失独家庭养老的法制研究

（中南财经政法大学，湖北 武汉 430073）

【摘要】

计划生育政策实施四十年来，我国产生了大量的失独家庭，这些失独老人的养老困境已然成为重要且亟待解决的社会问题。本文从失独家庭的现状入手，分析其养老所面临的问题与不足，并提出完善失独家庭养老制度的意见和建议。

【关键词】

失独家庭；养老；措施

一、失独家庭现状

自20世纪70年代初至今，计划生育已推行近40年，虽然在一定程度上缓解了我国的人口压力，但是也造成失独家庭日益增多的困境。全国第六次人口普查数据和卫生部的《2010中国卫生统计年鉴》也显示，中国现有独生子女2.18亿，每年的独生子女死亡人数至少有7.6万人，由此带来的是每年增加7.6万个失独家庭。

但与此严峻现象不协调的是，失独家庭的养老保障进程步伐迟缓、前景不明。仅在《人口与计划生育法》第四章第二十七条中有一个模糊笼统的规定。2013年底颁布的《国家卫生计生委等5部门关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》虽有了进一步的规定，执行情况有待观望。随着失独家庭数目的不断上升，建立健全失独家庭养老的法律保障机制是大势所趋，需要我们深入研讨。

二、失独家庭的历史沿革

1983年我国颁布了计划生育政策，政策规定：“一对夫妻只能生一个孩子”。虽然这一政策的实施在一定程度上缓解了人口压力，但是却导致了许多新问题，如失独家庭的出现。

随着失独家庭逐渐增多且造成的影响越来越大，国家于2001年出台了《中华人民共和国人口与计划生育法》，其中第二十七条第四款规定：“独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助。”然而，由于对具体的帮助没有明确规定，使地方政府在实际操作中无具体依照可循，大部分地区政府采取救助金帮扶措施。

2006年11月，重庆正式启动了计划生育家庭特别扶助制度试点，年满49周岁59周岁的独生子女伤残死亡家庭可领取政府扶助金。

2007年8月，我国正式出台计划生育家庭特别扶助制度，并在全国中、东、西部地区10个省市试点。试点的主要内容是对独生子女伤、病残或死亡后未再生育或合法收养子女的夫妻，满49周岁后，按规定条件由政府给予每人每月不低于80元或100元的扶助金，直至亡故或子女康复为止。该制度的出台给于了失独家庭一定的物质帮助，但是帮扶的覆盖面很窄，况且随着物价飞涨，政府的扶助金难免显得杯水车薪。同时，也并没有涉及精神方面的帮助。

随后，各地制定不同的扶助实施标准。宁波从2008年开始对这一群体进行补助，规定每人每月补助150元，待满60周岁以后，享受城镇职工社会养老保险金的对象仍发给每人每月150元，其他对象扶助标准提高到每人每月360元。在北京，这项补贴自2008年开始发放，数额为每人每月200元，直至亡故。此外，根据北京各区县情况，独生女子亡故后，女方年满55周岁，男方年满60周岁，可一次性领取5000元到10000元不等的补贴。

2012年起，郑州符合条件的失独者扶助金，从100元调整到270元。中国计生协启动15个项目试点，指导各地从实际出发，在经济补助、生活帮扶、心理疏导、养老关怀等方面出台了系列措施。

2013年12月26日，国家卫计委的《国家卫生计生委等5部门关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》提出，自2014年起，女方年满49周岁的独生子女伤残、死亡家庭夫妻的特别扶助金标准分别提高到：城镇每人每月270元、340元，农村每人每月150元、170元，并建立动态增长机制。中央财政按照不同比例对东、中、西部地区予以补助。

三、失独家庭养老保障制度的不足

虽然国家针对失独家庭的问题采取了一系列的措施，但是仍然存在一些问题。

（一）救济金标准低

虽然目前政府有针对失独家庭的扶助金政策，但是，在物价高企、看病难看病贵的当下，少许的扶助金多少就显得有些杯水车薪了。虽然有的省市已经在大力提高政府对于失独家庭的扶助金标准，如重庆市将每人每月的标准提高到260元，河南郑州将每人每月100月提升到270元，但是这毕竟是少数。因此，政府应该在一定程度上提高救济金标准。

（二）计划生育的特别扶助制度覆盖范围小

2007年8月，中国正式出台了计划生育家庭的特别扶助制度，该制度规定：对独生子女伤，病残或死亡后未再生育或合法收养子女的夫妻，满49周岁以后，按规定条件由政府给予每人每月一定额度的扶助金，直至亡故或子女康复。国家及各地陆续出台的扶助政策中，均设置了年龄条件。如“女性49周岁节育期，或男性60周岁丧失劳动能力期。”但是，据数据统计，年龄介于40到60岁之间的失独人群，占相当大比例。该制度由于年龄的限制，让所受到帮助的失独者的范围大大缩小。除了年龄的限制以外，由于国家扶助制度并没有大力的向外宣传，导致某些地方基层单位及失独家庭并不知情，未享受到优惠。

（三）相关部门执行力不够

从我国计划生育政策实施以来，失独问题就一直存在，最近几年尤为突出。我国早在2001年的《人口与计划生育法》中，就涉及到了对失独现象的救助。但到目前为止，失独问题不但没有解决，反而更加严峻。这在很大程度上源于政府相应部门的执行力不够，缺乏相应的监督机制。

（四）帮助措施不具体

尽管2012年中国计生协启动15个项目试点，指导各地从实际出发，在经济补助、生活帮扶、心理疏导、养老关怀等方面出台了系列措施。但是没有具体指明该怎么去做，只是一个大概的方向。比如说对生活要怎么帮扶，在养老关怀方面该怎么做，都没有明确的表示。

四、完善失独家庭养老问题的建议

针对上述存在的问题，笔者认为应该采取以下措施予以完善。

（一）对已有制度的完善

1、对特别扶助制度的完善

全国政协委员袁伟霞建议建立“失独”家庭特别扶助制度，并在《计生法》和各地实施条例中明确扶助标准和实施时限。她还指出现在，“失独”者面临最现实和最根本的问题是“法定赡养人”的缺失。她建议，第二十七条改为“独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，国家应当给予补偿和扶助并由地方人民政府予以实施。独生子女死亡的，其父母不再生育和收养子女的，县级人民政府应当履行赡养人义务”。中国计生协会副会长苗霞认为对于该规定中年龄的一刀切的分法不妥，年龄介于40至60周岁之间的失独人群占相当大比例，他们同样需要国家的帮助。因此，我们认为对于上述所提出的存在问题应当予以解决。

2、对《计生法》的完善

面对失独家庭养老的一系列问题，全国政协委员、中国社会科学杂志社哲学社会科学部主任柯锦华认为，失独老人不同于传统的“三无”老人，他们不仅有养老压力，也承受着巨大的情感缺失。全国政协委员袁伟霞认为《计生法》第二十七条：中的“必要的帮助”一词定义模糊，没有规定各级政府的责任和义务，执行起来弹性过大。因此，我们认为有必要对“必要的帮助”予以明确，让各地区实施起来有法可依。我们可以从物质、精神、生活等各方面给予失独老人全方位的帮助。

3、对生育二胎政策的放宽

要解决失独问题，其中一个非常重要的方面就是缓解当前一个家庭只有一个孩子的现象。独生子女少了，失独老人也必然会随之减少。而国家此次对生育二胎政策的放宽就是解决这一现象的非常重要的一个政策措施。

2013年11月15日，我国单独二胎正式开放，如进展顺利，将于2013年年底或2014年年初试行；同时，关于2015年之后全面放开“二胎”的政策也正在拟议中。此外，各地还有各自不同的规定，比如江西、河南、江苏等地规定，夫妻双方中的一方在煤矿井下连续从事采矿作业5年以上，并仍在从事煤矿井下采矿作业，只生育一个女孩的，可生育二胎；河北、山东等地规定从事海洋作业的沿海渔区的渔民，只有一个子女的可生育二胎；山东省还规定夫妻一方因非遗传性残疾失去劳动能力，只生育一个女孩的也可再生育一个孩子。

（二）有待建立的保障机制

1、建立专门的综合性保险制度

综合性保险包含医疗、养老、意外、人寿、女性安康等险种，能够全方位的解决失独老人的后顾之忧。全国人大代表、上海市长宁区虹桥社区虹储居民区党总支书记朱国萍国家缺乏专门针对失独老人的养老保险制度。北京市人口计生委副主任彭华介绍，未来三年，政府将通过“暖心计划”，每年为每位失独者出资2800元，购买包括养老、医疗、意外险、人寿险、女性安康险在内的综合性保险。可见综合性保险已经得到了一定的肯定，比起单纯的养老保险、医疗保险等，它更加方便和全面。

2、建立广阔的再就业机制

政府的救济毕竟有限，失独老人的经济来源如果全部依靠政府是不足以维持生活的。而对于大多数的失独父母而言，他们本身都是有行为能力的，他们完全可以依靠自己的劳动或者智慧来赚取一定的生活费。《老年人权益保障法》第六十五条：国家和社会应当重视、珍惜老年人的知识、技能、经验和优良品德，发挥老年人的专长和作用，保障老年人参与经济、政治、文化和社会生活。失独老人在一定程度上也可以运用自己的知识技能经验等再就业，一方面可以得到一定的经济来源，缓解失独的情绪，另一方面对于社会经济也会有一定的促进作用。

3、建立完备的慈善养老机制

政府的扶助有限，而且覆盖面也不够广，慈善养老可以在很大的程度上缓解政府资金紧缺的问题，同时也能够发动社会各界力量帮助失独家庭，扩大影响力，形成一个良性循环。目前国外已经有比较成熟的慈善养老机构，在澳大利亚，慈善组织很好的利用了社区自治的社会治理模式，促进养老服务项目的实现。这些慈善组织首先选择和确定目标社区或地区，然后吸引当地政府、养老服务提供者、社会代表、研究机构等利益相关参与者，通过建立议程、指导项目，实现相关项目的开展。国内也有少数的慈善养老机制，如鹤童养老院。但是相对于国外而言，国内的慈善养老机制数量少，经验缺乏，不够完善。因此我们可以借鉴国外的模式，建立起健全的慈善养老机制。

4、建立有效的回访慰问机制

建立有效的回访慰问制度一方面能够号召更多的人给予失独家庭温暖和关照，另一方面可以起到有效的宣传作用，让更多的人关注到失独群体。对于失独者而言，精神上的需求比物质上的需求更加重要，全国政协委员、江苏省政协副主席、民进江苏省委主委朱晓进在接受记者访问时说：“让孤独的失独老人不再孤独，是一项迫切的民生工程。健全完善社会保障体系需要一步步地走，一部分一部分地去做。提高失独老人的幸福指数，需要我们全社会携起手来。”

5、建立专业的精神养老体系

专业的精神养老体系包括专门的精神家园活动场所，专门的失独家庭的养老院等，让这些同病相怜的孤独者找到属于自己的大家庭，以便过好余生，相互慰藉。全国政协委员、中国社会科学杂志社哲学社会科学部主任柯锦华在调研时了解到，有些失独老人一想到因无人担保无法入住养老院，生病时无人护理，动手术无人签字，死后无人料理后事，就十分痛苦。“失独老人希望能入住专门养老院，同样遭遇的人能在那里彼此抚慰，抱团取暖。柯锦华如是说。我们认为，可以建立针对失独老人的专门养老院，将养老院与孤儿院对接等形式构建专业的精神养老体系。

6、建立强有力的监督与宣传机制

中国计生协会副会长苗霞指出由于国家扶助制度并没有大力的向外宣传，导致某些地方基层单位及失独家庭并不知情，未享受到优惠。因此，我们认为应该加大宣传力度，扩大覆盖面，让失独者能够得到应有的帮助。除了宣传方面，强有力的监督机制也。失独问题是从计划生育政策实施以来一直都存在的问题，虽然国家出台了相关的政策，但是到目前为止失独问题仍然没有得到解决。可见各部门在政策的定此，我们认为应当建立健全的监督机制，督促相关部门的工作，把国家政策贯彻落实。

7、建立多方协助机制

失独家庭养老问题并不是单靠政府或者公益组织就能解决，它需要多方的协助才能实现。根据《国务院机构改革和职能转变方案》，新组建的国家卫生和计划生育委员会，其主要职责包括：统筹规划医疗卫生和计划生育服务资源配置，监督管理公共卫生和医疗服务，负责计划生育管理和服务工作等。面对老龄化社会到来、失独问题凸显，人口计生部门需要履行起民生关怀的新职能，优化配置服务资源，打造多方协作机制，建立和完善制度帮扶，为失独家庭建立兜底的保障网络，兜住这一特困群体的基本生活。

划生育委员会，其主要职责包括：统筹规划医疗卫生和计划生育服务资源配置，监督管理公共卫生和医疗服务，负责计划生育管理和服务工作等。面对老龄化社会到来、失独问题凸显，人口计生部门需要履行起民生关怀的新职能，优化配置服务资源，打造多方协作机制，建立和完善制度帮扶，为失独家庭建立兜底的保障网络，兜住这一特困群体的基本生活。

8、加强心理辅导工作

失独老人心理上受到过极大的创伤，在强调对其物质上进行帮助补贴的同时也要注重对其心理上的辅导。我们需要帮助在心理方面帮助失独老人，让其保持一个愉快向上的心态。可以通过与专业的心理咨询机构联系，形成对接，让他们定期给失独老人做心理疏导。同时，为了节约成本，可以让一些志愿者在参加了心理疏导工作的培训以后，形成专门的心理疏导分队，对失独老人予以帮助。