完善国库集中支付监督机制探析

国库集中支付监督是国库集中支付制度的一道“防火墙”。伴随近几年国库集中支付改革,我国的国库集中支付监督得到了发展,但也存在一些问题,亟待加以解决。

一、当前国库集中支付监督存在的问题

(一)分散收支制度下监督难全面

国库集中支付涉及的基础法规包括:《预算法》及其实施条例、《国家金库条例》及其实施细则、预算会计制度(包括国库会计制度)等,这些法规制度都是建立在分散收支制度基础之上的,而“收支分散”具体表现在以下两个方面:

一是预算内、预算外资金的区分。存在预算内资金和预算外资金两个核算体系,使得预算外资金脱离于国库集中支付监督。预算内外资金的区分既不利于国家宏观财政政策的制定,也有可能造成预算内资金的流失;另外,预算外资金不纳入国家单一账户,只通过商业银行的专户收支,脱离了人民银行国库的监督,而依靠商业银行对其进行支出监管是不现实的;而且,由于预算外资金没有纳入国家单一账户,还会造成人民银行统计的财政收支信息失真。

二是支出的范围不统一。理想的做法是将所有的财政资金都纳入集中收支的范围,而实际上各地都有一部分财政资金未纳入集中收支的范围,并且未纳入的部分各地也不统一。这样,一方面使得各地政府对各预算单位的管理不统一,不能很好地调动已纳入集中收支的预算单位的积极性;另一方面,由于有些预算单位纳入集中收支,有些没有,使得政府没有办法对各预算单位实行统一的绩效考核标准。由于各地的做法不一致,各种支出的核算口径不一致,使得中央政府无法正确掌握各种支出信息,不利于国家财政政策的制定和执行。

(二)国库间接支付模式下监督易出现缺位

我国现行的国库集中支付模式主要有两种:一种是国库间接支付模式,另一种是国库直接支付模式。国库间接支付模式是绝大部分地区采用的模式。在国库间接支付模式下,易产生三个问题:一是会增大财政资金运用的风险。因为商业银行是独立核算、自负盈亏的,完全按照市场经济规律运营,有可能会遇到资金运转不灵、甚至于破产的市场风险,这严重威胁着财政资金的安全。二是各地政府对单一账户银行的选择加剧了银行间的竞争。各商业银行为了争取政府这一大客户,用尽各种手段进行竞争,影响了金融业的正常运营。三是削弱了人民银行对国库资金的监督。国库间接支付模式下,商业银行垫付在前,国库清算在后,商业银行作为向财政部门和预算部门的寻利者,既无权监督财政审核是否合法合规,也无意监督预算部门的申请是否合理,造成事实上的国库监督缺位。

(三)技术水平偏低使监督手段匮乏

由于国库集中支付监督涉及海量交易信息,必须借助现代化信息技术处理系统来实现有效监督。但从目前情况看:一是各部门的管理系统不完善,许多地方甚至未建立相应的管理系统,资金支付也主要借助于人民银行同城票据交换或支付系统,财政、人民银行国库、银行尚未构建全面的共享机制,部门之间信息掌握不对称,无法为监督提供较为完整的国库直接支付信息,这在很大程度上制约了国库管理制度的推广,造成监督手段匮乏。二是缺乏财政收支的过程化控制监督。在现行制度下,由于控制范围不全面,控制过程不完整,控制信息不及时、准确,收支透明度不高,难以对财政管理信息系统实现全过程的控制。

二、完善集中支付监督机制的思考

(一)为完善国库集中支付监督提供法律保障

实行国库集中支付制度改革后,财政资金的收缴方式、预算执行机制等内容都发生了较大变化,对集中收支管理的要求越来越高,相应的法律法规应及时按新的内容进行修改补充,以满足改革后的需要,从而避免改革的做法与有关的法律法规产生矛盾。财政资金应当不再区分预算内外,将所有的财政资金都纳入预算内,并都通过设置在人民银行的单一账户进行收支,从而使国库收支真实反映所有的财政收支,使所有的财政收支都纳入国库的管理和监督范围。

(二)推进国库直接支付模式,规范单一账户设置

国库直接支付模式下,资金支付效率高,国库监督职能易发挥,具有不可替代的优势。因此,应全力推广这种模式。同时应设置单一账户的备案制度,加强对单一账户的管理工作,其开立、变更、撤销必须在国库部门备案,并由国库部门负责对其的监督检查。

(三)提升国库集中支付监督的技术水平

一是要采取先进的资金支付方法。新的国库支付制度与现行制度相比,在运行机制、主体职责、操作流程等许多方面都发生了变化,采用了包括国库直接支付和国库授权支付在内的新做法,改变了资金收缴的方式,也新增了诸如用款计划等操作内容,其中有不少工作不适于手工操作,需要凭借网络和人民银行支付系统,建立独立的专用资金支付系统。二是通过建立专门的管理信息系统和网络共享机制,使许多操作通过网络和专门系统完成,缩短空间距离,节约时间,提高工作效率。三是构建收支过程化控制。结合参与方管理信息系统和共享机制,给各主体合理授权,为预算执行提供各方面的信息,随时监督和调控部门信息。