关于我国建立生态补偿机制的思考

内容提要　生态补偿机制不等同于生态环境补偿机制，前者是后者的重要组成部分。基于我国生态补偿实践的特点和问题，并借鉴国际经验，我国建立生态补偿机制，应加快生态补偿立法，因地制宜确定补偿模式，分阶段提高补偿标准，分类分级组织实施生态补偿。

关键词 生态补偿 环境补偿 受益者承担部分补偿模式政府承担全部补偿模式

我国已在多个领域进行了生态补偿的大量实践，并在全国“十一五”规划纲要中明确提出建立生态补偿机制的设想。为加快推动这项工作，本文就有关问题谈一些粗浅看法。

一、我国生态补偿机制的外延、内涵及其理论基础

界定生态补偿机制的外延和内涵是讨论生态补偿机制问题的重要前提，生态补偿的理论基础是建立生态补偿机制的重要依据。

(一)我国生态补偿机制的外延和内涵

讨论生态补偿机制问题，有必要将生态补偿机制与生态环境补偿机制这两个概念的外延作一个简单的界定。虽然少有文章论及这两个概念外延的异同，但从国家有关文件对上述两个概念的应用中，我们不难判断生态环境补偿机制包括三个方面的内容，即排污收费制度、矿山环境恢复补偿机制和生态补偿机制。众所周知，在全国“十一五”规划纲要中，“建立生态补偿机制”与“健全矿山环境恢复补偿机制”、“三废”的防治是分别在有关生态修复、资源管理和“三废防治”的章节中表述的。上述三方面的内容，在党的十七大报告中则概括地表述为：“建立健全生态环境补偿机制”。因此，我们认为，“生态环境补偿机制”包括“生态补偿机制”和“环境补偿机制”两方面的内容，其中排污收费制度和矿山环境恢复补偿机制可归为“环境补偿机制”范畴。“环境补偿机制”主要是解决外部不经济性的问题，即解决“谁污染，谁付费”和“谁破坏，谁治理”的问题，环境的污染者和破坏者应该付费用于环境治理和恢复，这是一种惩罚性付费。“生态补偿机制”主要是解决外部经济性的问题，即解决“谁保护，谁收益”的问题，生态保护者应该得到补偿，是一种奖励性收益。排污收费制度在我国自1979年开始实行至今已有近30年历史，矿山环境恢复补偿自1983年开始在部分地区实施起至今已有25年历史，可以说，“环境补偿机制”相对成熟一些，其主要原因是作为补偿主体的环境污染者和破坏者比较容易界定。比较而言，我国的“生态补偿机制”总体上处于探索阶段，还有很多问题没有理清楚，其主要原因是生态保护的受益者和受益程度往往难以准确界定。顺便指出的是，我国相当多的学者在使用“生态补偿机制”这一概念时，常常将矿山环境恢复补偿机制的内容也纳入其中，有时甚至连排污收费制度也包括进来。这实际上是将“生态补偿机制”与“生态环境补偿机制”两个概念混为一谈，不利于问题的深入研究和探讨。

界定生态补偿机制外延，还需探讨其内涵问题。我们认为，生态补偿就是指为纠正生态保护领域中因经济外部性而造成的市场失灵，生态保护的受益者应该向生态保护者提供补偿，以实现生态保护中经济外部性的内部化，从而调动生态保护者的积极性。生态补偿机制就是在实施生态补偿中对补偿主体、补偿内容、补偿对象、补偿方式、补偿标准、补偿期限等方面做出的制度性安排。生态补偿机制强调的是生态补偿的长期稳定性和规范性，比如我国实施的森林生态效益补偿，可以说已经建立了机制；而退耕还林等其他方面的补偿，则尚未建立机制。

(二)建立生态补偿机制的理论基础

建立生态补偿机制的理论基础是经济外部性理论。经济外部性又称外在性、外部效应、外溢因素等，经济外部性是一种成本(或效益)的外溢现象，即某种商品的生产者或消费者自身并不承担生产或消费这种商品所产生的有害或有益的副作用。经济外部性包括外部经济性和外部不经济性两种，生态保护行为属于前者。根据生态经济学理论，外部经济性应该内部化，即生态保护的行为人应该享受外部经济性成果。这一理论是实施生态补偿的基础。

众所周知，生态产品是一种具有明显外部正效应的公共产品，具有消费上的“非排它性”特征。所谓消费上的“非排它性”就是指一部分社会公众在消费生态产品时不会导致另一部分社会公众对该产品消费的减少。生态产品的这种“非排它性”特点决定了其在使用过程中容易产生“搭便车”现象，即出现有些人获得利益而逃避付费的行为，这将导致生态产品供给不足，即生态不断恶化。为避免生态不断恶化，生态保护的受益人应该向生态产品提供者支付费用，予以补偿。

二、我国实施生态补偿的基本特点和主要问题

(一)我国实施生态补偿的基本特点

一是从补偿涉及的领域看，主要包括生态公益林草和流域上游地区保护两个方面。生态公益林草方面：2004年中央财政正式建立了中央财政森林生态效益补偿基金，对重点公益林管护进行补偿。同时，在天然林资源保护、退耕地还林(草)、退牧还草等工程实施中，国家对有关企业、农户和地方政府都进行了补偿。流域上游保护方面：主要包括省际间的补偿、省内市际间的补偿、市内县际间的补偿等形式。省际间补偿的典型案例是北京对河北省张家口、承德市的补偿；省内市际间的补偿的典型案例是福建省的闽江流域下游地区对上游地区的补偿；市内县际间补偿的典型案例是浙江省的绍兴市区对位于绍兴县和上虞市交界山区的汤浦水库库区的补偿。

二是从补偿主体看，以政府补偿为主、企业和居民补偿为辅。前面提到的生态公益林草和流域上游地区保护两个方面的补偿中，前者的补偿主体是政府，后者的补偿主体在个别情况下是用水的企业及居民，绝大多数情况下也是政府。因此，总体上看，我国实施的生态补偿中，补偿的主体是以政府为主的，特别是以中央政府为主。例如，仅1998―2001年，中央财政投入在天然林保护、退耕还林(草)、京津风沙源治理三大重点生态工程的资金就达417亿元，对6.68亿亩重点公益林的补偿，2001～2007年累计投入中央补偿基金就达到133亿元。

三是从补偿内容看，既有对生态保护所支付的成本进行补偿，又有对因实施生态保护而引起的损失进行补偿。在天然林资源保护工程中，国家向有关国有林场提供管护费用实质上就是国家对生态环境保护所需的成本进行补偿，国家对有关地方政府增加专项财政转移支付实质上就是国家对因实施天然林保护而导致地方财政收入减少进行补偿。在退耕还林工程中，国家向退耕还林的农户提供的树苗费补助、粮食补助和现金补助中，既包括对生态环境建设所需成本的补偿，又包括因退耕还林而导致农业收益减少的补偿。

四是从补偿的对象看，既包括生态保护的组织者和承担者，也包括实施生态保护而引起的利益受损者。在退耕还林(草)工程中，接受补偿的是有关的农户，他们既是退耕还林任务的具体承担者，又是将

耕地变成林(草)地后引起农业收益减少的利益受损者。在天然林资源保护工程中，接受补偿的是国有林场和地方政府，国有林场是天然林资源保护任务的具体组织者和承担者，地方政府则属于因实施天然林保护而引起地方财政收入大幅度减少的利益受损者。

五是从补偿的方式看，主要为资金补偿，辅之以少量的实物补偿和提供公益就业岗位。退耕还林工程采取了粮食补助和资金补助两种形式，京津风沙源治理工程采取了资金补偿和为山区农民提供生态林抚育、保护和管理工作的公益性工作岗位两种形式，其他各方面的补偿几乎都是采取资金补偿这种形式。

(二)我国现行的生态补偿存在的主要问题

一是生态补偿缺乏长期性和稳定性。在我国实施的各领域生态补偿中，只有在森林生态效益补偿方面做出了制度性安排。其他方面的补偿，基本上都是依托特定的生态工程或生态治理规划进行的，其突出的问题就是补偿缺乏长期性和稳定性。比如我国颇具影响的“退耕还林(草)”、“退牧还草”，其补助都有一定期限，农户总担心今后政策有变，在很大程度上影响了生态保护效果。再如三江源生态治理规划，于2005年1月经国务院批准实施，国家将在7年内完成75亿元的生态投入，但真正落实的投入比当初计划的少得多。

二是补偿标准偏低且未能充分体现区域差异性。严格地讲，我国现在实施的生态补偿只能叫作生态补助。据专家测算，目前，广东省生态公益林每年每亩补偿费应达42元左右，才能基本满足生态公益林经营者因禁止采伐后的经济损失补偿。，@我国目前实施每亩每年5元的补偿标准明显偏低。其次，对与退耕相关联的产业收入减少没有相应的补偿。再次，地方政府组织退耕还林工作的管理费用未纳入补偿范围，这部分支出都由当地政府承担。同时，生态补偿标准设计中，未能充分体现区域差异性。比如，在退耕还林(草)和退牧还草工程中，尽管在实施补偿时，根据大区域的不同从粮食补助数量上做了微小的区分，总体上看仍属于“一刀切”的补偿标准。

三是某些领域生态补偿主管部门不明确，相互协调不够。我国的生态保护涉及林业、农业、水利、环保等多个部门，各部门根据自身业务，分别进行了生态补偿的实践。如林业部门推行的生态公益林补偿、天然林林保护工程、退耕退林工程，农业部门推行的退牧还草工程，水利部门推行的水土保持生态补偿费、水资源费。这种分部门实施生态补偿的好处是调动了他们的积极性。但在实践中，一些领域如流域生态补偿、重要生态功能区的生态补偿问题，没有明确哪个部门负责，或指定负责的部门未必合适。同时，在涉及多个部门的实施生态补偿时，部门间的协调性也有待提高。

四是政府承担过多补偿责任，补偿收费的法律和政策依据不足。我国目前实施的生态补偿，基本上都是由政府买单，这给政府财政带来很大的压力，客观上也导致了补偿标准偏低问题。一些地方为了筹集生态补偿资金，从水利、电力、林业、旅游等多个行业收入中提取一定的费用，但这种筹集方式大多缺乏法律依据。如福建省三明市，为保护其东牙溪流域上游饮用水源，从城市供水的每吨水费中收取0，02元作为专项资金用于水源地水土保护，但由于目前正常水价的构成要素中不包括水资源保护费，因此这项收费缺乏政策和法律依据。

总之，我国进行了大量的生态补偿实践，但没有真正建立起生态补偿机制，即对补偿主体、补偿方式、补偿对象等基本问题没有做出制度性安排，这已经并将继续制约着我国生态补偿工作的顺利推进，严重影响生态的恢复和保护，这一问题必须尽快加以解决。

三、我国建立生态补偿机制的初步设想

根据我国实施生态补偿机制的实践和世界其他国家建立生态补偿机制的经验，推进我国建立生态补偿机制需要重视如下几个方面的工作。

(一)尽快将有关方面实施的生态补偿内容写入相关法律

名不正，则言不顺。国外的大量实践已经证明，在依法行政的国度里，要推动一项触及各方利益的工作，必须首先立法。在我国广大干部群众法制观念日益增强的今天，如果没有法律法规作依据，要出台触及各方利益的政策往往也是十分困难的，我国森林生态效益补偿基金的诞生史已充分说明。众所周知，面对“濒危林业”的严峻现实，1992年原国家林业部建议从旅游行业、风景名胜区的门票收入和水利发电等几个方面收6亿元，建立中国森林生态补偿基金，经历了3年的讨价还价，这个方案流产了。2004年所以能够建立中国森林生态效益补偿基金，是国家在1998年修订的《森林法》中已明确提出了这一要求。从生态补偿的实质看，就是要让生态保护的受益者向生态保护者支付费用，使生态保护行为的外部正效应有所回报。由于生态保护受益者具有广泛性和一定的模糊性，一般情况下，受益者是不愿向保护者付费的。因此，为了使生态补偿能够顺利推进，应该尽快将生态补偿的内容纳入相关法律。当务之急，是要将我国正在实施的天然林资源保护、退耕还林(草)、退牧还草、水土保护、流域防护林建设等生态建设工程中具有生态补偿含义的内容，纳入《森林法》、《草原法》、《水法》、《水土保护条例》等法律中，明确生态补偿的主体和对象、补偿的方式和途径以及补偿资金的筹集渠道等。

(二)因地制宜确定生态补偿模式

生态产品是一种具有显著外部正效应的公共产品，其受益群体有两个突出特点：一是受益群体中各个体受益程度的差别有时可以区分，但多数则难以区别；二是受益群体覆盖面有较大的伸缩幅度，可能惠及全国，也可能局限特定区域。我们认为，根据生态保护受益者的受益程度是否可区分状况，可将生态补偿模式分为主要受益者分担补偿模式和政府全部承担补偿模式。

所谓主要受益者分担补偿模式，就是指在生态保护的主要受益者比较容易界定的情况下，主要受益者应该分担一部分补偿费用，有关受益地区的政府或中央政府则代表其他次要而分散的受益者承担其余的补偿费用。我国的流域补偿中应主要采取这种补偿模式。即作为主要受益者的该江河上的用水企业和居民，应该分担上游地区保护的部分补偿费用，其余部分则由有关受益地区的政府或中央政府承担。这种模式在国外也常采用。例如在哥斯达黎加，一家私营水电公司按每年每公顷土地18美元向国家林业基金缴纳资金，国家林业基金再在此基础上，按每公顷土地另加30美元，以现金的形式支付给水电公司所在河流上游的私有土地所有者，要求他们必须将土地用于造林，从事可持续林业生产或保护有林地。再如美国哥伦比亚地区的流域管理，其资金主要来源于两个渠道：一是有关市镇部门的财政拨款，政府规定其拨款总额应该为该市镇部门预算的1％；二是生态服务课税，课税对象主要为电力部门和其他工业用水大户。我国福建省三明市、莆田市等地，已采取这种模式。我国的长江、黄河等大江大河上的大型水电企业承担的上游地区生态保护

责任远远不够，国家有关方面应加快组织这方面的研究，推动建立流域生态补偿机制。

所谓政府全部承担补偿模式，就是指在生态保护受益者的范围较广，且谁是主要受益者、谁是非主要受益者难以界定的情况下，由代表全体公众利益的政府承担生态保护的全部补偿费用。这样做，既比较合理，又可节省组织成本。非流域型重要生态功能区的补偿应采取这一模式。这种模式还可进一步分成两种情况，如果生态保护的受益者覆盖很多省份甚至遍布全国，则由中央政府承担补偿，为中央政府补偿模式；如果生态保护的受益者仅局限于特定地区，则由当地政府承担补偿，为地方政府补偿模式。部级的重要生态功能区的恢复和保护，包括青藏高原的保护、青海三江源地区的保护、重要生态公益林、重要草原、重要湖泊、重要湿地等的恢复和保护，由于其主要受益者难以界定，且受益者遍布全国，应采取中央政府补偿模式。而对一些区域性的生态功能区的恢复和保护，应采取地方政府补偿模式。今后，应将我国的生态功能区首先划分为流域型生态功能区和非流域型生态功能区，再将非流域型生态功能区划分为部级的和区域级的，对上述三种类型的生态功能区分别采取主要受益者分担补偿模式、中央政府补偿模式和地方政府补偿模式。为此，需要对我国正在实施的有关生态工程的生态补偿主体、补偿范围等重新审视，进行合理调整。

(三)分阶段逐步提高生态补偿标准

什么是生态补偿标准的确定依据，目前理论界认识不一。一种观点认为生态补偿标准的确定依据是生态保护的成本，另一种观点是生态服务的价值，还有一种观点是介于生态保护的成本与生态服务价值之间。从目前的研究状况看，生态服务价值的估算存在一定的难度，虽然已经有了很多相关研究，但诸多研究之间存在着很大的分歧，计算结果往往是天文数字，无法在实际中应用。我们认为，确定生态补偿的标准涉及到多方面的因素，既有客观的，也有主观的；既有物质方面的，也有价值判断方面的；既可以根据计算确定，也可以通过谈判商定。要解决这一十分复杂的问题，可以考虑将生态补偿可以划分为三个阶段，即直接成本补偿阶段、直接成本+间接成本补偿阶段、全部成本+部分生态服务价值补偿阶段。现阶段可行的办法是依据生态保护的成本来确定生态补偿的标准。因此，逐步提高补偿标准的基本思路是：首先给予足额的生态保护直接成本补偿，然后将生态保护间接成本逐步纳入补偿范围，随着经济水平的提高再增加生态服务价值的补偿。

我们认为，生态保护直接成本的核算，至少应包括如下内容：一是生态建设的资金投入。如退耕还林(草)工程中，将原来的耕地改为林地或草地，所需的树苗、草籽购买费用，退牧还草工程中草场围栏所需的围栏材料等。二是生态建设中的劳动投入。包括种树、种草的人工投入，以及林木和草原的日常管护等。在直接成本补偿方面，当务之急是要增加有关生态保护工程和部级自然保护区中管护成本的补偿，特别是加大用于购买公益性管护就业岗位的补偿力度。

生态保护间接成本核算，至少应包括如下几个方面：一是土地用途改变后的直接经济损失。如耕地变成了林地、草地后农民减少了粮食收益，草地禁牧后牧民养殖增加了购买饲料的支出，目前国家分别给予了粮食和饲料粮补助。再如天然林禁伐后，原用材林土地变成了生态林土地，这使有关森工企业的利益受到损失。二是土地用途改变后的间接经济损失。如天然林禁伐后，也就是原用材林土地变成了生态林土地后，与林木资源相关的木材加工业、运输业以及其他服务业都受到不同程度的萎缩。再如，退耕还林(草)地区，由于粮食的减少，南方某些地区依托粮食的生猪养殖业普遍萎缩。三是生态工程实施地区有关劳动力转产转业的技能培训费用。四是生态工程实施地区有关劳动力转产转业所需的资金和政策支持。五是实施生态工程的组织费用。在生态保护间接成本补偿方面，应逐步将生态保护工程实施后造成相关产业萎缩的损失、生态工程的组织费用逐步纳入补偿范围。此外，还应将生态补偿的区域划得更细一些，使补偿标准更能体现区域差异性，增强科学性。

值得指出的是，确定生态补偿标准时，应将生态补偿与扶贫脱困以及实现基本公共服务均等化目标等区分开来，前者是一种专门补偿，后两者往往通过一般性财政转移支付加以解决。

(四)分类分级组织实施生态补偿

我们认为，生态补偿应采取分类分级方式组织实施。所谓分类，就是将生态功能区划分为流域型生态功能区和非流域型生态功能区两大类。一般而言，流域型生态功能区中的生态保护内容大多是综合性，如甘肃甘南黄河水源补给区，既有天然林的保护，也有草原的保护，还有湿地的保护。而非流域型生态功能区中的生态保护内容，有些是综合性的，如青藏高原的保护；而有些则是单一性，如东北地区天然林资源的保护、内蒙古天然草场的保护。对于流域型生态功能区的补偿问题，应编制生态保护规划，并将生态补偿的资金筹集方式作为规划的重要内容，应让流域保护的主要受益者――有关企业和居民，分担一定的补偿费用。这类区域的生态补偿宜由综合生态保护部门或综合经济部门组织实施。对于非流域型的综合性生态功能区的补偿问题，也应编制生态保护规划，确定生态补偿的资金总量及分年额度，所需资金纳入同级政府财政预算。这类区域的生态补偿也宜由综合生态保护部门或综合经济部门组织实施。我国已经编制和将要编制的特定区域生态保护规划，都要明确实施主体和所需资金来源，避免出现甲部门实施规划与乙部门不愿意出钱的不协调现象。对于单一内容的生态保护的补偿，应依法设立类似中国森林生态效益补偿基金一样的专门基金，由行业主管部门分别组织实施。

所谓分级，就是指无论是流域型生态功能区的补偿问题，还是非流域型生态功能区的补偿问题，都应根据生态保护受益者分布范围的大小以及生态功能区在全国和有关区域中的重要地位，分别由国家、省、市、县等不同层级的有关政府部门组织实施生态补偿。应将目前各级政府间在实施生态补中的职责错位现象予以矫正。