房水平好于北京、上海这样的特大城市和大城市。

三是不同收入家庭住房不平衡。高收入家庭住房情况改善更快，占有住房资源更多。由于房地产的财富效应，住房资源占有的不平衡导致贫富差距拉大问题更加严重。

因此，在住房供应量一定的前提下，如果不采取有效的需求调控措施，高收入者将中低收入者挤出市场，这种不平衡问题会越来越严重。

（三）需求调控与供应调控相比有见效快、效果好的优势

由于房地产开发的周期性，从土地供应到最终形成商品房供应往往需要2～3年时间，中间易受各种不确定性因素影响，因此房地产供应调控往往具有滞后性、不确定性的特征。当期的供应调控只能影响未来供应量或预期，却难以解决当期的供需矛盾。与此比较，需求调控能够立即对当期需求发生作用，在较短时间内改变供需关系，具有见效快、效果好的特点。

四、进一步完善房地产需求调控政策的建议

综合以上分析，未来应在坚持现有需求调控政策的基础上，根据经济发展和房地产市场变化情况适时调整和完善。总的原则是，将抑制房地产投机投资性需求作为一项长期政策，支持住房刚性需求和合理改善性需求。

一是，在一定时期内应继续在部分住房供求矛盾突出的城市坚持限购政策。目前对限购政策争议较大，反对的主要理由是限购政策是行政措施。实际上，行政手段和经济手段都是调控工具。即使在市场经济高度发达的国家，也不排除在市场波动较大时采取行政措施，如法国政府2012年颁布政令，禁止房东在租户更迭或与租户续签租房合同时随意抬高房租，并规定了房租提价上限。另一方面，选择经济手段还是行政手段，关键在于政策本身如何在公平和效率之间取得平衡。在供求矛盾突出的城市实行限购政策，有可能会影响市场效率，但却能更好地保证公平：被限购的家庭已经占有了两套以上的住房资源，而且同时往往也有能力占有更多住房资源，不对他们进行限购，住房占有不平衡问题只会越来越严重。因此，在没有足够经济手段取代限购政策时，仍然需要坚持。

二是，坚持并完善差别化信贷政策。现有差别化信贷政策在抑制房地产投机投资性需求和支持住房刚性需求方面已经得到体现，但在支持合理改善性需求方面还存在一定空白之处。建议研究支持合理的换房需求，即对购房者在卖出已有住宅的前提下换购较大面积的普通住宅给予金融支持。

三是，继续推动房产税改革，发挥税收工具对房地产需求的引导和调控作用。一方面，在持有环节，加快推进房产税。从国外看，房地产税是调节贫富差距的重要税种之一。从国内看，房地产税有利于提高持有成本，抑制投资投机购房行为，改善供求关系，也有利于调节住房资源配置不平衡带来的贫富差距。另一方面，在流转环节，建议对不同住房需求实行差别化税收政策。对自住性住房需求，建议减少流转环节的交易税负；对投资投机性需求，建议提高流转环节的交易税负。以我国香港地区为例，2012年通过提高交易税抑制外来需求和短线炒作效果十分明显：一是所有外地人士、本地及外地注册的公司购买香港住宅时需缴付15%的买家印花税；同时也将提高额外印花税的税阶，将试用期延长至3年。二是延长和提高2010年11月开始实施的针对短炒买家的额外印花税（SSD）。若买家在6个月内转售，SSD税率从15%增至20%；6个月至1年内转售，税率从10%增至15%；1～3年内转售的税率从5%提至10%。