浅谈“收支脱钩”与非税收入的规范执收

[摘要]非税收入就是政府非税收手段而获得的财政收入。它伴随着改革开放迅速发展壮大,为地方的经济建设起了重要作用,又附生出“三乱”等一系列弊端,规范非税执收,势在必行。收支脱钩,是规范非税收入执政的重大举措,在推行实施的过程中遇到了阻力,产生了新的问题。本文就这些问题产生的原因及对策进行了探讨。

[关键词]收支脱钩 非税收入 规范 执收

一、前言

非税收入相对于税收而言,是指各级国家机关、事业单位、社会团体及其他组织,依据有关法律、法规和条例的规定,履行管理职能,行使国有资产或国有资源所有权,提供特定服务;或者以政府名义征收、收取的税收以外的财政性资金。它包括行政性收费、事业性收费、政府性基金及附加、罚款收入、国有资产收益及其他非税收入。

二、收支脱钩在规范非税收入执收过程中的作用

作为规范非税执收的重大举措,收支脱钩应运而生,2005年起在全国推行实施。

收支脱钩,就是指非税收入金额缴入财政,单位所需各项支出,由编制部门综合预算,实行定员、定额、定标,依据单位的工作任务、职责、目标、业务范围,配置标准,结合财务可能,保障其正常运转。同时,建立公共财政,保障行政事业必不可少的经费。

相对于收支挂钩,收支脱钩对规范非税收入的执收具有巨大优势:第一,有利于政府对非税收入收支的集中管理;第二,有利于社会资源的优化配置;第三,有利于防止社会分配的不公。

三、收支脱钩在非税收入管理实施中存在的问题

收支脱钩是非税收入执政方面的一项重大改革,是一项利国利民利己的重大举措。但从实施这一举措的实践上来看,许多部门还是根据当年非税收入,加上以前的年度结余来确定支出计划。也就是说,形式上是收支“脱钩”,实际上还是“穿新鞋走老路”,以不同的方式“挂钩”。

一项好政策的推行为何如此艰难?有三个问题值得关注:

首先,由于地方政府部门的财政与事权的矛盾没有彻底解决,经济建设的飞速发展与财政资金的巨大缺口仍然无法弥补,不规范收费仍然存在着强大的“幕后推手”。

其次,非税收入收支挂钩的问题由来已久,情况复杂,积弊很深。由于牵涉到各部门的既得利益,调整的难度与遭遇的抵触必然很大,一些省、市收支脱钩之后非税收入的大幅度下滑就是积重难返的证明。

再次,地方政府各部门的收费项目与银行账户过多过乱,易于转移与隐匿资金,这也成了“收支脱钩”改革的重要制约因素。

四、加强非税收入管理的基本措施

1、健全非税收入相关法律体系

非税收入的收支脱钩实施已逾五年,但对非税收入的性质、意义、作用、分类、标准、立项、市批、票据及资金管理,至今还没有一部全国性的法律法规。应尽快制订诸如《政府性收费管理条例》、《政府性基金管理条例》等操作性强的法规,尽量削减执收者的自由裁量权,将各地的非税收入纳入政府的年度报告,接受同级人民代表大会的监督。

2、严格非税项目的设立与审批

人们往往把“收支脱钩”当作治理“三乱”的灵丹妙药,其实不然,“三乱”的根源首先是非税项目的设立。因此,应该在国家出台《非税收入管理条例》的基础上,明确非税项目的形成与废止程序。除国务院和省级政府依据有关法律法规设立之外,其他任何地方政府与部门都不允许出台非税项目。

3、强化非税收入标准的刚性,使非税负担科学化、规范化、合理化

收费是否“乱”,在该不该立项的问题解决以后,在很大的程度上取决于收费的“量”。要解决这个问题,必须注意以下两点:

(1)规范确立标准的程序

在以人为本、科学发展的今天,事关公众利益的公共事务逐步趋向公开化、法制化、规范化,大部分城市对公用事业类产品的定价引入大众意愿,举行听证会。这既体现了政府对公众的尊重,又照顾到了公众可承受能力,防止主管部门随意收费,导致暴利甚至引发民怨,代表着通向现代化的中国社会的发展趋势。非税收费标准的确定引入这种听证机制乃大势所趋。

为了防止听证走过场,政府应介入听证的全过程。听证前,主管部门应主动提供真实可靠的成本数据。听证会的代表应具备广泛的代表性与权威性。听证会的过程应全程公开,收费标准的最后确定也必须透明。这样,收费的收得“理直气壮”,缴费的也缴得“心悦诚服”。

(2)要充分考虑征收的目的、性质、条件,客观合理地确定收费标准

对公共产品成本补偿方式的收费,其征收标准应以成本补偿标准为依据。对违法违规强制征收的罚款标准,应参考历史经验与国际标准,考虑威慑的现实需要而确定。对多种资源性的付费收入,应根据市场价格、成本、租金、利率等因素,通过计算的方式来确定。对国有企业上缴利润、国有小企业出售收入等产权性非税收入,应分别由经营状况及企业市场价值来决定。

4、深化“费改税”改革

虽然进行了一系列改革,我国政府性财政收入结构仍不合理。我们在坚决废止不合理的非税项目之外,要下定决心把那些征收面广、持续时间长、受益面广又具有连续性的项目,逐步纳入税收的范围。例如将排污费、绿化费等改为环境保护税,将挖掘费、占道费等改为城市维护建设税,将土地使用费、开垦费改为土地使用税等。

桥归桥,路归路,路畅通了,让过路的车不再挤上桥,桥上才有真正的规范与畅通。“费”与“税”保持一个适当的比例,也是我国经济可持续发展、与国际接轨的一个重要内容。

5、扩展投资途径,为经济建设提供稳定财源

规范非税收入执收的环境,不仅与地方政府承担的事权与财权的不协调有关,也与一些重大基础建设投资习惯性预留资金缺口有关。因此,深化投融资金体制改革,寻求长期稳定的基础设施建设资金来源,也就成了规范非税收入的一个必要前提。重大项目的确定要严格防止预算不足、资金来源不落实造成预留资金缺口。应参照国际惯例,通过政策性金融支持、规范化的债务融资、资产证券化以及BCT、TOT等方式来解决。

参考文献:

[1]《中国财政统计年鉴》96卷、97卷、98卷。

[2]朱基.在第九届全国人民代表大会上答记者问.人民日报,1988;3:20