完善失业保险制度促进再就业功能的思考

摘要：就业是民生之本，和谐之源，是社会稳定的基本前提。目前我国的就业与再就业形势非常严峻，具体表现为大学生、农民工、困难群体就业与再就业问题交织在一起，急需解决。而失业保险制度具有保生活、促就业、防失业等功能，因此，从完善失业保险制度促进再就业功能来解决当前就业问题是一种非常重要的举措。

关键词：失业保险 失业 再就业

一、我国失业与再就业以及加强我国失业保险促进再就业功能的必要性

（一）随着我国经济社会转型，失业问题日益严峻

失业是一个复杂的社会问题，它涉及到国家的就业政策、失业保险政策等等。随着我国经济社会转型，失业问题的严峻性日益凸显。首先，我国登记失业人数呈逐年上升趋势，登记失业率居高不下。据人力资源和社会保障事业发展统计公报公布的数据显示，2006年―2011年度城镇登记失业人数分别为847万人、830万人、886万人、921万人、908万人和922万人，城镇登记失业率一直在4%以上。而城镇登记失业人员并不包括那些没有登记的失业人员及下岗职工，从农村流向城镇的农村户口失业者，从学校毕业但未找到工作的青年学生等，统计的不完全性导致官方失业率远远低于实际失业率。据国内有关研究机构估计，我国实际失业率在10%以上，是官方登记失业率的两倍还多，已超过了7%的国际失业警戒线。其次，就业形势愈加复杂。具体表现为“4050”人员再就业、高校毕业生就业、农村劳动力转移等群体的就业问题交织在一起，伴随着就业环境的恶化愈加不容乐观。据调查，40岁以上的下岗职工占登记失业总人数超过70%，而对这个年龄段的用人需求仅占总用人需求的30%；据总理在政府工作报告中提到，2011年我国大学生初次就业率为77.8%，这一统计结果是以签订就业协议书为依据的，但事实上很多院校为了完成教育部下达的任务，造假现象特别严重。另外，即使签订就业协议的同学也存在签订协议不去就业的现象。再加上历届没有就业的，需要就业的毕业生数量庞大。最后，劳动力增长的压力大，据中国社科院和国家信息中心预测，“十二五”时期，我国人口将达到13.7亿，劳动适龄人口在2014年达到最高峰值9.97亿，“十二五”时期劳动力供给将持续增加，在此期间，城镇每年需要就业的劳动力在2500万人左右，比“十一五”时期多出100万，而城镇年均能提供就业机会只有1200万个，年度劳动力供求缺口高达1300万人左右，就业压力大。上述数据表明，我国失业问题亟待解决，否则将会严重影响国民经济发展及社会稳定。

（二）再就业率低

据《2003-2011年中国人力资源和社会保障事业发展公报》显示，2003年～2011年登记失业人员实现再就业的比率在60%左右，其中就业困难群体的再就业率最高为32.5%，大多年份低于30%。再加上我国登记失业人数基数大，失业后未能实现再就业的人数很庞大。如表1所示。

表12003-2011年我国城镇失业人员再就业情况 单位：万人

[年份＼&城镇失业人员实现再就业人数①＼&城镇失业人数②＼&就业困难人员就业人数③＼&①÷②＼&③÷②＼&2003＼&440＼&800＼&――＼&55%＼&――＼&2004＼&510＼&827＼&140＼&61.7%＼&27.5%＼&2005＼&510＼&839＼&130＼&60.8%＼&25.5%＼&2006＼&505＼&847＼&147＼&59.6%＼&29.1%＼&2007＼&515＼&830＼&153＼&62.0%＼&29.7%＼&2008＼&500＼&886＼&143＼&56.4%＼&28.6%＼&2009＼&514＼&921＼&164＼&55.8%＼&31.9%＼&2010＼&547＼&908＼&165＼&60.2%＼&30.2%＼&2011＼&553＼&922＼&180＼&60.0%＼&32.5%＼&]

（三）加强失业保险制度促进再就业功能的必要性

而失业保险制度是国家通过立法强制实施，由社会集中建立失业保险基金，对非因本人意愿中断就业失去工资收入的劳动者提供一定时期的物质帮助及再就业服务的一项社会保险制度。在我国，失业保险制度的功能一直侧重于保障失业人员失业期间的基本生活需要，这对缓解失业者的生活压力和尽快实现再就业提供了必要的物质保障，但单纯地对失业者提供生活保障的失业保险制度是一种消极失业保险制度，而对失业者来说最好的保障是实现再就业。因此，充分发挥失业保险制度促进再就业的功能显得十分必要。

二、我国失业保险制度在促进就业方面存在的问题

从1986年《国有企业职工待业暂行规定》、1993年《国有企业职工待业规定》、1999年《失业保险条例》和2010年的《社会保险法》的颁布和实施，我国失业保险制度逐步完善。然而，总体来说，我国失业保险制度更注重事后的经济补偿，其抑制失业及促进就业的功能没有得到发挥。具体表现在以下几个方面：

（一）现行失业保险制度对失业人员的保障功能有限

失业保险最基本的功能是为失业者及其家庭提供基本生活保障，但现行的失业保险还无法达到这一要求，表现在两方面：一是覆盖面窄，使很大一部分人员失业后陷入无保障的窘困境遇；二是给付标准低，难以维持失业人员基本生活。

1.覆盖面窄

理论上，其覆盖范围应包括社会经济活动中所有的劳动者，在劳动者非因本人意愿中断就业、失去工资收入，其生活将面临困难，再就业也需要相应的帮助时，失业保险制度就该发挥作用，给予失业人员经济补偿和再就业方面的帮助。但是，我国目前失业保险的实施范围主要针对城镇经济范围内企业事业单位的失业者，不涉及农村经济领域；在城镇经济范围内，又主要侧重于公有制经济，私营、三资企业还未完全纳入。这种保障现状，使得失业保险的社会性名不副实，　实际上成为少数人的保障。

从表2可以看出，从2002年到2011年我国失业保险制度参保人数逐年上升，失业保险制度覆盖的人数从2002年的10182万人增加到2011年的14317万人，但就失业保险制度的覆盖情况来看，城镇就业人员中只有不到一半的人被制度所覆盖，覆盖率如表1所示。2002―2011年这10年期间，我国参加失业保险人数占城镇就业人员的比例一直徘徊在40%左右，这意味着城镇就业人员中大部分的人没有被失业保险制度所覆盖。

更为严重的问题是参保人员结构失衡，越是需要失业保险庇护的高风险人群，如灵活就业者、自由职业者、个体工商户及务工农民等，越是被排除在制度之外。而大量的稳定职业者，如城镇企事业单位、国家机关、社会团体的在职职工反而成了受保障的对象。

2.给付水平低

在失业保险的缴纳和领取标准上，目前我国规定的失业保险金标准偏低。从现行规定来看，失业保险金的给付额与失业人员失业前的工资是完全脱钩的，目前我国失业保险金的标准确定为低于最低工资标准，比最低工资标准还低，使失业者在领取失业保险金后难以满足最低基本生活的需要，大大削弱了失业保险功能，不能很好地发挥失业保险的最初作用。从目前失业保险所发挥的作用看，针对失业人员实施的职业培训、转业培训等配套工作也是不够的，这些配套措施要么基本上集中于经济发达地区的再就业服务中心、要么形同虚设，没有发挥应有的作用。

（二）现行失业保险制度客观上阻碍了再就业

1.给付期限过长

研究表明，失业保险待遇的给付时间的长短将会影响失业人员的就业意愿，从而相应地增加失业的持续时间。《失业保险条例》规定，我国失业人员失业保险待遇的给付期限最长为24个月，而最短为12个月。这样的规定，与失业状况较为严重的西方市场经济国家相比，我国的给付期限显然过长了。过长的失业救济期限可能使失业者丧失迅速就业的动机，延长失业者的职业搜寻期限，不利于提高失业保险基金的使用效率。

2.基金支出安排不当

失业保险基金管理应遵循“以收定支，收支平衡”，但目前的实际是我国失业保险基金存在大量结余、闲置现象普遍，这是不正常的。从表3可以看出，从2002年到2011年每年失业保险基金收入都大于支出，在2008年之前当年失业保险金结余呈现出逐年递增的趋势，从2008―2010年三年当年结余有所下降，原因是2008年金融危机我国就业形势非常严峻，从中央到地方都出台了临时应对国际金融危机的对策，即通过减轻企业负担鼓励企业尽量不裁员或少裁员，实现保就业、保增长、保稳定的目的，提出了在一定阶段内一次性降低失业保险费率、扩大失业保险基金支出范围等所致的。到2011年我国失业保险基金结余已达2240亿元。由于大量资金处于闲置状态，我国失业保险基金的应有作用远没有完全发挥出来。另外，失业保险基金的支出比例也不合理，重生活保障轻就业保障的现象非常严重。

三、完善失业保险制度促进再就业的建议

增强失业保险制度的反失业功能，是我国失业保险制度改革和完善的方向。因此，我国的失业保险制度应当以保障基本生活、促进再就业及抑制失业为目标，制定切实有效的促进失业人员再就业的政策，在经济发展中发挥重要的保障和稳定作用。

（一）扩大失业保险覆盖范围，吸纳失业高危人群参保

扩大失业保险覆盖范围、提高参保率关键是调整参保者结构失衡，目前，应从失业高风险人群抓起，近期先将中小企业和私营企业在岗未参保员工、灵活就业人员、个体劳动者以及农民合同制工人等吸纳进失业保险保障范围中，增强这部分人群抵御风险的能力，使其不至于遭遇失业后陷入生活无保障的困境中，进一步来说，做到及时促进其再就业。长期来看，应循序渐进，逐步将全部就业者纳入保障范围。

（二）适当提高失业保险给付标准

一般地，失业保险待遇给付标准要能够保证失业者的基本生活水平，而且不高于失业前的工资水平，还需要注意的是失业保险金的给付标准一定要和社会救济水平拉开一定距离，通常应高于当地社会救济水平。目前许多国家的失业保险给付水平都定在本人就业时工资40%―60%之间，形成一种标准化趋势。例如加拿大的失业保险金是社会平均工资的60%，美国的失业保险金是社会平均工资的50%，德国则按本人失业前最高工资的55%计算失业保险金。各国的不同给付标准反映了市场经济公平与效率原则的不同倾向，加拿大和美国强调失业保险金要使所有失业者的基本生活保持在一个均衡水平上，而德国的做法体现了失业者在失业前的工资水平，其就业期间所交纳的保险费的标准也是由本人工资水平来确定的，所以这种做法突出了市场经济的公平原则，值得我们研究与借鉴。

我国可以适当地提高失业保险金标准，以保证有足够的支撑力来维持失业者的基本生活。当然，提高失业保险金标准必须考虑以下几个方面：首先要考虑失业保险水平是否与经济增长相适应，一旦失业保险待遇水平的提高超过了经济增长的承受能力，那就会出现西方福利国家的“失业陷阱”；其次，失业保险金标准的提高还要考虑企业的缴费能力，因为给付标准的提高也意味着保险费率的提高，这会加重企业的负担，导致企业劳动力成本上升，市场竞争力减弱。因此，给付标准的确立需特别慎重，在现阶段应是适当地、逐步地提高，使我国的失业保险既有足够的支撑能力以保障失业者，又能确保水平的适度性，以促使失业者积极再就业。

（三）适当缩短失业保险金的领取期限

当前世界各国的给付期限多在90天到1年之间，与多数国家相比，在中国可以最长享受24个月的失业保险待遇，时间上比较长。这种长期限的失业保险给付政策带来的后果是减小失业人员再就业的积极性，不利于就业促进。根据我国实际情况，比较合理的是给付期限是在一个失业期内最长不超过18个月。适当缩短失业保险待遇时间不会影响多数失业者的利益，反而能够避免失业人员对失业保险产生依赖。假如失业者自主创业，此时可以把尚未领取的失业保险金一次性支付，使其有更多资金投入创业。

（四）完善失业保险基金管理，调整支出方向

我国目前的失业保险费用主要用于失业人员的基本生活保障，每年用于就业方面的投入只占总支出的10%左右。从表3可以看出我国失业保险基金结余庞大，完全可以利用这些资金进行就业指导、再就业培训等，帮助失业人员早日就业。失业保险基金的使用应该包括以下几个方面：

1.将失业保险基金用于职业介绍和就业培训。在法国，失业介绍所26%的工作经费来源于失业保险基金，失业保险基金向职业介绍的转移相当于是国家对失业者的资金补贴，相对于单纯的保险金发放，是更为积极层次的保障。就业培训是促进就业的最有效的途径，通过就业培训，增强了失业者的就业能力，转换职业技能，适应新的就业结构。

2.将失业保险基金用于鼓励企业招聘失业人员。我国已经有鼓励企业招聘下岗人员办法的经验，对于那些招聘下岗人员的企业进行减税，或者招聘一个下岗人员直接补贴等。结合我国的经验和其他国际上的经验，一方面，对于不景气的小企业进行工资补贴，走稳定就业路线。另一方面，从失业保险基金中提取一部分，对招聘长期失业人员的企业进行一定的补偿。

3.将失业保险基金用于失业愿意灵活就业的人员。帮助失业人员创办小企业，为他们免费提供创业信息，提供由失业保险基金担保的小额银行贷款等。

（五）完善就业服务机制

发达国家的就业服务机制值得我们借鉴，例如美国建立了覆盖全国的就业信息网，为失业人员提供一站式服务；法国对失业者开展一对一的个性化服务。想在更大范围内更好地进行人力资源配置，促进失业人员再就业，我国应最大限度地运用先进的信息技术，建立遍布全国的就业咨询、培训和失业保险信息网提供及时的就业服务信息。培训机构则应加强与职业介绍机构和用人单位的联系，按照就业岗位的需求，开展有针对性的技能培训，具体途径有：政府与非营利机构合作，分工负责；政府提供政策支持和适当的经济扶持；采用委托式、合同式等多种办法，由各类非政府机构和社区提供职业介绍、培训等就业服务。

当前，失业已成为一种普遍性的社会问题，而世界各国主要通过失业保险来解决失业问题。相信不断完善失业保险制度可以有效缓解失业问题，促进社会再就业，使其真正成为失业现象的“减震器”和“安全网”。

参考文献：

[1]王叶菲.关于完善我国失业保险制度促进就业功能的思考.南京工程学院学报，2008.2

[2]杨宜勇，安佳琪.2009-2010就业形势分析及政策建议.经济研究参考，2010.11

[3]马永堂.比较研究：完善失业保险促进就业功能.中国劳动，2006.1

[4]王又军.当前就业形势和对策.宏观经济管理，2010.6

[5]柏灵，王晓龙.我国失业保险制度存在的问题及对策.当代经济，2007.12

作者简介：

魏瑞清（1979.8- ），内蒙古财经大学财政税务学院，讲师，管理学硕士，主要从事失业保险理论与实务方向的研究。