财政竞争及其结构福利效应研究

摘要：财政竞争是分级财政体制下面对竞争性压力的地方政府为实现特定目的就财政支出与收入而展开的竞争，其标准模型主要分析了财政竞争所导致的社会整体福利效应即对社会公共产品和整体税率水平的影响。如果从结构上来考察，其对不同群体所导致的福利效应是有差别的，这种差别来源于生产要素流动性的不同。从长期来看，对流动性要素进行征税会对非流动性要素造成额外负担，故理性的非流动性要素所有者即地方居民不会通过对流动性要素所有者即地方非居民进行征税来实现为地方公共产品或服务进行融资。

关键词：财政竞争；流动性；Z-M模型；无谓损失

中图分类号：F812.2　文献标识码：A　文章编号：1005-0892(2008) 08-0045-05

一、引言

财政竞争是指在财政联邦主义或财政分级体制下，地方政府在面对同一层级或不同层级其他政府的竞争性压力时，为实现特定目的如引人流动性生产要素等，通过调整财政收支政策包括降低税收收入、增加公共支出以及改变影响政府收支的其他方式而展开的竞争。作为政府竞争重要内容的财政竞争，一方面可以是横向的即同一层级政府之间的财政竞争，也可以是纵向的即不同层级政府间的财政竞争；另一方面可以是被动的即某一政府的独立财政行为并不是为了影响其他政府所面临的经济条件，也可以是主动的即政府税收和支出被有意识地作为一种实现某些经济目标的工具来使用。由于横向和主动财政竞争在现实经济中出现的频率最高、对经济的影响最大，因此关于财政竞争的相关文献大部分集中于这两方面的讨论，我们在讨论财政竞争下要素流动所导致的结构福利效应时，也主要侧重于同一层级政府间的主动财政竞争。

传统上，关于同一层级政府之间主动财政竞争的文献主要集中于财政竞争与税收和支出之间的关系以及其所导致的社会整体福利效应上，基本结论是财政竞争会导致地方政府间无效率的低税收和低支出或者说低社会整体福利水平。而与此同时，很少有文献对财政竞争所导致的不同群体间的结构福利效应以及这些结构福利效应如何取决于生产要素的流动性进行必要的关注。那么要素的流动性如何影响财政竞争对不同群体的福利效应?面对竞争性压力，地方政府如何进行财政政策调整以利用要素的流动性来实现自己的政策目标呢?本文试图在前人理论研究的基础上给出以上两个问题的答案。

二、相关文献的回顾

对财政竞争的理论性研究起源于Tiebout(1956)的政府间竞争模型。Tiebout在其文献中尽管没有提出“财政竞争”的概念，但却给出了财政竞争的原始基本内容。在其模型中，他假定存在数量众多的提供不同政府收支组合的辖区，个人可以根据自己的偏好来选择居住地。个人如果对一地的政府收支组合不满意，他可以选择迁移到其他辖区居住；而如果一地迁出的人过多，地方政府的收入就难以保证，政府机构的正常运转就成问题。故“用脚投票”迫使地方政府提供更好的收支组合以达到公共产品与税收的帕累托有效。在Tiebout之后，对财政竞争的研究出现了两个分支。一个分支是一些学者如Oates(1972)、Zodrow和Mieszkowski(1986)、Wilson(1986)、Cremer et al.(1996)以及Wildasin(1998)等继续沿着Tiebout的分析框架，对政府的收支组合或者说是财政竞争与公共产品提供的关系进行研究，虽然得出了财政竞争将导致公共产品提供无效率的结论，但地方政府间的财政竞争将导致税率的降低却与Tiebout的结论一脉相承。特别是Zodrow和Mieszkowski将财政竞争建立在仁慈政府假设之上并对其进行了模型化分析，构建了所谓的Z-M标准化财政竞争模型，为财政竞争理论研究的扩展与延伸奠定了基础。综合这一分支的理论研究，其观点都是建立在仁慈政府的假设之上，即仁慈政府为吸引流动性要素而相互竞争的最终结果，就是对流动性要素不征税，甚至进行补贴，这会导致政府来自流动性要素收入的降低进而导致公共产品和服务水平进而社会整体福利水平的下降，他们还将这种同归于尽式的恶性竞争称为“竞次(race to the bottom)”。另一个分支是一些学者开始注意并转向对财政竞争是否以及如何提高社会整体福利的研究。实际上，这一分支的研究最早可追溯至Brennan和Buchanan(1980)关于利维坦政府假设的模型。在他们的模型中，利维坦政府如果没有财政竞争的压力将会导致自我规模过度膨胀，因此财政竞争在一定程度上增进了社会福利。其后，Rauscher(1998)以及Edwards和Keen(1996)等通过不同的“利维坦模型”验证了这一观点，并认为利维坦政府为了实现自我利益会毫无效率地运用政府支出，如为公共部门配备过多职员、过度补偿公共部门职员工资或与官员相互勾结共同腐败，那么要素的流动性会限制公共支出进而增进公众的整体福利水平。后人还把这种良性的政府财政竞争称为“竞优(race to the top)”。

伴随着以上学者对财政竞争所导致的社会福利效应的理论分析，一些学者还对财政竞争所导致的社会整体福利效应进行了计量验证。如Walker(1994)与Levine和Zimmerman(1995)在检验财政竞争对生产要素的流动性的影响时，发现居民并投有因为政府间财政竞争而进行福利移民，即居民对辖区福利的敏感程度不是很高。他们把此归因于一些地方政府为免于贫穷人口移入所造成的福利损失而对居民身份进行了约束。而Figlio et al.(1997)和Saavedra(1998)的研究虽没有集中于对居民福利移民的分析，但他们却直接检验了不同州之间战略互作用的客观存在，并提供了强有力的证据证明了邻近州的受益水平影响到其他州福利水平的选择。与此同时，Wasylenko(1997)还研究了财政竞争对总就业量以及经营场所选择的影响，并从数量上给出了财政竞争的福利效应，如他通过对美国邻近州之间的相关变量的分析揭示了营业税在某一辖区税率高于邻近辖区1个百分点时，该辖区就业量就会降低0.11个百分点。

从以上这些学者的理论研究和经验分析来看，他们在探讨财政竞争的形式时主要集中于生产性要素特别是以多种形式存在的劳动和资本在政府或辖区间的流动。我们说对这类生产要素展开财政竞争非常重要，因为政府的财政收入主要依靠来自资本和劳动(或与他们相关联的消费)的收入，而政府的财政支出也经常与资本和劳动(或与他们相关联的人口)相联系；但是，他们在分析财政竞争的福利效应时都过分强调了财政竞争与社会整体福利水平的关系，缺少对财政竞争所导致的不同群体之间的结构福利效应以及这些结构福利效应如何取决于要素的流动性进行必要的关注。我们通过模型分析发现，虽然地方政府或辖区在短期内能对流动性要素进

行征税，但从长期来看，税收负担是由非流动性要素所有者来承担的，并且他们还会遭受额外的福利损失。如果对财政竞争进行政治经济学分析，我们还发现理性的地方居民会限制由地方财产税进行融资的公共产品或服务，因为增加地方税收收入对他们来说会造成额外的福利损失。

三、关于财政竞争结构福利效应的模型分析

关于财政竞争的理论研究归功于学者们对各国地方政府财政的研究。在研究地方政府财政的过程中，学者们一般假设地方政府的数量非常多并且规模通常都比较小。这也与很多国家的现实情况相符，如美国的地方政府包括超过3000多个郡县、14000多个学区、20000多个自治市以及数以万计的特别行政区和镇区。在这些地方政府中，地方教育支出占据了地方所有支出的40％，而地方财产税占据了地方所有税收收入的2／3；并且，从历史上来看，地方财产税一直是地方财政体制中的主要因素，即使今天，当许多地方政府在扩展其税制内容时，地方财产税仍然占据了地方政府税收收入的72％(Wildasin，2005)。正是因为财产税在美国地方政府收入中占有统治地位并且教育支出是地方政府支出的主要内容，故无数对财政竞争的早期研究都建立在这一典型的假定之上，即政府通过单一的税收工具来对单一的公共产品或服务进行融资。

(一)结构福利效应模型

我们所构建的财政竞争结构福利效应模型也如上假设只包含一种流动性生产要素即资本，且它是地方政府提供惟一公共产品或服务的惟一收入来源。资本的流动性意味着过重的税收负担会导致资本流向其他政府或辖区，因此地方政府会努力降低地方税收负担。鉴于对资本征税是地方政府收入的惟一来源，因此资本流动性也限制了政府的支出水平。在这一模型下，对流动性资本的财政竞争会导致公共产品或服务的过低供给，进而导致经济福利的损害。在前人理论研究成果的基础上，我们勾画出结构福利效应模型，如图1。

在图1中，k代表辖区内经济的资本投资数量。在长期内，k的均衡数量取决于该辖区投资利润水平与其他辖区投资利润水平的比较。MPk是辖区内资本基于其边际生产率的税前收益率。因为资本往往结合于土地、劳动或其他非流动性要素而进行生产，故MPk所表示的资本边际收益曲线是向右下方倾斜的，这说明了该辖区经济在几乎没有投资时其利润水平是很高的，但随着投资的连续增加、辖区内资本存量的持续扩张，利润水平逐渐下降。r*代表其他辖区的净投资收益率，并且如果辖区内财产税或其他地方财政政策影响不到投资，r将是辖区内资本存量的长期均衡收益率，因为辖区内经济的资本收益率应该等于其他辖区的资本收益率，故资本也就没有激励去流进或流出该辖区。辖区内经济行为的总价值――所有的产品和服务的产出、包括居民财产的租金价值――是四边形OABk*的面积，其中，矩形Or*Bk*是由于辖区内资本投资所得到的收益，而剩余三角形r*AB是由辖区内土地所有者、工人、或其他地方要素所有者所获得的收益。

如果在短期内资本存量固定在k*，并且征收地方财产税，假设单位资本税率为t，那么资本的所有者在净收益上就会有损失，净收益率降为r*-t。然而，由于更多的资本投资在本辖区外获得，的收益率，因此r*-t不是长期均衡。随着时间推移，该辖区的资本存量会缩减为k'，在这一点上，本地经济税前收益率将上升为r'(r'=r*+t)，相对于r*增加了地方税率t。由于税前收益率的提高，地方税后净收益率等于辖区外的资本收益率r*。在这种情形下，地方产出减少为四边形OACk'的面积。因资本流出而使土地、劳动和其他地方要素的总收入减少为三角形r'AC的面积，而地方政府税收收入增加矩形r*r'CD的面积。如果这些税收收入被完全以货币形式或者公共产品的形式返还给地方土地所有者或工人，这些地方要素所有者的收入损失会被部分地补偿，但他们会遭受数量为阴影三角形DCB面积所示的“无谓损失(deadweight loss)”。这也就是说通过这种税来征集收入是有成本的或者说该辖区公共投资的边际成本(MCPF)是大于1的。

根据对这一简单模型的延伸，对资本征收地方税可能有迥然不同的结果，这依赖于资本是流动的还是非流动的。从该模型的分析中，我们可以得出如下结论：第一，在短期内，地方辖区内资本存量是固定的。对资本进行征税，如地方财产税，不会影响当地实际可利用要素和实际产出或者收入。地方财产税会减少地方资本存量所有者的收益率以及他们的资本收入。第二，在长期内，地方财产税不能减少资本的净收益率，辖区内或辖区外的收益率因资本的自由流入或流出而相等。因此，资本所有者的净收入不会受地方财产税的影响。第三，地方财产税确实能影响辖区内非流动性要素所有者，如土地所有者或者工人。受税收政策的影响，资本存量本身减少的同时也减少了互补性要素如土地和劳动的需求以及他们的税前收益。第四，非流动性要素所有者收入减少的数量超过了税收收入征集的数量，这意味着税收对他们造成了福利损失。如果这些收入只是为转移支付或其他支出进行融资，那么从社会总福利的角度看它们是得不偿失的。

(二)结构福利效应模型的政治经济学解释

到目前为止，我们对财政竞争的分析仅揭示了一系列假设下财政竞争的结构效应，没有涉及财政竞争政策选择的政治经济学分析。但是由于财政竞争的政治经济学分析能揭示不同群体如何被可供选择的财政政策所影响，因此，这种分析对现实经济的影响是更直接的。特别是，它揭示了负税性要素的流动性如何改变财政政策对不同群体的影响，故我们尝试将政治程序纳入到财政竞争分析中。

假设目前地方政治程序中的政治家们进行政策选择是以最大化地方要素所有者如工人或土地所有者的收益而不是资本所有者的收益，这也许是因为地方居民选择这样的政治家作为他们利益的代表来追寻这一目标。在短期内，对资本进行征税给这些地方要素的所有者提供了一个获得资本所有者租金的机会――除非这些资本被这些地方要素所有者所完全拥有，在这种情况下，对资本征税就是对他们自己征税。假设有一些资本被外国居民所拥有，那么地方财产税是一种较有吸引力的收入工具，政治家们可以通过其对地方公共服务如学校进行融资，它甚至提供了一个将资本所有者的租金转移给地方要素所有者如工人或土地所有者的工具。然而，从长期来看，地方政府必须为引入资本进行竞争，因此，运用税收工具为地方居民获得租金的激励明显减小甚至完全

消失了。

当然，我们也应该注意到即使资本是自由流动的，通过对资本进行征税以获得税收收入在长期上还是有可能的，因为资本的流动性并不意味着对其征税会导致资本税基的完全消失。在图1中，资本存量在征税的情况下只是减少为k'，并不是0。由这一资本税所产生的收入是r*r'CD。资本的流动性只是意味着，对资本进行征税的经济负担并没有落在资本所有者身上，因为他们在长期均衡上必须获得与辖区外资本相同的净收益率。相反地，对资本进行征税的真正负担落在了土地、劳动和其他非流动性要素的所有者身上，即使政治家们没有对这些非流动性要素的所有者进行征税。因此，税收的经济效应从对流动性资本的所有者转变为对非流动性要素的所有者。故从长期来看，非流动性要素所有者没有激励运用财产税来获得流动性要素所有者的租金。实际上，通过对资本征税来实现对地方非流动性要素所有者的转移和融资不仅对他们没有好处，从总体上来说是有害的，因为这会导致税收的“无谓损失”。这一损失通过资本流出所导致的土地租金和工作的减少而被地方居民如土地所有者和工人所承担。因此，如果地方居民必须运用财产税来为公共产品或服务进行融资，那么他们会限制这些公共产品或服务，因为增加地方税收收入对他们来说是有成本的。他们会通过对土地或工资进行征税来尽可能提供较低的公共服务水平。

四、对结构福利效应模型的进一步分析与应用

以上我们根据财政竞争结构福利效应模型得出了几个结论并对其进行了政治经济学分析，这些结论对财政政策的政治程序具有重要含义。虽然这一模型比较简单，但其包含或可延伸的内容却比较丰富。

首先，通过对流动性资本进行征税来实现对地方土地所有者或工人的支付进行融资会对这些支付的接受者或者说地方土地所有者和工人造成福利损失。从数量上来说，其等于对流动性资本征税的额外负担，因此他们不喜欢对流动性资本进行征税。然而，他们也不希望通过征税来实现对流动性资本投资补贴进行融资。因为这一政策，与对流动性资本进行征税以实现对非流动性要素所有者的支付进行融资是一样的，也会对后者造成福利损失。如图2，假设政府对单位流动性资本给予s的补贴，这时资本补贴前的平均收益率降为，(r"=r*-s)，资本存量将会扩张到K"。这种政策会吸引资本流入并增加产生于非流动性要素的税前收益水平，即非流动性要素所有者的总收益为三角形r"AF的面积，新增加了如梯形r"r*BF所示面积的收益。但这些增加的收益不足以弥补对流动性资本投资补贴进行融资所需的税收，即这一政策也会导致被地方居民所承担的如阴影三角形BEF面积所示的“无谓损失”。因此，如果对流动性资本通过税收融资来进行补贴也会对地方居民造成福利净损失，故从他们看来这一政策应该取消，对流动性资本的竞争并不意味着地方支付流动性资本的投资补贴。

其次，虽然这一标准模型经常被用来分析一国地方政府或其辖区的财产税，但我们还是能够将其应用到更高层级政府所实施的不同类型的税收和支出政策。例如，企业所得税是以商业投资所产生的收入为基础而征收的一种税收，该税种经常由州(省)政府或中央政府来征收。通过标准模型分析，我们可以揭示这一税种会对企业收益进而企业所有者福利在短期内造成净负担，但他们的负担在长期内会落到其他如流动性比较小的要素所有者身上。因此，被用来分析单一地方政府财产税的标准模型也可以用来分析国际环境下不同国家间的商。业投资所得税。并且，虽然我们模型中讨论的流动性要素是“资本”，但应该明确的是我们在此强调的是要素流动的相对性。例如在劳动与土地流动性的比较中，劳动的所有者也可以是一种(潜在的)流动性要素。在这种情况下，该模型可以揭示流动性家庭的净收入从长期来看不会受地方财政政策的影响。例如，对富人收入征收地方税将在短期内减少富人们的收入，但如果富人们能自由流动到其他辖区，这种税收负担在长期内最终将落在其他人即那些非流动性要素身上。

再次，财政竞争不仅会导致地方政府较低的税收和公共支出水平，作为我们前面进行模型分析的一个推论，辖区间财政竞争也许会导致更高的公共支出。在上面的简单模型中，我们假设只有一个财政政策工具即税收来对流动性资本进行征收。然而，现实中常常发生的是政府对公共交通、水务整治、废物处理和其他基础设施的提供可能增加而不是降低资本投资的收益。这些公共支出所产生的收益不仅能使得以税收为其融资所造成的负面影响能够得到部分补偿，甚至可能完全补偿并有剩余。正是这些所有具有正面或负面影响的财政政策的联合效应决定了资本或其他流动性要素的辖区所在。因此，这一简单模型的关键涵义是财政竞争会产生降低流动性要素净福利负担的激励。现实中，这会通过政府的税收减免，对税收负担进行补贴、对能吸引流动性要素的公共服务进行更多支出以及对以上进行更复杂的政策组合来实现。

最后，财政竞争分析的基本问题是如何确定哪一种要素是流动的、哪一种要素是非流动的?如同我们前面讨论所示，这一问题的解决一般建立在经典的“短期”和“长期”区分上，即通过基于时间横轴来评估一种要素的流动性程度。例如，现代技术和金融市场的发展使得资本在不同国家之间如同在同一国家内部之间能够迅速转移。因此，与变迁相对较慢的立法或制度相比，资本这种在短期内能流经辖区边界的要素可以称为“流动”的。而一些自然资源，如矿产、森林或河流是无法流动的。正是因为要素流动需要时间，所以在政治程序中的参与者不但注意财政政策的长期影响，还注意其短期影响。如果作为当地居民人的政府具有较强的时间价值偏好，即认为近期收入的改变比远期收入的改变具有更大的重要性，那么对资本投资或者高收入家庭进行征税的政策也许从长期来说会导致资本或高收入家庭的流出，但从短期来看，这些税收要素的所有者逃避税收的真实负担也是困难的。故通过对资本或高收入家庭征税来对非流动性要素或低收入家庭进行转移的融资即使从长期来看是有害的，但在目前的价值条件下也许是有利的。

五、简短结论

我们通过对标准财政竞争模型的简单分析和扩展，揭示了财政政策的结构福利效应以及其如何取决于要素的流动性。初步的结论是对流动性要素进行征税，从长期来说会对非流动性要素造成负担，因此对流动性要素的竞争改变了政府所面临的预算约束；理性的非流动性要素所有者即地方居民没有激励通过对流动性要素所有者即非居民进行征税以实现为地方公共产品或服务融资，因为这些负担从长期来看会落在他们的头上并会带来额外的福利损失。当然，对流动性资本的竞争并不意味着地方支付流动性资本的投资补贴，因为这也会增加其额外的福利损失。正是基于此，我国地方政府在面对日益严重的财政竞争压力与日益增强的要素流动性而进行财政政策设计时应充分考虑要素流动性所导致的不同群体的结构福利效应，使得财政政策的实施更具有目的性和有效性。

责任编校　谭清元