浅谈逃费 中国社会养老保障制度的困境

论文关键词:逃费　养老保障制度

论文摘要:违规或逃避缴费是设计和实施社会养老保障制度的一个关键问题。逃费在中国已经成为一个威胁社会养老保障制度的重大问题。从历史和现实两个部分对中国逃费的现状和原因进行了分析。提出要从缴费年限和缴费基数两方面对社会养老保障制度进行调整，以缓解逃费的困境。

1引言

违规或逃避缴费是设计和实施社会养老保障制度的一个关键问题。它影响受益人待遇足额支付和养老保障制度的财务状况以及有关政策的公平性和可行性。中国目前正致力于解决隐性养老金债务问题。办法的根本在于“开源节流”，关于“开源”，讨论得最多的是养老保障基金以外的收人流，对于养老保障收人本身却讨论得非常少。实际上在“开源”的同时，我们更应该控制好源头，不让源头的任何一滴水流走。逃费在中欧、东欧、拉丁美洲、非洲、亚洲的大部分地区都是一个严重的问题。在一些国家，逃费已经严重地损害了养老保障制度，使可以筹集到的资金不足以支付养老保障待遇，不得不降低待遇水平，或从国家财政收人中给予补助。逃费问题是强制性社会养老保障制度的必然产物，逃费的程度从根本上取决于社会养老保障的制度设计和实施。

2逃费问题的普遍性

首先，有必要对这里的“费”进行一个性质上的界定。大多数国家在法律条文中称社会保险缴费为“捐”，如英国叫“国民保险捐”( national insurance contributions)，也有的国家称其为“付款”或“保险费”，如爱尔兰叫“社会保障付款”( pay related social security )，加拿大联邦政府征收的失业保险缴费叫“失业保险费”( ui premium )。只有美国等极少数国家在立法中将社会保险缴费称为“税”(美国称为payroll tax)。在本文中，“费”涵盖了以上各种名称，指为得到待遇而缴纳的特定费用。因此，缴费意味着将来获益的权利。在中国，不管是通过社会保险经办机构征收的，还是通过税务部门的都是“费”。对’“费”有了明确的界定，我们可以对“逃费问题”进行探讨，这里探讨逃费问题的普遍性主要包括两层意思:

第一，各个国家都有不同程度的逃费现象存在。这是由社会养老保障制度的强制性所决定。“强制性”意即在规定覆盖的人群内，不管雇主和雇员是否愿意都必须向社会养老保险足额缴费，显然这里包括本身不愿意执行的雇主和雇员。逃费是违法行为，不易察觉，也就难以获得相关的统计资料。不过，可以根据劳动力规模和平均工资的多少与实际缴费额进行比较来进行大致估计。在一些拉美国家，估计数字表明，大约有50% -60%社会保障费欠缴(见表1)。如在巴西，在20世纪80年代的待遇确定制度中，逃费估计占了60%。在巴巴多斯和牙买加，雇主拖延缴费大约达到44%。据ilo技术援助小组估计，在20世纪90年代中期，中东欧未缴费数额已达到总缴费收人的20%-30% 。

即使在decd国家里，逃费也是一个重大问题。据美国国家税收部门估计，1987年未付个人和公司所得税的占到总税收的20%。这一数字是对社会保障缴费的欠付问题的一个粗略估计。第二，db型和dc型养老保障制度都可能出现逃费问题。世界银行1994年在一份名为《转移老龄危机:保护老年人促进经济增长的政策选择》的报告中提到逃费是db型养老保障制度中的主要问题，而dc型制度由于缴费和待遇水平相关，可以用来替代db型制度，以解决逃费问题。但在实际操作中，dc型养老保障制度并没能解决逃费问题。因为这涉及到养老保障基金的投资收益，如果投资收益偏低，雇员们会选择将逃避的费用转向其它的投资领域;同时，一些健康状况欠佳的雇员可能预期不能活到退休之后也是选择逃费的动因之一。1999年，在智利的dc型制度中，低收人雇员的逃费率达到45%-55%。哥伦比亚和乌拉圭的经验同样表明，从db型转向dc型制度并没有自动解决逃费问题，在这些国家中，只有大约一半的劳动者参加到强制dc型制度中。

3中国的逃费问题

在中国，逃费是一个较之其它国家更为复杂的问题，因为在过去的几十年时间里，中国的所有制结构和就业结构发生了重大的变化，社会保障制度本身也有了较大的调整，因此讨论中国的社会养老保障逃费问题不能一概而论，笔者在这里将中国的逃费问题分为历史遗留问题和现实问题两个部分。

3. 1历史遗留问题

中国逃费的历史遗留问题主要指社会保障基金未按实征缴，存在着协议缴费的不正常现象。首先，部分是由于社会养老保险费用的行业统筹转向地方统筹所造成，这种制度上的变迁意味着地方上必须承担起以前由企业负担的养老责任，同时包括“老人”、“中人”和“新人”，对于“老人”和“中人”而言，由于完全没有或者只是部分向地方社保经办机构缴费，这就需要原行业企业向地方补偿，这种补偿通常是企业和地方达成一致协议，由于缺乏专业的精算技术人员，补偿费用和实际所需费用往往有较大的出人;同时，由于协议缴费缺乏必要的透明度，社保机构官员和企业同谋“国退民进”并非不可能。第二，社会保障基金名义缴费率高，实际缴费率较低。据有关统计资料表明，由于我国社会保障基金征缴是以雇员工资总额为基数的，而事实上缴费工资与雇员的实际工资相差较大，只占实际工资的60% 70%左右，特别是国家机关和事业单位比例更低。据世界银行调查，中国城镇职工1994年实际养老保险费率大约只有工资总额的13%，而当年的名义费率为23.5%以上，缴费基数过低使社会保障基金收人流失。第三，参保单位欠缴现象严重，欠费率较高。到1999年，企业累计欠缴养老保险费376亿，其中1999年当年欠缴133亿。全国基金收缴率呈下降趋势，有的地方企业养老金收缴率仅为70%。

这里值得一提的是，在两个条例(《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》)出台以前的企业年金管理问题，然企业年金既不是强制性的，也不属于社会养老保障的范畴，但是由于企业年金在部分地区享受税收优惠，一些企业通过企业年金计划进行“洗钱”给国家造成了巨大的税收流失。因为政府对基本养老保险负有一定的责任，我们可以将因企业导致的税收流失视同企业的逃费。在杭州某些保险公司，企业如果在今年年底拿出200万元企业年金产品，一年后，企业不仅可以原封不动的取回这200万元，而且还能拿到一笔高于同期银行存款利息的额外收人。而且企业买年金产品时，就享受了税前列支成本的优惠政策，也就成功的逃掉了这部分资金33%的企业所得税。

3. 2现实问题

由于我们现在所参考的《关于建立统一的企业职工养老保险的决定》(国发「1997 ] 26号)是在国家进行大规模国有企业改革之前订立的。制度对可能出现的大规模国有企业职工下岗和所有制结构的重大改变预见不足。《决定》考虑到社会保险费用由企业缴纳和代扣代缴，容易控制，并且参考了一些国家养老保险领取资格的缴费年限，决定个人缴费满巧年，退休后即可享受相当于当地平均工资20%的基础养老金待遇。换句话说，基础退休金对缴费15年以上的雇员毫无差别。

但在近几年，我国城镇的就业结构发生了重大改变，国有企业下岗职工保持相当的数量。这就涉及到几个问题:第一，下岗职工出现“断保”现象，企业不再为其缴纳社会保险费。虽然他们可以自己缴纳由企业和职工共同负担的保险费，但是由于经济状况和其它原因，特别是缴费已满15年的职工不再进行缴费。第二，大量的下岗职工流向非正规部门就业。一方面，非正规部门报告的收人不真实;另一方面，同样会出现“15年”现象。尽管国务院1999年1月的《社会保险征缴暂行条例》第4条和第12条规定，单位和个人都应该按时足额缴纳社会保险费。但是这里的个人仍然指有单位的个人，对于非正规经济中的个人只有名义上的约束作用。

从表2中可以看到从1997年到2002年，我国城镇的就业结构发生了较大的变化。第一，就业人员总量逐年递增，但历年的增幅不大，而且2002年相对于1997年的绝对增加量只有3999万人。相比于私营个体就业人员和其他就业人员的增加量8050万人，少了4051万人。第二，单位就业人员逐年递减，2002年相对于1997年的绝对减少量为4051万人。从这些数据的分析可以看出从1997年到2002年，一共有4051万人从正规的单位就业转向了非正规部门就业。如果以一个国际较低的逃费率30%计算的话，2002年就有121. 53万人逃费。

4对策探讨

从上文的历史和现实两个部分的分析可以看出逃费在中国已经成为一个威胁社会养老保障制度的重大问题，加之国家正在进行扩大基本养老保障的覆盖面的实践，2003年末，全国参加基本养老保险的人数为15506万人，比上年末增加770万人。这个问题有进一步恶化的可能。实际上造成这种局面的具体原因涉及到企业、个人和政府三方，但是从根本上讲却是一个制度本身的问题。

目前，非正规部门的逃费与基本养老保障覆盖面向非正规部门的延伸应该是一对矛盾。笔者认为，将现行的制度简单地向非正规部门延伸是不够明智的，它必将使“逃费”问题进一步恶化。前文已经分析，早几年大量的单位下岗人员转向非正规部门就业，是97年的《决定》所没有预料到的，所以在确定领取资格的缴费年限时，更多的是考虑让每一位退休人员能够领取到基础退休金，而没有考虑到可能的逃费。如今，非正规部门的就业人数逐年增加和社会养老保障制度的扩面都是不可逆转的，我们有必要对现有制度进行重新的审视。

首先应该考虑的是具备领取基础退休金资格的缴费年限，从国际范围看，世界上最短的缴费期规定是1年(如加拿大)，最长的缴费期规定是40年(如荷兰)，一般为20年到25年，从这个层面看，中国的15年缴费期存在着较大的延长空间。除此之外，我们可以对相关条款做一些调整。1995年3月，国务院了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》并同时出台了两套实施方案。虽然实践证明了1995年的做法是失败的，但是错不在方案一和方案二本身，而在两套方案的可选择性。在这里我们可以反思一下第二套方案。该方案将在职职工退休后的养老金计发分为了三个部分:一是社会性养老金，以当地职工平均工资的20-25%计发;二是缴费性养老金，以每一缴纳保险费年份工资基数的1-1.4%计发;三是个人帐户养老金，完全对应于个人帐户储存额。这个方案的特点是对连续缴费职工有个人帐户以外的激励存在。

其次应该考虑的是缴费基数问题，在许多国家，计算保险费的基数并不是全部工资，而只是应缴费那部分工资，即:职工个人和企业缴纳的保险费为职工应缴费工资收人的一定百分比。应缴纳保险费的工资在各国含义不同。为体现公正的原则，一些国家规定了收人上限，超过收人上限的部分不作为缴费基数。美国、法国、荷兰、比利时等国家实行这种办法。有些国家既规定了收人上限，也规定了收人下限，应缴费工资的含义是收人下限与收人上限之间的那部分工资，超过上限和不足收人下限的工资收人不缴费，如加拿大、英国等。也有的国家只规定了收人下限，如意大利。在这些国家，收人上限和下限的标准均定期或不定期根据平均工资调整。在这里我要说明的是，中国的收人政策太灵活，据保守估计，就社会平均水平而言，职工工资外的额外收人至少相当于工资收人的30%，这样，统计工资总额只占到了实际工资总额的77 %。如果对收人政策进行调整难度太大，那么我们可以考虑一下规定收人下限。