浙江返程投资现状及对策研究

返程投资作为我国利用外资过程中的一种特殊现象，一直广受关注，尤其在民营经济发达的浙江，由于来自香港等离岸金融中心的外资占比较高，一直以来备受争议，甚至有人直接称之为“假外资”，对浙江利用外资工作带来了不少困扰。返程投资的产生有着复杂的原因，其动机是多元的，影响也是多方面的，需要正确认识，积极引导，区别对待，善加利用。

返程投资的内涵和分类

什么是返程投资？目前学界主流观点认为，返程投资是指一个经济体境内投资者将其持有的货币资本或股权转移到境外，再作为直接投资投入该经济体的经济行为。返程投资的历史，几乎可以追溯到改革开放之初。产生的原因比较复杂，直接涉及到利用外资政策、资本市场发展、税收制度改革、资本项目管理等多方面因素。我们可以把返程投资分为三类：一是以政策寻租、私人财产保护、金融投机等为目的过渡性资本外逃，直接将境内资本转换身份成为外商投资，表现为资本跨境的往复运动，一般不涉及增量资本入境。二是以境外融资为目的的返程投资。受我国资本市场发展的客观条件所限，境内企业在境内银行贷款或者在境内上市遇到障碍时，往往会通过境外间接上市融资获取发展资金，且完成融资后会导致增量资本入境。三是境内企业“走出去”设立境外投资企业，获取市场、资本、资源、人才、信息、技术等优质要素为我所用，发展壮大后回归境内。

浙江返程投资规模估算

关于返程投资规模的估算。返程投资具有天然的隐蔽性，目前，还没有一个建立在微观数据加总基础上的返程投资的确切统计。有关国际机构曾对我国的返程投资规模进行了估计，比较重要的有三个数据：一是1995年联合国贸发会议（UNCTAD）估计，在中国所吸收的外商直接投资中，约有20%属于返程投资。二是世界银行在《2002年全球金融发展》报告中，列出了名为“中国和中国香港之间返程投资形式的资本流动”的图表，用以说明返程投资在中国FDI中的重要影响。根据这一图表，中国香港在中国利用FDI总量中的比重分别为1996年50%、1998年42%、1999年40%，2000年38%。同时，中国香港每年对中国的直接投资同中国国际收支统计中的净误差遗漏（通常解释为资本外逃）十分接近。根据上述分析，这一报告暗示了中国的外逃资本以返程投资的形式又流回了大陆，但没有给出一个确切的估计数值。三是亚洲开发银行2004年6月了一份报告，指出我国返程投资规模被低估了，实际应该是我国对外FDI流入规模的26%到54%，平均规模约为40%。我国学者研究中具有代表性的一种看法是，“返程投资”占我国每年吸引外资的比重约为三分之一。需要指出的是，以上估算都是在2008年中国实行内外资所得税合并之前的研究。

浙江返程投资规模估算。鉴于目前缺乏权威的确切统计数据，我们根据前述国际金融组织和国内学者的估算标准，对我省返程投资规模作如下估算：按照亚洲开发银行的返程投资规模占比（26%—54%）估算，2011年我省返程投资规模区间为3033—63亿美元，根据平均规模比例（40%）估算为4666亿美元；按照我国学者研究中具有代表性的比例估算（“返程投资”占我国每年吸引外资比重约为三分之一）为3885亿美元。

然而，按照固定比例测算的估算方法，有几点缺陷：一是无法反映外在环境以及我国外资政策、外汇管理政策等变化所引致的返程投资规模变动和发展趋势。二是无法区分不同类型的返程投资发展情况。三是无法反映返程投资在地区之间的差别。

在返程投资的三种类型中，一般认为，随着国家对于外商投资优惠政策力度的减弱乃至取消，以政策寻租为主要目的的第一类返程投资已经逐年下降，而随着浙商境外投资的发展和我省浙商回归工程的实施，第三类浙商回归型的返程投资势必会逐年增多。事实上，从我们2008年对于国家实施两税合一政策的调研情况，以及历年来我省来自离岸金融中心实际外资规模发展趋势来看，自2008年“两税合并”政策实施以来，这一类返程投资已经明显减少。2008年，英属维尔京群岛、萨摩亚、开曼群岛三地实际外资总额比上年减少209%，占比下降55个百分点。2011年，三地实际外资总额减至1159亿美元，仅为2007年同期的377%，占比迅速降至99%。

香港的情况比较特殊，既是离岸金融中心，也是中国对外开放的窗口，同时由于浙江人后裔在香港经济中占有重要地位，浙商特别善于运用境外投融资平台，所以港资在中国内地外来投资中一直占有重要地位，而我省港资比例又高于全国平均水平。“十一五”期间，我省实际利用港资2602亿美元，占总数的518%，远高于江苏省的387%，山东省的355%；天津市的395%；北京市的351%和全国平均水平42%。但我们不能确定返程投资规模占比是否也高于全国平均水平，也无法确定三类返程投资中的各自占比。

关于返程投资的认识问题

对于返程投资的质疑。我省民营经济发达，受资本逐利性特征和地方引资考核的内外推动，返程投资现象较为突出，由此引发的争议也非常多，甚至被斥为“假外资”，对我省外资工作带来了较大的挑战。质疑主要集中在以下几个问题：

一是返程投资虚增外资规模。质疑者认为，因返程投资相关资本或股权的最终控制人仍是境内居民。参照前述比例估算，我省外资中至少有三分之一是“假外资”。

二是返程投资不符合我省利用外资导向。质疑者认为，返程投资是纯粹的境内资本，既没有真正“走出去”，也没有真正“引进来”，与真正的外国资本不同，其迂回运动不能为省内企业带来技术溢出效应，不利于推动我省产业升级和经济发展方式转变，不符合我省利用外资导向。

三是浙商回归意义不大。质疑者认为，地方政府的发展诉求与浙商群体之间不太匹配。很多浙商主要以低端制造业为主，而累积一定资本的商人大多转向资产炒作与地产开发，他们大都缺乏现代服务业的经验与技术，投资于战略性新兴产业的更少，对于浙江转型所需要的技术升级与创新很难提供什么帮助。

如何正确认识返程投资。一是返程投资不能等同于假外资，外资认定必须依法。国际上对于返程投资有明确的界定，但对于假外资没有明确定义，仅仅针对个别现象进行指责，感情因素大于理性分析。国际上对于外商投资都是依据外资来源地认定，我国三大外资法也遵循这一原则，每一个外资项目都经过我国外资管理部门严格审批，从这一意义上说，返程投资确实是从境外流入，只要合法，就不能认为是“假外资”。同时，作为对商务部外资认定来源地原则的一种配合，国家外汇管理局在汇综发〔2007〕106号文中规定，经商务部门批准开展境外投资的企业，在不以境外融资为目的、满足境外持续经营满三年、未脱离主业的条件下，其境内投资可视同普通外商投资对待。二是返程投资类型多元，应区别对待。前面我们已经提到，返程投资类型多样，动机多元，影响也是多方面的。我们对返程投资的负面影响不宜夸大泛化，“一棒子打死”，应按限制类、允许类、鼓励类加以区别对待。对于寻租套利型的返程投资，确实存在影响国内金融稳定，导致国家税收流失，在中资企业的内部形成新的不同的待遇，影响社会公平公正等方面的负面影响，需要进行限制。这种返程投资，有些是由于我们政策体制的原因，需要适时调整完善我们的相关政策，堵塞漏洞；有些则是政策执行过程中的问题，部分地方有法不依，有令不行，有禁不止，从地方和局部利益出发扭曲现有政策，这就需要加大监督检查力度，严格执行国家相关政策。而对于以境外融资为目的的返程投资，具有较强的客观性和合理性，且在拓宽企业融资渠道，改善企业管理理念和方式，为企业技术创新提供资金支持、促进企业发展壮大等方面的积极影响较为明显，我们应允许其适度发展。而对于境内企业“走出去”发展壮大后回归境内的投资，完全符合我省统筹省内发展和对外开放，“走出去”和“引进来”有机结合的战略导向，应予以积极鼓励和支持。三是吸引境外浙商回归对于浙江发展有着重要意义。境外浙商回归其实是第三类返程投资中的一部分。“浙商回归”的引进工作已经成为2012年省政府的“头号工程”。旨在坚持“闯天下”与“强浙江”有机统一，集聚浙商巨大能量，推动民营经济大发展大提升，促进“浙江经济”与“浙江人经济”融合发展。

用好返程投资，提高我省

利用外资的质量和水平

返程投资是利用外资政策、资本市场发展、税收制度改革、资本项目管理等多方面因素综合作用的结果，具有较强的客观性和合理性，我们应统一认识，合理规范和引导，用好返程投资，以提高我省利用外资的质量和水平。

统一认识，为我省利用外资工作创造良好氛围。进一步做好返程投资相关研究工作，尤其是要强化在科学统计和实际案例分析相结合的基础上对返程投资影响方面的研究。在有理有据的基础上纠正那种认为返程投资都是假外资，并把弊端无限夸大的片面认识，明确在外资“超国民待遇”取消、各地引资考核方式趋于合理化等新环境下返程投资结构趋于优化，质量趋于提高的发展态势。逐步消除由返程投资相关争议引起社会各界对我省引资理念、引资方式、引资质量和成效的质疑，为我省利用外资工作创造良好的氛围。

加强部门协调，做好返程投资统计监测工作。妥善对待返程投资，需要建立在摸清低数掌握实情的基础上。对返程投资的监管，涉及外商投资和境外投资两大类业务，必须搞好跨部门的协调合作，做好返程投资统计监测工作。管理理念上应从重资金流动监管向重资本交易监管转变，管理措施上应将返程投资全过程运作纳入监管范畴，并强化统计监测手段，构建统计、监管和预警一体化的监测体系。外资审批部门和登记管理部门应进一步完善外国投资者身份核查制度。外汇管理部门应强化对境外投资企业返程投资外汇管理；对部分重大资本交易实行事前审批制度，包括对境外融资行为进行其融资规模的实质性事前审核，对境内外股权转让交易的，对股权转让定价依据和支付方式等进行事前审核；切实加强特殊目的公司境外资本交易的登记管理；规范特殊目的公司返程投资企业资金汇兑管理等。

合理规范和引导，优化返程投资结构。在政策导向上，减少并逐步消除与过渡性的资本外逃相联系，以政策寻租、私人财产保护、金融投机等动机的返程投资；在倡导提升利用外资质量和水平的前提下，对以海外融资为目的的返程投资，特别是浙商回归的返程投资，应与整个利用外资工作一样，以加快转变经济发展方式为主线，以“四大建设”为重要载体，按照“招大、引强、选优”的基本要求，合理规范和引导，优化返程投资结构，提升返程投资质量和水平。一是引导浙商投资家乡建设，特别是在投资基础设施、美丽乡村建设等领域发挥更大作用；二是引导浙商投资产业，特别是在发展战略性新兴产业、高端制造业和金融服务业等产业领域发挥更大作用；三是引导浙商在家乡发展总部经济，为把浙江打造成浙商的总部、民营企业的总部发挥更大作用；四是引导浙商利用广泛的人脉资源，更多地引进世界500强、央企、国内外著名高校科研院所，以及各行业世界前沿的先进技术和高端人才，为促进浙江经济转型升级发挥更大作用；五是引导浙商携手共建市场营销网络，为浙江产品拓展国内外市场发挥更大作用。

加大对浙商“走出去”回归发展的支持力度。结合实际尽快制定支持“走出去”企业回归发展的政策意见，加强部门协作，按照引导为主、重点扶持的原则，加大对我省“走出去”企业回归发展的支持、服务力度，健全“走出去”和“引进来”有机结合的长效工作机制，进一步营造尊商、亲商、兴商的浓厚氛围，不断优化投资创业的环境。加强“走出去”企业回归投资项目的对接，建立重点企业和大项目的跟踪服务机制。省商务厅要会同省贸促会等有关部门加强对海外浙江企业、浙江商会的整合协调，探索推进境内外浙江企业交流互动工作的常态化、机制化，构建发展平台，把“走出去”和“引进来”更加紧密结合起来，促进“浙江经济”与“浙江人经济”更好地融合发展，为浙江新一轮发展注入新的动力和活力。

（作者单位：浙江省商务研究院）