职务消费之痛

什么是“职务消费”？目前我们国家的“职务消费”存在些什么问题？如何解决这些问题？

所谓领导干部“职务消费”，是指为保证领导干部正常生活和履行职责、完成工作任务，由政府和领导干部所在机关（单位）按照规定，为其提供和报销的费用。它包含两部分内容：一是领导干部个人自主支配和使用的以货币形式表现的费用，如工资、津贴、生活费等。二是领导干部为开展工作而投入的成本，以及领导干部在履行职责和公务活动中所发生的费用，目前这些费用还不是以货币形式发放，而是以票据报销的形式由机关（单位）支出，如招待费、通信费、小车购置费、差旅费等。

武汉大学理论经济学博士焦建国认为，职务消费是一个“灰箱”，它包括三个层次的内容：处在某一个特定职务上的公务人员在履行公务时必需的消费；履行公务需要，但不需要那么多或那么奢侈的过度消费；不是履行公务需要，而是利用职务之便或假借履行公务用于满足个人需要的个人消费。

严格地说，职务消费是处在特定职务上的公务人员为履行公务所必须的、适度的消费。假公济私的个人消费是腐败，过度的职务消费尤其是故意的奢侈浪费也属腐败之列。

然而，现实中，在很多人尤其是一些干部看来，利用职权收受、索要贿赂或者贪污或者买官卖官那叫腐败，而过度的职务消费，譬如吃点、喝点、玩点、铺张点顶多叫不正之风，大家已经是司空见惯，见怪不惊、习以为常了。

官“轿”：一年3000亿

中国有多少公车？养这些公车一年得花多少钱？

湖北省老河口市是一个只有50多万人口的县级市，财政供养人员16224人，除工资外，职务消费支出一年在3500万元以上。到去年年底，全市行政事业单位有各类公务用车447辆，剔除车辆折旧费，在当地一辆公车年均消耗近5万元，算下来全市一年公车耗资2000万元左右。这对于一个经济不甚发达的县级市来说是一笔巨大耗费和一项沉重负担。

2003年3月"两会”期间政协委员提交的“第0225号提案”中的调查数据显示，“八五”期间，全国公车耗资720亿元，年递增27％ ，大大超过了GDP的增长速度（大约是GDP增长速度的3.5倍）。到了1999年，我国约有350万辆公车，包括司勤人员在内耗用约为3000亿元人民币。而1999年我国的地方财政收入才5594.86亿元！也就是说，350万辆公车的开支和新购公车的费用之和，占据了1999年地方财政收入的一半还强！这笔3000亿的巨款如果摊到人头上，中国的13亿人口，平均每人得摊约230元！

公车消费这个毒瘤，最早是从1985年开始的。

1984年以前，国家对公车控制较严。按照当时的规定，只有党和国家的高级干部才有资格配备专车，县团级以下的官员只能使用吉普车和自行车。1984年，这项规定被取消，公车消费犹如脱缰野马，一发不可收。1985年，全国进口的轿车、面包车达20万辆，耗资近20亿美元，超过了前30年的总和。

公款购车的“雄起”，使中国汽车市场欣欣向荣。据了解，20世纪80年代和90年代，公车在我国轿车中曾占到90％以上的比例。以“奥迪”为例。1988年，奥迪授权中国一汽生产奥迪100，当时一汽组装了499辆奥迪100，结果全部被政府部门抢购一空，自此，奥迪100成了中国名副其实的官车。

公车几乎垄断了国内的汽车消费市场，以1993年为例，当年全国生产轿车22.5万辆，加上进口的18.1万辆，共40.6万辆。其中竟有98％为公款购买！国家一只手投资造轿车，一只手掏钱把轿车几乎全部买下，随着“公车”数量的激增、档次的攀升，财政日益不堪重负。

公款的大力支撑，催生了中国的汽车暴利时代，汽车市场也开始了虚假的繁荣。公款购车造成了汽车价格的极度扭曲，加剧了产业规模和分布的散乱局面。而中高档车市场，所呈现出的更是一种畸形的发展状况。

在今年的“两会”上，全国政协委员刘同心公布了一份公车私用情况的调查：“目前在一些地方，公务车公用占三分之一，干部私用占三分之一，司机私用占三分之一。公车不‘公’，日趋严重。”也就是说，如果一辆公车每年开支为3万元，那么其中有2万元是在干“私活”。以此推之，全国为公车开销的3000亿元中，有2000亿元是被私用了！至于公车的维修、加油以及配件更新，更是成为各种“硕鼠”腐败的温床，也是地方各级财政的支出“黑洞”。一些小车维修店堂而皇之地出售电饭煲、消毒柜等小电器，大家都明白这些费用可以入到修理费当中。据湖北省老河口市纪检和审计部门掌握的情况，有的县局级单位一辆小车修理费用一年在6万元左右。6万元究竟花在哪里了，绝对是一笔糊涂账。几年前，曾有一个市对40多个部门公车维修支出情况进行了调查，结果发现平均每辆车每年维修费高达2万元，比同类私家车高出数倍。

事实上，公车私用早已不是什么秘密。外出旅游、钓鱼、宴会娱乐、红白喜事、子女上学等都要用公车。许多单位都有这样的呼声，公车越多越不够用。过去只有一辆车的时候，谁有急事谁用，谁有大事谁用。等有了两辆车的时候，一辆就成了一把手的专车，另一辆则大家轮流用。等有了三辆车、四辆车的时候，二把手、三把手也都想有自己的专车，同志们用车依然紧张。就这样总是不够用，总是想添车。

由此可见，目前首先应该解决的是这样两个问题：一是明确规定什么样的干部才可以有专车。二是明确提出对公车私用的问题怎么查，怎么罚。

中国社会调查事务所对北京、上海、青岛、郑州、武汉、重庆、广州等7城市普通居民调查显示，70%的公众认为公车私用现象非常严重，95%的赞成进行公用车改革。其中64.3%的选择“公车租用”，27.5%的选择“岗位补贴”。

官“宴”：一年1000亿

“一顿饭一头牛”，群众对干部大吃大喝问题看在眼里，气在心里。

国家重点扶持的贫困县河北省阳原县，在全县财政紧张、办公经费严重不足的情况下，一些部门靠打“白条”几乎吃遍了全县上档次的饭店。因长期兑现不了现金，一些饭店只好攥着一把白条被迫关门。有一个餐馆老板拿着欠条找当地法院要账的时候，有关领导“理直气壮”地说：“法院没有办公经费，连公车的汽油钱都拿不出来，怎么还你账！”

海南省乐东黎族自治县下岗女工吕碧晶拿出全部积蓄，又向亲戚借了一部分钱，开设餐馆经营，没想到餐馆开业不到3年，就被县里的政府部门和国有企事业单位赊账拖欠了约47万元吃喝款。2003年4月底，吕碧晶关闭了餐馆，把全部精力都放在讨债上。

地处山区的国家扶贫开发工作重点县海南省白沙县，也爆出丑闻。因一些政府机构、行政事业单位长期拖欠当地餐馆酒店的餐费，导致许多酒店举步维艰、被迫关门，酒店老板们无计可施，要把那些平日里大笔一挥就可签单吃饭的“老爷们”告上法庭。据记者调查，近年来经当地政府机关、行政事业单位领导干部们打出的吃喝白条，竟多达300万元，相当于该县一年财政收入的十分之一。在一家已经关闭了的餐馆里，老板手里的白条装了51个信封，一个信封代表一个单位，涉及到全县半数以上的政府机构和相关单位。

那么这些公仆们吃的都是些什么呢？一位酒店老板拿出一张县政府某局一次晚餐的消费清单，记者看到，上面写有：山猪：2.7斤，108元；黄鲸：2.5斤，125元；甲鱼：1.9斤，456元；麻鱼：2.8斤，336元；蛇：1.8斤，180元；油菜：8元；古井贡：4瓶，200元；冬瓜茶：10元；三五香烟：6包，84元；包厢费：50元；纸、饭：5元；总计1562元。老板说，她记得那次吃饭只有5个人。当地干部告诉记者，白沙县农民年人均收入只有1700元，仅够这四五个干部大吃大喝一餐。

为堵住职务消费的种种漏洞，各地制定了不少规章制度，并展开了多项清理与整顿。据老河口市纪委的统计，为管住干部一张嘴，1999年以来出台了32个400多条制止大吃大喝的规章制度，结果却并不理想。河北省阳原县纪委副书记郝卫军有两个不解：一是穷到没有办公经费，干部却可以“挤”出数万元甚至数十万元大吃大喝；二是纪委出台了这么多规章制度，吃喝之风却没有丝毫收敛。

中国烹饪协会消息称，2002年中国餐饮业全行业年度营业额首次超过5000亿元，其中公款消费的比例是20％，其绝对数竟然达到1000亿元。

1000个亿，可供开两次奥运会、建两座三峡大坝。如果少一些“官宴”的话，省下的钱，每年能为中国办多少大事！

党和政府的威信，就这样一点一点被吃没了。

官“游”：一年300亿美元

关于“游”，有很多解释，在这里我们只取其“游学”之意，即到外国或境外“考察”“学习”。干部公费出国（境）考察制的由来干部出国（境）考察（不同于专业出国考察）制度，是在20世纪80年代中期开始的。

到了90年代初，公费出国（境）考察已逐渐变成党政部门干部的一种福利、工作表现奖励、休假等性质。而一些干部则把公费考察，作为“捞一把”的特权。这份“特权”，如今除了被用在游山玩水、花天酒地、大开赌兴外，更被用于转移赃款，预留后路上，甚至成为贪官携款外逃的捷径！

2001年干部出国（境）4417200人次。

2002年干部出国（境）5046400人次。

早在2002年11月下旬，中共中央已通过自律决议：压缩高层领导干部外事出访活动，出访要简化礼仪程式、减少随员，注意实效、精干、节约。2003年年初，中办、国办下达指令：干部出境要讲实效，要约束非正常活动。并下令各地出境开支要比2002年下降20%至25%，不准搞突击出境活动，消耗开支。据公安部、外交部消息，2003年干部出国（境）达4273600多人次。其中到香港、澳门特区者为3168400人次，到外国者为1155200人次。

据报道，1998年以来，地方干部公费出境开支都超过指标三至四倍。如：1998年指标为50亿至52亿美元，实际开支达280亿美元；2OOO年指标为65亿至70亿美元，实际达320亿美元；2OO2年更达350多亿美元。超标费用从哪里来？各地超规限外汇来源为挪用税收、土地开发收入、动用留存外汇、动用人民币买入外汇作经费、侵吞行政和其他公共项目经费等。

干部公费出境经费开支超标最突出的省市有：广东省、上海市、江苏省、山东省、福建省、浙江省、辽宁省、河南省、湖北省、湖南省。上海市的区、局级干部，每年有四分之一以上，在境外考察、参观、访问、学习。深圳特区的区、局级干部，有二分之一以上，常年在香港、澳门特区参观、访问、学习。深圳特区的区、局级干部个人出境津贴，每年平均2万至5万美元。

300亿美元是什么概念？

据《中国统计年鉴－2002》资料显示，1999年的国家财政开支中，文教、科学和卫生事业费（教育经费和医疗经费）为2408.06亿元。也就是说，该年干部公费出国所消耗的费用，是我国教育经费和医疗经费之和！

中纪委统计过，这笔300亿美元的公费消耗，基本上可以帮助全国32至35个贫困县地区五千多万农民和县、乡、镇居民进入初步小康阶段，能兴建二组长江三峡特大工程，能初步解决南水北调工程所需费用，能增加培养三百万受过高等教育的各类人才。

他们出去干了什么？无疑，考察团的主流是好的，他们将国外的先进经验、先进理念带了回来，对我们的经济发展起了不可忽视的促进作用。但是，主流之外的渣滓也不可小觑。

、看艳舞甚至嫖妓是一些“考察团”的“选修”甚至“必修”科目。还有一些贪官，利用出国考察给自己预留“后路”。北京市一位处级干部将子女送到英国后，自己四处看房，意欲在英国购买两处房产，以备不时之需。更有“聪明者”利用关系在境外开设办事处或分公司，而当事人长期游移于境内外之间，一旦东窗事发，便不再回国。去年5月，身为河南省政府设在香港的“窗口公司”河南豫港公司董事长的程三昌便从香港不辞而别，携巨款和情妇跑到新西兰定居。原黑龙江省石油公司总经理刘佐卿在成功地把近亿元国有资产转到美国之后，也神秘地去了美国。

300亿美元，这还只是出国出境考察的费用，至于那些没有机会出境，在国内“考察”的干部花了多少钱，就无从统计了。这种“考察”形式无非两种，一种是参加各种学习班、培训班。这些学习班的办班地往往选在那些风景名胜区。一周的培训，往往“安排”两周的时间，多余的时间就算是“考察”祖国大好河山了。这种班多收一些费用，也没人反对，“考察费”全算在“资料费”里了。组织者和参加者各得其所。二是“出差”公干“拐个弯儿”，譬如到上海出差，一拐弯儿就到了苏州、杭州。

专家：职务消费进薪酬预算

全国企事业单位一年的职务消费支出是多少，很难有一个确切的统计。但据业内人士保守估计，国企领导的职务消费，一般是其工资的一二十倍。办公室装修、配备专车、出国考察旅游、体检、疗养、请吃等等，都可列在“职务需要”的名下。

清华大学教授魏杰建议，职务消费问题的解决之道在于将其计入薪酬制度，让它与岗位工资、年终奖、人力资本持股、福利补贴一起构成薪酬的一部分。目前，我国仍把职务消费纳入会计制度里，要求当事人凭发票实报实销，这样监督成本太高。

国际上许多企事业单位的通行做法是把职务消费计入薪酬制度，给有消费需求的岗位设立一定资金额度，打入工资里，无论盈余还是不足，全由支配者自己调整。譬如德国政府给施罗德配备了高级防弹轿车，但他私事外出不用，因为要付钱；给他造了豪华别墅，可他不住，另租面积小一点、设施差一点的房子，因为别墅的昂贵租金得由他自己从薪酬中支出。

武汉大学理论经济学博士焦建国认为，应该推行财政预算改革，这样才能有效解决职务消费中普遍存在的腐败与浪费。

焦建国认为，职务消费的核心是财政制度问题，一方面，“无财难以行政”，财政是行政的经济基础，没有钱，没有财力支持，什么事也办不成。所以职务消费是必需的，是行政运行的成本。另一方面，“无政难以治财”。行政活动是公务人员用别人（纳税人）的钱为别人办事，成本和效用都是外在的，必须有一套严格的程序予以控制，才能保证财政资源的运用不偏离公众利益，否则必然产生浪费和腐败。从政治学的角度看，职务消费的腐败是权力的腐败，其根本在于政府官员花钱没有规矩，是支配财力的公共权力“私有化”的结果。

焦建国认为，职务消费的规矩就是政府预算或财政预算。预算的本质是法律，预算是年度立法，与此比较而言的其他法律是永久立法。政府提交给立法机构的预算一旦被批准，就成为立法机构对政府的授权或政府对立法机构的责任状，政府必须不折不扣地执行。政府及其公务人员花钱必须严格依据预算，没有预算，一分钱也不能花。作为预算执行结果的决算必须接受审计，并向全社会报告审计结果。因此，预算必须是公开的、透明的，必须接受立法机构与公众的监督。当然，要真正建立起现代预算制度绝不是轻而易举的。

一个标本：湖北省老河口市职务消费货币化改革操作办法

领导干部职务消费货币化改革，主要是对领导干部职务消费中票据报销部分进行改革，在管理方式上实行核定标准，包干到人；在支付和结算方式上，实行货币化。

老河口市确定招待费、通信费、交通费、差旅费和学习考察费5项费用，为个人职务消费货币化改革项目。改革分四步走：第一步，制订配套制度，划分个人职务消费项目和公共职务消费项目，拟定职务消费标准，实行记账式管理；第二步，加大个人职务消费比例，减少公共职务消费比例；第三步，运行成熟的职务消费项目由记账式转为货币化；第四步，对职务消费项目全部实行货币结算。各单位的改革方案，必须报市领导干部职务消费货币化改革领导小组审批，改革在市纪委的监管下运行。

如何科学核定职务消费标准呢？老河口市具体操作的办法是：各单位先行对1999年～2001年财务收支情况进行清理，重点掌握5项消费使用情况，以这3年平均数为基数下降10%以上，作为改革的职务消费总量，其中要求招待费、交通费有较大幅度的下降；个人定额标准则根据前3年消费基数及领导干部职务、分工和实际工作量综合确定，党政一把手与副职之间、副职与副职之间根据工作需要适当拉开差距，不搞平均主义。各单位利用多种形式公布职务消费标准，广泛征求职工、离退休人员意见和建议，尽可能使标准核定合理。

老河口市建立了一整套工作机制，严格程序运作。各单位成立一个管理办公室和一个监督办公室，分别负责改革的运作和监督。在记账管理阶段，各单位所有职务消费项目由机关财务室设立专账，公共职务消费按项目设立科目，由单位主要领导和分管财务的领导审批开支；个人职务消费每个领导干部一个户头，分设若干个细目，开支由领导干部本人经手或征得其本人同意后实施。结算管理主要是招待费、交通费两项，来客就餐由单位办公室填发派餐卡，负责对口接待的领导签单，月底结账时，机关财务室凭餐费发票、派餐卡和菜单核减领导干部招待费数额。经过实践摸索后，确定领导干部的个人职务消费标准，全部以现金形式发放到个人。

湖北省老河口市卫生局是这个市职务消费货币化改革首批试点单位之一，从招待费、交通费、通信费、差旅费、学习考察费5项费用来看，改革使行政开支大幅降低，一年节支近10万元，降幅近50%。

职务消费改革试点后，老河口市卫生局局长刘亚林5项职务消费年标准核定为30360元，其中招待费10000元，交通费5000元，通信费3360元，差旅费8000元，学习考察费4000元。从2002年7月到2003年7月投入运行一年后，支出16203.96元，其中招待费7250元，交通费4876元，通信费3251.96元，差旅费826元，学习考察费未支出。运行情况与核定标准相比，减少14156.04元，降幅为46.6%。

据老河口市纪委匡算，职务消费体制改革今年可为全市节约1000万元以上的行政开支。湖北省纪委党风廉政建设室负责人说，“阳光下的职务消费”基本实现了从源头治腐的改革初衷，堵住了一些职务消费中的腐败，也为地方节省了不少开支，而且这里面还有巨大的空间。他举例说，现在湖北省有4065名离退休厅局级干部，现有政策是每5人配一辆公车，这需要养800多辆公车，而一辆车平均每年要6万元费用，人平1.2万元，如果实现货币化每人发放6000元交通补贴，这就能省下2000多万元。

链接：国外是如何根治公车私用的

瑞典：为遏制公车私用，瑞典财政部设计了一套由电脑控制的“公务汽车监控系统”，即在每辆公车上安装了带双按钮的计程器和代码发射器，一个按钮上刻着“公务”，另一个按钮上刻着“私车”。任何人用车时，必须先按下两个按钮中的一个，车才能起动。按钮按下后，代码器就将该车的特定代码发往监控卫星，卫星再把代码及汽车所在的方位转向中央监控台。如果中央监控人员发现按下“公务”按钮的汽车驶向别墅区、钓鱼区、百货区、菜市区或娱乐场所时，便用无线电话询问开车者“为何用公车办私事”。每隔一段时间，监控人员就会将收到的资料进行核实，据此对开车者收费或罚款。

德国：德国联邦政府只为联邦级的领导人和各部部长、国务秘书配备公务用专车。司局长级的官员只保证公务用车，不配备专车。德国防部和各州主管部门为节省开支，都尽量减少公车数量，公车中还有相当数量是租赁来的，连接待来访外国元首用的车有时也是临时从汽车公司租赁来的。

芬兰：国家政府（总统除外）中只有总理、外交部长、内务部长、国防部长四人享受配备固定车辆和固定驾驶员的待遇；而在赫尔辛基市政府，只有一人享受这一待遇，那就是市长。

南非：国家公务员可根据自己的级别和工作需要，申请配备不同档次的轿车。但是享受政府配车官员，不论什么级别，在购车时需支付1/3左右的购车费。

博茨瓦纳：博茨瓦纳民用车挂的是白底或黄底黑字车牌，而公务车则挂红底白字车牌。博政府严格实行只准在工作时间因公务需要才能使用公车的规定。另外，政府所设的公车加油站，加的汽油也与众不同，呈粉红色。一到星期六、日，这种加油站都休息，不给公车加油。为此，在博茨瓦纳，也有人把公车叫作廉政车。