刍议我国开征水资源税的制度设计

【摘 要】我国水资源人均可利用量非常有限，但水污染和水资源浪费情况却日益严重，特别是过度无序的水力资源开发造成的资源浪费，严重破坏了生态环境，影响了我国经济的均衡、可持续发展。我国现行的资源税并没有将水资源税纳入其中。构建必要的水资源税征收制度体系，将现行的水资源费改为水资源税已经刻不容缓。通过采用超额累进税率征收水资源取用税，采用全额累进税率征收废水污染税，来调控水资源的开发与利用，充分利用经济杠杆作用来达到保护水资源和生态环境的目的。

【关键词】水资源；费改税；税收设计

改革开放30余年来，中国经济得到了飞速发展，但一些地区对资源过度、无序地粗放式开发，对资源和生态环境造成了严重的破坏。特别是对水资源“取之不竭，用之不绝”的错误认识，造成了人们对水源毫无节制的浪费和过度利用。国家统计局2010年的统计数据显示，中国的水资源总量约为29797.6亿立方米，位居世界第六，但人均可利用水资源量仅位列世界第128位，我国的水资源已逐渐接近中度缺水，现已成为是全球13个人均水资源最贫乏的国家之一。

近年来，为鼓励合理利用资源、保护环境，同时增加资源地区特别是中西部地区的财力，统筹区域协调发展，我国一直在推进资源税改革。目前“资源税”的征税范围涵盖了原油、天然气、煤炭、其它非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿、原矿、盐这七大类，却并没有涉及对“水资源税”的征收。

虽然《中华人民共和国水法》明确规定了我国水资源实行“有偿利用”的原则，但采用的是收取水资源费的行政规费，而不是由国家统一标准强制性征收水资源税。由于行政规费的地方差异性和非强制性，实际征收中，存在诸多问题，严重制约了对水资源保护的实际成效。虽然2009年，我国就开始探讨水资源税的相关税收政策，但由于水资源税税制设计复杂，计量和监测难度大，同时考虑到增加新税种可能加重纳税人的税收负担等因素，所以一直未得到推行。我们认为，要顺利开征水资源税，必须做好相应的制度设计，为此，我们提出以下建议。

一、水资源税的税目设计

针对我国水资源开发和利用实际，为了引导纳税义务人科学合理地开发利用水资源，节能减排，达到资源和环境保护的目的，我们认为目前水资源税可设计“水资源取用税”和“废水污染税”两个税目，从水资源开发利用和排污两个环节征税。

1、水资源取用税：对在中华人民共和国境内开采和取用淡水资源的单位和个人征收水资源取用税，目的在于抑制过度、无序开采导致的水资源浪费现象。

2、废水污染税：对向我国境内水域直接排放废水的单位和个人征收废水污染税，目的在于减少个别单位和个人对水资源的污染，保护水质、保护生态环境。

二、纳税义务人

1、水资源取用税纳税义务人

我国现行资源税的纳税义务人是指“在中华人民共和国境内开采应税资源的矿产品或者生产盐的单位和个人”，《中华人民共和国水法》中规定的缴费主体为“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人”。因此综合两者，水资源取用税的纳税义务人应为“在中华人民共和国境内开采和取用淡水资源（包括地下水和地表水）的单位和个人”。

2、废水污染税纳税义务人

废水包括生活污水、工业废水和初雨径流入排水管渠等其它无用水。废水污染税的纳税义务人应为向我国境内水域直接排放废水的单位和个人。

三、征税对象及计税依据

1、水资源取用税

征税对象为直接开采或取用的我国境内的水资源，包括地表水和地下水。计税依据为开采或取用的水量。

2、废水污染税

征税对象为向我国境内水域直接排放的废水，将排污量作为计税依据。运用检测技术检测废水中的有害物，以氧化物、磷、氮、有机卤化物、金属汞、镉、铬、镍、铅、铜及它的化合物为基础，评定废水中的有害单位数量，用作划分税率等级的依据。

四、水资源税税率设计

1、水资源取用税的税率

水资源取用税采用超额累进税率，根据用水量的多少来划分税率等级。采用超额累进税率的原因是：第一，可以有效调动企业和个人的节水积极性，取用的水资源越多，税率越高，通过税收杠杆激励人们以降低成本为目的而减少用水量；第二，由于累进税率对于用水量的多少差别对待，使低收入阶层和小型企业承担相对较低的税负，体现了税收的公平原则。

2、废水污染税的税率

相对于水资源取用税来说，废水污染税涉及到对废水中有害物的检测，所以要同时考虑向水域排放的污水的数量与质量，采用全额累进税率来征收废水污染税。我们可以依照有害物单位的多少来划分若干等级，各等级设置相应税率，污染程度高的采用高税率，低的采用低税率，再根据排污量的多少，从量定额征收。

此外，水资源取用税和废水污染税的税率设计还应注意以下几点：第一，根据水资源的分布差异采用地区差别税率。由于我国水资源分布不均，呈现东南沿海至西北内陆逐渐递减的状况，因此水资源相对贫乏的地区更需要节水和污染防治，采用更高的税率来促使人们保护水资源。第二，税率应该根据具体的实施情况进行相应调整。定期对有害污染物进行测定和统计，同时企业或个人可能会更新技术设备，影响总体用水量或排污量，所以该税率不应是长期固定不变的，也应及时作出调整。

五、税收优惠政策设计

水资源税的征收目的是为了更好利用和保护水资源，让水资源更好地为人民群众的生活和社会经济发展服务，因此，在水资源税的征收制度中我们需要考虑到一些特殊情况，给某些特定的纳税人予以保护和鼓励，在发挥税收调节作用的同时体现公平原则。

1、对农村生活用水、农业用水减征水资源税

我国是农业大国，农民生活用水和农业生产用水所占比例一直很大。随着城市化和工业化进程不断推进，“三农”问题更为突出。如果对农村和农业用水征税的话，容易挫伤农民的生产积极性。《中华人民共和国水法》第三条规定“农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。”所以，我们在开征水资源税时，应当对农业生产用水和农民的生活用水予以减免水资源税，从而调动农民的生产积极性，满足国家基本粮食需求。

2、对提供居民生活必需用水的企业采用较低税率

为了保障关系国计民生的城乡居民生活用水，对自来水生产企业实行较低税率，有利于切实解决民生问题，减轻居民生活负担，维护社会的和谐稳定。

3、对引进高科技净化污水或节水设备的项目给与税收优惠

由于我国在节水和净水技术研发方面与西方发达国家还存在一定差距，我国多数节水净水和监测设备的先进性也不如一些从国外进口的设备。为鼓励节水、净水设备更新，对引进国外先进技术或设备来净化污水、节约水资源的企事业单位，特别是对自主研发净水、节水及水质监测技术的高科技企业，给予一定的税收优惠，鼓励企业通过技术革新和高科技项目研发对我国的水资源进行有效的保护。当然，在实践中应对具体的税收优惠项目作出明确界定，例如“有利于节约和保护水资源的行为、项目和生产”的范围、引进设备的种类等。

4、利用税收补偿机制平衡地方经济

我国经济发展存在不均衡性，西部地区的资源对中东部地区的经济发展起到了很大的补偿作用，而西部地区自身的经济发展水平较为低下，可以适当考虑在地区之间实行差别征收水资源税，从而通过税收调节起到平衡地方经济的作用。

六、征管制度设计

1、多部门协同合作

税法规定，资源税由地方税务机关征收并归入地方财政。但是，水资源税的征收有其特殊性，仅仅依靠税务部门的力量是远远不够的，还需要和水利、环保、统计等相关部门建立协作关系，创造一个良好的沟通、配合环境，在各方的协调帮助下来完成税款征收工作。这需要环保部门对企业的排污行为进行定期监测、检查，并将结果提供给税务和统计部门；水利部门和统计部门也要能够将水资源的开发、使用及污水排放情况的相关信息资料提供给税务部门。在这几个部门之间，最好建立一个专门的平台，以达到信息快捷共享的目的。

2、税款专用

水资源税征收后，按比例一部分归入地方财政，一部分上缴国库。水资源税的征收目的是为了有效地保护和利用水资源，因此，水资源税收应该单独列账，专款专用，仅限于用在保护水资源的可持续利用上，主要可以用于这几个方面：第一，水资源有效利用的技术研发、水污染的预防和治理；第二，水资源、水环境的回复和整治，第三，节水、净水设备的生存；第四，农业高效灌溉系统的建立；第五，保护水环境的奖励。目前，淡水资源越来越匮乏，各地乃至全国都需要在水资源的开发利用上加大投入，比如一个城市的水源改造，又比如国家的南水北调工程等。建立专门的水资源税基金账户，专款用于保护和再开发利用水资源，水资源税对水资源的保护效果就会逐渐显现，也才能体现水资源税的意义。

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