区域开发税收调整研讨

本文作者：范 玮 单位：江苏省社会科学院 财贸研究所

税收协调包括两种含义:一为内生，即由经济发展“相机抉择”的税收制度;二为外延，即由税收工作引致的事务管理与合作。在两个或两个以上的国家或地区，往往会存在税收差异和税收竞争，这会影响要素的自由流动甚至形成扭曲，而必要的税收协调对经济发展有良好的引导作用，从而提高经济福利。目前在我国，全国统筹的区域开发在具体支持上，更多的是地方自费办开发。因此可以说，地方政府是区域开发的指导者与积极推动者，在指导与推动过程中，税收政策往往最先出炉。区域开发需要发展特色经济，引导优势产业结构，需要保持适度有效的税收竞争才能吸引资本，吸引人才，而税收是政府可掌握并可有效实施的宏观调控工具。

一、税收与区域经济协调的层次界定

协调是一个整体的动态发展概念，广义的协调包含均衡但并不等同于均衡。均衡侧重于量与量之间的静态关系，如税收规模、税收结构等等。而协调则高于均衡，更多地反映无法量化的要素、经济社会等一系列动态问题，如税收政策的实施、税收机构的监管、税收制度的合理、纳税人的成本负担等等。在经济与税收的发展过程中，两者从数据上看无显性矛盾存在，但实际上各种隐性矛盾存在力量冲突，税收与经济发展系统内的各项制度并不能够耦合，在度过磨合阶段后才能够达到税收与经济的长期和谐共生。［1］因此，在界定税收与经济协调发展的层次中，我们将此“协调”划分为三个稳定状态:一为静态均衡的协调;二为均衡半耦合的协调;三为动态耦合的协调。

(一)税收与区域经济的静态均衡静态均衡是税收与经济协调的必经之路，税收职能能够发挥作用，能够保证财政收入的稳定，能够调节社会生产、交换、分配和消费，从而促进社会经济的有序发展。在静态均衡中，市场平等，竞争公平，税制是基本完善的，依法纳税是可实现的。在此基础上，经济的增长能够带动税收收入的增长，从表象上量化可以归纳为税收收入与区域经济的同步增长。税收的公平与效率在此区域内能够得以体现。但是，经济增长并不代表经济的科学发展，税收增长也不能代表税收的适度、合理，税收与经济的协调性也不能单从数据中得出结论。同时，在静态均衡中，税收具有较高的被动性，成为依靠经济增长的附属产品，其自动稳定和相机抉择的功能并未得到有效释放。如从税制本身的合理性来说，中央与地方的税权失衡、税收收入占财政收入的比重低、名义税负较轻而实际税负较重、税种如增值税存在重复征税现象、个人所得税在税制体系中所处地位有违本意，等等，这些需要解决的问题都会掩盖在经济的高增长之下，更会被税收的高增长合理化。

(二)税收与区域经济的均衡半耦合所谓均衡半耦合，表示税收制度在静态均衡的基础上实现了有效发展，政府开始尝试运用税收政策扶持企业、引导产业，实现经济梯度发展战略，如调节企业所得税扶持中小企业、落实税收优惠支持战略性产业、鼓励出口退税发展外向型经济，等等。在半耦合的情况下，税收制度的缺陷并非完全显性，税收依然与经济同步增长;但从长期看，一旦矛盾激化，缺陷放大，表面稳定的状态被打破，税收与经济的同步增长就会发生变化。显然，在税收与区域经济的均衡半耦合状态下，有针对性的税收优惠政策得到有效运用，税制的被动协调被认知，但是税制改革依然是“头痛医头，脚痛医脚”，没有从整体上得到纠正。宏观税收制度、区域内部的税收合作、纳税人的“成本收益比”仍然不够理想。

(三)税收与区域经济协调的动态耦合耦合是税收与经济协调的最终目标，在税收制度相对完善的国家和地区较为多见。其特点为:一是公共财政体制较为健全。地方政府的事权与财权相匹配，地方拥有相对独立的税收权限。地方税系的完整保障了本级财政收入与支出能力。如美国和日本地方政府均有权制定地方税种的征管条例。二是区域内税收合作最大化。区域开发的目的就是为提高区域的整体竞争力，因此，区域合作的成功需要科学的税收利益协调管理机制，尽可能避免税收利益的恶意竞争对区域经济的发展带来的逆向影响。沟通与合作成为各国实现区域竞争最小化的有效方法。如欧盟各国政府均设立税收协调的管理机构，统一对计划进行制定、修改以及执行。英国成立“威尔士开发署”和“苏格兰开发署”对区域开发进行统筹管理。法国里尔为防止区域内的恶性税收竞争，由各地区议会选出区域委员会并通过合作建立一个共享税来协调地区发展。三是税收引导经济的主动性强。税收能够影响资本数量和投向，能够影响技术进步，从而影响区域产业结构。税收协调不仅是简单的利益调和，更能主动成为区域产业优势发挥的动力。韩国自20世纪60年代起对技术密集型中小企业的创业初期给予3至6年内减免所得税30%～50%，对高新技术产业免征法人税。日本九州地区在20世纪50年代进行产业转型，制定了一系列支持IC(集成电路)产业发展的税收倾斜政策，其研究开发费和科技发展支出等可选择作递延资产处理或即期全额扣除。［2］四是纳税人税感较强，纳税人包括企业和个人对税收的敏感程度较强，有较强的纳税意识，并对税收的支出数量、质量以及监督十分关注。税收与经济的耦合并不是静态的，只有在纳税人的积极参与和监督下才能逐步走向最优。从税收与区域经济发展的层次界定看，很明显我国已经实现了税收与经济的静态均衡，目前正处于由均衡半耦合向耦合过渡的状态中。我国在财税改革领域一直有所行动，为促进经济转型升级，为加快民生保障，近年来积极推进省直管县的财政管理体制，完善增值税改革，调整企业所得税、个人所得税税率，提升财税运行效能，深化财税法制建设等。部分发达地区正在进行税收政策与产业导向相结合的有益探索，虽然还未真正实现动态耦合，但随着税收制度改革进入“深水区”，相信区域发展与税收的耦合协调会逐步实现。

二、区域开发中税收与经济协调的样本分析

以江苏沿海为例在区域发展总体战略中，强调“开发”、“促进”、“突变”的区域开发无疑成为重点，其目的是实现国家的梯度区域发展战略。如果说，在国家或地区中，税收与经济的协调是由均衡逐步走向耦合，不可能由于硬性改变税收制度实现突变，那么在区域开发中，以小区域的开发为契机，实行不干扰国家基本税收制度运行的试点也未尝不可。在国家层面的区域开发中，我们选取江苏沿海开发为样本进行税收与经济协调研究的原因有二:一是因为自2009年6月上升为国家级规划的江苏沿海地区，虽然税收与经济的协调度不低，但区域内经济发展并不平衡，地方政府实行制度创新的意愿较强;二是江苏沿海含盐城、南通、连云港三市，均处江苏的省域格局，税制调整具备可控性大、灵活性高的特点，对于我国税收制度改革的路径与进程能起到窗口示范作用。

(一)税收与经济协调度分析①近几年江苏沿海地区经济加速发展，2010年人均地区生产总值相当于全国的110．8%。2006～2010年江苏沿海地区GDP实现年均增长39．14%，税收收入实现年均增长52．50%，连云港、南通、盐城的税收收入均呈上升态势。通过税收弹性ET(税收收入增长率ΔT与经济增长率ΔY之间的比率)的测算，也可以进一步反映税收对经济变化的灵敏度。2010年江苏沿海区域的税收弹性为1．83，连云港、南通、盐城分别为1．77、1．69、2．04。不管是三市还是总体区域，税收弹性ET均大于1，表明税收的增长速度快于经济的增长速度，并且税收参与国民收入分配的比重上升。为给沿海开发保驾护航，江苏省推出不少税收措施，通过落实税收优惠政策支持自主创新及发展现代化农业，通过改善税收环境加大基础建设，吸引总部经济。通过优化税收服务帮助还未更新主营业务的高新企业申请并享受高新技术企业优惠。2011年前三季度，江苏沿海地区的连云港、南通、盐城三市各项税收优惠总额超过两百亿元。［3］但是沿海地区同省内其他发达地区比较，发展差距仍很明显。从产业结构看，2010年沿海地区产业结构比为11．7:52．0:36．3，与江苏省三次产业结构6．2:53．2:40．6相比，三产明显偏低，对税收收入影响较大。虽然目前沿海地区现代服务业税收总量占地方税收的比重已过半，但是其结构还不够稳定和健康，现代服务业中像金融、物流、旅游等占比低，房地产相关税收占比高，随着现阶段国家对房地产调控的深入，税收规模会大打折扣。同时，高新技术产业尚在培育阶段，虽然能够带来高附加值，但是对税收收入的影响滞后，贡献微弱。

(二)实现耦合协调的障碍

首先，在区域开发过程中，地方政府都会重视经济发展和产业转型，都会加强财政支持，鼓励科技创新，改善投资环境。推出的税收政策也是以此为目的;江苏沿海开发如此，天津滨海新区、广西北部湾经济区、海峡西岸经济区、辽宁沿海经济带的税收政策亦是如此。但是，加大地方性财政支持和加强税收征管的环境建设主要依靠外部力量的推动和自上而下的决策，税收制度的内生作用并没有完全发挥;与此同时，阻碍区域发展的一些顽疾得不到有效解决。以沿海开发为例，沿海地区的生态环境是极其重要的，但是环境保护在开发战略中并未被置于重要地位，有关生态环境的税种还未出台，对经济能起到大促进的税收对于生态环境污染的惩罚(如水、垃圾、二氧化碳等)尚没有作为;对可再生资源的激励作用微乎其微。其主要原因是我国税种设置不健全，也说明实行区域开发更多的是经济上的开发，而忽略了循环经济的初衷。其次，虽然江苏沿海的税收优惠政策基本向二、三产业倾斜，但其影响力受到国家税收制度的限制而大打折扣。由于我国的税制结构是以流转税为主的，其税源具备广阔、稳定的优势，但是存在重复征税的弊端，很容易造成税收的逆向调节。以物流业为例，作为江苏沿海开发积极扶持的产业，分包就要被重复征税，并且所购买的固定资产的增值税也不能抵扣，这就抑制了物流业的发展。又如，我国土地使用税的税收优惠适用于开山填海整治的土地和改造的废弃土地，但是对滩涂却不能适用。使得江苏沿海大面积的滩涂资源开发得不到有效的税收支持，拉长了沿海地区滩涂资源的开发进度。［4］再次，开发就要招商引资，为吸引更多的投资，沿海各地极有可能通过各种“税收优惠谈判”吸纳资本，吸引投资，同时区域内部产业同质竞争较为激烈，三地都在争取沿海发展的中心地位，争取优惠政策的倾斜，这其中税收优惠必然又是重头戏。各自为政的管理方式一旦激化税收竞争的矛盾，造成内部恶性竞争，沿海开发的科学发展之路将无以为继。最后，税收收入的最终目的是“取之于民，用之于民”，简单的数字不能成为衡量地方财力的硬性指标，更不能成为GDP指挥棒下的追逐对象。税收负担的高低能够影响地方经济发展的积极性，但是税收收入最终能够提供多少公共品和公共服务更能够影响地方经济社会的和谐程度。为此，政府的服务范围需要扩大，不仅面对投资者，更要面向广大的纳税百姓。总之，以江苏沿海开发为例，在我国完善和改进税收制度和税收政策的过程中所面临的一类是区域开发中有关税制的老问题，一类是未结合地区实际的新问题。本质上看，客观的税制环境、区域税收竞争以及税收对社会、对人民的反哺均已经成为影响税收与经济耦合协调的重要因素，如今，税制大改革的呼声越来越高。如果能够以区域开发为契机，选择试点，逐步调整税收政策和改革税收制度，不乏为“摸着石头过河”的良机。

三、区域开发中的税收协调路径与政策选择

区域梯度发展战略在我国已经跨进深入实施的阶段，区域开发并不仅仅是为了数据经济的发展，也不只是谋求自身发展，更应该注重其窗口示范作用，注重其对于改革的实践程度。因此，就税收而言，为进一步促进区域开发与税收协调，有必要避免复制性的开发政策，而应根据区域开发的目标和特点，将税制改革与区域开发相融合。在区域开发过程中，若能实现税收管理权限的下放，实现适应本地发展的税制改革，实现税收区域中心的建设，实现纳税人对公共财政的真实参与，实现税收优惠政策的有序实施与退出机制，必然能实现税收与经济社会发展的加速耦合，为在全国范围内广泛推行提供良好示范。

(一)适度下放税收管理权限虽然目前财政体制改革已经取得一定进展，但是财权与事权的不匹配仍然给地方政府带来资金吃紧的困扰。在地方不完全具备税收管理权限(包括地方税的立法权、减免权、税目与税率的调整权等)的情况下，土地财政成为快速有效但极度危险的资金来源方式。因此，我国可以尝试赋予开发的区域更多的税收管理权，并且对开发区域的特色税制体系进行有效监督。首先，战略性新兴产业和现代服务业已经成为目前我国政府的重点扶持对象，可以考虑将战略性新兴产业和现代服务业等相关税收收入及相应的税收管理权限下放给地方，这不仅可以使地方财政走出困境，还可以减少政府对土地财政的依赖。但是，在尝试给予地方一定的税收管理权限的同时，要建立防范地方滥用税权、侵蚀中央或其他地方税收利益的风险预警机制。［5］

(二)积极推进税制改革首先，更大幅度地推进增值税改革。目前我国已经开始实施增值税“扩围”的试点实践，将营业税转化为增值税，并新增两档低税率，应该说在很大程度上解决了劳务、货物税制中的重复征税问题，基本实现了生产业与消费业的税率梯度差异。但是像物流业分包下的重复征税并不允许抵扣固定资产进项税额等问题还有待进一步解决。因此，增值税改革不仅应该试点至开发区域，还应继续扩大改革范围。其次，涉及生态、环境、资源等方面，税收更应有所作为。可以积极开征环境税以减弱地方保护主义的寻租空间，对节能、节水等有效保护资源的产业实行减免税;可以扩大资源税的税目，将各种资源性收费并入，并对不可再生性资源加大税率，限制掠夺性开发。第三，可以完善企业所得税的税收优惠政策，大力支持高新技术产业，积极鼓励企业进行技术研发，根据其营业收入按比例提取研发基金并给予减免税等优惠政策。最后，可以根据区域现实发展需要，适度增加税收优惠的涵盖范围以及适用年限。

(三)加强税收区域中心建设如果开发区域内存在两个以上的同级政府，大多会存在地域性税收优惠的竞争和税源的流动冲突，明争暗斗行为的激化不仅会导致开发区域的综合效益最大化无法实现，也会违背全国战略性区域开发的初衷，妨碍全国区域开发战略的有效实施。因此，区域内有必要成立税收联盟或税收协调机构来平衡各方利益，也有必要设置一个高于区域的机构实行管理，依据法律或法令条例对恶性税收竞争进行必要的防范。其一，打破地方保护主义，协调税收优惠。统一区域内的一般性税收优惠政策，例如对企业所得税、对生产业的税收优惠、对高新技术产业的税收扶持等，保持宏观税负的大体持平。这个方法适用于区域内有两个或两个以上的平级政府。可以借鉴欧洲国家建立税收利益分享协调机制，出台合作税及税收奖励的办法。同时，根据各城市或地区差别性的开发特点，给予少量特定适用的税收优惠或财政补偿以促进该地区的经济发展。其二，打破楚河汉界，堵塞税收管理漏洞。国、地税的管理协作在我国已非鲜见，如2010年青岛市保税区从实行国、地税联合办理税务登记证开始实现了税收征管数据信息共享、共同查办重大税收案件等协作项目，使得国、地税双方的税收征管质量不断提高。［6］2011年苏鲁边界4市8县(区)通过联手搭建税收宣传、管理平台，实现了税收协作的新突破。［7］区域开放型共享的税收管理协作机制应积极运用到区域开发中来，建立税收征管联席会议制度，实现税收征管、税收稽查、纳税服务、涉税信息的一体化。

(四)调整纳税人的“成本—受益”比例纳税成本指纳税人在纳税过程中所发生的全部费用，包括经济方面和心理方面。而受益则可以概括为纳税人在纳税区域内所享受的公共品和公共服务，如基础设施等。由于纳税成本可以量化至每一个人，而纳税受益则不易量化，甚至往往不易觉察，加上我国实际税负较重，而享受的公共产品和公共服务不尽如人意，导致部分纳税人税收敏感程度加大。因此，在区域开发中，除了在合理空间内尽可能降低纳税成本，还应积极提高纳税人的受益范围和受益质量，吸引纳税人“用脚投票”。首先，要积极主动公开本级财政预算，做到解说文字完整并通俗易懂。让纳税人参与公共支出安排的决策，建立“税收支出预算”，提高公共服务的供给规模与效率，增强纳税人的税收认同度，使纳税人能够积极参与到城市建设、产业发展等项目中来，使纳税人的视野不再局限于自身，财政收支也不再是政府的账册，而是政府与人民共同拥有的收支规划。其次，改善现有的税收管理环境，积极借鉴国外税收专业化管理的经验模式，合理设置组织机构，优化纳税宣传，强化纳税评估与稽查，增强服务的创造性与针对性，提高纳税人的税法遵从度。

(五)减轻对税收优惠政策的依赖在区域开发初期，大量的税收优惠政策的确能够有效推动经济的发展，但税收优惠政策并非内生动力，长期依赖税收优惠会导致地方产业的竞争意识减弱，会扭曲区域开发的目的和初衷。在区域开发的过程中，积极争取税收优惠是有必要的，但是当主导产业或需要扶持的产业发展壮大，并能够在市场中参与竞争且带动地区经济的发展，那么倾斜性的税收优惠应当见好就收，并分阶段逐步退出。此时，税收应秉持中性原则，尽量减少税收对市场经济正常运行的干扰，使市场机制在资源配置中发挥基础性作用，使税收机制与市场机制两者达成最优结合。当然，也不宜刻意指定倾斜性的税收优惠政策的退出时间，而应依该地区经济发展程度来确定。