职务消费制度:国际运行实践及中国的政策选择

[摘要]职务消费作为公共部门工作人员履行职务时必不可少的花费，在我国自古有之，在世界其他国家也一直存在。但不合理的、过度的职务消费不但会造成财政资金的浪费，而且影响到纳税人对政府管理的信心。因此，理清职务消费的历史源头，了解职务消费的国际运行实践，对于完善我国职务消费制度，提高政府管理效率有着重要的意义。

[关键词]职务消费；国际经验；政策选择

[中图分类号]F810.455　[文献标识码]A　[文章编号]1008―2670(2010)02―0034―05

一、职务消费的概念与溯源

职务消费在我国古代就存在，其产生可以追溯到隋朝以前，当时的职务消费内容是包含在官吏俸禄中的。等级不同，车旗、礼服等的消费不同，相应的俸禄也不同，等级越高，获得的利益越高。《周礼，春官》中提到：“上公九命为伯，其国家、宫室、车旗、衣服、礼仪，皆以九为节；侯伯以七为节，子男以五为节；王之三公、卿、大夫分别是八命、六命、四命；宫室、车旗、衣服、礼仪各视其命之数。”《商君书，境内》提到，“赏爵一级，益田一顷，益宅九亩，除庶子一人。”

自隋朝起，政府开始命令颁发职务消费补贴。如据《隋书》卷46《苏孝慈传》记载，隋代公廨钱制度的形成较公廨田及职田为早；不仅诸州公廨给钱，中央公廨也给钱；给钱的目的是“回易生利，以给公用”。《食货志》记内外官给职田之后，“又给公廨田，以供公用”。由此可见，公廨钱和公廨田的收入主要是“以给公用”，即用于各级官府之公用开支。宋代官吏有变相俸禄，这些俸禄中包含了职务消费的内容。《宋史》卷171《职官十一》指出，“中书：枢密、宣徽、三司及正刺史以上，皆有衣粮，余止给餐钱”，凡月给餐钱，依官职高低不同。《宋会要辑稿，职官》称，“学士以上，日给酒自五升至一升，官观副使、文明殿学士等，并有给茶，节度使、副以下，各给厨料米六斗，面一石二斗。”薪、蒿、炭、盐等物依职务高低每月有给。《宋史》卷172《职官十二》提到，“文物群臣奉使于外，藩郡入朝，皆往来备饔气，又有宾幕、军将、随身、牙官、马驴驼之差，称为给券”。给券的数量依据官员职务高低而定，“节、察都有宾幕以下；中书、枢密、三司使有随身而无牙官、军将随；诸司使以上有军将、驼。诸州及四夷贡奉使，诸司职掌祗事者，亦有给焉。”根据所付地区不同，给券又分为若干种类，“其赴任川峡者，给驿券；赴福建、广南者，所过给仓券……车驾巡幸，群臣扈从者，中书、枢密、三司使给馆券，余官给仓券”。到清代，各级官员的正式俸银不高，政府有发放养廉银和公费之举。据统计，在汉族官员的固定收入中(约为每年629.5万两银子)，薪俸占到(139.5万两)22.2％，养廉津贴占到(430万两)68.3％，公费占到(60万两)9.5％。

建国以后对职务消费的相关研究主要是从如何完善公职人员工资薪金制度的角度出发。如陈明远的著作中提到，“公款吃喝”、“公款用车”、“公款住房”等按照级别分配的供给一包干制的实行，导致行政经费居高不下，几乎成了“无底洞”。而且特殊供应、特需服务、特批支出等实际上成为乃至贪污腐化的根源之一，因此，他主张工资实行货币化改革，将公职人员的工资福利货币化、透明化。

2003年2月中央纪委二次全会工作报告《全面贯彻党的十六大精神，努力开创党风廉政建设和反腐败工作新局面》中提出，积极探索用改革的办法解决领导干部职务消费中存在的问题，这是党和政府官方文件中首次使用“职务消费”的概念。对它的概念界定，理论界尚没有很固定的说法。从一些研究中可以找到关于职务消费的概念的解释。比如，钟祥财认为，职务消费作为行政官员凭借其身份地位、以公务需要为名义、由政府“埋单”的满族效用行为，显然是官僚体制的衍生物。焦建国认为，最广义地讲，所有因履行职务的需要而发生的消费都是职务消费，职务消费是履行职务的成本。就成本控制和追求效率角度而言，职务消费需要控制在必要的范围内，不能浪费，也不能不足。龙太江认为，职务消费即公务消费，是国家公务人员为正常行使职权、顺利履行职责所必需发生的各种消费的总称。主要包括差旅费、交通费、通讯费、接待费、会议费、办公费、礼仪费、社交费、学习培训费、报刊费等支出。综上所述，可以看出，职务消费是我国公共部门公职人员，包括国企领导和军队干部在执行公务、履行职责的过程中所发生的，主要由国家财政负担的，以实物配给、实报实销或货币化等形式支付的各种消费。具体而言，对职务消费可以从以下方面理解：(1)我国职务消费的主体应包括公共部门的公职人员、国有企业的管理人员以及军队公职人员；(2)职务消费与“官阶”紧密联系在一起；(3)职务消费的资金来源主要是国家财政；(4)职务消费的内容与形式多样。

二、职务消费制度的国际运行实践及其经验借鉴

1　实物配给和实报实销的职务消费制度在很多国家都存在，但有严格详细的规定

从很多国家的实践运行情况看，为保证公职人员履行公务，政府都提供一定的实物，如公车、住房，并对出差、宴请等花费实行实报实销。但对职务消费的范围和额度通过法律、法规等有详细的规定，严禁超出标准以及假公济私等行为发生。

以公务用车为例，在欧洲各国的有关法律和法规中，对公职人员的用车、公务接待等待遇一般都有严格的规定。一旦违反就要受到相应的处罚。政府公务用车只许用于公务，设有用车登记卡，出车时间、油耗、公里数等定期上报主管部门。公务用车公私分明。一般官员办理公务时，可用公车，上下班单位给与适当补贴，公务用车限制外出范围，外地出差乘坐公共交通工具。由于受公务用车数量的限制，并非每一个公务人员都能享受用车的待遇，为此，一些国家对因公务而无法安排公车的人员均给与适当的补贴。

美国公车使用专门牌照，牌照上标有“official”，车门上印着部门名称及“for official use only”字样，让公众一目了然，知道该车辆是公车，如果有人公车私用，马上可以举报，这就为舆论监督提供了便利的条件。与此同时，每个部门设举报电话，如果有人举报，马上要采取行动，包括调查、处理、在媒体上报道、公布结果等。这样的措施有利于形成广泛的舆论监督环境，使舆论监督起到应该起的作用，也就避免了公共资金个人目的的使用。

对于公务旅行、接待等职务消费，很多国家也有详细的支出范围规定。如芬兰的《公务刑法》对公职人员在贿赂、泄密和等方面做了明确而严格的规定。其中，吃吃喝喝、游山玩水等借职务之便进行的过度消费行为也被列入贿赂罪范围。如芬兰的法律规定政府官员如果出于公务需要公款请客，上至总理下至普通科员，都要执行政府以法规形式制定出的全国统一招待标准，每顿饭一律为一菜一汤一饭。同时，一起吃饭的有些什么人，点了什么

菜，花了多少钱，都要详细地在网上开列清单。除《公务刑法》外，政府各部还制定了各种规定和条例，以便官员照章办事。如对使用公款出差，各部门每年都有固定计划，出差目的、期限和报销数额都有规定，不允许在公务结束后借机探亲、休假或旅游。对高级官员出访限制更严，要经总理或议会批准。

美国在1978年修订的《文官制度改革法》对政府雇员的义务作了明确规定，要求公职人员必须奉公守法、廉洁自律、不得贪赃枉法、不得、不得营私舞弊；新加坡政府先后出台了《公务员法》、《公务员纪律条例》、《防止贪污法》、《财产申报法》、《现行反贪污法》、《没收非法利益条例》等，对公务人员的行为有详细的规定；日本的《国家公务员法》对公职人员的行为也有详细的规定。

2　对公务人员职务消费严格限制的同时，为其提供高水平的工资和福利待遇

很多国家倡导“高薪养廉”，为公务人员提供比较高的工资、津贴和各种福利，使公务员成为一项稳定、待遇丰厚的工作，既增强了对职员的激励，又在无形中形成一种防止犯错误的约束机制。而且在公务员的工资和福利待遇里都体现了对职务的补贴，无一例外将职位作为确定基本工资等级的主要依据之一。职务高意味着职务和责任重，其报酬也高。各国公务人员的工资都有递增机制，随工作年限的增加和物价水平、经济增长幅度的提升每年有加薪。此外，公务人员的工资待遇与企业工资有一定的比例，保证公务员工资不会低于社会中等收入水平，维持一定的社会地位。

英国是一个有着浓厚等级意识的国家，在社会生活的各个方面都浸透着等级精神。英国的公务员实行品位分类制度，公务员既有官阶，也有职位。官阶代表品位等级、地位、资格与报酬，而职位代表权力、职责与任务。工时、假日、报酬等统一按类别确定。英国的公务员除工资外可以享受各种津贴，如地区生活津贴、职务技能津贴、超时工作津贴、假日值勤津贴、夜间勤务津贴、责任津贴、交通工具补贴等，各类津贴占公务员工资的25％左右。

美国实行的是公务员职位分类制度，即公务员的官阶和职位合为一体，把许许多多的工作职位，按照行业与职业性质的不同，划分为若干种类，然后在各类职位中按照责任大小、难易程度、所需资格条件划分若干等级。公务员按类按等级逐级加薪。公务员收人中薪金是主要部分，其他还有各种津贴，如在国外工作的人员可以得到出差补助，有的职工有住房和制服津贴。除现金补贴外，公务员还有一些非现金补贴，如政府提供的住房、工服、免费午餐等。美国公务员的福利待遇非常高，政府甚至规定，如果公务员要做变性手术，一切费用都可以报销。

法国公务员分类兼有品位分类和职位分类制度的某些特点和因素。既包括纵向职类的划分，又包括横向职级的划分，据此确定福利待遇等。法国公务员除了基本工资外，还领取相应的补助和津贴。公务员补贴繁多，除了住房补贴、家庭补助和物价补贴外，还有自行车补贴、服装补贴、穿鞋补贴、小装饰补贴、买内衣或衣物丢失补贴等。这些补贴一般占工资比例的13％，而高级管理人员高达45％到50％，补贴最高的是财政经济部长和国库总管，年补贴高达19万多欧元。同为司机，公交车司机最低年补贴为138欧元，而部长、国务秘书、总理的司机的补贴可以高达4372欧元。除了这些收入，法国公务员有的也可以分配到住宅、制服、交通工具等实物。法国还会因工作需要为公务人员提供住房，如给到地方任职的官员和在传达室工作的人员提供住房。

德国公职人员的月工资非常高，不存在失业问题，也不用缴纳社会保险费。除工资以外，还有多种津贴和福利制度。津贴主要有职务和岗位津贴、特殊负担津贴、额外工作报酬、国外工作津贴和地区补贴等。福利包括抚恤金、劳动保护、休假等。此外，政府公职人员也会享受一些因履行职务而需要的待遇。

新加坡公务员实行灵活工资制，’月薪和年薪中除固定工资外，还包含可变动部分。可变动部分的发放金额视国家经济增长状况、公务员个人绩效及私营部门的薪资水平而定。针对世界各国公务员基本工资偏低，各种福利过高的普遍现象，新加坡采取的对策是“全现金薪酬”，薪资福利全部由现金支付。比如对部长和代议士的薪酬，很多国家把部长大部分的薪酬改成非现金的酬劳，如房屋、汽车、开支户头、海外度假等借职务之便的以公款支付的消费，而新加坡采取的对策是付予部长实际、堂堂正正的薪金，而不是藏着其他额外利益的低薪。

在高工资、高福利的激励机制下，公务人员非常珍惜自己的工作和职位，不会为了多吃一顿饭、多报一次差旅费等小利益牺牲自己的职位，自然会严格遵守对职务消费的各种规定，经常检点自己的行为。

3　在提供高薪高福利的同时，辅以严格的监管和严厉的处罚措施

对公职人员违反有关法律的行为，各国公务员法都明确规定了惩戒措施。美国联邦刑法法典规定，任何政府官员如果收受的财物价值超过7000美元，就要处以相当于其收受财物价值3倍的罚金，或者判15年以下的监禁，或者取消其政府官员的资格。德国规定，公务员接受礼品不能超过50马克，否则就要受到不同程度的纪律处分，包括警告、严重警告和开除公职。瑞典的《反贿赂法》明确规定，政府工作人员和企业雇员分别不得接受价值200克朗和500克朗以上的礼品，否则视为行贿受贿。一旦罪名成立，就要受到严厉惩处。轻者罚款，重者判刑2―15年。韩国的《公务员道德法》要求政府官员、议员、法院、军人、学校、国家投资机关和地方自治团体的四级以上的公务员需登记其财产，一级以上的高级公务员需要公开其财产，拒绝登记者处一年以下徒刑或1000万元以下罚款。法国近年来相继出台了许多反腐倡廉的新举措，并着重对《行政法》和《刑法》中的某些条款进行修改，加重了对贪污、受贿和渎职罪公务员的处罚力度。许多国家法律规定，公职人员不得把公共设施、设备、物品用于私人目的，禁止政府官员亲属利用其职务之便占用公有财物，不得假公济私。如美国前国务卿贝克曾多次乘军用飞机游山玩水被谴责；法国前总理克拉松夫人的丈夫，被指责过多的乘用总理专车；德国前交通部长因报刊不断指责他假公济私被迫辞去部长职务；美国联邦调查局前局长塞信斯在任上用该局飞机、汽车载送家庭成员，用一万美元公款为自家安装一道栅栏受到指控被总统开除。

许多国家成立了相应的机构对公职人员的腐败行为进行监管，如美国有“公务员风纪署”，法国有“惩戒委员会”，日本有“政治伦理审查会”，奥地利有“纪律委员会”，韩国有“反腐败委员会”，新加坡有“腐败行为调查局”，芬兰有“行政监察专员公署”等。这些廉政机构的共同特点归纳起来有：较大的独立性，较强的权威地位，较广泛的廉政职权，较完整的组织体系等。在严格的监管和严厉的处罚措施威慑下，公务人员在受到处罚甚至丢失工作与严格遵守职务消费的支出范围和额度之间必然选择后

者。

4　加大舆论监督与职业道德教育

职务消费是公务人员行使职责、履行公务必不可少的消费，关键问题是如何合理控制开支范围和开支额度，保证公款公用而没有假公济私。在很多国家里，实现职务消费的透明度是杜绝公款私用的最好方法之一。“阳光是最好的防腐剂”，让公务人员的消费行为完全暴露在社会公众面前，加强社会监督和媒体舆论监督，能起到控制职务消费支出的有效结果。如瑞典1776年以《出版自由法》首先确立文书公开制度，美国1966年制定《信息自由法》，而后很多国家陆续制定《信息公开法》，以法律的形式规定政府各部门的业务范围和经费开支等。美国1976年颁布《阳光下的联邦政府法》，主要内容包括公开举行会议的要求，豁免公开举行的会议或其中的一部分，不公开会议的种类和举行不公开会议的程序等，以此保证公众能对政府决策程序有充分的了解。日本自1994年起各地陆续建立民间行政观察员制度，民众自发成立“全国公民权利代言人联络会议”，对政府行为进行监督，检查纳税人的钱到底怎么用的，要求政府公开财务。在密切监督之下，政府官员就不敢随便用公款吃喝。

加强对公务人员的职业道德教育，树立廉洁奉公的政治和文化氛围，对约束公务人员的职务消费也有重要的意义。比如新加坡前总理李光耀根据自己的儒学研究和切身体会，提出廉耻是个人行为准则的八德之二。他认为廉耻就是廉洁奉公，知美识丑。廉洁奉公的政治文化使人们树立了堂堂正正做人的准则，如果你破坏了这个准则，你让所属的单位蒙羞，也为自己和家庭带来耻辱。在廉洁奉公的政治文化中，腐败分子必然沦落到千夫所指、不病而死的境地。

三、完善我国职务消费制度的政策选择

1　合理界定职务消费规模

以公务用车为例，中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于党政机关汽车配备和使用管理的规定》中规定“部长级和省长级干部按一人一辆配备专车：现职副部长级和副省长级干部，保证工作用车或相对固定用车。副部长级和副省长级干部离休、退休后享受部长级和省长级待遇的，不配备专车。过去已按党中央、国务院有关规定配备了专车的副部长，其专车可继续保留，但本人不用时，由机关调度使用。”与此同时，还规定“省级以下党政机关及其领导干部工作用车的配备和使用管理规定，由省、自治区、直辖市党委和政府根据本规定的精神，结合本地区的实际情况制定并报中共中央办公厅、国务院办公厅备案。”从实际运行情况看，我国公务用车的配置数量实属规模庞大，全国绝大多数乡镇，书记和乡长一般都有专车。这与某些发达国家公务车配置的节俭形成比较鲜明的对比。比如在美国加利福尼亚州，只有州长和议长有专车；在芬兰，只有5个人有公务专车：总统、总理、外交部长、国防部长和内务部长(新京报)。比较起来，我国庞大的公务用车，加之与此配套的燃油、司机等成本支出构成了巨额的行政性开支，占用了相当一部分政府资金。因此，削减公车数量，降低公务车配备标准，减少享用公务车的人员数量，应该是职务消费的改革方向之一。

2　严格职务消费支出标准

职务消费是公务人员履行公务、行使职责必不可少的开支。关键问题是支出是否与公务有关联，关联程度有多大。从我国现有的对职务消费的调查情况看，很多地区和部门的职务消费支出没有明确的支出范围和标准，导致职务消费支出不规范，支出规模日益膨胀。

从职务消费支出标准看，综合各国经验，一个重要的原则应该是消费支出是否与公务有关联。与执行公务相关的消费是可以从公共资金支出的，与公务不相关的费用，不管金额多少都不可以从公共资金支出。这一标准的制定和严格执行应该成为明确职务消费合理性的重要尺度。

3　加强职务消费的预算控制

职务消费从实际发生额看，占财政支出的比重很大，但在编制预算的过程中却没有这一科目。公职人员在发生职务消费行为以后，通常是以实报实销的形式从本单位行政经费或其他专项资金中冲账。这种缺乏预算约束的消费导致公务人员花钱没有顾忌，职务消费异化为权力消费，成为领导干部在权力羽翼下的自由消费的庇护伞。

职务消费的主要支出来源是政府财政，既然花的是政府的钱，就应将职务消费的全部支出列入预算，通过预算的制定、内部控制及绩效评价等体系实现对职务消费的法律约束和公众监督。我国当前职务消费存在的很多问题都源于预算控制不严，很多职务消费是从预算外和制度外收入中开支的，这就为对其实现监管和监督带来了困难。

4　增强对职务消费的审计和舆论监督

很多调查资料显示，我国当前对职务消费支出的公开性不高，很多公务用车车牌与私家车没有区别，而且车身连所属单位的标志都没有，公车私车没有区分标志，不利于公众监督。对各级领导和公务人员因履行职务而发生的各种消费性支出能完全公开的很少。透明度低导致信息不对称，职务消费主体掌握消费的所有信息，而所属单位和支出的真正负担者纳税人对因处理公务发生的职务性消费知之甚少，监督无从谈起。

职务消费制度要严格执行，必须有完备的内外部审计和监督。审计不严容易导致职务消费失控。我国当前对职务消费的监督主要来自职务消费的管理者，监督者同时也是职务消费的受益者，很难起到独立监督的作用。因此，公共部门应尽量创造有利于纳税人对职务消费监督的各种条件，如对公用车辆应有清晰的公车标志，表明仅为公用，让公众对公车的所有单位一目了然，如有公车私用现象，马上就可以发现；对公务差旅、招待、会务等费用可以实行网上公布，增强透明度，保证纳税人有充分的信息，信息充分的前提下才有监督的可能；此外，还应设立便于公众举报的联系方式，监督能有结果和回应，公众才会有监督的积极性。