金融全球化背景下的外资银行金融监管

【摘要】1.1 WTO框架下金融监管与推进自由化的多边纪律在相互冲突中制衡 金融行业的高风险性和内在不稳定性客观上需要通地监管使金融机构依法运作，在金融服务自由化的导向下，放任自流、毫...

摘 要：金融全球化带来了国际金融市场的空前繁荣，表现之一就是跨国银行业的一体化得到了迅猛发展，更多的跨国银行在全球范围内建立了庞大而高效的银行网络体系。金融全球化是“双刃剑”：与金融全球化利益共生并相伴而来的是金融风险。我国金融监管当局必须改变单调内向的监管策略，加强我国中央银行与其他国家金融监管当局的合作与交流，适应新形势，加快与金融监管国际惯例相接轨，提高我国的监管水平，促进我国金融业国际化的持续、稳定和健康发展。

关键词：金融全球化；外资银行；金融服务自由化；金融监管

经济全球化是当今世界经济发展的客观进程，是在现代高科技条件下经济社会化和国际化的历史新阶段。贸易自由化、生产国际化和金融全球化是经济全球化的主要表现其中金融全球化是当前整个全球化最为关键的一个环节。金融全球化既为世界带来了储蓄国际配置的新机制和发展的新机会，也对世界提出了新的挑战。伴随着1990年代以来金融全球化不断深入发展的是国际金融动荡不安，地区性乃至世界性金融危机频繁爆发。金融全球化的新形势对金融监管提出了新的要求。在金融自由化迅速推进，金融创新大量涌现的金融全球化背景下，金融监管必须要有相应的提高和加强。

1 WTO金融服务自由化与金融监管

以《服务贸易总协定》和《金融服务协定》为中心的一系列金融服务多边规则的达成，创造性采用以最惠国待遇和承诺表为主轴的金融服务自由化多边生成机制，使全球金融服务自由化取得了实质性的进展。然而金融服务自由化的推行，并未禁止成员方基于审慎目的或特定的国内财政金融困难而实施必要的监管，关键在于如何摆正金融服务自由化与金融监管之间的关系。

1.1 WTO框架下金融监管与推进自由化的多边纪律在相互冲突中制衡

金融行业的高风险性和内在不稳定性客观上需要通地监管使金融机构依法运作，在金融服务自由化的导向下，放任自流、毫无管束，给一国经济和作为一国经济中枢的金融业带来的可能是灭顶之灾。为此，GATS序言和第12条对成员方的金融服务承诺作出总括性例外安排。GATS序言规定，成员方为了实现国内政策目标，有权对其境内的服务提供制定和实施新的限制规定。很显然，GATS强调金融服务自由化，但并不阻止成员为了实现其国内宏观经济政策目标而对金融服务采取某些新的金融措施，包括限制性措施。在序言规定的基础上，GATS第12条“对保障国际收支平衡的限制”作了更具体的规定。成员方如果发生国际收支严重失衡和对外财政严重困难或存在此种威胁，则可对其已承担特定义务的服务贸易采取或维持各种限制措施，这也不视为对GATS条款的违反。当然成员方在采取此类限制措施时，也应受到一定制约。

但是，推动金融服务贸易的自由化如果设有相应的多边纪律约束也是行不通的。监管与自由化是WTO在金融领域的两大支点，二者在多边意义上的关系最终取决于WTO金融服务规则框架对二者的权衡后所作出的制衡安排。GATS序言中同时明确指出，需要建立服务贸易原则和规则的多边框架使服务贸易在透明和逐步自由化的条件下得到增长。《金融服务附录》也对审慎措施进行必要的约束，并规定当审慎措施与GATS的规定不一致时，这些措施不得当作该成员逃避GATS承诺或义务的工具。

1.2 WTO框架下的审慎监管法律问题

在各国的金融监管实践中，为了本国的金融安全与稳健，成员方都对本国境内金融机构的设立、经营和退出采取一定的审慎监管措施，以最大限度地控制和防范金融风险以及减少因风险的发生对金融秩序所造成的冲击。WTO的审慎措施是什么，也就是说，哪些措施属于WTO的审慎措施，从而不受GATS金融服务贸易自由化条款的约束，对待这一问题，WTO规则本身并没有进行定义或列举清单加以解决，其他一些从事监管标准的研究组织如巴塞尔委员会等也只是推出一些上述领域的所谓“最好做法”供各国参考采用。

我国根据WTO协定将逐步对其他成员开放金融服务，就我国金融监管当局而言，市场准入和国民待遇承诺并未要求放弃或削弱监管权，同时，金融开放应与监管配套协调，实现金融自由化的最大利益。在金融转型期要善于利用监管来维护金融稳定，在多边场合坚持审慎措施的灵活性标准，反对在现有限制之外对审慎监管措施施加新的限制。但无论如何我们已没有理由把行使监管权、采取限制措施作为保护国内金融机构的手段。

1.3 WTO框架下审慎监管措施对承诺义务的例外

金融自由化促进经济增长、金融稳定以及社会福利的效果的实现需要一定的条件，其中主要是宏观经济的稳定和监管制度的健全与有效。因为金融自由化利益的实现需要以监管为条件和基础，WTO规则在推动成员国取消金融服务贸易壁垒和逐步实现金融自由化的同时强调成员方有权采取审慎监管措施。GATS第十九条规定，自由化应尊重国内政策目标和成员方的整体和具体部门的发展水平，在GATS《金融服务附录》第2条“国内法规”的规定中更是专门对金融服务承诺作出非常直接和有针对性的例外安排，即审慎例外（prudential carve-out），这是有关金融服务贸易的最重要条款：“无论本协定任何其他条款如何规定，不应阻止一成员为审慎原因而采取措施，包括为保护投资者、存款人、投保人或金融服务提供者对其负有诚信义务的人而采取的措施，或为确保金融体系的统一和稳定而采取的措施”。

2 巴塞尔协议与金融监管的国际合作

金融自由化、一体化趋势使各国金融体系之间的关系日益紧密，它们的连锁效应也使加强金融监管国际合作的要求越来越迫切。同时，跨国银行和国际资本的规模和活动范围在深度和广度上都达到了空前的程度，跨国银行的许多国际金融业务也超出了一国中央银行金融监管的职能范围，这同样产生了加强金融监管国际合作的迫切需求。此外，传统的各自为战的中央银行监管机制在金融创新迅速发展和国际游资冲击下显得无能为力，为了控制世界金融体系风险，在金融领域也必须加金融监管的国际合作。

1970年代是国际金融领域的多事之秋。1974年，联邦德国最大的私人银行赫斯塔特银行和美国排名20名的富兰克林国民银行相继倒闭，震惊了整个国际金融界。以此为契机，关于国际银行统一监管的问题被提到议事日程。

1974年9月，“十国集团”成员国和瑞士、卢森堡共12国中央银行代表在瑞士巴塞尔国际清算银行总部开会决定成立一个新的组织来加强国际银行的监管问题。次年2月成立银行“管理和监管行动委员会（Committee on Banking Regulation and Supervisory Practices）”，简称“巴塞尔委员会”。该委员会是目前国际上协调跨国银行管制活动的最主要机构。巴塞尔委员会的目的是促进国际金融监督与管理的合作，并就国际银行业的监管问题定出统一的标准和纲领。巴塞尔委员会先后了一系列有关跨国银行监管的各项文件，统称为“巴塞尔协议”。

在巴塞尔委员会推动下，1980年成立“离岸监督官员委员会”以监管岸银行业。1981年成立“拉丁美洲和加勒比地区银行监管者委员会”，除此以外，还有几家国际性银行监督官组织。

此外，跨国银行监管还在建立双边或多边协调机制方面进行了积极的探索。

双边协调机制是不同国家或地区的监管者之间通过双边渠道进行正式或非正式的联系，是加强金融监管国际合作的重要举措。在区域性的协调监督方面，欧共体富有成效，在国际监督协调方面发挥了积极的作用。共同体部长理事会了许多有关银行自由化的指令，并确定了各成员国银行的监管机关间的合作和定期会晤制度，为跨国银行监管的国际合作创造了一种新模式。乌拉圭回合谈判最终达成《服务贸易协定》（GATS），将金融服务贸易纳入国际贸易体系，这是对跨国银行监管的国际合作的新发展。

此外，为了应对银行机构的集团化和银行业务的多元化，巴塞尔委员会1999年还与证券委员会国际组织及国际保险监管协会联合公布了《多元化金融集团监管》的最终文件等。

3 金融国际监管的未来与我国金融监管

尽管巴塞尔委员会在加强银行监管的国际合作方面发挥了巨大的建设性作用，但不可能要求它解决一切问题，也不可能从根本上防止国际银行体系的危机。巴塞尔协议式国际监管最终目标的实现，还要走很多的路。不过这不能否认巴塞尔协议的重要贡献，它确立的原则和规则体系，对于国际银行业的有效监管具有重要的指导意义，并为各国金融监管当局所广泛认同和接受，从而成为跨国银行监管领域中最重要的国际惯例。

世界经济金融一体化的发展使得各国和地区金融机构紧密相关，相互依存，荣辱与共。可以预见，金融监管的国际合作将会取得更大的进展。

1）国际合作的范围将进一步扩大。东南亚金融危机暴露出国际经济体制特别是国际金融体制的不合理性。防止新的危机爆发，已成为发达国家和发展中国家共同的紧迫任务。金融的国际监管已成为各国的共识，因而对跨国银行行业的监管范围将会进一步扩大，各国之间的国际合作将会经常化和制度化。

2）国际合作的机制将更趋完善。巴塞尔委员会、国际清算银行以及国际货币基金组织等全球性金融组织将发挥更大的作用，而各国政府也将成为监管的主体力量，从而使国际组织和各国政府之间协调与合作机制更趋完善，有机协调、相互联系、相互支持。

3）跨国银行在国际监管的同时将会获得更大的发展。银行监管的国际合作在一定程度上为跨国银行业的发展创造了公平的竞争环境，避免各国金融监管中的恶性竞争，从而有可能在国际合作中谋求金融国际化的共同利益和各国各自利益的有机统一，呈现出在发展中加强监管，以监管促进发展的局面。

世界金融业的国际化趋势为我国金融业的国际化发展提供了良好机遇。在金融全球化成为一种必然趋势，金融国际化利益与风险并存的背景下，如何通过高效的监管将金融开放的各种消极影响控制在最低程度并最大限度地取得金融开放的利益，是摆在我们面前的崭新课题。因此我国金融监管当局必须改变单调内向的监管策略，加强我国中央银行与其他国家金融监管当局的合作与交流，适应我国加入WTO新形势，加快与金融监管国际惯例相接轨，提高我国的监管水平，促进我国金融业国际化的持续、稳定和健康发展。