关于宝应生态补偿机制运行的思考

摘 要：生态补偿机制是促进我县生态环境保护、协调区域发展一项重要的制度设计。围绕人与自然和谐发展的理念，从以下方面探讨生态补偿机制的思路与对策：完善生态保护立法、明确补偿原则;鼓励多元化投入，加大生态补偿力度;明确补偿对象、逐步提高补偿标准;加大生态治理、加快生态修复工程建设;加强生态补偿研究、尝试基金试点。

关键词：生态补偿;生态红线;补偿范围标准;机制

生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。主要针对区域性生态保护和环境污染防治领域，是一项具有经济激励作用、与“污染者付费”原则并存、基于“受益者付费和破坏者付费”原则的环境经济政策。

一、宝应县生态补偿实践现状

宝应县是全国首批生态示范区，2012年顺利通过环保部组织的国家生态县考核验收。宝应县在经济发展不很发达的条件下，立足实际，不断努力，不断探索，以稳中求进的发展思路，在落实科学发展观、推进可持续发展、建设生态文明的总体要求下，通过创建国家生态县这个平台载体，走出了一条具有里下河地区和宝应特色的生态建设之路。

1.建立生态补偿制度。2014年，县政府召集环保、财政等部门，共同会商出台了系列生态补偿文件。（1）出台《宝应县生态红线区域保护规划》，明确了宝应生态红线区域保护的指导思想、基本原则、总体目标，全县共划定6类（自然保护区、湿地公园、饮用水水源保护区、重要湿地、清水通道维护区、特殊物种保护区）生态红线区域，总面积233.25平方公里。实施分级分类管控措施。（2）出台《宝应县2014年度生态红线区域保护实施方案》和《宝应县生态红线区域保护监督管理暂行办法》，提出了严格保护运西自然区、自然恢复与修补射阳湖湿地等特殊生态产业区、生态重建与恢复饮用水水源保护区等工作任务，采取了建立协调机制、落实生态补偿等六条措施。（3）出台《宝应县生态红线区域保护资金管理办法》，明确生态补偿资金补助原则、范围、分配因素等，从经济上“谁贡献大，谁受益多”。

2.实施生态补偿工程。宝应立足农业大县和水乡的县情，全面实施了防洪保安、耕地保护、绿化造林、湖泊综合整治、湖泊轮渔轮休、秸秆综合利用、有机肥生产推广、湿地作物水体套养、高密度养殖水体生物净化和水环境保护等十大生态工程，构建了运西湖泊、东荡湿地、中部平原三大生态系统，积极创建生态文明。

3.开展专项治理工作。（1）严把建设项目环保审批关，从源头上控制环境污染，坚决限批“两高”项目，严批水污染项目。（2）加大工业污染防治力度，强力推进污染减排工作，以持续改善水、大气环境质量为目标，围绕噪声、扬尘、水环境、工业企业排污等方面的突出问题，持续开展环保专项行动。（3）大力推进生态农业，优先发展有机农业，积极推广循环农业生产模式，使污染物在农业系统内得到循环利用，以减少污染物排放。（4）加强水环境治理，打造“碧水蓝天”水环境，进一步加大资金投入，加快推进污水管网建设，制定全县水系活水规划和河塘全面清淤方案，建立健全河塘整治长效管理机制。

4.尝试生态经济补偿。2014年初，县财政局会同县环保局根据宝应县生态红线区域保护实施方案，拟定了宝应县2014年度生态补偿资金使用方案，并以宝财预【2014】9号文件予以明确，安排资金2268万元，其中2013年度省级转移支付生态补偿资金1045万元，县级财政预算内安排1223万元，专项用于河塘清淤项目。2014年6月10日，财政通过结算往来拨付预付资金1615万元。

二、宝应县生态补偿实践中存在的问题

作为经济欠发达的宝应，目前还存在着一些人与环境不和谐的问题，生活和农业污染比重上升较快;在生产、建设、流通、消费等领域，存在着不同程度地浪费资源的现象;人们的生态文明意识和自觉自律性还有待提高。生态补偿措施不能满足生态保护的要求，生态破坏和生态服务功能持续退化的问题还没有得到有效遏制等，主要问题包括如下4个方面：

1.生态补偿标准低、投入不足。

目前生态补偿标准的确定是以政府及财政支付能力为基础的确定的，没有充分考虑保护湖泊、湿地等给农、渔民带来的直接经济损失。补偿资金主要依靠中央和省财政转移支付，县镇政府和企事业单位投入、优惠贷款、社会捐赠等其他渠道明显缺失。2014年生态补偿资金只有2000万元，对生态保护只是“杯水车薪”。

2.产权不明晰、补偿方式过于简单。如我县许多保护区、湿地产权不明晰，存在较大争议，影响了补偿机制的建立。目前，生态补偿标准体系、生态服务价值评估核算体系、生态环境监测评估体系建设滞后，生态补偿标准等问题尚未取得共识，缺乏统一、权威的指标体系和测算方法。开发地区、受益地区与生态保护地区、流域上游地区与下游地区之间缺乏有效的协商平台和机制。排污权交易、水权交易等市场化补偿方式仍处于探索阶段。

3.生态补偿对象不完善、利益相关者参与不够。

目前，省财政厅主要通过转移支付方式，向我县下达生态补偿补助资金，直接受益者是政府，导致因生态保护经济利益受到损害的农民没有直接经济补偿。当集体土地被划为保护用地时，为生态保护作出直接贡献而利益受到损害的农民没有得到直接的资金补偿。生态补偿对象、范围、标准和方式的确定，主要以政府决策为主，没有利益相关者参与协商的机制，尤其作为生态保护主要实施者的农民和渔民没有参与。

4.补偿范围界定方法不科学、生态补偿效果不明显。

生态补偿范围主要指应当得到补偿的地域范围。在我国现行生态补偿实践中补偿范围的确定，没有明确的方法和标准，通常确定依据是江河源头、河流上游区域，或矿区、林区和山区等，边界范围含糊。在我县，生态红线区域主要是保护区、湖泊和湿地，但具体到镇村和农户，难以确定，另外，尽管我县出台了《生态红线区域保护监督管理暂行办法》，对资金的分配也将进行考核。但是，生态补偿资金的使用与生态保护的效果没有直接挂钩，没有建立补偿资金的生态保护效果评估机制与监督机制，也没有相应的奖惩措施，县2014年度安排2268万元用于河塘清淤项目，但属于“面上撒胡椒”工程，对生态补偿做得好的乡镇未给予倾斜，生态补偿政策效果不明显。

总体来看，我县的生态补偿机制还没有根本确立，谁开发谁保护、谁受益谁补偿的利益调节格局还没有真正形成，在促进生态环境保护方面的作用还没有充分发挥，需要付出长期艰苦的努力。

三、 建立生态补偿机制的对策与措施

生态补偿机制在经济理论上就是实行生态保护经济的外部性的内部化，让生态建设和生态保护者能享受到其成果带来的经济利益，并让生态保护成果的受益者支付相应的费用，从而通过制度设计实现生态功能的生产者与使用、消费者之间的公平性，保障生态功能的投资者得到合理回报，激励“生态服务功能”产品的可持续生产，以促进我国人与自然的和谐。因此，提出生态补偿机制的思路与对策如下：

1.完善生态保护立法、明确补偿原则。我县可根据国家和省市生态补偿立法的不断完善，结合宝应实际情况，逐步完善生态补偿的规章制度，这是建立和完善生态保护补偿制度的根本保证。同时结合我县实际，建立生态补偿机制以点带面，点面结合、生态保护者受益、受益者补偿、政府主导、全社会参与、权利与责任对等等原则。

2.鼓励多元化投入，加大生态补偿力度。引导和鼓励开发地区、受益地区与生态保护地区、流域上游与下游通过自愿协商建立横向补偿关系，对重点生态功能区、重要生态区域、集中式饮用水水源地及流域的生态补偿政府预算，确保补偿资金及时足额发放。

3.明确补偿对象、逐步提高补偿标准

以生态补偿载体的土地所有权属和使用权属特征为基础，确定生态补偿对象，在宝应，现在资金是给政府做项目工程补助，将来可考虑按照区域面积，直接分配给保护区、湖泊、湿地的农户和渔民。生态补偿经济标准（即生态补偿金额）的确定有3个方面的因素，包括生态保护所导致的直接经济损失，生态保护地区为了保护生态功能而放弃的发展经济的机会成本和生态保护的投入，在宝应财力困难现实情况下，生态补偿投入一步到位不现实，可逐步加大，未来根据国家规定标准足额发放。

4.加大生态治理、加快生态修复工程建设

开展湿地保护工程，完成宝应湖水环境状况调查;开展生态中心建设工程，建设宝应运西湿地森林生态中心;开展有机、绿色食品建设工程，建设有机食品基地面积、绿色食品基地1万亩以上;开展大气污染整治工程，实施在生态红线区内的燃煤锅炉改用清洁能源或停用;开展畜禽养殖废弃物综合利用及污染防治工程，建设规模化养殖场沼气治理工程;开展碧水工程，疏浚河道;开展饮用水水源保护工程，关闭或搬迁自来水厂周围的展鹏肥业等污染源;开展环保监控能力建设工程，建成潼河水厂水质监测站;建设环境科研教育基地等。

参考文献：

[1]宝应县人民政府关于印发《宝应县生态红线区域保护规划》的通知（宝政发〔2014〕117号）.

[2]宝应县人民政府办公室关于印发《宝应县2014年度生态红线区域保护实施方案》的通知（宝政办发〔2014〕72号）.

[3]宝应县人民政府办公室关于印发《宝应县生态红线区域保护监督管理暂行办法》的通知（宝政办发〔2014〕73号）.