论我国慈善机构存在的问题和法律对策

摘要：郭美美事件引发了笔者对慈善机构问题的关注，文章论述了慈善机构的概念和特征、慈善机构的问题和解决慈善机构问题的法律对策。

关键词：慈善机构；独立性；中介性；透明性；法律对策

一、慈善机构概述

慈善机构是现代社会的重要组成部分，慈善机构的发展程度也是一个社会成熟度的标志之一。慈善机构分为私人慈善基金会和公共慈善基金会。私人慈善基金会的资金渠道包括某一个人、家族或者社团的捐赠。公共慈善基金会的资金渠道，包括私人基金会、个人、政府机构、其他公共慈善机构，以及提供有偿服务所收取的费用；公共基金会为了保持其地位，必须不断地从不同渠道获取资金。慈善机构有如下特征：

（一）独立性

慈善机构独立性是指能具备独立的民事行为能力，能独立承担民事责任。根据我国《民法通则》相关规定，法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。法人应当具备下依法成立、有必要的财产或者经费、有自己的名称、组织机构和场所、能够独立承担民事责任。慈善机构属于财团法人。财团法人的设立采取许可主义。财团法人的形态表现为无成员，是钱的集合，所以，必须有人捐赠才能造就财团法人，但捐赠者不是财团法人的成员。财团法人的设立人设立行为完成后，财团法人便成为独立的民事主体，与设立人便不再有任何法律上的关联。财团法人的设立需要捐助行为，其可以是生前行为，也可以是死因行为，并且没有二人的限制，捐助由一人进行即可，而且捐助包括订立捐助章程和捐助财产两部分。财团法人又称他律法人，只有一个管理机关，有时还有受益人，财团法人无权力机关、执行机关、监督机关等机关。财团法人一般为慈善目的，属于非营利性质，如基金会、私立学校、医院、图书馆、博物馆、科学研究机构、宗教教堂、寺庙，以及孤儿院、救济院等。财团法人没有成员，所以其变更或消灭需依特定有权机关的命令，或者由于目的达到、期间届满、财产不足等原因而出现变更或消灭。

（二）中介性

慈善机构中介性是指收集求助信息、确认求助信息的真实性、求助信息、保持供求平衡。首先是收集求助信息。人们遇到困难会想到找慈善机构。慈善机构影响力越大，到机构求助的人就越多，其拥有求助信息量也越大。慈善机构应把求助信息进行收集整理，再通过各种方式向社会。其次是确认求助信息的真实性。假的求助信息一经会影响机构的声誉，也会伤害捐助人的积极性。因此，在向社会求助信息之前，慈善机构有必要对求助人的真实情况进行调查确认。再次体现在求助信息。比如在网络、报纸、电台、电视台，或者以传真形式在慈善机构间进行沟通。具体方法可根据求助的轻重缓急而定。的内容应以求助方位、原因和目的为主，隐去求助人姓名和地址，统一以慈善机构的电话和地址进行联络。最后体现在保持供求平衡。将捐助人与求助人进行对接，把求助对象的联络方式和地址告知施助对象，达到实现求助人愿望的目的。

（三）透明性

慈善机构透明性是指慈善机构运作过程和结果的公开。一方面要求运作过程公开。比如定期披露募捐的目标、活动的目的、活动方案以及可行性分析以及拟开展活动与慈善组织目标的关系等。比如采取决策、执行和监督分离的运行机制。另一方面要求结果的公开。比如定期公布其财务报告，公布其接受捐赠的数额以及用于慈善项目的种类和数额；比如公开捐赠款物使用情况；比如财务组织聘请独立的审计机构对慈善机构的全部活动进行审计。

二、我国慈善机构存在的问题

（一）慈善机构独立性不明确

目前我国现有的100多家慈善基金会不是完全意义上的慈善基金会，现代意义上的慈善机构是与政府完全分离的民间组织，而我国的慈善机构由政府主持。现在合法的慈善机构都不具备独立的法人地位。比如我国慈善机构注册登记要挂靠一个业务主管单位，而这些主管单位基本上是政府部门或政府授权的组织。这使得慈善机构在法律主体地位上不明确。这阻碍了慈善机构的建立和准入，使得慈善机构的数量不能满足人民群众对慈善救助的需要；同时造成了慈善机构权责不清，效率低下的现状。现代意义上的慈善机构是拥有专业人才进行现代化管理和资金运作民间组织，而我国的慈善机构管理模式陈旧和资金运作低效，与国外的慈善机构差距很大。

（二）慈善机构的中介力弱

一方面是求助信息收集能力弱。人们遇到困难基本上不会想到找慈善机构，而是会求助亲戚、朋友、同事，会求助电视台和广播台，让媒体呼吁广大民众募捐，解决生活的困难。另一方面保持供求平衡能力弱。主要表现企业捐助者和富人捐助者太少。慈善公益组织的调查显示，国内工商注册登记的企业超过1000万家，有过捐赠纪录的不超过10万家，即90%的企业从来没有参与过捐赠。2010年，我国人均慈善捐助竟然下降到不足1元人民币。相比美国，70%以上家庭都对慈善行业有捐赠，平均每年每个家庭捐赠900美元，占家庭总收入的2.2%。慈善公益组织的调查还显示，我国20%的城镇富裕家庭占有着社会财富的50%，他们在捐助上的支出却少得可怜。现在支撑我国慈善行业的主要是基数巨大的普通人的爱心和海外华人。相比美国，慈善起着社会财富再次分配的功能，从税收和道义上都支持富人回馈社会。目前给予慈善机构捐赠全额免税的，仅限于中华慈善总会与中国红十字会等五家慈善机构，这在一定程度上挫伤了大多数中小慈善机构和公众的捐助热情。

（三）慈善机构组织运作不透明

慈善机构现代化管理理念和制度的缺失使得组织运作不透明。比如慈善机构缺乏必要的行业自律、监督和审计；没有募集和执行的专业分工，善款的管理和使用不透明，善款使用上随意性大，甚至出现侵占、挪用、贪污的行为；没有慈善事业专门人才，慈善机构与民政部是“一个部门，两个牌子”，慈善部门的负责人来自政府，慈善机构用类似政府的方式运作，人浮于事，效率低下，甚至有的部门把自愿捐款变为强行摊派；对于善款的来源、分配、去向和用途，缺乏有效的监督和信息查询系统。

三、解决我国慈善机构存在问题的法律对策

（一）针对慈善主体不明确的法律对策

一方面要立法明确慈善机构的财团法人地位。法律可以要求慈善机构必须经过民政部门许可，颁发公共募捐许可证书，证书载明募捐人名称、募集对象、募集方式和范围、募集目的、募集期限限制等基本要素。另外，法律还可以规定，在发生重大自然灾害、疫情或者其他紧急状态下，可以申请许可证制度的豁免制度，采取例外性特许程序。募捐频率，原则上就同一事件，如果损失的程度没有明显升级，同一慈善组织在一定时期内不应针对同一范围的对象组织重复募捐，但是捐款人主动捐助不在此限。另一方面慈善机构要完全市场化，坚决与政府脱钩，政府不派人员参与慈善主体的运作，慈善机构的管理者由基金会会员民主选举产生。政府只对慈善主体进行宏观调控。

（二）针对慈善机构中介力弱的法律对策

一方面是加强求助信息收集能力。慈善机构要扩大机构数量，加快普及到乡镇，使各级慈善机构上下联通，减轻县级以上慈善机构对求助人信息收集能力和真实情况核查的压力，降低核查成本。慈善机构要吸纳慈善专业人才从事慈善工作。同时建立一套能够科学选拔慈善工作者、优化慈善工作者队伍和确认慈善工作者任职资格制度。另一方面加强供求平衡能力。慈善机构要多挖掘企业和富人的慈善资源。支持富有公信力的慈善品牌，推进冠名基金、定向捐助等活动。不断扩大慈善资源，鼓励企业和富人冠名基金和定向捐助，对企业和富人进行税收的减免。创新慈善募捐形式和载体，引导公众通过在线捐赠、慈善消费、慈善义演、义拍、义卖、义展等捐赠渠道奉献爱心。政府要努力宣传慈善文化。比如民政部门联合教育部门制定慈善教育计划，指导学校在德育课程中传授公益慈善、互帮互助、团结友爱思想，并纳入学生学。政府对制作、播出、刊登公益慈善广告和公告的行为给予鼓励，并依据国家政策减免相关费用。积极推动慈善周、慈善日等多种形式慈善宣传活动，营造全民参与慈善的氛围。

（三）针对慈善机构组织运作不透明的法律对策

善款使用情况的彻底、完全公开，是改革不可动摇的方向。法律应该明确规定捐赠人的下列权利：一是知情权。捐赠人对于所捐赠资金的使用和运作，享有知情权。同时要完善慈善监督。慈善组织应聘社会监督员，对于重大慈善项目，应该要求民政部门应设立项目巡视员，以提高监督的及时性与效率，更好落实捐赠人、受益人、社会公众的知情权、参与权。二是赔偿请求权。慈善机构如果擅自将捐赠人的个人信息转让给第三方，包括其他的慈善组织。干扰捐赠人的私生活、家庭生活或者基于捐款人的捐赠数额而侮辱贬损捐赠人的人格尊严，捐赠人享有对他们提起直接诉讼要求赔偿的权利。三是撤销权。如果慈善组织工作人员故意私分、挪用慈善资金，捐赠人应享有捐赠撤销权和赔偿请求权。同时在慈善组织的负责人或者工作人员滥用慈善组织以服务于其个人利益的时候，应允许捐赠人享有对他们提起直接诉讼要求赔偿的权利。法律应该明确规定慈善机构的下列义务：其一，募捐信息公开义务。完善捐赠款物使用的追踪、反馈和公示制度；建立健全慈善行业信息统计制度，完善慈善公益信息统计平台，及时慈善数据，定期慈善事业报告。从完善公益慈善组织在民政部门登记的政策入手，逐步推动慈善组织健全法人治理结构，逐步推行决策、执行和监督分离的运行机制，实行阳光运作；完善公益慈善组织的第三方评估制度，促进公益慈善组织不断提高社会公信力。慈善机构必须定期披露募捐的目标、活动的目的、活动方案以及可行性分析，以及拟开展活动与慈善组织目标的关系等。慈善组织必须要捐赠人出具有效的财务凭证，使其能够享受税收上的抵扣减免等优惠。慈善机构应定期公布其财务报告，公布其收入以及支出；提倡财务组织聘请独立的审计机构对慈善机构的全部活动进行审计。其二，保护捐赠者个人信息尊重受益人的人格尊严的义务。未经捐赠人的明确同意或者有关法律的许可，慈善机构不得擅自将捐赠人的个人信息转让给第三方，包括其他的慈善组织。不得对捐赠人的私生活、家庭生活等构成干扰。募捐过程中，不得基于捐款人的捐赠数额而侮辱贬损捐赠人的人格尊严；在向受益人发放有关慈善款项的时候，同样必须要尊重受益人的人格尊严。其三，妥善管理和运用资金的义务。必须强调慈善机构对捐赠人负有忠诚和诚信义务，必须严格信守接受捐赠时作出的各项承诺；另外，慈善机构必须妥善管理和运用全部资金，不得私分、挪用慈善资金。

参考文献：

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3、任群芳.我国慈善事业存在的问题及应对措施[J].法制与经济(下旬刊),2009(4).

4、于丽杰.当代我国慈善事业法律问题研究[J].太原师范学院学报(社会科学版),2010(5).

（作者单位：武汉理工大学华夏学院）