新常态下的房地产调控思路与政策前瞻

房地产业是一个在短期内极易受政策影响的行业，而中国政府主导型的市场经济特征也意味着政府的政策更容易在短期内变动。因此，合理预测未来的房地产调控政策及其背后的经济逻辑非常必要。本文认为，当前房地产形势和宏观经济形势已今非昔比，行业和宏观经济正在进入“新常态”；同时，房地产调控的思路也在发生转变；未来的房地产调控政策将趋于全面宽松，但对这种宽松的后果没有必要寄予厚望。

一、当前的房地产形势和宏观经济形势

当前的房地产形势和宏观经济形势正在发生重大变化。理解这种变化有利于我们理解政策的短期变化。当然，政策往往滞后于形势，同时，并非所有政策的变动都要归因于形势的变化，至少长效性制度的建立会超脱于短期形势的变动。

笔者曾经在先前的评论中，将2014年以来的房地产形势归结于存量不足、流量供给过剩下的房地产市场调整。从目前来看，这种判断将主导整个2015年的房地产市场。一种观点认为，2014年开工量和开发商拿地热情受到抑制后会导致2015年房地产供给受到制约，2015年可能导致供不应求。笔者认为这种观点太乐观。根据国家统计局的数据，2014年1-10月房地产新开工面积下降了5.5%，住房新开工面积也下降了9.8%，同时住房销售面积下降了9.5%。这种下降在很大程度上来自于2013年全国房地产供销两旺带来的基数效应。在连续多年的开工量、竣工量和销售量后，即使存量仍有不足，但流量过剩是显而易见的事实。在流量过剩的背景下，开发商的有效策略自然是放慢开发速度同时千方百计去库存。同时还要意识到，如果按照现在的开发速度，流量过剩将会长期化并导致存量过剩。因此，笔者认为，我们正在不知不觉的越过房地产大开发的顶点（注：并非房价的顶点）。即使考虑到各种改善需求和城镇化带来的新流量需求，情形也不会发生大的变化。在此，要破除那种夸大改善性需求和城镇化对住房市场的支撑的观点。举例来说，一个家庭收入增加后，确实会购买更大面积的住房以改善居住条件，这会增加住房需求，但同时会释放原有的住房进入二手房市场，增加住房供给，这种增加的住房供给可能刚好满足农业转移人口的住房需求。另外，随着存量的持续增加，固然会因为折旧导致替代折旧量的新开工面积增加，但同时新增需求也可能转向二手房市场，既而会导致新开工面积减少。

一旦当前可能就是房地产开发的顶点， 那么传统上那种依赖于房地产投资来促进固定资产投资进而促进经济增长的思路就不具有可行性。中国房地产业仍然是一个非常重要的产业，并且在可预见的未来并无崩盘之虞，但正在失去充当经济增长引擎的功能。国家统计局的数据显示，1-10月房地产开发投资同比增长12.4%，但是增幅逐月回落。按此趋势，2015年房地产投资和住宅投资的增幅将可能降低到个位数，由于房地产开发的关联效应，必然会对未来的固定资产投资产生不利影响。而固定资产投资另外两块――制造业投资和基础设施投资，又受到产能过剩和地方政府债务风险的制约难以再继续扩张。所以，从投资来看，中国2015年的经济形势并不乐观。这种宏观经济形势也会反过来影响房地产市场。

对当前这种经济形势有一个流行词汇，即新常态，可以更好地帮助我们理解当前的房地产市场和宏观经济形势。对于新常态，国内经济学家一般认为受制于各种因素，高速增长的中国经济体已经难以再恢复两位数的增长，个位数的增长将成为常态。GDP从2010年一季度以来，已连续18个季度增长率减速，而且此趋势目前尚未稳住。相对于2010年之前连续两位数的增速，增长速度下降非常明显。按照笔者的估计结果，未来5年，这种增长速度将有可能降低到6%左右（见《中国式增长的减速与转型》，载《江海学刊》2014年第4期）。由于经济周期和房地产周期的强关联性，新常态不会仅仅停留在宏观经济层面，必将传导到房地产业。同时，如前所述，在房地产趋向存量的供求平衡中，房地产市场和整个行业本身也在进入一种新常态。过去那种房地产投资、开工面积、销售面积持续增长并且仅仅是在增长率上有所调整的增长型周期，逐渐会被增长率在正负之间波动的古典型周期所替代。当然，从各国的实践来看，即使在个位数的经济增长环境下，房地产投资的波动包括房价的波动还是会超过非房地产投资和经济增长的波动。

二、房地产调控的思路已经发生转变

从目前已经出台的各种政策来看，我们发现政府对房地产业的调控政策思路可能已在悄然转变。调控思路或目标的变化必然会影响到调控行为或政策。在笔者看来，这种调控思路的转变主要表现在以下三个方面。

转变之一是从以前紧盯着房价的政策调控转变到追求市场的稳定发展。从过往的经历来看，紧盯着房价的调控思路已被认为成效不彰，往往在两极摇摆，要么根本压不住，要么市场萧条。结果不仅损害了政府的公信力，还导致了市场参与者的无所适从。当然，我们也没有必要苛责政府，其实从国际经验来看，各国对房地产调控几乎都是教训而没有成功的经验。从宏观上看，传统的通胀目标制的宏观调控在全球金融危机后已经逐渐让位于金融稳定，既然宏观调控的目标已经不再是传统的通胀目标，那么房地产调控的目标也有必要从传统的房价目标转型。从实践来看，从2013年开始，中央要求地方政府出台的房价目标责任制度就出现虎头蛇尾。2014年这个制度几乎已经不再提起。从城市经济学的基本原理来看，某个地区或城市更高的房价涨幅可能反映了其良好的收入增长现实或前景。城市经济学的领军人物Glaeser已经一再指出，“人们可以在住房市场和劳动力市场自由流动时，不同市场的房价收入比不同是很正常的”。所以，我们看到，近一年来，在各种场合“稳定房价”这种过去常见的调控词汇已经很少见。

转变之二是从过去的行政性调控转到更依赖于法制和市场手段。同时，强调长效制度建设成为各方的共识。行政性调控是我国房地产调控区别于其他国家的典型特征，从上个世纪90年代海南的房地产泡沫治理到从2010年开始的“三限”（限购、限贷和限价），都体现了在走投无路之际，行政性调控会成为政府调控中国房市的有力武器。这种调控手段在特殊时期有其合理性，但受到各方的广泛质疑也非长久之计。2014年下半年除一线城市外，“三限”基本取消，70/90政策也悄然放松。尤其是学界多年呼吁的房产税也强调要立法先行并依法推进，原本要推进房产税试点的杭州、厦门、深圳等地最终没有列入扩大房产税试点等，无不反映了行政性调控思路正逐渐淡出。不过，对于长效制度建设的具体方向和措施，目前并没有统一意见。

转变之三是从过去全局性的宏观调控逐渐转变为地方政府有更大的自。中国是一个地区差异非常明显的大国，往往一个省级区域无论是人口还是面积都相当于欧洲一国的规模。传统的房地产调控动辄以“国N条”形式要求地方政府统一实施，这对一个单一制的国家有其政治上的合理性（由于地方政府的权力来自于中央的授权而非地方民众，如果扩张地方政府自，一来有损中央政府权威，二来担心地方政府在没有地方问责下自行其是会损害民众利益最终损害中央政府利益），但在经济上尤其是针对房地产这种区域性强的产品进行全局性的调控并不合适。笔者曾在《短期供给过剩下的房地产市场调整》中整理过全国325个城市的房价收入比（见《中国房地产》2014年第7期），真正房价可能存在支付问题的集中在不到40个城市，并不是全局性的。从理论上讲，房地产市场的波纹效应有可能出现在经济联系紧密的更大的区域，如长三角或珠三角等，但不大可能出现在经济发展态势和地区差距严重的全局。从过往的实践来看，中央政府的调控事实上也得不到地方政府的配合。中央与地方之间的信息不对称和目标不一致损害了全局性调控的成效。因此，在房地产调控方面给予地方政府更大的自因而成为次优选择。例如，房价调控目标地方责任制的消亡、2014年地方政府在没有得到明文指令下自行取消限购（事实上是中央政府和住建部默许）都反映了地方政府的自在扩张。当然，这种地方扩权后如果来自地方的问责机制阙如确实有可能导致新的问题。

三、未来的房地产调控政策

在上述行业和宏观经济形势以及调控思路的影响下，2015年的房地产调控政策会有何变化呢？笔者将调控政策划分为四个方面，一是受到宏观经济波动的影响，政府采取的因应性措施传导到房地产市场，比如财政或货币政策调整对房地产市场的传导；二是鉴于房地产业对国民经济的重要影响，政府会采取直接针对房地产业的一些政策调整，如首付比例、按揭贷款利率、二手房税收政策等的调整；三是一些与房地产业紧密相关的一些制度变革，如城镇化战略、土地制度、房地产税、不动产统一登记制度等；四是鉴于房地产的区域属性，由地方政府出台的一些区域性房地产调控措施，如契税减免或购房补贴或普通住房标准的调整等。

就第一个层面的调控政策而言，笔者预期未来的财政政策和货币政策会更加宽松。在2014年12月5日召开的中央政治局会议决议中，要求继续实施“积极的财政政策和稳健的货币政策”。“稳健的货币政策”多年来一以贯之，但从2014年下半年以来货币政策实际上已经有所调整，11月开始的降低利率更是助长了宽松货币政策的预期。从历史数据来看，反周期的货币政策以利率为例，政策会有惯性或连续性，即一旦进入降息周期，利率会持续降低。同时，中国的货币政策也确实有调整的空间，相对于利率的调整，准备金率的调整空间很大；就财政政策而言，目前学界对前期的4万亿仍然心有余悸，且现在地方政府债台高筑难有继续扩张的空间，但中央政府的资产负债表仍然是相当优良的。因此，就宏观层面的政策而言，这些政策当然有利于房地产市场的稳定。

就第二个层面的直接针对房地产业的调控政策方面，笔者预期也会宽松。鉴于房地产业与国民经济的紧密关系，如果针对整个宏观经济的调控政策趋于宽松，对房地产业的政策也会随之宽松。2014年10月29日国务院常务会议再次提出“稳定住房消费”就是一个明显的信号。与住房消费最相关的信贷政策而言，对消费者的按揭政策主要包括对首套房或二套房的首付比例和按揭利率，在2014年9月底央行的政策（3成收入，7折利率，还清贷款的二套房比照首套房信贷等）已经是史无前例的宽松，但商业银行的落实并不理想。因此，对于买房的信贷政策不应该期待会有更宽松的调整。能在2015年落实这种宽松信贷政策就是很大的进步。随着准备金率的调整和来自央行的压力加大，2015年消费者购房的实际信贷条件估计会有改善；对开发商的贷款政策而言，2012年以来开发商资金来源于银行信贷部分日渐下降，很多中小型开发商和未上市的房地产公司更多地依赖于信托救急。随着大环境趋于宽松，对开发商的信贷政策估计会有新的调整；至于二手房的税收政策，目前一直有传言说要调整营业税，如果改善性住房需求成为主体，确实有必要调整。实际上，如果要打击住房投资需求，完全可以用资本增值税来替代营业税，没有必要既征收营业税，又征收资本增值税。因为一旦推进不下去会损害税收的严肃性。

对于第三个层面的与房地产业发展紧密相关的一些制度或政策调整，笔者认为这些制度或政策很难用“从紧”或“宽松”来形容。本届政府上台后，一个明显的变化就是对各种制度的建立要求设立“时间表”，这是一个巨大的进步。大多数人都有“拖延症”，其实政府也是如此。例如，就土地政策而言，2014年年初国土资源部以促进土地集约和节约使用为目标而出台的“500万人口以上的大城市除生活用地外原则上不再增加基本建设用地，同时在大城市周边划定永久基本农田”政策（2014年5月22日国土部了《节约集约利用土地规定》）可能对2015年包括2015年之后的大城市住房市场产生重要影响。就房产税而言，现在已基本上被“房地产税”取代，笔者预期2015年不会有任何进展。按照贾康的说法，2015年充其量只能进入到立法程序，其影响更多的是心理上的。贾康的预言说要到2017年才统一实施，这已经是个很乐观的估计了；作为房地产税征收的一个必备要件的不动产统一登记制度，按照公布的时间表，2015年会公布修改后的登记条例，并可能进入登记实施阶段。另外，就房地产界多年呼吁REITs即房地产投资信托基金开始真正破冰，2014年年初，证监会批复中信证券推出首单真正权益型REITs产品。5月21日，国内首个交易所场内房地产投资基金产品“中信启航”在深交所综合协议交易平台挂牌转让。9月30日，央行《中国银行业监督管理委员会关于进一步做好住房金融服务工作的通知》中便提出了将积极稳妥开展REITs试点工作。住建部在2014年年底初步确定北京、上海、广州、深圳四个特大城市REITs试点方向，试点范围初步定于租赁性保障房。可以预期，2015年在不动产投资信托和资产证券化方面会有明显的进步，这将有利于开发商缓解其资金紧张的局面；此外，住房公积金制度改革一直“在路上”，预计2015年公积金制度会有新的调整。

第四个层面的政策就是地方政府实施的一些区域性调控政策。应该说2014年，地方政府一直忙于出台各种调控政策，特别是2014年9月底央行放松住房信贷政策后，很多地方政府又出台了各种具有地方特色的房地产区域性调控政策。这些政策坦率地说没有新意且成效不彰。其原因与前述的国家层面的调控政策出台比较晚且落实有限有关，同时在房地产业进入新常态后传统的调控政策开始出现不适应。另外，很多政策如信贷、土地或税收政策地方政府并没有主导权。住房市场的调控思路确实开始重视地方政府的自，但地方政府其实又没有实质性的调控主导权，这一矛盾目前很难解决。展望2015年地方政府的调控政策，除一线城市外，总体趋势估计会保持2014年以来的宽松和鼓励购房政策，而由于2015年是“3600万套保障房计划”的最后一年，地方政府一为完成计划，二为缓解商品房库存压力，有可能在收购商品房充作保障房方面有所动作。

总体来看，笔者预期2015年房地产调控政策会全面宽松，无论是中央层面还是地方层面都是如此，但对这种宽松政策的效果没必要寄予厚望。在宽松政策的刺激下，整体形势（销售面积和价格）可能会好于2014年，并逐渐走出短周期的底部。而鉴于如前所述的房地产行业和宏观经济形势的“新常态”局面，不应再期待这种宽松的宏观政策会导致如2009年房地产市场的惊天逆转。