自治管理论文范文

自治管理论文范文第1篇

一、少数民族传统行政制度的多元特征

截至新中国成立，展现在人们面前的中国少数民族社会形态是一幅丰富多彩的人类社会发展的立体画卷。人类由低向高纵向演进的社会历史发展形态，被中国少数民族在同一时空中以横向展开，使原始公社制、奴隶制、封建领主制、封建地主制等前资本主义诸社会形态同时并存。这种历史景观构成了中国少数民族行政管理制度的多元模式。发展不平衡条件下中国少数民族行政制度的多元特征，是少数民族内部政治、经济、文化诸方面的差异性在行政制度上的同一时空中的横向展现，其基本内涵包括两层意思：一是在皇权统治条件下，统治阶级以基本组织形式和管理手段对少数民族进行政治统治和行政管理，即在我国以郡县制框架来实现对少数民族的直接政治统治和行政管理。与此同时，皇权统治又受到时空地域的制约，对于尚不能直接统治的少数民族地区，以一种渐进过渡的方式来实行制度认同和社会整合，即以我国诸朝实行的羁縻制度来实现对少数民族间接的政治统治和行政管理。这样就构成了郡县制与羁縻制并存的少数民族行政管理制度的二元结构；二是在少数民族地区，一方面，封建中央王朝或通过郡县制或通过羁縻制将封建行政管理要素注入少数民族地区；另一方面，少数民族在历史发展过程中，形成了具有本民族特点的传统行政管理制度，尤其是民族基层传统行政管理制度。由于社会经济发展的不平衡，各少数民族在新中国成立前夕分别处于原始公社制、奴隶制、封建领主制、封建地主制等前资本主义诸社会形态，这样就又构成了封建王朝皇权统治下少数民族行政管理制度的多元模式。造成这一结果的原因是多方面的，因之而呈现的多元统治制度特征也是多方面的：

1、少数民族传统行政制度多元特征的地理环境因素

自然地理环境对人类社会的影响是深刻而广泛的。不同的自然地理环境条件下，不仅会产生不同的生产、生活方式，而且也会产生与之相适应的社会组织方式和行政管理方式。生活在山林中的少数民族，由于山高林密、水激堑深，交通十分不便，地理环境十分封闭。这不仅造成了山地民族游猎游耕、刀耕火种的经济生产方式和原始共产主义的交换分配方式，而且使其家庭社会组织、行政管理等具有独特的山林特点。一方面这些民族社会组织还保留着浓厚的以血缘为纽带的氏族部落形式；另一方面，以地缘为纽带的村社组织兴起并有逐步取代前者的趋势。而由于各民族所处的局部自然地理环境又有差别，以及由此产生的周边经济、政治、民族等经济社会环境的差异，使各山地民族的社会组织形式和行政管理模式又出现了多样化的格局。如云南山地民族中，傈僳族社会实行的是称为“坑”的父系大家族的社会组织形式和行政管理模式，怒族的社会组织形式包括氏族、胞族、家族及村社等形式并形成不同的管理方式。而佤族则是家庭、家族、村寨和部落不同等级社会结构并存，并在此基础上形成了王子行政管理模式。双系并存的拉祜族社会组织形式，采用的是一种“卡些卡列”行政管理模式。景颇族社会中存在的“贡晶贡萨”与“贡龙贡查”两种性质不同的行政管理制度，阿昌族的三级行政，瑶族的“瑶目”制度等都反映了这些民族行政制度的多样性。

居住于广阔草原的民族，不仅创造了游牧生产方式，而且创始了与之相适应的行政管理模式。蒙古人的万户、千户、百户制度，满蒙民族的八旗和八旗制度等，都突出表现了这一点。特殊的自然地理环境，造就了政教合一的政治经济和行政管理模式。大、小凉山特殊的自然地理环境，使彝族社会一直保留着奴隶制“家支制度”。傣族的领主制，哈尼、彝、白、纳西等民族的土司制，西北诸族政教合一的传统管理模式等，都可以从自然地理环境方面找到它们存在的客观依据。

2、少数民族传统行政制度多元特征的经济因素

在人类社会经济发展的不同阶段，产生不同的生产组织形式和管理形式，是由于基于不同的生产力基础，并由此发挥着不同的经济功能、服务于不同的经济目的。处于原始状态下的中国诸少数民族，由于个体尚未获得独立于自然界的能力，只能使个人的一切行为与群体紧密地联系一起。这种群体联系便在民族、部落（如许多少数民族中的大家庭制度、家族公社制度）等形式下，把社会政治、行政管理、生产、生活以及军事等各种内容集中于同一组织内。在私有制条件下，当个人劳动力的生产能够超出他维持生命的费用而有显著剩余时，群体组织之间以掠夺来增加自身生产能力的情况也就随之发生，各自都通过对其他群体生产力的掠夺与否来获得自身进一步发展的条件。这样，社会成员间的社会关系、经济关系、政治关系、行政关系等都发生了质的变化。如佤族的王子行政、景颇族的山官制度、藏族的政教合一制度、彝族的奴隶制度、傣族的领主制以及盛行于诸多少数民族中的土司制度的不体现了这一点。而当民族社会发展到国家组织形式，其经济生产变成有组织的阶级剥削活动，而作为国家权力之一的行政管理机构便成为实现这一活动目的的重要工具。

中国少数民族经济结构的多层次，导致了其传统民族行政管理制度的多样性。原始公社制、奴隶制、封建领主制、封建地主制经济多种形态在半封建半殖民地的社会总背景中并存；采集、渔猎、畜牧，以及包含着刀耕火种、锄耕、犁耕等内容的农业、手工业和部分民族地区少量的近代机器工业等多种生产技术手段并存；简单价值形态下的偶然的互惠互易，一般价值形态下的扩大了的物物交换，一般货币交换以及在资本主导下的经济结构，导致了多民族的行政管理模式的并存。

3、少数民族传统行政制度多元特征的文化因素

中国各少数民族的行政管理制度不仅有着在此基干之上的经济要素的烙印，而且也有着相应的思想文化烙印。在一些民族中，存在着一种“重自由、轻迁徙”的民族性格。这种民族性格与剥削制度下建立起来的行政关系产生巨大的矛盾，当这些民族遭受各种政治压迫、经济剥削和军事掠夺时，他们往往会采取两种方式来打破这种秩序，包括行政秩序。一是不断地进行反抗，迫使统治阶级取消或放松政治压迫和经济剥削。二是当力量悬殊，反抗失败时，他们又会采取退避迁徙来保障其“自由”。在宗教观念浓厚的民族中，宗教不仅是他们民族的一种精神支柱，而且也会将宗教变为他们的一种组织形式和管理形式。宗教组织、宗教管理、宗教活动与行政行为融为一体。在等级观念浓厚的奴隶制、领主制民族社会中，等级压迫、等级管理、等级剥削被认为天经地义，从而为等级的行政制度奠定了思想基础。

文化要素对民族行政管理制度的影响，还在于基于民族文化心理上的制度认同。一种行政管理制度的产生，是基于民族共同体社会成员心理认同后的选择。正是这种心理认同的选择，使这种制度一旦确立下来，就会得到公众的承认与拥护，从而会自觉地接受制度的约束，尤其对于原始共产主义状态下的少数民族传统行政制度更是如此。同时，正是基于这种公众的制度认同基础，使少数民族传统行政管理制度能够千百年沿袭下来。虽然在其发展过程中它的形式和内容会发生变异，但是植根其中的深层次的文化特点却会持久保留着。某些内容会演变为一种民俗，成为民族生活方式的一部分。在我们对少数民族社会进行调查时，往往会发现，虽然新的行政管理制度已建立了相当长的时期，然而在民族社会中，传统的民族行政管理的某些内容与形式仍然在发挥着作用。如在一些少数民族村寨，当地社会发生某些问题时，人们虽然也找当地政府去解决，但更多的会沿用传统的方式去解决问题，原有的村社头人或长老仍能发挥相当的作用。正是基于这一特点，中国共产党和中央人民政府才确定了对民族上层的统一战线，当新的行政管理体制建立后，任用一些民族上层人物充当各级行政领导，这不仅是因为民族上层的个人影响所致，而且更由于民族公众制度认同的文化要素所致，因为传统文化造就的传统行政管理制度，既包括人们对其组织形式的认同，也包括对其领导人物的认同。

综上所述，少数民族传统行政管理制度的多元模式，是其社会经济发展不平衡的产物。造成这一结果有经济的、自然地理环境的、民族文化和民族心理的诸要素。随着民族社会的发展，尤其是新社会的要素不断注入少数民族社会肌体，以及民族区域自治行政管理制度的实施，少数民族传统多元结构的行政管理模式已发生根本性的变化，多元行政管理制度模式已为民族区域自治行政管理制度所代替。

二、民族自治地方行政管理制度与传统管理模式的有机结合及其走向预测

1、体制转换过程中少数民族传统行政制度与现行行政管理模式的有机结合

中国民族自治地方行政管理制度是在各少数民族实现由传统社会向社会主义社会跨越的现实基础上开始建立的。当新的社会制度在中国少数民族地区确立时，传统的行政管理制度必然只能成为过去，而不允许再有将来。一方面，新的生产关系，不会再允许旧的行政管理制度存在，来成为自己发展的桎梏；另一方面，新的国家政权，规定了各族人民是国家的主人，一切行政机构都是为人民服务的工具，一切行政官员和公务员都是人民的公仆。因而，各族人民也不会允许千百年来压在他们头上的传统行政机构继续压迫和奴役他们。然而，由于各个民族所处的自然条件和社会历史条件不同，受外界因素的影响也不同，因而在历史前进的过程中既有共性但又不是整齐划一的。由于中国少数民族所处的历史起点较低，原始共产主义社会的许多因素还浓厚地存在于其生产生活方式之中，作为新制度的一些外在形式，在许多民族看来似乎与他们的传统体制、观念、道德有所相似，可引起他们心灵上的共振和认同感，从而使新旧两种制度的交替显得较为平衡与和谐，较易被少数民族所接受。然而，社会主义社会的生产生活方式与原始共产主义毕竟有着本质的差别。少数民族对社会主义新制度的认同与理解不能长期停留在这样一种朴素的层次上。当少数民族地区新的生产关系建立以后，通过一个相对稳定的时期使特定阶段生产力的具体要求得到充分满足以后，新的社会制度和行政制度应该发挥其对少数民族地区经济社会发展的积极推动作用，以体现其本质的内在优越性。

另一方面，少数民族走上社会主义道路仅仅是其传统社会形态向新的社会形态转变的开始，虽然这些地区的社会主义生产关系和包括新的行政制度在内的上层建筑已经建立，但是社会主义最本质的要求即发展社会生产力的任务并不可能自然而然地随之完成，社会主义的思想观念更不可能一夜之间在这些民族内部扎根，少数民族传统文化对民族社会和民族心理的影响也还将长期存在，传统制度模式给少数民族造成的心理积淀还比较扎实。例如，历史上由于对封建统治的惧怕与仇恨，对封建中央政府派出的官府贪赃枉法的反感，少数民族往往不愿与官府打交道，而更乐于接受民族习惯法的约束和传统行政管理体制的治理方式。“苗人争讼不入官府，即入亦不以律例科之，推其属之公正善言语者，号曰行头，以讲曲直”。（《行边纪闻》）如广西河池地区的瑶、壮族，“有争，以高年为寨老，判断不能平者，始告诸官”。（《庆远府志》）由于这些原因，使少数民族长期以来形成了“官有条、民有约”，或“官有律条、民有众约”的观念，“坏事不进官衙”的习惯，而民族地方社会的传统习惯法和行政管理体制也得以长期延续下来，成为中央行政管理体制和国家法律法规的重要补充。因此，在新的行政管理制度已建立了相当长的时期以后，植根于民族传统文化的少数民族传统行政管理制度的某些内容和形式仍然会在民族社会中发挥作用，具体表现在当少数民族村寨社会发生某些问题时，人们当然也找当地政府和组织去解决，但更多的会沿用相应的传统方式去解决问题，而且当地政府和组织在解决这些社会问题时，也非常重视村社长老的意见和建议，原有的村社长老或头人仍能发挥相当的作用。所以，对少数民族传统行政制度文化的影响和作用，我们应采取实事求是的态度，一方面，应教育广大少数民族群众自觉抛弃传统制度文化中愚昧、迷信的落后成分，另一方面，对其优秀、合理的成分应该支持并鼓励其发展，使之升华为社会主义制度文化内容。同时更重要的是要充分发挥社会主义行政管理制度的优越性，使广大少数民族通过亲身的感受，以达到对新制度的认同和理解。

当前，在计划经济向市场经济体制转换的过程中，在政治体制改革进一步深入的背景下，民族自治地方传统行政制度与现行行政管理模式的结合主要是要处理好现代化与民族化的关系。毫无疑问，民族自治地方必须坚定不移地向现代化目标前进，没有现代化，民族自治地方各族人民就不可能缩小与发达地区的差距，实现共同繁荣，就不可能有民族自治地方各民族人民的未来。但是，强调现代化，决不意味着否定民族自治地方的民族化，相反，发展现代化更需要发扬光大民族优秀传统文化，更需要丰富完善民族个性特点。九届人大常委会第二十次会议通过的关于修改《民族区域自治法》的决定，将第三十八条第二款修改为“民族地方的自治机关组织、支持有关单位和部门收集、整理、翻译和出版民族历史文化书籍，保护民族的名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产，继承和发展优秀的民族传统文化。”进一步强调了在现代化过程中要注意保护、继承和发展优秀的民族传统文化。因为脱离民族自治地方民族自身特点的现代化不是真正的现代化，它既不会为民族自治地方各族群众所承认，更不会为他们所接受。

此外，随着市场经济体制的逐步建立，民族地区交通、通讯条件的逐步改善，少数民族对外界的了解日益增多，偏僻、闭塞的少数民族社会也在悄悄地发生着变化，传统社会组织的约束力正在程度不等地失去效力。市场机制的引进和对外开放的实施，使少数民族社会在发展进步的同时，也受到了一些负面影响，因经济利益发生的纠纷日益增多，打架、斗殴、偷盗、吸毒、贩毒等影响社会治安的现象也逐渐增多。而由于传统制度模式给少数民族造成的文化心理积淀的影响，在法律上表现为民族的族体意识常常盖过公民意识，在处理上述社会问题时，往往从潜意识出发，依靠本民族的习惯法或族体内长老和首领的意见来解决民事纠纷，常常发生僭越现行行政管理制度和法律法规程序自理社会事务的行为。因此，现行行政管理制度与少数民族传统行政管理模式的结合，要从民族特点出发，充分发挥少数民族传统行政管理模式的作用，对其族体具有较强约束作用的习惯法或约定俗成的乡规民约，可以作为现行行政管理制度和法律法规的有益补充，发挥其防微杜渐、严惩为戒、孤立悖逆的作用。同时辅之以现行行政管理制度和法律常识的宣传与教育，加强公民意识和法律意识，使民族自治地方的管理向着法制化的方向迈进。

2、民族自治地方行政管理制度走向预测

确定以民族区域自治的形式建立少数民族的行政管理制度是历史发展正确而必然的选择，同时，继承和发扬少数民族传统行政制度文化的优秀内含并使之与现行行政管理模式有机结合，是少数民族自治地方行政管理制度发展的基本特点。从少数民族自治地方行政管理制度的这一特点出发，我国少数民族地区行政管理制度走向可从以下几个方面来考虑：

一是民族自治地方行政制度的完善与发展，必须以发展生产力为前提。少数民族新旧行政制度的转变是建立在其社会的旧质向新质的历史性飞跃的基础上的。离开了这一前提，新的行政制度既不可能产生，也不可能发展。而这一切变化与发展都是以生产力的发展为前提的。少数民族走上社会主义道路只是第一步，只有真正使生产力获得发展进步，新的行政管理体制才有一个坚实的基础。而目前民族自治地方行政管理体制不完善的根本原因之一，就在于生产力滞后于生产关系的发展程度。这种生产力与生产关系、经济基础与上层建筑存在的反差，不仅是民族自治地区生产力长期发展缓慢的原因，也反映了低下的生产力所构建的经济基础难以支撑包括行政管理制度在内的社会主义的上层建筑。因此，少数民族要真正实现向社会主义的过渡，在完成生产关系变革和人民政权的建立后，还要实现第二次飞跃，即大力发展生产力，建立社会主义必需的物质基础。这次飞跃，其深度、广度都超过第一次。

二是民族自治地方行政管理制度的完善与发展，必须进行政治体制改革。延续近半个世纪的民族自治地方行政体制为少数民族地区的政治、经济、文化事业的发展作出了巨大的贡献，应该给予充分的肯定和地位。然而，随着社会主义现代化建设的不断发展和改革开放的进一步深化，这种体制越来越跟不上时代的步伐，越来越暴露出其内在的弊端。在建立社会主义市场经济体制的今天，这种传统的行政管理体制已不适应民族自治地方改革开放深入发展和迅速由传统经济体制向市场经济体制转换的需要。如果不尽快进行包括行政体制在内的政治体制改革，就如同志在十四大报告中所指出的，“不在这方面取得实质性进展，改革难以深化，社会主义市场经济体制难以建立。”而行政体制改革是经济体制改革深入发展和政治体制改革实际启动的共同要求。如果民族自治地方的行政管理体制改革能同经济体制和政治体制改革通过协调达到动态平衡，那么就可以形成不同类别体制改革之间的相互支撑力，实现民族自治地方的整体改革。此外，民族自治地方行政管理体制改革本身也是由诸多要素组成的有机整体，这就要求其在改革时必须着眼于全局和整体，追求整体效果和综合效益，因此民族自治地方行政管理体制改革要坚持综合改革的原则，即包括经济体制、政治体制、科学文化体制、教育体制、行政管理体制等各方面的配套改革，而当前民族自治地方行政管理体制改革的重点应放在深化机构改革、转变政府职能上。历史经验证明，机构设置和政府职能状况对于提高民族自治地方生产力发展水平，推动民族自治地区经济文化事业的发展有着十分重要和关键的作用。通过行政改革，应当使民族自治地方行政管理机构的各个层次、各个部门形成相互协调、配合默契、运转高效、符合需要的统一整体。同时，要使民族自治地方行政管理体制改革朝着实现科学化、法制化和现代化的目标进行，克服行政管理过程中存在的随意性和长官意志。在观念上，民族自治地方各级行政管理人员要解放思想，树立超前意识，发扬跨越精神，努力在管理思想、管理设备、管理手段、管理人员等方面都实现现代化，创造出更高更好的行政效能。

自治管理论文范文第2篇

著名社会学家孙立平认为，“与传统社会相比，我们现在身处其中的是一个更为复杂、更具风险的世界，是一个充满了不确定性的世界。”在我国广大的农村地区，人口众多，居住分散，剧烈的社会转型导致各种社会问题和社会矛盾凸显。比如相对贫困问题、医疗与社会保障问题、教育问题、留守儿童与妇女问题、土地征用问题……，面对这些层出不穷的问题，我们应该如何加强管理防范风险？是通过国家权力对社会进行全面控制，还是通过积极引导，增强乡村的自治能力，形成政府主导多方参与的管理格局？历史与现实告诉我们，全面控制型的社会管理模式已经无法适应时代的发展，无法应对日益复杂、专业性很强的经济与社会问题。所以，当前倡导的社会管理创新中，除了政府的协调和干预外，对广大乡村居民如何实现自我服务与自我管理的研究也提上了日程。之所以如此，是由以下几个方面的原因导致的。首先，计划经济时代的社会管理模式阻碍了经济与社会的发展。计划经济时代，党和政府成功地打破了乡村社会原来的权力文化网络，国家政权的触角深入到了广大乡村社会，使原来乡村社会多元分散格局变成了相对集中的状态。国家对乡村社会的控制不仅仅是管理体系，也不仅仅是国家权力延伸到社会底层，而是开始支配每个人的日常生活。时期，管理经济、政治、文化和社会建设等各项事务。国家意志虽然可以畅通无阻地执行，但是抑制了乡村社会的能动性。这种管理模式没有改善农民的生活，反而使他们失去很多自由，因此遭到农民的消极抵制。其次，市场经济的确立引起了社会的各个方面的变化。市场经济的发展，村民自治的推广，流动自由的逐渐获得，农民的个人权利意识开始形成，冲击着原有的治理模式。计划经济逐渐被市场经济所取代，社会经济主体开始多元化，家庭联产承包责任制使政府权力退出乡村的生产领域。市场经济使得原先高度集权的社会管理体制不再适用。市场经济使社会高度分化，社会关系也高度复杂化。因此，仅靠中央权威或政府权威，难以有效解决日益增多的社会经济问题，只有通过培育更多的社会管理主体，并且相互之间构建完善的社会协商与互动合作机制，才能不断满足人民群众的各种实际需求，有效解决各类社会问题。因此，创新农村乡镇的社会管理只注重政府的行政干预，忽视人民的参与，尤其忽视民间组织在社会管理中的作用是行不通的。市场经济的发展已经为创新乡镇社会管理确定了基本的方向，那就是不断增强农村居民的自我管理能力，完善村民自治。这需要从历史和现实中吸取经验教训，西方先进国家的经验固然可以为我所用，但是从本国的历史中吸取经验教训更是水到渠成，更容易被人们所理解和接受。这是因为转型期，我国农村的社会结构虽然已经发生很大变化，但是也还保留了许多与传统社会相似的地方，比如乡村社会聚族而居的局面还没有根本改变，农村人口在社会总人口中占有很大的比率也没有彻底改变。这决定了今天创新乡镇社会的社会管理的基本方向，也表明我国传统社会的“乡绅自治”仍然有许多值得借鉴的地方。

二、传统社会“乡绅自治”所起的积极作用

我国是一个疆域广阔，情况异常复杂的国家，对广大乡村地区的治理向来不是一件容易的事情，秦统一中国后改变了以前的分封制，转而采取“郡县制”来管理整个国家。期间皇权不断向下延伸，力图控制县以下的广大地区，但是都不能取得较好的治理效果。随着科举制度的完善，一种皇权不下县，“乡绅自治”的管理模式开始成熟起来，并成为我国传统社会占主导地位的一种管理模式。这种社会管理模式既保证了国家在思想意识形态、行政权力方面的集中统一，又给乡村社会留下了一定的自治空间，为保持传统社会的和谐与稳定起到了积极的作用。

（一)“乡绅自治”巩固了儒家意识形态在乡村的主导地位。

对广大乡村的治理仅靠政治权力，没有一种共同的价值观，是很难形成共识，把分散的乡村联系起来的。儒家学说与科举考试的有机结合形成了乡绅这一阶层，他们对有效整合乡村社会起到了关键的作用。

1.乡绅熟练掌握儒家意识形态。

乡绅都是考取功名的读书人，但他们分成两种，一种是考取功名后等待被录用的候选官员，一种是退休官员。他们都熟练掌握儒家意识形态，通过科举考试而取得一定的身份和地位。科举考试是一种以儒家经典著作为考试内容的选官制度，对广大乡村开放，它不论出身、不论门第，使广大农村的居民也可以通过这一管道，做到“永久性的行政干部全凭能力获选，不靠亲戚关系或家族人脉。”这给许多农家子弟带来了希望，他们认真学习儒家学说，希望通过对儒家学说的精通，在科举考试中脱颖而出，实现“朝为田舍郎，暮登天子堂”的梦想。即使这一梦想无法实现，他们也会因为考取了功名，有资格充当乡绅，参与当地社会的管理。所以科举考试为乡村造就了一批熟练掌握儒家意识形态的乡绅阶层，他们也因科举而被当作广大乡镇的文化精英凝聚起来，成为对中央皇权的积极支持者和乡村社会管理的积极参与者。

2.乡绅是传统社会弘扬儒家文化的中间力量。

儒家意识形态产生于以小农经济为基础的封建时代，又通过封建皇权的大力弘扬，并且与植根于乡村的选官制度相结合，扩大了它的影响力和对社会的整合力。任何封建朝代都不是单靠武力就能够统治的，所以通过意识形态的灌输而导致对统治者的认同是非常重要的，深受儒家思想熏陶的乡绅充分利用儒家的教化功能，使人心服而达到管理的目的。这种教化可以“防止因思想的混乱而导致社会的动乱，也是为了管理的低成本和高效益。”乡绅精通儒家学说，因此他们的思想与整个国家的统治思想一致，可以向百姓灌输儒家的仁义道德观念，达到教化民众进而控制思想、稳定社会秩序的作用。在乡绅的帮助下，使广大乡村“形成了国家官僚机构枝干下的广泛而稳固的根基，从而把一个巨大的农业社会不可思议地组织起来了。”

（二）“乡绅自治”有利于维持乡镇内部的联系与维护乡村社会的稳定。

1.“乡绅自治”有利于收集民间的意见，联系广大农民。

社会系统的维持并不能完全靠压制，尤其在“天高皇帝远”的乡镇地区，权力的运行不能完全单向度的由上而下，因为“政治不能只在自上而下的单轨上运行。人民的意见是不论任何性质的政治所不能不加以考虑的，这是自下而上的轨道。一个健全的、能持久的政治必须是上通下达，来往自如的双轨形式。”乡绅与异地为官的官员不同，他们没有离开故土，熟悉当地的风土人情，和乡里百姓往来密切并且有着休戚与共的厉害关系。他们能够把自己了解的或收集到的有关乡村与村民的信息反映给当地的官员，避免了官方直接面对数目庞大的村民，也避免了因官方不了解民情，做出错误决策而导致官民的直接冲突。因此乡绅起着重要的上通下达的作用，保持了传统社会内部信息的畅通。

2.“乡绅自治”可以有效平衡官方与农民的利益。

乡绅一般都是官方举办的科举考试中获取功名的儒生，他们具有“官方和半官方的身份”是封建皇权在广大乡村的人。“绅权”依靠的并不是暴力，而是基于其经济能力、身份地位、家族势力和个人德行所获得的一种敬服。所以，乡绅是一种农村社会的内生型权威，它不具有国家这一外生型权威的暴力性质，因而，有功名而无官职的“乡绅”成为把封建皇权与乡镇居民联系起来的桥梁。乡绅因其来自民间的身份，决定了乡绅一定程度上能够代表地方利益。通过乡绅自治，可以形成中央与地方利益尽可能地协调。乡绅的角色是双重的，即起到保护乡民和乡里社会的作用，也起到替统治者管理乡民的作用。所以官方利用乡绅管理广阔的农村地区，不仅得到乡绅的支持，也得到百姓的信赖，维护了整个乡村的稳定。

3.乡绅自治有利于调节农民内部的矛盾。

中国传统社会是一个追求“无讼”的礼治社会。当乡民之间发生矛盾时，往往不是闹到衙门，而是由乡里有身份和地位的人来调解，乡绅往往就充当这样的调解人。传统社会的乡绅因为拥有功名，通过了政府组织的科举考试，熟读儒家经典文献，被认为是乡村的文化人，是乡村社会知书达理的人。儒家的伦理道德在广大乡村获得普遍认同，正因为他们对儒家经典的熟悉，他们也精通儒家的伦理道德，他们受到普遍是文盲的乡民们的敬重，乡绅本身是当地的道德楷模，他们“拥有正统的、道德性的文化知识，和保持一定的道德威望无疑是他们实现对乡村权力控制的必要前提”他们靠学识和道德高尚而获得尊重，他们拥有道德解释权和评价权。当乡民们之间发生矛盾时，他们往往成为矛盾的调节者和仲裁者。“由于他们的自身的文化象征，使得他们具有调解乡里纠纷维持宗社和谐的职能。”

三、“乡绅自治”对创新当前乡镇社会管理的启示

我国仍然处在社会转型之中，农村社会的发育还不是很完善，既有传统的特征也有现代的特征，只有在不完全割裂传统的基础上，借鉴传统社会管理模式，不断创新，才能实现有效地管理。

（一）以社会主义核心价值观引领社会舆情。

我国封建时代的社会管理模式是以儒家学说为核心的价值体系为指导，儒家意识形态也是乡绅权威合法性的重要来源。但是它毕竟是与小农经济、与封建专制统治相适应的的价值体系。在今天进行的社会主义建设中，由于市场经济的发展，形成了利益主体的多元、社会管理主体的多元，“舆论不一”也成为常态。因此在思想文化方面，我们除了要继续执行主席提出来的“双百方针”外，还需要通过践行社会主义核心价值观来达到规范人们的行为、统一认识和整合社会的目的。社会主义核心价值观是新时代的产物，它与新的经济基础和社会结构相协调，是征求了各方面意见，综合所有认识后形成的，并且得到全国各族人民的普遍认同的“最大公约数”。社会主义核心价值观正因为具有“最大公约数”的特点，才具有广泛的指导意义。新时期的乡镇社会管理理念必然要与社会核心价值观相统一、相协调，要以社会主义核心价值观为准绳来检讨政府的管理行为。同时乡镇管理部门也要通过自己有效的管理行为引领乡村的社会舆情，让社会主义核心价值观深入人心，成为新时期凝聚广大乡镇居民，为实现伟大的中国梦而奋斗的精神武器。

（二）要满足公民日益增长的民主参与需求

我国封建时代社会管理模式的基本特点是“下级只层层对上级负责，而不对人民负责。”但是封建时代的国家权力体系毕竟只下沉到县一级，为广大农村的自治留有一定的空间，这也恰恰是封建统治能够长期维持的原因之一。改革开放以前，“全能型”的政府不但抑制了人民的参与热情，而且也没法解决日益增多的社会经济问题。费孝通先生认为，要提高乡村管理的效率，“不是加强远离老百姓的中央权力，而是，相反的，应该在基层自治事务中去加强启发和领导作用。”在创新乡镇社会管理的实践中，要转变管理理念，抛弃传统的为民做主的思维，让人民自己当家作主，实现由管理向治理的转变。乡镇等政府部门不是把政府权力下沉到乡村的每个角落，而是积极推行村民自治，落实“群众事务，群众管理”的原则，让群众成为管理的主体。只有给乡村社会留下一定的自治空间，才能有利于民意的上传和下达，有利于保持整个系统内信息的畅通，有利于新生事物的发展，也可以避免公权力的过度干预而形成好心办坏事，管了管不了也管不好的事情，造成官民对抗。政府甚至要主动培育乡村民间组织，让它们参与到社会管理中来，分担乡镇政府部门的管理职责，形成一个政府与民间良性互动的管理模式。良好的社会管理需要一个中间的桥梁，有了这一桥梁才能有效调节政府和民间的关系，也就是政府与社会的关系。现在最好的办法就是培育社会组织来完成这个目的。传统社会乡绅所起到的对乡民的教育、教化，济贫、济灾以及开展公益活动，帮助政府维护社会治安，调停邻里关系，征收赋税等。这些事情如今都需要民间组织来发挥其重要作用。尊重社会管理主体的多元化，面对信息万变的市场和社会主体的日益多元化，政府把管不了和管不好的事情交给市场或者社会组织。同时也要通过群众的积极参与，来促使政府依法办事，改变传统社会权大于法，使权力无法真正得到制约而造成基层政权的现象。

（三）建立配套的利益协调机制和矛盾调处机制

正如马克思所指出的，“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。”一个治理良好的社会必然要求能够有效解决各种利益矛盾。传统社会通过乡绅自治一定程度能够化解官民之间、乡民之间的利益冲突，维护封建的统治。而当今时代，我国广大乡村正处在剧烈的社会转型之中，旧的矛盾还没有消除，新的矛盾又已经产生，而且各种利益矛盾更加错综复杂。这种情况下，政府的作用仍然是不可替代的，政府可以通过政治手段、法律手段和经济手段来实现公平与正义，实现社会利益的合理分配，调解社会矛盾，但也不可忽视通过加强自治能力的培养，形成有效的化解利益矛盾的机制。自治能力的培养包括对民间组织的培育，乡村群众通过加入不同的组织来保护自身的利益，或者通过组织的力量提出自己的利益诉求，可以通过组织的力量影响政府决策，避免政府失灵和市场失灵。促进形成法律协调机制和道德协调机制。在矛盾调处方面，随着自治能力的加强，人民的自主意识也会加强，通过自组织的力量，进行民间调解。在我国的传统社会，鼓励通过家庭、宗族以及同业行会和其他非政府机构来解决争端。当前在我国广大的乡村，完善人民调解制度仍然显得非常重要，这样可以减少政府部门的负担，使人民内部矛盾在人民内部得到有效调解。

（四）积极发挥党组织在社会管理中的中坚地位

当前创新乡镇的社会管理也需要一支中坚的力量，那只能是基层党组织。党在农村的组织应该成为宣传党的意识形态和方针政策的中坚力量，也是社会管理的主导力量。农村的基层党组织应该发挥社会工具的职能，宣传好党的方针政策，组织社会建设，调节社会矛盾。针对市场经济条件下多元管理主体的出现，基层党组织应该起到协调的作用。也应该在各种非公有制经济体中建立起党的基层组织，发挥党的社会整合的功能。发挥党在农村的领导作用，把涣散的乡村整合起来。处理好党组织和其他民间社会组织的关系。党应该通过对政府的领导，把农村发展起来的各种所有制企业，各种民间团体整合起来，确保党的方针政策能够在广大的农村得到正确执行，不走样，不歪曲。既要保证各种性质的企业，民间团结的在法律允许的范围内发展，不干涉其内部事务，又要加强宏观的引导，不使其偏离正确的方向。

自治管理论文范文第3篇

关键词：社会保险，自治管理，社会法

一、自治管理：概念和原型

“社会保险机构是在公法上拥有自治管理权的法律实体”，关于这一点在《社会法典》第4篇第1款第29条中有具体规定，其中的两个要素“公法法律实体”和“自治管理”限定了德国社会保险的管理权。这两个要素总是一起出现并且互相补充的。

“公法法律实体”是社会保险机构管理权的实质。尽管社会保险机构并非国家机关，而是社会团体，但法律效力的基础使其具备自主管理权，它不需要接受国家直接或间接的管理。这种分散化管理实现了决策的多元化，使得管理者可以从不同角度来考虑和解决问题。“宪法里对自治管理的相关规定”对自治机构起到监督作用，解决了因为自治管理导致的责任分散化问题。但是为了保证真正的自治，这种监督始终只是法律监督，而不是目的性的专业监督。

组织权自治是自治管理的前提条件。这在自治管理概念中有所体现：自治管理意味着关系人一起对公共事务负责。自治管理权利中最重要的就是章程自治，使关系人可以自主制定有效规定来处理具体事务。借此，关系人可以直接参与到相关的公共事务中，并且对联合会意志的形成施加影响。为了加强自我决定意识，现在在自治管理中存在一种削弱外来规定作用的趋势。因为在社会共同生活中要求对个人自由的规定和限制并非针对所有国民全体，而只是针对关系人群体。自治管理重视自由，更重视民主参与。通过民主决策过程，个人参与的可能性也得到加强。

自治管理是通过公法法人实体而得以实现的，但社会保险机构并非是实行自主管理的先锋。历史上最早运用自主管理模式的是德国的乡镇市，这种自主管理与地域相关，保证乡镇市可以对当地的所有事务承担起责任。与这种模式相区别的是功能上的自治管理，这样的机构包括高等学校、社会保险机构等。自治管理并非只是一般管理法中的概念，而且还是许多法律领域中的基本原则，包括在地方法、高校法和社会法中。

有人希望关于自治管理能有一部统一的法律，以对目前处于利益中心的社会保险自治管理起到引导的作用，但基本法的规定要让他失望了。目前并不存在自治管理的统一原则，它在不同的机构中呈现出不同的特征。在类似于综合法的“自治管理法”(《基本法》第2条第28款)中只对乡镇和市的自治管理进行了规定，而关于高校自治管理的规定则见于“科学自由”部分(《基本法》第3条第5款)。至于所有其他自治管理机构，在基本法中已有部分前提性规定，不会再颁布新的法律来对其任务领域进行限制或扩展。

二、自治管理的理念与发展

不同种类甚至互相矛盾的法律规定让自治管理在不同的情况下陷入混乱状态。但不管怎么样，各种不同机构的自治管理都在18世纪末19世纪初拥有共同的起源。

当时的法国大革命、启蒙思想和自由主义思想都对德国有很大的影响，德国民众开始倾向于参与国家事务。但自由主义思潮在德国的根基没有法国和英国那么深，18世纪提出的建立福利国家的理念并没有借助革命来实现，而是被符合宪法的君主政体所缓和。因此，经济自由化和第一个自由权公告就没有以暴力革命为基础，而是以君主政体及相关的改革为基础。甚至连资产阶级都在努力实现“一个和谐的国家，在君主政体和新自由之间找到合法的平衡点”。最终，自由与君主政体制度融为一体。这尤其体现在1808年的普鲁士城市规定中，这被视作是自治管理的诞生时刻。这个规定虽然在一定程度上反映了当时管理结构的根本性改革，但与今天的法律自由和民主参与相比还是有很大差距。

德国的工业革命是在一个“半封建、以政府为导向且尚未理解自由”的国家发生的。从对与公共机构相连的自由的理解出发，与国家相关的自由的公共事业形式被解释为公法实体。这种机构的出现一方面反映了公共权利的分散化和公众的民主参与，是封建君主国家的进步，另一方面反过来也有利于君主制国家的稳定。因此产生了一个到今天仍然重要的公共管理中的领域，它虽然并不直接听命于政府，但与国家紧密相关。今天看起来理所当然的自治管理公法实体实际上是当年从上而下小心翼翼民主化和自由化的结果。

黑格尔在《法哲学原理》中形象地介绍了自治管理产生的这一过程，阐述了在代表公众利益的国家和在工业化中产生的资本主义社会之间存在不同的本质情况。在这个实体中，黑格尔看到了资本主义社会内部控制中一种不可缺少的手段，因为要让这个实体继续存在下去，就必须实现市民社会的个人领域和跨个人国家领域的对接。但他并不认为要彻底实现自由主义和公民自由，他认为这个实体是一个行业合作社。在国家监督下，将其成员的个人利益与组织融合，最后还应该发展成为一个独立于国家机构之外的组织。因此，这个组织虽然是旧秩序中的一个要素，但在功能上也已经适应了工业社会的变革。更值得一提的是，黑格尔将这个组织标明为“第二家庭”。

自治管理在没有实现真正个人自由的前提下缩短了国家与个人的差距，具有一种妥协的特征，因此也很适合社会保险机构。尽管社会保险之父奥托·冯·俾斯麦一直在努力为年轻而正趋向立法化的帝国筹集更多的保险费以保障国家安全，但财政问题依然起着非常关键的作用。俾斯麦的观点是，国家应缩短阶级之间的距离，中和社会中相冲突的利益，尤其是雇员和雇主之间的矛盾。因此建立社会保险、进行有组织的自救的提议正合他意。俾斯麦公布了建立社会保险险种的决定，并将自治管理模式运用其中，也取得了自由主义者的理解。

自治管理作为一个抽象的概念虽然显示出自由主义的一些重要特点，但在社会保险的具体架构上还是19世纪宪法制君主政体的真实写照，并未真正实现个人自由和平等。不过即使在民主制宪法国家中，社会保险自治管理实际上也并非享有很大的自主活动空间，关于这一点将在下文进行详述。

三、社会保险自治管理的最新情况

自治管理作为一种理念具有以下两个本质特征：

关系人参与；

自我责任承担。

(一)民主参与

让我们从关系人开始。根据《社会法典》第4篇第2条第29款，在社会保险机构中是通过被保险人和雇主一起实现自治管理的。事实上这涉及到一种外在管理，与民主参与关系不大。

长久以来，关于雇主的关涉问题就存在争议。在工伤保险中这一点还比较好理解，为了防止发生劳动意外事故，参加工伤保险应该是雇主的义务。而根据规定，在社会保险的其他险种中，雇主也必须缴纳一半的保险费并参与管理。这种规定让有些人觉得疑惑，因为管理事务按理来说应该由社会保险机构负责，并且雇员社会保险是一种社会保护，目的是为了保护雇员，而不是保护雇主。尤其在政治争论中，有人提出为了控制保险费用的上升，而在某些险种上应停止雇主缴费而由被保险人单独承担缴费责任。因此目前存在一种趋势，在某些付费项目上(如病假补助和换牙费用)，只由被保险人单独缴费。如果是这样的话，雇主参与社会保险管理也说不通了。

对于被保险人的关系人角色是没有异议的，但也存在问题，即他们是否真正参与了社会保险事务。根据《社会法典》第4篇第1条第44款，自治管理机构(指代表大会和理事会)原则上由被保险人和雇主的代表组成，人数各为一半。但是被保险人的代表确实能代表被保险人吗?根据《社会法典》第4篇第1条第46款，雇员和雇主双方都是在各自推荐的候选名单的基础上选出代表的，在关系人中选出可以担任代表的人。拥有递交候选名单权利的除了提交所谓自由名单的被保险人以外，还有工会。由于过程的繁琐和被保险人组织的缺乏，少数被保险人递交自由名单是非常困难的。因此在现实中，大部分自治管理机构代表大会中的被保险人代表一方都是由工会来操作的。在工会对于雇员的吸引力日趋减弱的今天，这种操作方式还能提高工会的影响力。而那些不属于工会的独立雇员的声音则是非常微弱，可以忽略不计了。因此，要说“今天的社会保险自治管理其实就是工会和雇主联合会之间的协商和博弈”，这是毫不夸张的。

除了名单选举之外，还有一种和平选举，更是将这种集团操控的管理发挥到了极致。根据《社会法典》第4篇第3条第46款，如果雇员或雇主中的一方只能提出一个推荐名单，或在数个候选名单中，被提名之候选人人数总计未超过应当选人数时，被提名之候选人则被视为当选。因此在被保险人中并未举行真正的选举，而只是由雇员组织提出候选名单而已。在联合社会法院将和平选举视为合法的早期决策之时，在法学界已有观点，认为这种集团操控的形式有悖于民主原则，这只是一种“不遵守选举规则的选举”。

(二)自我责任

根据《社会法典》第4篇第3条第29款，社会保险公司应该在宪法和其他法律范围内履行职责，承担自我责任。但根据《社会法典》第4篇第1条第87款，它原则上又要接受监督部门行使的法律监督。

社会保险自治管理与民主参与关系不大，因此自治管理理念的第二个因素——自我责任的承担在其中也不属于最突出的特征。事实上，社会保险自治管理机构并没有享有很大的自主活动范围。

当你看看社会保险法时对这一点会了解得更清楚@。自治机构较小的自主活动空间是民主的国会保留条件的后果，《社会法典》第1篇第31款中规定，立法者必须自行处理与基本权利相关的问题。在法律对权利和义务进行了规定之后，“社会保险给付法”只允许对其进行解释、修改、确定或废除。因此在保险给付领域，社会保险机构在其自治章程中能自行决定的只有少数边缘且次要的事情，并且还要定期接受国家监督所提出的要求。在医疗保险法中规定了预防支出和模型计划；养老保险法中的详细规定则使得保险机构已无自主之余地。而最后在实施国家监督时，社会保险机构的自主范围还会进一步缩小。因此，联邦得出结论，社会保险机构的主要任务就是“按照具体化的社会保险立法行事，接管国家本应承担的任务”。

在社会保险的财政领域又是另外一番情况。Hans-JuliusWolff认为，自主管理就是“支配自己成本的权利”。但对于许多实施自治管理的机构来说，这个说法并非绝对成立：至今为止，高校仍然不能自行收取学费；还有地方乡镇现在也还在依赖着国家税收收入。不过社会保险机构在财政上主要还是依靠自身，即依靠成员的缴费。它通过代表大会行使对自己的财产和财政的支配权。

在某些险种，主要是在失业保险和养老保险中，近些年国家注入的财政补贴越来越多，主要来源于税收。并且保险机构也不能决定缴费率，失业、养老和护理保险的缴费率都是由国家立法确定。只有在医疗和工伤保险中，保险机构才有自行确定缴费率的权利。

四、所谓的共同自治管理

在社会法中，自治管理的活动范围并不只局限于社会保险机构内部。社会保险机构并不直接支付给被保险人所需费用，而是通过私人经济给付提供者。这一点尤其体现在法定医疗保险领域中，因为医疗保险并不只是涉及钱的流通，还涉及到由医生、医院等提供的实物和服务。而医疗服务的提供者也是有组织的，目前只有加入健保机构医生联合会的医院和医生才被允许为被保险人提供服务。此种联合会同样是有自治权利的公法实体，它们通过与保险公司的沟通协商来维护成员的利益，并且有权分配保险公司付给他们的总费用。

然而，自治管理的这种形式也不是完美无缺的。这里我不会深入探讨这个问题，我要重点谈谈健保机构医生联合会的一个特殊功能，因为它们也是所谓共同自治管理的活跃分子。与管理法的其他领域相比，医疗保险法有一个特殊之处。在完成法定任务时，健保机构联合会和单个医疗服务提供者(医生或医院)联合会之间的合作就是共同自治管理。在这个过程中一个重要的机构是所谓的联邦共同委员会，它的任务是公布关于法定医疗保险具体给付项目的方针政策。

根据《社会法典》第5篇第2条第91款，联邦共同委员会由1个公正的主席、2个公正的成员、5个健保机构医生联邦联合会和牙医联合会的代表、4个德国医院的代表和9个医疗保险公司联合会代表组成。为了保持力量平衡，委员会中医疗服务提供者和医疗保险公司的代表人数相同。至于病人代表还未被列入委员会，他们只具有建议权，而没有共同决策权。

根据《社会法典》第5篇第1条第92款，联邦共同委员会应该制定并公布政策，保证被保险人得到足够的、经济的、且具有目的性的医疗服务。这项规定听上去不错，但实际上产生了一些消极的影响。这个情况在健康政策讨论中很少被谈及，但数年来在法律研究中已被深入探讨过。联邦共同委员会制定政策的意义是以国会立法者的权力保留为基础的。也就是说，相关的国会法律《社会法典》第5篇只对被保险人在医疗费用给付方面的权利进行了基本的规定，包括在医生费用支出和医院费用支出方面的权利，但没有在内容上进行具体化。一般来说，费用支出必须符合“医疗卫生的现状”，必须适当、经济、有目的性。显而易见，必须规范这方面的具体内容，否则在处理费用支出纠纷时，社会法院会陷入窘境。而现在填补这个政策空白的是联邦共同委员会，医疗保险中关于医生治疗、药品等的政策都由这一机构来制定，这会在一定程度上削弱法律的有效性。

重要的是，这些政策并不只是起建议的作用，它们还具有直接的约束力。并且这种约束力不仅是针对联邦共同委员会里的代表所属团体，还针对那些在委员会里没有代表的被保险人和医院。联邦共同委员会就拥有了令人气愤的权力。因为被保险人就只能使用那些被委员会列入费用支出目录的药品和服务，保险公司也只能与医院进行部分结算。被委员会拒绝的和尚未检查的费用都在结算范围之外。

联邦共同委员会强权地位引起的后果还体现在目前关于人工营养问题的争议上。委员会在2005年2月颁布的一项政策规定，被保险人在疗养院或家里使用的特殊人工营养不再列入法定医疗保险报销目录。这项规定出台的背景是：2002年初，州社会法院决定，法定医疗保险不再承担被保险人在疗养院的人工营养费用。但由于人工营养属于疗养院的常规服务项目，本来应该由法定医疗保险承担，在过去节省护理成本时也没有改变这一规定，因此必须通过改变成本承担义务来废除这个规定。可是联邦社会法院并未及时废除原来的规定，医疗保险公司仍然在承担这项支出。作为对州社会法院的响应，联邦共同委员会颁布了前面提到的政策。最后，政策混乱导致的结果是，疗养院和保险公司都没有承担成本，而是由疗养院居住者自己来承担。为了处理这种复杂的状况，联邦卫生部不得不又颁布了一项政策，从2005年10月1日起生效。

在这个事件之后，人们发现了联邦宪法法律的问题：一个由联合会代表组成的委员会超越联邦部委，拥有私人立法权，可以自行决定费用支出目录范围和被保险人的负担。事实上它是一个除了国会立法之外的“小立法者”。

要让联邦共同委员会享有如此大的权力，它和被保险人之间必须存在特殊的责任义务关系，这种关系是如何建立的呢?即使现在让病人代表在委员会中占有席位，这也是不够有说服力的。还有一点让人疑惑的是，委员会的所谓民主立法针对那些在委员会中没有代表的给付提供者也是有效的。现在在德国的医疗保险法中规定，立法者给予专家委员以立法职权，但是又只有小部分专家利益团体有发表自己看法的机会，这又让人如何理解呢?联邦对此做出了一番解释：在医疗保险法中，宪法要求和基本法理论是“在另一个世界出现的虚无景象”，联邦共同委员会制定有约束力的政策是“社会分工的进步”。但为了让人们觉得公平，需要找到民主法制国家中的解决办法，既不需放弃医疗保险事务中的专家委员会，也不会让关系人被这些“中间的集体力量”所摆布。

联邦共同委员会之所以行使公共机构的职权，是为了将自治管理转变为外部管理。将国会的决策权转移到专家团体这一过程是以非理性的前提为基础的，这一前提就是要将法定医疗保险的报销目录压缩到一个不合医学规律的范围内。关于到底应该由谁来负担人工营养的成本，医院和医生也提不出任何合法建议。如何分配有限的财政和医药资源，这越来越成为整个社会中关于公平的讨论话题，而这只能在公共机构中通过立法解决。民主原则和国会保留条件不允许公民作为第三方拥有立法权，他们只能通过加入的组织来施加影响。

五、结论

从几年前开始，在“新公共管理”这个词的引导下，如何改善管理，尤其是如何降低其运行费用就在德国引起了激烈的讨论。管理应该具有更多的控制能力，提供更多的可能性，避免自己单独决定，而应该通过其他个人共同决定。关键词“保障管理”也要求，国家管理不应该管理机构自己说了算，还应通过第三方来协助进行决策。传统的国家管理与其说建立在合作的基础上，更不如说是建立在等级制度的基础上，对这种管理模式应该开始检查和反思了。“劳动分工的目标不仅在于减轻公共部门和政治决策者的负担，更在于充分发挥社会的潜力，包括其学习能力、创造能力和解决问题的能力。”

如果有人尝试着将社会法与这些讨论接轨的话，可以说，这些建议和最初建立的自治管理具有同样的先锋地位。社会保险的自治管理正在沦落为一种联合会管理，与其原来的民主和自由的理念相去甚远。所谓共同的自治管理现在表现出来就是“全民的义务”，却又与共同福利利益和民主相悖。在这里，国家和社会之间的责任共同承担概念也成为对社会参与权和民主参与权的危害。

自治管理论文范文第4篇

面对内蒙古自治区应急管理的严峻形势，在自治区党委、政府的部署要求下，各地区、各部门把应急管理工作作为一项重要工作来抓，把进一步完善应急管理机制与创新社会治理方式紧密结合起来，以高度的责任感和紧迫感，以深入推进“一案三制”为抓手加强应急管理工作，狠抓应急管理各项基础能力建设，积极妥善处置近些年发生的各类各级突发事件，自治区的应急管理工作取得了长足进步，公共安全保障水平不断提高，社会公众对应急管理工作的认同度和参与度不断提高。

（一）注重应急管理体制建设，强化工作基础内蒙古自治区按照“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的要求，着力加强全区应急管理机构的建设。2005年12月内蒙古自治区人民政府在总值班室的基础上，成立了自治区人民政府应急管理办公室，与原有的政府总值班室合并，机构升格为办公厅内设的正处级行政机构，主要职责包括应急管理工作和总值班工作。2011年4月，为加强自治区应急管理工作，自治区编委又批准成立了自治区人民政府应急指挥服务中心，为正处级事业单位。在此基础上，12个盟（市）及2个单列市分别建立了专门的应急管理机构，部分旗县也根据当地的实际，建立了不同形式的应急管理办事机构，进一步规范了各类机构的工作职责。

（二）完善应急管理机制，加强制度保障内蒙古自治区近些年按照“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”的要求，不断完善应急管理机制，自治区党委、政府在应急预警、信息报送和责任追究等方面做出了明确规定，建立并严格执行主要领导现场组织指挥重特大突发事件制度，提高应急物资储备、应急队伍建设、灾害监测网络和预警系统建设水平，健全突发事件报送系统、广泛进行应急法律法规和应急知识的宣传教育，加强与周边省市区的应急联动机制建设、建成自治区应急指挥平台一期工程等。

（三）深入开展风险防控工作，强化预防准备工作按照自治区党委、政府的要求和部署，内蒙古自治区近些年针对可能出现的各类突发事件，大力加强风险防控工作，不断做实做细应急预案，应急预案体系从数量、质量各方面逐步深化。截至目前，全区共编制各类预案2.8万余件，全面覆盖了常见的各类突发事件。从2013年开始，按照国务院办公厅印发的《突发事件应急预案管理办法》规定，各地区、各部门对正在实施的应急预案进行了进一步的修订。注重突发事件监测预警体系建设，卫生、气象、地震、水利、地质灾害、环境、森林防火、传染病疫情、农林病虫害、煤矿瓦斯等专业监测预警系统基本建成。

二、完善内蒙古自治区应急管理体系的对策建议

自治区党委、政府历来高度重视应急管理工作，2014年4月22日，自治区党委书记王君在自治区党委九届十一次全委（扩大）会议第一次全体会议上的讲话中强调，“要切实守好祖国边疆要强化应急处突准备，按照实战实用实效的原则细化应急处置预案，加强应急处置力量体系建设，完善应急指挥、联动处置、舆论引导一体化的应急处突机制，强化综合演练，确保一旦发生重大突发事件，能够快速反应、高效处置、尽快平息事态，控制局面。”为自治区下一步做好应急管理工作指明了方向，我们必须进一步增强忧患意识，坚持底线思维与问题导向，不断做实做细应急管理工作，不断提高内蒙古自治区应急管理水平。

（一）要突出共同参与，加强应急处置力量体系建设通过政府与社会的良性互动，实现政府、社会、公民的共治，已成为当代重要的社会治理模式。内蒙古自治区突发事件的应急处置力量体系建设就是要加强顶层设计，注重系统推进，充分发挥各类主体和各层各级的作用，加快构建政府主导、军地协同、条块结合、全社会共同参与的应急管理工作格局。要强化军地协调机制，完善军地共同应对突发事件的体系，加强物资储备、信息共享、指挥体系、救援队伍的军地沟通协调机制，实现良好对接。要根据我区的实际，借鉴兄弟省市的成功模式，全面落实与强化政府在应急管理工作中的领导作用，理顺应急委与各专项应急指挥机构的关系，理顺应急办和各部门之间的关系，特别要适当提升办事机构规格，增加应急管理人员编制和经费，提升应急管理办事机构组织协调的力度。在大力整合专业应急救援队伍的同时，组织规范志愿者队伍，鼓励社会各类主体的参与。工会、共青团、妇联、红十字会、慈善协会等社会组织应当结合各自工作特点，协助人民政府做好突发事件应对工作。

（二）要突出依法治理，着力提高应急管理的法治化水平现代治理的核心是依法治理，应急管理也要实现依法进行，内蒙古自治区下一步要将法律规定和地方民情相结合，对《突发事件应对法》条文中的原则性规定进一步明确并细化，加强该法的可操作性。应及时制定该法的实施细则或出台相关条例，将应急法制落到实处。要更加明确权利主体、内容以及细化责任，要对突发事件应对的管理体制和机制做出明确规定，要明确应急处置和救助分工，要加强事后责任追究，要对应急处置和救助措施方面进行细化和完善，如细化突发事件的分类分级和风险评估的标准、应急资金的调配与使用、应急机构的设置与职责、应急物资的储备和管理、应急责任的归属、信息报送的时限等。

（三）要构建一体化的应急处突机制，完善突发事件联动处置机制突发事件应急处置不是单兵做战，要建立应急处置联动机制，有效汇聚合力，力求快速高效做好现场处置工作。内蒙古自治区应急管理工作要进一步立足“大应急”，构建“大联动”的工作格局，健全应急管理责任体系，要建立健全突发事件预警分析机制，实现预警预测工作常态化，对可能引发社会稳定的风险因素进行社会稳定风险评估。要狠抓突发事件信息报告制度，加强应急信息报送网络的建设，按照标准与规划先行的原则加强应急信息平台建设，明确各级政府对本行政区域内突发事件处置职责。要完善应急会商机制，提升合成作战的能力。要以应急政务信息公开创新为要求，在突发事件处置过程中，尊重和保障公众知情权，及时向公众最大限度地提供各类真实可靠的信息。要立足地区联动机制，实现突发事件的联防联控机制，在重大突发事件的信息通报、跨界处置、联合演练、资源共享方面切实开展合作。

（四）要实现关口前移，着力强化风险管理与预防准备工作应急管理工作要注重从源头上预防和减少突发事件，降低突发事件造成的损失。内蒙古自治区应急管理工作要切实增强各级政府及领导干部的风险意识、忧患意识和底线思维。要推动启动风险评估工作，必须对风险隐患规范评估，分级监管，真正做到有人管事、有人干事。要不断扩大突发事件的监测覆盖范围，坚持动态监测风险隐患。要完善群测群防机制，加强基层信息员队伍建设，健全专业监测和社会监测相结合的监测体系。要加强预警信息平台建设，提高预警速度，不断提升各类突发事件的预测、预警、预报的准确性程度。要不断做实做细应急预案，加强应急预案的管理，规范预案编修办法，提高预案的针对性。要实化细化应急措施，完善应急处置方案和执行方案。要加强应急演练和动态管理，督促检查预案管理与执行情况。

自治管理论文范文第5篇

崇阳街道在院落改造中，突破传统的“就稳定抓稳定，就管理抓管理”的惯性思维，积极运用经济、行政、道德等多种手段，以“建立院落党小组、成立院落自治组织、制定院规民约、开展居民自治活动、创新院落管理载体、探索网格化管理模式”六大抓手和“开展民意调查、建立院落党组织、成立院委会、健全院规民约、实施城乡靓化、实行院落星级评定、实现社区自治”七步工作法为重点，引导社会多方力量共同参与，加强和谐社区创建工作，提升社区管理水平。

（一）建立基层党支部，实行党建引领在老旧院落改造中，如何充分发挥党员的先锋模范作用，影响和引导院落改造和管理，是崇阳街道党工委首先考虑的问题。经过深入调查、走访和分析，决定将党组织工作下移至小区院落，在符合条件的院落和小区，单独组建党支部或党小组，接受社区党组织的统一领导，开展党组织工作和为民服务。对规模较小、党员人数不足3人的，联合附近院落、小区建立党支部，确立党组织在社区管理中的“领头羊”地位，发挥院落党员的先锋模范作用，引领和影响身边的普通群众，积极参与到和谐小区建设之中。

（二）建立自治组织，确定主心骨崇阳街道要求所有试点院落、小区均建立自治组织，具备条件的依法成立院（业）委会或小区自治管理小组等，负责院落的日常维修、纠纷调解、环境整治、政策宣传等，使院委会真正成为小区自治的主心骨。同时，崇阳街道还深入到全镇372个老旧院落，召开院坝会400余次，征求17000余户居民对院落自治组织建设、安全防范设置、城乡环境整治、健身娱乐设施配备等意见建议，引导居民自我管理、自我教育、自我服务，重新实现居民自治组织在院落全覆盖。

（三）制定居民公约，规范行为约束根据院落特点和居民意愿，制定包括院内的环境卫生、治安防范、设施管护、公共秩序等内容的居民公约，作为院落居民的行为规范和自治管理依据。院落不同，村规民约也有差别。由居民自主制定的居民公约就成为了大家的“君子协定”，成为院落居民共同遵守的自治规章。

（四）创新管理载体，促进院落提档升级街道以老旧院落改造为抓手，星级院落评比为载体，实现社会管理的创新“。星级院落评定”活动，由社区组织实施，每周对居民院落进行评比打分，每月开展奖励挂牌活动，对不能再达到星级院落标准的进行摘牌处理，把创星的过程变成增强群众荣耻观、增加集体主义感、提高自治参与度的过程。在星级院落评比的基础上街道再进行文明院落评比，评比的内容包括：成立院委会并有责任制度，院委会成员责任心执行力，有单元长并积极负责，有符合本院落特色的居民公约，成立党小组并有责任制度，有小区门卫（物管）和制度，成立志愿者服务队并开展活动一次以上，居民能主动拆除院内违建，院落居民能自觉维护小区环境卫生，筹资筹劳程度，连续三年院落评星等级，根据评比结果确定院落改造的先后顺序。同时，引入“点位模拟拆迁”的理念，以“尊重群众意愿，倡导群众参与，发挥主导作用，打造成熟社区”的原则，由社区人员、议事会成员、院委会代表共同参与，以问卷调查、自治程度测评（群众筹款、筹劳等主动参与度）、星级综合评比、满意度测评等考评作为指标，由高分到低分确定改造点位，以民意调查制定改造方案，用满意度测评判断改造结果，不断寻求政府与居民诉求最佳切合点，找准社会管理的着力点，确保院落改造和社会治理密切结合，长效发展。

（五）培育社会组织，开展自治活动一是院委会积极动员和组织居民参加院落养老助残、邻里互助、文化娱乐等活动，参加院落环境建设、公共设施改造、安全维稳等事务，参与制定修改院落居民自治章程、居民公约等自治制度，采取公告栏、坝坝会、恳谈会等方式定期公开自治活动开展情况，特别是院落经费使用情况等。二是成立“崇阳商会”组织，引导工商企业参与社区公益事务。三是引入成立各类志愿者服务，培育社区志愿者队伍。

（六）探索网格模式，提升管理水平为彻底改变社区过去坐等居民上门的服务方式，崇阳街道首先在北楸社区进行了网格化管理工作试点，制定出台了《崇阳街道基层基础工作网格化管理规范（试行）》，以点带面，典型示范，对社区工作流程进行了“再造”，构建“社区有网、网中有格、格中定人、人负其责”的社区管理服务新格局，打破条块分割、各自为政、社区管理者“等客上门”的传统管理服务运作模式，促使社区管理者向“服务员”的身份根本性转变，提升网格员收集问题、反映问题、解决问题的“网格服务”的能力。

二、崇阳街道以院落改造推进和谐社区建设取得的成效

（一）院落环境明显改善通过对老旧院落的水电气等管网、地面道路、楼梯、墙面、停车棚以及安全保障等基础设施的标准化改造和新设，小区院落环境明显改善，基本上实现了道路平整、绿化清新、停车规范、环境整洁、安全有序，小区院落的档次明显得到提升。

（二）居民自主管理意识增强在老旧院落改造中，崇阳街道充分尊重群众意愿，引导群众积极参与，不仅采用了“点位模拟拆迁法”和“星级院落评比”方式，还设立了院落委员会对院落工作实现自主管理，居民自主管理意识明显增强。文明院落创建点位已实现居民自治组织在院落全覆盖，形成“院落管理大家议、院落决策大家定、院落事务大家评”的自治氛围，并逐步构建了街道—社区—院委会—楼栋长多层次社区院落管理体系。

（三）党建工作得到深化在小区老旧院落改造和和谐社区创建中，崇阳街道党工委对符合条件的院落和小区，单独组建党支部，对规模较小、党员人数不足3人的，依托附近院落、小区建立联合党支部，实现党的组织和工作院落全覆盖，将党的工作触角真正延伸到基层群众，充分发挥基层党组织和党员在院落改造“细胞工程”中的宣传、引领和带动作用，从而深化基层党建工作。

（四）区域更加和谐稳定院落党支部和院委会成立后，通过召开坝坝会等形式收集民意，制定包括院内的环境卫生、治安防范、设施管护、公共秩序等内容的院规民约，作为院落居民的行为规范和自治管理依据；同时广泛动员和组织居民参加院落养老助残、邻里互助、文化娱乐等活动凝聚人心，促进小区的和谐稳定。

三、崇阳街道构建和谐社区、创新社会管理的启示和思考

崇阳街道以老旧院落改造推进社会治理创新的探索实践，在一定程度上为我们构建和谐社会摸索了规律、积累了经验，也给我们留下了一些启示和思考。

（一）加强政府引导是构建和谐社区的关键崇阳街道从2012年开始探索的老旧院落改造，推进和谐社区建设，始终坚持了“政府引导、部门监管、居民自治”的原则，可以说，没有政府引导就没有老旧院落改造、和谐小区建设的今天。从老旧院落改造列入民生工程，到进入目标考核，再到改造资金的投入，以及改造中采用的“六大抓手”到“七步工作法”的实施，无一离开政府的引领和指导。政府引导是构建和谐社区建设的关键。

（二）尊重群众意愿是构建和谐社区的核心老旧院落改造，属于民生工程和民心工程，必须尊重老百姓意愿。崇阳街道在这一点上切实做到“群众的事情群众议、群众的事情群众定、群众的事情群众评”。从改造点位的选择、改造方案的制定、改造经费的筹集、施工全过程的参与和监督管理，以及改造后的院落自治，老百姓都全程参与，真正体现了人民群众才是社会管理的主体这一核心理念。

（三）社会广泛参与是构建和谐社区的基础社会组织和社区志愿者服务队伍是党和政府进行和谐社会建设的重要帮手和辅助力量。崇阳街道蓬勃兴起并服务于社区的各种公益性社会组织，实践证明是协助政府公共服务、实现社会和谐不可或缺的重要力量。尤其是院落委员会更是维护社区稳定、活跃社区文体生活、扶老助残帮教的支柱力量，他们在和谐社区建设所起到的作用也值得大力提倡和效法。所以大力发展各种公益性社会组织，使民间公益性组织在社区公共服务中扮演更加重要的角色，协助社区自治组织实现真正意义上的自治，这不仅是西方发达国家社会治理的大趋势，也是崇阳街道和谐社会建设值得参考的一种路径选择。

（四）建立长效机制是构建和谐社区的根本院落自治、和谐社区建设是一项长期的工作，通过近年来的老旧院落改造，虽然极大改善了院落小区的基础设施建设，在一定程度上改变了小区居民的思想观念和生活方式，但仍需不断探索和建立行之有效的长效管理机制，才能持续地保持构建和谐社区取得的成效，真正实现小区自治、居民自治。

自治管理论文范文第6篇

关键词：地方自治，地方分权，中央集权，中央地方关系

地方自治是近代的有机组成部分，“无论对任何一种宪法体制来说，都需要把地方自治和地方分权问题作为民主国家不可或缺的内容，予以明确定位”。[1]（P187）与此同时，很多国家和国际组织重申地方自治原则。1985年通过的多国条约《欧洲地方自治》，1985年通过、1993年再次通过的《世界地方自治宣言》加重了对地方自治的关注，这意味着在今天，地方自治和地方分权的积极意义在世界开始得到讨论，并逐步得到明确。与地方自治和地方分权相伴随的是地方公共团体事务优先原则的确立，即市镇村最优先、然后是省市县优先的事务分配原则，而中央政府只负责全国民、全国家性质的事务。[1]（P187）地方自治及地方自主恰好体现了《世界地方自治宣言》在序言中的主张，实现一种“源于人民，服务于人民的政治”的政治理想。因此，基于地方分权的地方自治在“缓和中央权力过于集中的弊端方面，改善和提高政府活动的效率，激发地方的独创精神，释放出具有创造性的革新能力”[1]（P187）方面的作用已越来越成为人权和民主主义观念和制度的辅助成分。因此，认真探讨地方自治理论，对我国权力下放的实践和中央地方关系的完善不无裨益。

地方自治的起源

一般认为，用于某一地域意义上的地方自治来源于早期的自治市。“自治市”最早的定义起源于罗马，当时的罗马帝国授予一些城市一定的特权。罗马帝国衰亡之后，这一做法在欧洲沿袭下来。在欧洲，地方自治最早是对城市而言的，自治是捍卫城市特权的理论根据，是实现城市自由的手段，其在政治和组织上的典型特征是实行代议制。[2]（P15）因此，地方自治和城市自治是分不开的。

自治，其字面意思为“自己管理自己”，或“自己治理自己”。[3]（P73）从表面上看，自治与“他治”相对，有人就持此论。[4]（P1100）但其实不然，自治非与“他治”相对，而与“官治”相对。日本学者阿部齐等人认为，“自治”与“统治”是分别位于两个极端的概念，它的本来含义是自己的事由自己负责处理。而“地方”一词与中央相对，因而“地方自治”的反义词是“官治”（中央统治）或中央集权。[5]此处意义上的地方自治是政治学领域中的意思，而涉及到政治，必与国家分不开，须从探讨和思考国家与个人的关系处着手。地方自治是在与国家概念相对的意义上展开的。有学者认为，“地方自治是相对于中央政府对于全国的绝对控制而言的，它是对集中制的突破”。[6]（P2）地方政府是实现个人自由和分散过分中央集权危险的方式，[2]（P23）说的就是这个意思。我国清末讨论地方自治问题时，对自治与官治之间的关系已有清楚论述。如梁启超从政体结构说明自治与官治的关系，认为“集权与自治二者，相依相辅，相维相系，然后一国之政体乃完”。[7]当时的留学生也对二者之间的关系展开讨论，认为“官府为国家直接行政机关，以直接维持国权之目的”，“自治体为国家间接之行政机关，以地方之人，治地方之事，而间接以达国家行政之目的”，故“自治之制，盖所以补官治之不足，而与官治相辅而行”。[8]（P617）

地方自治（Localautonomy或self-governmentoflocalities或Homerule）是指地方政府的组织和地方事务的管理由地方人民和地方政府自己规定，不由州和中央政府规定。《简明不列颠百科全书》这样定义地方自治（Homerule）：“由中央或地方政府授予其下级政治单位的有限自或自治权。多民族帝国或国家所经验的一种普遍特点，对地方的活动予以一定的承认，并给予相当的自治权，但要求地方居民在政治上必须效忠于中央政府。”美国多数认为，Homerule是“地方政府在州政府的监督下管理自己事务的法律能力”，[9]（P44）或者“地方自治是通过州向地方政府特许状（charter），允许地方政府在执行自己活动中拥有处理权和灵活性（flexi2bility）的一种法律安排”。[9]（P44）

有人认为，地方自治是资产阶级革命时期资产阶级为反对封建专制，实现参与政权的政治要求。实行地方自治的国家，通常规定地方自治机关由居民选举产生，由自治机关管理地方事务。[10]《中国大百科全书》——政治学卷认为，地方自治（Localautonomy）是“在一定的领土单位之内，全体居民组成法人团体（地方自治团体），在宪法和法律规定的范围内，并在国家监督下，按照自己的意志组织地方自治机关，利用本地区的财力，处理本区域内的公共事务的一种地方政治制度。”德国法学家格奈（莱）斯托认为地方自治是“遵国家之法律，以地方税支付费用，而以名誉职员办理地方之行政”。[4]（P1116）日本法学博士织田万称地方自治为“被治者自为政治之意，”“不烦政府之官吏，由人民代表出而执行一切公务，即所谓人民自治之观念”。[4]（P1116）

综合上述看法，地方自治可定义为，国家特定区域的人民，由于国家授权或依据国家法令，在国家监督下自行组织法人团体，用地方的人力财力物力自行处理自己的事务的政治制度。

地方自治学说

各国在将地方自治观念引入本国实践的过程中，结合本国的具体情况和管理需要，在承认地方拥有自主处理本地事务权力的前提下，又产生了带有各自地域和文化特色的地方自治理论，反映了地方自治理论在回应本土问题的过程中，其理论内涵在原有概念的基础上不断延展。在长期的历史流变中，各国在传统地方自治理论的基础上，不断修正、补充和完善这一理论，出现了各种不同的学说，反映了地方自治理论回应外部社会，适应本国情况的变迁过程。

1.保护说

英美法系国家的地方自治奉行这—理论，称为“人民自治”（日本称为“居民自治”）。该理论认为，自治的权利属于天赋，为人民所固有，先于国家而存在。原始社会由个人结合的自由公社便具有自治权。国家出现后，这种固有的自治权依然存在，国家不但不能干涉，而且应予保护，所以又称为“保护主义”。该理论在制度上表现出自己的特点，英美国家的地方自治机关行使由法律确认的自治权时，中央政府一般不加过问。地方自治机关形式上独立于中央政府之外，自治机关的成员直接或间接由当地居民选举产生，他们只具有地方官员的身份，中央政府不得撤换他们。中央政府对地方自治机关的监督以立法监督为主，一般避免对其强制性指示。如果地方自治机关逾越法定权限，中央政府可诉请司法机关加以制止。

2.钦定说

该主张为大陆法系国家的地方自治所奉行，它不同于“人民自治”论，而坚持“团体自治”。认为地方自治的权利不是天赋的，不为地方人民所固有，而由国家所赋予，国家可随时撤回这种权利，故称为“钦定主义”。因此，表现在地方制度上，大陆法系国家的地方自治权具有委托性质，中央政府对于自治事务具有最终的决定权。地方政府不论为中央直接任命或为地方居民选出，都同时兼具中央官员和地方自治机关官员的双重身份，中央政府有权随时撤换他们。中央政府对地方自治机关的监督以行政监督为主，中央政府可随时向地方机关发出强制性指示，地方机关必须执行。否则，中央政府可采取强制性措施。

日本的地方自治由于先后受德、英及美国的影响，其地方自治制度是不同模式结合的产物。上述两种地方自治理论在日本地方自治中都有表现，既表现为“团体自治”，又有“居民自治”，是两种自治的结合。

团体自治的原则要求把国家干预限制在最小限度内，充分发挥地方公共团体的自主性和自律性。该原则在制度上表现为扩大地方公共团体事务，强化地方公共团体的自治权，确立地方财政的自主性，缩小国家的监督权。居民自治的原则要求有关地方团体的行政，尽可能在更多的范围内，承认居民参与的机会，最大程度地满足居民关心本地方公共团体运营的要求，赋予地方公共团体处理事务的权能。该原则在制度上表现为：由居民直接或由居民公选的代表组成自治机关，行政事务以居民直接或间接选举的地方公共团体的意志决定，由居民自主监督地方的运营。

3.传来说

这一观点认为，地方自治是由国家传来的，由于国家的承认地方自治才被许可，该学说强调国家的存在对地方自治的意义。此说最早产生于19世纪后半叶的德国。该理论认为，自治权不是固有的，而是来自国家的委任乃至恩赐，地方自治的权力是国家给予地方的。直到魏玛宪法时期，该学说仍为德国的许多学者所接受。

其后，传来说又发展为承认说。日本在很大程度上接受了这一理论，如日本宪法学家宫泽俊义指出：“地方公共团体离开国家不可能有完善独立的存在，离开了国权力，不可能具有独立的固有权，其存在的根据全在于国家的权力”。[11]（P371）日本其他学者也从不同方面论证传来说，认为不可以将地方自治权力视为绝对化的存在，在很多情况下，“地方公共团体既是一种地缘性的协同团体，同时，它又是作为超越其地区而存在的国家统治机构环节之一的公共性机能集团。离开了国家就不可能有地方公共团体”。[11]（P371）但是，这一理论又蕴涵着明显的危险，它强调国家对地方自治的绝对优势，国家是地方自治的发动者，发动形态为国家的法律，地方自治的发动形态是条例。传来说意味着国家法律对地方自治法律的绝对优势。因此，即使是受宪法保障的地方自治，如果坚持这一观点，也将在很大程度上削弱地方自治实现的程度。

4.固有权说

此说来源于1789年托列的“地方权”理论。这—学说认为，法人与自然人一样，也享有固有的人格和权利。既然自然人享有天赋的、不可侵犯的基本人权，那么，地方自治权相对于地方团体而言，也同样是固有的前国家的权利。这一学说与“保护说”既有相似之处，又有不同的地方。他们的出发点和前提都是—样的，即承认人的天赋的自然权利，这一权利是人民所固有的，先于国家而存在。保护说基于这一认识，强调国家对地方自治权的保护，国家对自治权不能随便干预。但固有权说对这一点的强调似有不足，该学说有它自身的弱点：（1）自治团体的权利出于国家之前的观点缺乏事实根据和历史传统的支持；（2）国家的单一性和不可分割性在公法领域中成为支配性的观点，得到普遍的承认，而强调地方自治权先于国家存在与的这一特征不相符。[6]（P2）

随着时代的发展，固有权说的不足已日益明显，需要用新的理论予以补充。20世纪70年代以来，又出现了“新固有权说”，这一学说针对“传来说”的某些观点，指出地方自治并不是国家承认之后才成立的，而是居民及地方团体本来就有的基本人权乃至固有的团体基本权。也有人指出，地方自治并不是由宪法，或者说由国家所给予的，而应当是作为民主主义的内在要素所固有的东西而存在的。[11]（P372-373）

5.制度性保障说

直到20世纪70年代，该学说在学术界一直占据通说的地位。它一方面基本上维持传来说的立场，另一方面，又重视宪法对地方自治的保障，即国家的法律必须不得侵犯地方自治的权力。制度保障说率先在德国形成，并在此后广泛影响了德国的学术界，一度在第二次世界大战后占统治地位。该说的倡导者是德国的卡尔·斯密特，德国所强调的地方自治重点在于保障，保障在历史传统过程中形成起来的公法上的地方自治制度。

制度保障说于20世纪50年代在日本为清宫四郎和田上穰治等人所采用，但他们主要是对德国已有学说的采纳。后成田赖明在其后的著述中对制度保障说又进行了新的论证。他认为：“现代国家的地方公共团体并不是建立于国家对立、紧张关系之上的自然权和人格权主体，而是作为民主的国家构造的一环，和国家一起，为了服务于国民生活福利的提高，把由国民出发的公权力从国家独立出来，在各地自己的责任之下所行使的制度，自发尊重这种制度的意义，并把它作为一种在本质性内容上不容侵犯的公制度来保障”。[11]（P372）这一理论的立足点与前述观点的不同在于，它不把地方公共团体视为国家的对立物，而是在宪法和国家结构之内的共存物，这对于理解现代社会国家和地方的相互依存关系是有益的。但制度保障说也有它的弱点，既然认为国家立法不能破坏作为国家公法上的制度的地方自治的法律，即国家法律不得随意破坏地方自治法律的有效性，也不能破坏由历史传统所形成的制度内容及其本质内容的法律，那么，那些不被立法所限制的本质内容究竟是什么？也即什么才是地方自治内容的本质内容，就该问题学者之间无法形成一致的见解。

6.人民说

现代国家建立的理论基础是“人民”，这一理论在有些国家又表现为“国民”，如日本。该理论在社会事物中具体表现为两方面：一是如果某一事务是公民应负的义务，他必须服从；而在仅与他本身有关的一切事务上，他是自主的。也就是说，他是自由的，其行为只对上帝负责，即个人是本身利益的最好和唯一的裁判者（托克维尔）。该学说对美国的乡镇生活产生了很大的影响，美国的乡镇自由来源于人民学说。美国的各州都或多或少地承认乡镇的独立。[12]（P72）

人民的实质含义要求在涉及人民大众的事务中必须有人民的参与。这种参与既表现为有关国家整体事务的决策和处理，又表现为涉及地方事务的决策和运营。人民在国家和地方关系上有一最基本的要求，即“地方优先”或“地方优位”，也即凡是地方公共团体能够处理的事务应当完全由地方公共团体自己处理的原则。更为具体和实际的表现是，“只有市町村不能处理的才是都道府县的事务，只有都道府县不能处理的才是国家（中央政府）的事务”。[11]（P372）人民的制度表现一为直接民主，一为间接民主。对比起间接民主，直接民主在民主实现和参与的程度上要大得多，地方自治是直接民主的一种管理方式，在国家管理形式上表现为中央和地方的权限分配。在此意义上，地方自治既是人民在国家事务管理上的要求，又是该原则在地方事务管理上的体现。

在人民问题上，长期以来一直通行着卢梭的理论，认为不外是“公意”的运用，者是一个集体的生命，表现在国家上，是不可转让和不可分割的。因为，意志“要么是公意”，“要么是人民共同体的意志，要么就是一部分人的”，只有在前一种情况下，意志的宣示才是行为，才构成法律。而在后一种情况下，则只不过是—种行政行为，或一道命令而已。所以，在卢梭看来，是不可分割的。如果坚持这一理论，则只有国家才是的体现者，任何意义上的地方分权都是对本身的分割，很难将国家的不可分割性和地方自治意义上的地方优先结合在一起。在此问题上，地方自治理论之一的“传来说”对此进行了解释，他们认为，即使、国权、统治权作为单一、不可分之物，在一个国家之内，仍不能决定如何直接行使、国权、统治权的问题。“国”的统治权如何行使，由宪法原理所规定，并通过宪法条款所表述。并且指出，“中央政府并不等于作为、国权、统治权之主体的”国“，如果以法国式的方式表述，那么‘国家的’和‘在国家方面的’是不同层次的问题。[11]（P385）

人民的理论和原则既是地方自治的理论基础之一，又受到了传统意义上的理论限制。在当今社会，国家的最高性和单一不可分割性的主张越来越显示出理论本身的局限性和与潮流的相悖性，其主要原因一是在对外的国际化潮流中，国家和地区之间加强了合作，国家行为在合作过程中必然受到限制和约束；另一方面，在对内地区化潮流的过程中，在处理国家与国内各区域之间关系的过程中，国家自身行为受到了限制。因此，在该问题上，解决的方法不仅仅是单纯地否定理论，而是在坚持人民原则的前提下，发展限制理论，并在这一原则和框架的前提下，为地方自治确立应有的地位。

7.人权保障说

政治制度的目的归根结底是为了促进人的权利的实现，政治理想必须根植于个人的生活理想，人在社会政治结构中始终应是目的，而不是手段。基于这一认识，民主只是促进人权实现的一种手段而已，一切政治制度最初、最终的着眼点都应落在单个的“人”，而非集体的、组织的人，这也是国家成立的宗旨和本意。保障人权是国家的政治原则之一，但观念和价值的立意及追求必须通过制度设计，单纯依赖其本身是不会自动实现的。正因如此，人权保障需要贯穿在国家政治制度的各个层面上，地方自治就是这一观念在地方制度上的体现。国家在治理过程中虽然贯彻这一原则，但国家方圆既大，总不能在任何事情上都能尽察民意，人权保障在实际制度运行过程中总会有折扣。所谓“中央政府，其势常与民悬”（严复语），国家在管理社会过程中总是分离出它自身的利益，从而偏离最初目的。地方自治与中央政府的不同之处就在于，“自治政府为民之所立，故常与之共休戚、通痛痒”。[13]（P388）所以，地方自治在保障人权的实现上比中央政府要彻底得多。

但是，这一理论也有它的不便之处，既然国家和地方政府都致力于保障人权，当地方自治的保障人权同国家的保障人权发生冲突时，应以谁为先？怎样判断？谁来判断？判断的标准又如何确定？如何处理二者之间的冲突？对此还没有简单明确的答案。

8.法人说

在战后日本关于地方自治理论研讨中，认为中央与地方是一种对等关系，法人说即是其中的一种。法人说认为，在团体自治中，地方团体具有“人格”，地方团体是一法人。现行《地方自治法》第二条明确规定“地方团体为法人”，具有主体性。而根据传统的“国家法人说”，中央政府也是法人。所以，中央政府和地方政府是法人与法人之间的关系，二者之间是对等关系。

9.地方政府论

70年代以前，日本很少有人使用“地方政府”一词，法律上将都道府县和市町村称作“地方公共团体”，日常生活中则称为“自治体”。当时的统治阶级只是将地方自治体作为实施行政业务的组织而不是履行政治或统治职能的政治权力机构。后日本学者大力强调地方居民的参政功能，指出，既然地方自治体的省长和议员均由居民直接选举产生，因而地方自治体可称为“政府”。现在，“地方政府”和“政府间关系”等词虽尚未成为法律用语，但已被日本学界广泛接受。

10.权力分立制衡说

根据杰弗逊等人创立的西方民主论，不仅中央政府的立法、司法、行政等权力要实行“分立”，而且中央与地方之间也要“先行”实行分权，以防止权力腐败或走向专制乃至对外扩张，这是战后美国之所以将地方自治制度积极植入日本的动因之一。现在，日本的一些政治行政学者认为，地方自治是“通过保持地方政府与中央政府间的政治性紧张关系来维持民主政治结构的重要装置”。所以，要实现这一目标，中央地方之间必须是对等关系而不是上下关系。

评价

地方自治或地方自主不仅是纵向的国家权力分配方式，其背后还有深刻的社会政治理念作为其制度支撑。现代语境中的地方自治是对绝对国家主义的克服，是个人主义和个人自由等价值在地方生活的体现。它以人性的幽暗意识作为其立论前提，在中央和地方、国家和个人关系上带有深刻的怀疑和不信任的印痕。它奉行二元论的认知模式，强调中央与地方、国家和个人之间的对抗。作为地方政治生活的地方自治或自主一直被认为是对全国性政府过度集权的一种制衡力量。除此以外，其功能还覆盖另外两个领域：作为代议制民主的组成部分，促进地方民众的实质参与；以及自由精神在地方生活中释放的实现形式。在一国垂直方向的权力分配上，始终存在着兼容多种价值的欲求，在不使国家解体和失控的前提下维持地方自由，不使“中央吞并所有地方生活”。[2]（P22）所以，作为个人主义在地方生活中的体现，地方自治始终被赋予这样的含义，自我负责、“积极性、活力、市镇的爱国主义，以及城市制度所激起的刚毅而取之不竭的品德”。[2]（P56）

地方自治还体现了国家与个人关系的深刻思考。法国宪法学家让—玛丽·篷蒂埃说道：“在法国宪法史上，国家与个人的关系始终是人们思考和辩论的内容。特别是在基督教的影响下，人们一直认为国家是因为个人（或个体）而存在的，而不是相反；最高价值或终极价值是人，而不是其他。这种思想自然导致承认平衡砝码的合法性。而地方分权就是这种平衡砝码之一”。[14]因此，承认地方自是国家和个人之间关系的平衡器，地方自可以分散过度的中央集权，后者是国家主义观念的集中体现。

但是，随着社会的发展，经济、政治及观念上的变化促使各要素进行重新整合。科技发展和全球化趋势进—步压缩空间，政府职能转化引发的社会事务的增多释放和增加了更多的权力，打破了原来由中央政府和地方政府垄断权力和社会资源的状态，扩大了参与主体的范围，中央地方关系的格局也随之发生了变化。以地方自治和地方分权为特征的中央地方间的水平竞争在面临新要素组合的过程中日益显露出其弊端，过分强调竞争导致资源争夺，加重了二者之间的对立紧张。适应这一变化，各国调整中央地方关系，重新树立对人性的信心和积极肯定，推崇合作性道德，以合作和依赖代替对立，确立了合伙型和合作依赖关系型的中央地方关系模式。值得注意的是，由于各国原有基础的差异，这—发展趋势在各个国家的表现方式有所不同，原来权力集中的国家开始下放权力，原来过于分散权力的国家加强了中央控制和地方监督。同时，几乎在所有国家出现了一个共同现象，即以行政合同和行政指导的方式实现政府职能，政府以半官方和半民间的立场出现，模糊和弱化了原来过于强硬的官方定位，增加了制度外约束各级政府的渠道。传统地方自治理论也面临着调整和丰富的问题，在坚持地方自治的基本理论的前提下，开始增加政治性因素的影响力，发挥地方议员在中央机构的影响，通过意识形态的渗透影响地方政府的行动和选择，发挥舆论等社会因素的作用，以及通过行政合同和行政指导分散地方政府的权力。这些都在客观上牵制了地方政府的行动，分散了原来过于集中的权力支点，补充和丰富了地方自治的内涵。

上述不同理论是地方自治效力于本国实践过程中的反映，是传统地方自治理论的发展，有利于解决不同国家不同时期所面临的问题，说明地方自治概念本身不断受到新的挑战，其内涵也在不断发展。但是，在各种不同观点之下，依然可以看到一些共同之处，即以中央地方利益上的对立作为解决中央地方关系的观念前提，发展和确保地方自治权力的实现，在坚持国家和国家统一原则的前提下，尊重地方居民的意愿，满足他们的参与愿望，实现生动、活泼的地方生活。同时，传统意义上的地方自治观念出现了一些新的问题，在面临经济全球化和政治民主化潮流过程中，基于对立、紧张关系之上的自然权和人格权主体的地方团体在实践中遇到了挑战。对立和紧张在为地方带来了可见利益的同时，又出现了一些新的问题，损害了其他可欲价值，如地区平等、施政标准的公平及中央地方如何协调环境问题等，显示了对立观念在解决这些问题时的局促状态，地方自治观念面临着新的发展。

参考文献：

[1][日]杉原泰雄。宪法的历史[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[2][法]托克维尔。旧制度与大革命[M].北京：商务印书馆，1992.

[3][美]乔·萨托利。民主新论[M]，北京：东方出版社，1998.

[4]曾景忠。孙中山地方自治思想论述[A].中国孙中山研究。孙中山和他的时代[C].北京：中华书局，1989.

[5]韩。团体自治的虚像与实像——日本中央与地方关系浅析[J].日本学刊，1997，（4）。

[6]许崇德。各国地方制度[M].北京：中国检查出版社，1994.

[7]梁启超。商会议[A].何天柱。饮冰室文集之四[C].上海：上海广智局，1990.

[8]马小泉。清末筹备立宪时期地方自治探略[A].中华书局编辑部。辛亥革命与近代中国[C].北京：中华书局，1994.

[9]BOWMANPKEARNEY.StateLocalGovernment[M].Bos2ton：HoughtonMifflinCompany，SecondEdition.1993.

[10]政治学辞典[Z].杭州：浙江教育出版社，1987.

[11][日]山内敏弘。分权民主论的50年[A].张庆福主编。论丛[C].北京：法律出版社，1998.

[12][法]托克维尔。论美国的民主[M].北京：商务印书馆，1996.

[13]严复。《社会通诠》按语[A].卢云昆。社会剧变与规范重建：严复文选[C].上海：上海远东出版社，1994.

自治管理论文范文第7篇

[关键词]村民自治本体问题自治主体

村民自治是村民的自我治理的方式和组织以及规范的总和。西方国家制度中，农村的自治传统是其地方自治的基石和历史传承，是国家政治和社会生活中固有的价值追求，目前西方的村民自治已经或开始转化为乡镇、自治市、特别区、准政府组织等不同形式。今日中国，“村民”与“自治”的结合，既是一种地域的表明，1也是自治主体的宣示。前者，反应了“无区域即无自治”，2后者，则需要我们对村民自治组织的法律地位和村民选举行为的性质和被选举权等关乎其本体的问题加以探讨。

一、村民自治的主体

村民自治的主体，学界主要有三种观点：第一，自治主体是村民个人，村民自治就是一个或几个自然村的村民自己组织起来，在基层人民政府的指导下，依照国家的法律、法规进行自我管理、自我教育和自我服务，即由村民群众依法办理群众自己的事情。第二，村民委员会是“村民自治”的主体。第三，实行自治的“村”应当是“村民自治的主体”。大多数学者赞成第三种观点，原因在于只有如此才能解决自治主体与基层政府之间的关系问题。

我们认为第二、第三两种观点有所偏差，在于将村委会的准行政管理权力视为自治权的内向，并先验地将它视为集合的村民权利的外向代表。首先，现代法律必须依托于承认、尊重和保护人民的权利和自由的理念核心，法以自由为目的，秩序也须以自由的实现和正义之光的闪耀为依归。自治必须体现权力控制和制衡的原则，而不能将自治权置于国家权力延伸和控制之下。其次，现代民主的三块基石——“代议制、选举制和政党制”。村民委员会到底应该是一个议政组织还是执行机构，或者两者合二为一，目前我们很难界定，但是代议和选举放置于普通村落，仍有其重要意义。通过选举昭示出村委会和普通村民之间存在一个权力来源问题，根据宪法中的人民原则，一切权力皆应有来自于权利拥有者通过选举权的运用来表达的明确授权，《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”这是村民委员会和村民个体之间极为重要的一条组织原则。第三，《村委会组织法》立法目的欲以体现“草根”民主，意味着任何政府或负有执行政府委托的公共组织或团体应该是自下而上而不是自上而下地组织起来的。自治的基本原则是什么？让我们用美国《独立宣言》的几段话来诠释，“任何形式的政府一旦对这些目标的实现起破坏作用时，人民便有权予以更换或废除，以建立一个新的政府。新政府所依据的原则和组织其权力的方式，务使人民认为唯有这样才最有可能使他们获得安全和幸福。”因此，村民有权改变村委会的组织架构，而不是村委会可以凌驾于村民之上，这是我们在进行制度设计时必须谨记的原则。如果不将村民自治的主体定位于村民个人，再谈选举权与被选举权就无此必要，势必造成“仆人”高于“主人”、“仆人”决定“主人”之局面，人为地将村委会或村这样拟制的组织的意志取代了村民个人意志，打破了村民与村委会组织的平衡关系，势必会造成掌握权力之人借“公共利益”而权力滥用、侵害村民个人合法利益的情况。如村民陷入此境地，其抗争将首先在道德上遭到“不义”之指责，继而无法得到充分有效的权利救济。村民如非自治主体，则不具备资格动议罢免，参加自治事务的讨论和决策，而仅凭民事的侵权之诉的权利保护是远远不够的。第四，我们必须澄清一个悖论，“个人是不能单独行使自治权，村民自治是一种集体的自治权。”1村民自治权的行使的确具有集体性特点，但权利只有落实到个人才有意义。如果村民个人利益遭受村组织以外的力量的侵害时，可以指望村委会代为出面以伸张正义，如果侵害者是村或村委会时，不具备自治主体资格的人尚称其为“人”乎？谁又来保护这些不是自治主体的人？村或村委会自行解决则违背了程序正义的理念，其结果难求公平；如果引入乡镇政府介入则损害自治之精神。再者村委会的组成来源于村民选举权的行使，其权力来源于村民个人意愿的外在表示，即授权。选举权是村民自治的基础，自治却不是村民个人权利的简单集合，不能因为村民自治的集体性特点而将村民的自治主体地位混淆。

因此，村民自治的主体只能是村民个人，村应该基于人的组成而是自治组织，2而村委会只能作为自治机关之一是村民运用选举权所集合的公意的结果，二者之间是委托与被委托的关系，这也是村民自治与选举权之间的关系所在。

二、村民自治组织的法律地位

目前，我国宪法文本中规定的主体身份有三种，行政机关、社会团体和个人。作为基层群众性自治组织，村委会应该被视为地方性的社会团体而不是村镇的派出机关。日本地方团体以区域为组织要素，为谋公益而成立的地方团体被称为一般的地方团体，但日本的一般地方团体具有法人地位。有学者认为《村委会组织法》规定了村委会是村里的法人代表，换而言之，我国的村民自治组织是具有法人资格的社会团体，其村委会是法人的执行机关——法定代表人。不尽然矣！

首先，社会团体和法人涵义不同。其次，《宪法》与《村委会组织法》的规范没有明确村委会的法人地位，仅仅是给自治组织确立了性质、自治功能和运作原则。第三，尽管“各政党和社会团体，这些机构和组织主体，在法学上可以笼统地称为法人”，3但是，我国法人的成立须经过成立和设立两道程序，成立阶段要满足依法成立、有必要的财产和经费、有自己的名称、组织机构和场所，社团法人还应满足“自愿和为实现会员共同意愿”的要求。我国对社团法人的设立或采取特许设立主义，如妇女联合会、工会、团组织等，或采取行政许可主义，如各种协会、学会等。如果村民自治组织要最终成为法人，要么经过设立主义方式，要么采取特许设立方式，我国法律对此没有任何规定，实践中村委会也从未履行过登记手续，那么“皮之不存，毛将附焉”，没有法人，何来法人代表？第四，法人机关一般由权力机关、执行机关和监督机关三部分构成。村委会是哪种机关，我们暂不界定，但村委会只能是法人机关之一，而不能是法人，且法人的法定代表人是执行机关的主要负责人，是经过权力机关明确授权的一个人或几个人，1因此，村委会以整体名义不能担任“村法人代表”。第五，从行政管理的令状主义角度来看，村办的公司只要合法登记都能够领有营业执照和法人证书，但“村”还没有被哪家法定机构颁发过法人证书或其他证明文件。因此，我国的村民自治组织是地方社会团体，但不具备法人资格，村委会是社会团体的机关，而非社会团体法人的机关之一，这也是村民自治组织目前所面临的“应然”和“实然”状态的矛盾。但是，在实际生活中，不具备法人代表地位的村民委员又能够作为村民自治组织的代表履行维护组织自身利益的职责，比如“厦门市同安区马巷镇琼头村村民委员会不服厦门市同安区人民政府海地、滩涂、权属纠纷行政处理决定案”，2似乎让我们感到，既然村民自治组织不具备法人地位，村委会也不是自治机关，但社会现实中一样能起到履行维护组织公共利益的作用，因此村民自治组织有无法人资格的赋予是一件无所谓的事情。

其实，社会团体法人与社会团体大有不同。首先，社会团体是指自然人或法人自愿组成，为实现社会共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性法人。3显然，社会团体基于个体的自愿组成，我们是否可以假设，如果某个村民不愿意加入社团性的村民自治组织或者加入后执意退出，那么社团性的村民自治组织首先不能强制其加入或者不准其退出，也就不能将其他村民的共同意志强加于该村民身上，如村统筹。但是，该村民又与其他村民共同居住于一个村落，也同样享受村自治组织所给予的交通便利和环境卫生等公共设施，根据税负平等的原则，该村民是否也应该交纳公平的费用？这样不但不利于村落的管理，也违背村民自治的基本原则。即“地方团体对于区域所包含之地，即为自治权所到达之地，无论团体内住民、非团体内住民均当受其支配……地方团体自治权与区域有互相存在之观念”，1这里的地方自治团体与我们说的村民自治组织概念相通，但前者具有法人地位。如果我们在上述要素之外再加上中国特色的户籍管理制度，那么原住村民将没有选择加入或退出的权利，外来居民也必须服从法人在自治范围内做的各种意思表达，如乡规民约，照章承担公共设施之公平费用等。

其次，“法人是具有独立人格的团体”。2法人可以做出独立意思表示，具有独立的权利能力和行为能力。因此，法人的首要关键就在于“独立”两个字。对于社会团体，我国采取的是特许设立主义或行政许可主义，它的成立要依据国家法律和行政命令以及业务主管部门的批准，因此它的政府主导色彩比较浓重，其本身的权利能力和行为能力以及成立后的开展的业务很难摆脱国家的干预，事实上我国的社会团体往往承担的就是经国家授权和委托的各项行政管理任务，如妇联、工会和各种协会等，如果村民组织仅仅被视为社会团体，那么村委会将不得不以承担政府授权和委托的事务为主，而非以为村民自治服务为己任，那么乡镇政府的干涉将堂而皇之并使自治停留在纸面上。但是，村民自治组织一旦获得法人之认可后，随着它的设立不可避免地向登记主义转型，它和国家以及乡镇政府之间就有了一道“可以触摸却看不见的篱笆”，村与乡镇政府的权力分配关系也将随之明晰，迫使国家行政机关和村民自治组织都必须在宪法和法律之下进行运作并相互制约。目前，尽管《村委会组织法》规定，乡镇政府与村民自治组织的关系是“指导、支持和帮助，且不得干预”，但实际的操作中村委会已逐渐异化为乡政府的派出机构，肩负着乡政府所委托的任务。村民自治是国家监督下的自治，村民自治机关有义务承担由法律规定的国家任务并协助乡镇政府完成其法律规定范围之内的事务，但是乡镇所委派的各项事务究竟有多少是法律规定范围之内的？近些年来，村民或村委会面对上级政府部门各种名目的乱收费、乱摊派以及各种侵害其权利的事情，除了更多地采取“上访”伸冤的方式和少量的“民告官”诉讼之外，何曾有底气有胆量对利益的被践踏说一声“不”？如果自治组织成为法人，则村委会作为自治机关将可以代表村民自治组织在法律范围内做独立意思表示，包括有权拒绝执行乡镇委托的不在法律规定范围内的事务，当然这种拒绝的权力受到一定的限制，如国家或本地区处于紧急状态情况下。对于非法或非规定范围内或临时性的来自于县乡镇的各种税费摊派，村委会也有权拒绝，或提交村权力机关讨论。一方面，村民自治的法人地位使得村民自治组织的权利能力和行为能力臻于完整和有效行使；另一方面，也迫使乡镇政府养成依法行政的习惯。我们总是听到村民们对乡镇干部粗犷的工作作风的无奈抱怨，但是我们又不能把让村民们幸福生活的希望全部寄托在某个人或某些人个人的职业荣誉感和道德情操的自我觉醒和自我坚守。这种寄望于“人治”、依赖于“人治”的思想应该被以权利对抗权力的思想取代，使“法治”的能量为村民的自由生活带来的希望。

第三，从《村委会组织法》看，村委会的地位更接近于村民的管理人和村资源的所有人和分配者，是高于村民的施教者。如果村民自治组织具有法人地位，那么基于民意授权而成立的村委会将还原于村民自治组织的执行机关，应当以服务村民、管理村民公共事务为首要，一旦其不作为，村民或村其他有权的组织可以即时诘难之，督促其改变不作为之施政形态。当前现实村民除了到换届之时有可能通过选举而除之，平时发动罢免几乎难上加难，而鲜有成功者。事实上动辄罢免极其不利于村秩序的稳定，而以日常之督促而循序渐进乃为上策，这需要制度对民意反映和作用渠道的预先设置。

综上所述，赋予村民自治组织以法人地位的重要意义不言而喻，同时，将村民自治组织的法人地位准确定位后，我们才能明确村委会应具有的执行机构定位和对村民自治组织的权力架构和体系进行勾勒。

三、村民选举行为的性质和被选举资格

既然村民自治委员会的成员和权力来自于作为村民自治主体的村民个人的授权，那么，我们需要知道村民个人在村委会上的选举和被选举行为是权利行使还是一种事实行为，如果是后者，则不带来法律效力，则村委会的合法性何在？如果基于前者的考量，则面临着基本权利行使对象方面的尴尬，因此我们必须首先明确村民选举村委会的行为的性质。

（一）性质

所谓选举权是指“选民依法选举代议机关代表和特定国家机关公职人员的权利……一是选举或被选举为代议机关代表，二是特定国家机关公职人员，即法律规定由选举而产生的公职人员。包括立法机关、司法机关及其特定范围内的行政机关工作人员”。1我国目前的行政区划只到达了乡镇一级，村作为自治组织显然不在选举范围之内。但是，选举制度，不一定只在政治制度下才有，尤其没必要当作选出议会议员的制度来考虑，1因此选举权应该有广义和狭义之分。广义上，学者们认为选举是指某一社会群体中有资格的成员，按照既定的程序和方式，选择某人担任自己的代表或某一职务的行为。广义的选举不但存在于国家政治生活中，而且存在于社会生活中的各种组织，如政党、工会、行业协会、农村经济合作社等均可采用选举的方式产生自己的领导机构或成员。虽然宪法规定的选举对象只是狭义的范畴，但我们不能顾名思义地说，村民选举自治机构的行为就是行使宪法赋予的选举权，要将广义范畴的村民选举村委会的选举行为纳入宪法学的考察范围内，为其得到宪法保护和救济奠定理论基础，就需要进一步分析。

首先，开放性的宪法学本身为“村民选举村民委员会的选举行为是行使选举权”这一论点留有空间。就选举权与权力的关系而言，从选举权产生的过程看，选举权产生于人们之间的相互关系，而相对性是权力的基本特征；从选举权的目的看，合理地组织权力和有效地控制权力是选举权的基本功能；从选举权产生的社会效果看，选举权直接影响社会生活；从社会生活的实际情况看，强调选举权与权力的相互关系有助于提高选民的法律地位，摆正“主仆关系”。同时，利益是选举权结构中实际存在的不可缺少的因素，不能给选民带来利益的选举对选民来说是没有吸引力的。2村民选举村委会的行为过程赋予了村委会未来的一系列权力活动和其对村社会生活的影响和效果的正当性，使村委会的存在目的确定为实现村民的群体目标，如共同富裕等，农村基层的权力关系也因此得以稳定。通过选举，完成了村民向村委会授权，昭示了村委会行使权力的过程和结果要受到村民监督的必然，符合人民的宪法原则。更为重要的是，村民的选举行为是围绕着自身的实际利益展开，代表着其自身的一定目的，如对脱贫致富、村务公开、抵制非法税费等的要求，这些都符合选举权的性质。

其次，从《宪法》第111条我们可以看出，尽管村委会要办理本居住地的公共事务和公益事业，协助维护社会治安。《村委会组织法》第4条也显示了村委会有协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作的义务。实践中，村委会除办理村公共事务外，还必须承担相当多的由乡镇下派的各种任务，如治安、救助款、扶贫款的申请，以及“催粮、要钱、要命（计划生育）”等，其地位类似于中国古代的保长或胥吏，实践中往往有许多人称它为一级政府组织，或称“村政府”。既然村委会承担国家意志和村公共利益的实现两个使命，那么选举其人员组成符合人民的宪法原则。

第三，村委会选举是我国参与面最广的选举，选举对象虽然不是国家代议机关代表或国家公职人员，但同样是我国民主政治建设的一部分，如果方法得当，其很可能成为我国权利保护瓶颈的突破口，能够为整个国家的政治文明发展进程产生巨大的推动作用，从近年来农村选举实践中的诸多成功案例已经印证了这一判断。因此，村民选举村委会的行为是行使宪法所赋予的选举权的行为，尽管它不属于宪法学当前对选举权所下的狭义的定义范畴，但与其有着自然的相通之处，也应该被宪法学纳入考察的范围之内。这样使得《村委会组织法》第12条规定的村民的选举权和被选举权，与宪法学和宪法文本的选举权和被选举权得以统一于一个相对同质的语境当中。事实上学界也开始将其纳入我国宪法学研究的范围，“（本文）不包括基层自治组织的选举，当然它也是我国选举制度的一部分”。1也只有清楚村选举权问题，才能完整和准确地构建村民自治的权力运行体系，才能充分发挥村民的选举权利，建设和促进村民自治。

（二）被选举权

在我国，选举权和被选举权是作为同等概念来使用的，“选举权与被选举权统一说”一直是学界之通说，与选举权相对应的被选举权也是一项基本权利而受到宪法和法律的保护，二者共为村民自治的起点和重要保证。《村委会组织法》第11条和第12条对此作了规定。但是，基于候选人在当选后要决策和管理公共事务，其能否胜任取决于自身的才能大小，故候选人资格要件要远较选举人资格严格。对于被选举人的资格，各国都以积极要件和消极要件的形式在法律中加以规定，其中积极要件包括国籍、年龄、学历、经历等，消极要件包括能力上（如禁治产者）、道德上（如特定罪行、政治权利、特别惩戒而予以限制）、职务上等。可见，具有选举权的村民未必具有被选举人资格。综合我国《宪法》第34条，关于村民自治中的被候选人的各项资格的规定体现了平等性原则的同时基本具备了各项积极条件的规定，但在经历条件中对于在本村或本地域中的离开时间和已居住时间的条件没有规定，这样可能使已嫁出的本村女性或者外出务工时间很长又未迁出户籍的村民，在工作地不具备资格参加选举，又没有能力在原居住地参加选举，造成公民不能有效和顺利行使权利的尴尬局面；在消极条件中的个人能力方面，现有法律规定没有对禁治产者的适当限制，“有恒产者有恒心”，对此的限制其实并不违背宪法的平等性原则，这是对宪法精神的理解有误，在此不做讨论。但是，我们现行法律规定中没有对一些例外情况，如对不得兼职于上级政府或其他权力机关和回避做出规定，不能说不是一个遗憾。如日本在市町村会之组织的选举中规定，如父兄为市参事会员，町村长或助役，子弟不得有被选举权；父子兄弟同时不得被选为议员，这样避免了“亲属间上下其手、徇私枉法、不谋公益而为其私”的弊病。当今现实，县以下往往出现村与乡镇、县在权力机关、行政机关、司法机关纠葛在一起的错综复杂的关系网，常常成为危害村民自治的各种行为的保护网，使得被侵害权利的普通村民的救济成为难事。如“村霸”经常有着本身担任或在村委或支部中担任领导职务的亲属背景，村民对村干部敢怒而不敢言的原因之一就是“人家在县（乡）里有人”，且经常夹杂着宗族和黑恶势力的因素，使得村民自治成为普通村民的恶魇。因此，我们应特别重视被选举人资格的回避问题，并在未来修改《村委会组织法》时立法者应考虑并完备之。

总之，村民自治意味着村是村民自治的组织形式，而村民自治的主体出于人民之原则而只能是村民个人，而不是村或村委会，否则授权问题无法解决；同时，村民自治组织应该被赋予法人的地位，这样才能满足自治组织独立意思表示之品格要求，才能使自治保护村民之合法利益，符合权力制约之宪法原则；再者，村民选举村委会的行为是选举权的行使，而与之相对应的被选举权理应在资格要求上较选举权更为严格，尤其是被选举人的兼职和回避问题必须得到重视。上述有关村民自治的本体问题的明确是构建村民自我治理的权力体系的基础，也是在村民自治过程中和以自治实现村民基本权利保障的前提。

＊中国人民大学法学院宪法与行政法专业博士研究生。

1《宪法》第111条规定村民委员会是按居住地区设立的基层群众性自治组织。

2[日]吉村源太郎：《地方自治》，中国政法大学出版社，2004年版第17页。

1陈纯柱：《村庄法人理念的确立与中国制度的创新》，《河北法学》2005年第8期。

2本文对村民自治组织应是村而非村委会不做讨论。

3张文显：《法理学》，高等教育出版社，1999年版第114页。

1参见王利明：《民法》，高等教育出版社，2000年版第80～85页。

2胡锦光：《行政法案例分析》，中国人民大学出版社，2000年版第186页。

3王利明：《民法》，高等教育出版社，2000年版第80页。

1[日]吉村源太郎：《地方自治》，中国政法大学出版社，2004年版第16页。

2王利明：《民法》，高等教育出版社，2000年版第74页。

1胡锦光、韩大元：《中国宪法》，法律出版社，2004年版第234页。

1[日]森口繁治，刘光华译：《选举制度论》，北京中国政法大学出版社，2005年第一版。

2参见胡锦光、韩大元：《中国宪法》，法律出版社，2004年版第234页。

自治管理论文范文第8篇

行政班长职责：全面负责本班的日常事务和常规管理，协调小组间、同学间关系，处理小组间和同学间的矛盾，处理突发事件。学习班长职责：营造良好的学习氛围，促进各小组的学习积极性和均衡发展。学科代表：协同学科教师引领和督促各小组对本学科的学习，促进各小组间、同学间的均衡发展。小组长职责：全面负责本组的日常管理及学习工作，营造本组的学习氛围和形成良好的行为习惯，督促本组互帮互助的学习氛围，组织协调组间、组员、师生关系，及时抽查小组成员课堂学习情况和每天学习内容的落实情况，学习内容堂堂清、日日清、周周清、月月清。组织小组成员认真开展独学学科委员职责：负责本组的学科工作，安排预习、课前准备、展示、反馈的学习任务，按时检查小组成员课堂学习情况和每天学习内容的落实情况。纪律委员职责：负责本学习小组同学在课前预习及课堂内独学、互学、展示、点评等各板块的纪律。卫生委员职责：负责本组的卫生督查，安排好本组的值日。发现卫生问题及时处理。校卡督查员职责：督促本组同学校卡的规范佩戴。公私物品的管理：公共物品（粉笔、粉笔盒、小黑板、组牌、及黑板擦)、私人物品（书籍、双色笔、碗等学习和生活用品）的保护和摆放。各机构成员每学期进行两次以上培训，培训分四步进行：一是由学校对班主任及课任老师的培训；二是由班主任对行政班长、学习班长及小组长进行培训；三是由课任老师对学科代表及学科委员的培训；四是由小组长对组员的培训。

2.解决自治课堂流程管理的问题

在这一“大家庭”中，每一个成员的职责很明确了，那就尝试着让每一个成员都走进课堂担任不同的角色，把握好课堂的每一个环节（大致分为五个环节)。

（1）独学（即自主学习）

学生根据课本，结合导学案,借助工具独立完成预定的独学任务。这一环节旨在锻炼和提高学生独立自主的学习能力，初步掌握一些基础性的知识，为进一步进行合作探究打下坚实的基础。在独学版块中，分成两个部分：课前独学：课前独学即学生自主预习教师指定的学习内容和自行安排的练习。教师在每节课后将下一节课所需的预习任务和相关练习布置给相应学科代表，学科代表将该课程的预习内容和练习及时公布。在晚自习相关课程时间内，由各科学科委员统一安排预习。课任老师进行适当的辅导和抽样批改，及时掌握学生预习情况。课中独学：课堂中的独学是对课堂每一个预设问题的独立思考和解决过程，包括课前预习中没有掌握的知识点和在合作探究板块中的问题。课前独学和课堂独学的突出问题要在小组内或课堂上进行展示和反馈。在学生自主处理这一环节时，要求学生合理分配各学科的课外独学时间，且教师一定要及时地掌握好学生的预习状况，为学科课堂的自治作好充分的准备（我们有明确规定师生的各环节任务)。

（2）互学（即合作探究）

学生在学习中遇到不能独自完成的问题，通过小组内或异组同学帮忙完成，以达到互帮互学、资源共享、共同提高的目的。即：兵教兵、兵练兵、兵强兵。简而言之，互学，是“相互学会不会的”。包括对学和群学。对学:在一个小组中有三个层次的学生，如果统一进行群学，将会导致基础薄弱的同学不能进行有效讨论。在解决一般问题情况下适宜采取一对一的“对学”，对学的学生之间的差距不宜过大。群学：在解决重点和突出问题时适宜采取群学，以小组为单位，由各学科委员牵头，确定本组的中心发言人，中心发言人对问题的理解进行一个阐述，组员各抒己见“，百家争鸣”。通过对学和群学，从两个层次上来让同学的思维和思想进行全面的碰撞,培养学生发现问题和解决问题的能力，增强学生的合作意识,提高学生的学习兴趣，使得整个课堂真正的“生动”起来。教师在这一环节内，可以参与到合作能力较弱的小组进行讨论，及时关注到各组的探究情况。

（3）展示提升（含组内展示和班级展示）

通过独学、互学，小组内基本形成了对问题的共识后，再由小组选派同学或自愿或由老师指派进行口头或板书展示。一般问题基础问题采取组内展示，重点问题突出问题采取班级展示。这种方法既体现了学生为主体的这一课堂新思想，又充分激发学生的表现欲，还加深了学生对已生成知识的记忆和掌握，体现的是集体的智慧（即起到了知识迁移和能力提升的作用）。当然，展示时不能拘泥于任务的分配，这样会导致学生思考问题的局限性和局部化，会顾此失彼，经常穿插随机的展示安排是非常有必要的，但往往是基础较好的学生更有优势，基础薄弱或性格内向的同学无法或不敢进行展示。在这种情况下，一方面需要教师明确指定某组某个基础薄弱或内向的学生展示，然后由本组同学进行帮带，把展示留给这部分同学，把点评留给基础较好的同学；另一方面建立一套行之有效、合理的评价机制来调动这部分学生的参与度。

（4）检测反馈

教师根据课堂需求，当堂检查学生达成课堂目标情况，学生自主完成，及时对改，检测课堂效果。

（5）点评或点拨

点评分学生的点评和教师的点拨。学生的点评，可以满足学生的不同理解力，教师的点拨能弥补学生自我生成知识的缺陷。点评或点拨既是补充完善又是质疑拓展，既是突破重点又是归纳总结的一个过程。它穿插于各课堂环节之中，体现学生为主体，教师为主导，师亦生，生亦师，师生相长。在这个环节中，老师和同学的鼓励很重要，但不能盲目。在自治式课堂管理中，独学是互学的前提，独学和互学是对立统一的，独学中有互学，互学中有独学，独学和互学是展示的前提，展示既是独学和互学的成果体现，又是提高学生综合素质和能力的一种方法。点评或点拨是对所有环节的补充，环环相扣，逐步推进。最后课堂管理实效性通过当堂检测来反馈。检测需要量化，这样才能使结果得到比较直观的体现，也便于课堂评价。努力营造和构建一种既宽松和谐又富有激情的课堂氛围，增强学生的独学、互学意识，培养独学、互学的习惯，提高独学、互学、展示的质量和能力，是我们提炼自治式课堂管理的方法和途径。

自治管理论文范文第9篇

[关键词]社会主义新农村建设；村民自治；法律

党的十七大报告把发展基层民主、保障人民享有更多切实的民利作为社会主义政治建设的一项重大任务，并要求把它作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。这在党的全国代表大会报告中还是第一次。村民自治是中国特色社会主义的农村基层民主制度和农村治理的有效方式，是社会主义新农村建设的重要基础和制度保障。我国1982年宪法正式确立了村民委员会作为农村基层群众性自治组织的法律地位，为村民自治的发展提供了基本法依据。1998年《村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)的修改和颁布，使村民自治具体化为法律，标志着我国村民自治开始进入发展完善阶段。

一、村民自治是社会主义新农村建设的重要基础和制度保障

党的十六届五中全会指出，要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实稳步地推进社会主义新农村建设。新农村建设的“二十”字目标，包含了物质文明、精神文明、政治文明三个既相互区别又有紧密联系层面的内容。其中，以“管理民主”为内容的村民自治制度的不断完善，是新农村建设的重要保障。

1．村民自治促进了农村经济发展，为新农村建设奠定了物质基础。实行村民自治，村民的民利得到有效实现，可以极大地调动村民生产的积极性，推进农村经济的发展。实践表明，民选村干部大多都能自觉地把发展本村经济、带领村民致富奔小康当作自己义不容辞的责任，千方百计地搞好本村的农业生产。村民自治提高了决策的科学化水平。村民代表会议建立后，对涉及村民利益的重大事务尤其是经济事务，广泛征求村民代表的意见，实现决策的科学化和民主化。村民通过参与村经济建设的决策、管理，提高生产积极性，促进农村经济发展，从而为建设社会主义新农村奠定坚实的物质基础。

2．村民自治拓展了村民利益表达渠道，为新农村建设构筑了群众基础。村民通过参与村委会的民主选举，行使了对村级领导的推举罢免权；通过参加村民会议，保障了村中公共事务和公益事业的民主决策参与权。村务公开，则增强了农村政治生活的民主化、透明度，保证了村民对村干部村务行为的有效监督。村民自治还通过村民直接参与民主实践，提高了村民的政治热情和政治素质。村民要求村干部按照国家政策规定保护自己的利益，利用村民议事制度抵御一些不合理的“指令”等等，显示着与社会主义新农村建设相适应的主体力量在进一步形成，为新农村建设构筑了坚定的群众基础。

3．村民自治推动乡村政治发展，为新农村建设提供了政治保障。民主选举让人民群众自己选择权力委托人，减少了党与群众的直接冲突，使党能够集中精力，加强自身建设，提高党的威望；民主监督，使业绩平庸的村干部被淘汰，村干部素质得以保证，村级组织的威信和战斗力得以提升；民主决策和民主管理，使村民代表和村干部的政治才干进一步增强，一大批乡村政治精英脱颖而出，成为推进乡村民主化进程的积极力量。

4．村民自治加强农村公共事务的管理，为新农村建设创造了发展环境。实行村民自治，一方面，村民自治组织可以把农民组织起来，为农业生产提前、产中、产后的服务，帮助农民解决各个环节遇到的难题；另一方面，村民自治组织发挥自身公共管理和公共服务能力，加快农业和农村基础设施建设，如农村公路、通讯、能源、水利、教育、医疗卫生、文化设施、生态环境以及农村社会保障体系和社区等建设，促进农村物质文明、精神文明、政治文明和生态文明，从而为新农村建设创造良好的发展环境。

5．村民自治有利于维护农村社会稳定，为新农村建设营造和谐氛围。实现新农村建设“乡风文明”的目标，必须建立和谐的人际关系。通过民主选举，实现了村干部上对政府负责和下对群众负责的统一，村干部由村民代表大会直接投票选举产生，必须把群众利益放在心上，群众对自己选出来的带头人也倍加支持，形成干群相互信任、相互支持的局面。通过民主监督，村民既可以通过测评的方式警示不称职的村干部，也可以通过罢免程序，将问题严重的干部拉下马，使干群之间由误解变理解。通过民主管理和民主决策，一方面把村民的意见和建议及时准确地反映给村党组织、村委会和上级有关部门，使各部门在决策时充分考虑群众的利益和意见；另一方面把上级领导部门的决策、指示及时传达给群众，并利用代表的民意基础获得群众的认同和支持，发挥党和国家联系农民的“桥梁”作用，密切干群关系，调和农村内部矛盾，维护农村社会的稳定，从而为新农村建设营造和谐的氛围。

二、社会主义新农村建设中“村民自治”的法律界定

在社会主义新农村建设中，科学界定村民自治的含义，对于正确区分“自治权”与“行政权”，正确处理乡(镇)村关系和村“两委”关系，充分发挥农村基层党组织和村民委员会的职能和作用，具有十分重要的法律意义。

我国现行宪法和法律没有关于村民自治的定义，只有关于村民委员会的定义。《宪法》第111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”《村组法》第2条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”随着对村民自治理论研究的逐步深入，对村民自治的界定，学术界主要有以下几种观点：第一种观点，认为村民自治是指“一个或几个自然村的村民，自己组织起来，在基层人民政府的指导下，依照国家的法律、法规，进行自我管理、自我教育和自我服务，即由村民群众依法办理群众自己的事情”。第二种观点，认为“村民自治是依靠农民，实行村民自我管理、自我教育和自我服务的新型社会组织管理制度”。“从法学视角来看，村民自治包含两种含义：一是一种法律制度，一是一种法律行为。”第三种观点，认为“中国农村村民自治是农村基层人民群众自治，即村民通过自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务，实现村民的自我管理、自我教育和自我服务”。上述三种代表性的观点中，第一种观点较为全面地揭示了村民自治的基本内涵，但是对于村民自治的内容仅用“事情”表述显得不够准确，强调了基层政府对村委会的指导，但忽略了村委会对基层政府工作的协助，即只看到村委会与基层人民政府之间的单向关系。第二种观点，只突出村民自治某一方面的特点，或突出村民自治的主体及目的，或重在强调村民自治的法律性，亦不全面，不利于对村民自治的理解与把握。笔者赞同第三种观点，但认为，应从以下几个方面对村民自治的内涵加以拓展和深化。

1．关于村民自治的主体。目前学术界主要存在三种分歧：一是认为村民自治的主体是村民个人；二是认为村民自治的主体是村民委员会；三是认为村民自治的主体是以自然村为基础的全体村民。笔者认为第一种观点与村民自治的立法和实践相违背，因为在一个村的范围内，不同的村民对自治的事务往往会持有不同意见，若将村民个人视为自治的主体，则在自治的过程中难免出现意见分歧难以达成一致。而根据村民自治的立法与实践。村民在行使自治权时是由全体村民召开村民大会选举产生村民委员会，由村民委员会具体地行使自治权。由此可见，自治权的拥有者实际是全体村民，而不是村民个人。第二种观点将村民自治的主体理解为村民委员会显然与《村组法》相矛盾。从《村组法》第2条的规定可以看出，村民委员会是具体行使村民自治权的基层群众组织，它不是自治权的拥有者，而是具体行使者，即代表一村全体村民的意愿对村事务进行管理。因此，笔者认为第三种观点即将村民自治的主体定为全体村民是更为合理的。它一方面表现了自治权归属于一村的全体村民；另一方面也体现了自治权的行使需要全体村民达成共同的意思表示，并交由村民委员会具体负责。

2．关于村民自治权的性质。目前学术界同样存在不同的观点，归纳起来主要有以下两种：一是认为从来源上来讲，自治权是法律授予全体村民的一种权利，而从自治权的行使上看，它又是对村民进行管理的公共权力，由此体现权利对权力的监督和制约；二是认为村民自治权是自治体组成成员的固有权利。笔者赞成第一种观点。首先，村民自治权是公民权利的一种具体体现，而不是国家权力。根据《宪法》和《村组法》的规定，我国地方国家机关体系实行的是省、县、乡镇三级建置，村不属于我国的国家机关，因此以村为基本单位进行的村民自治权也不应当属于国家权力，而应当是村民实现自我管理的一种权利。其次，村民自治权是一种法定的权利，即由法律授予的权利，这是因为自治权在我国宪法和法律中得到了明确的肯定。最后，村民自治权是实质权利与形式权力的结合。一方面。我国宪法和村民委员会组织法均赋予村民对村务进行自我管理的权利，即村民自治权实质上是一种权利，但由于自治权是由法定的组织即村民委员会来具体行使，并表现为对本村公共事务和公益事业的管理，这种管理既对每个村民有约束力，又可排除政府机关对村民自治事项的干预，所以从外在形式上看，自治权又具有权力管理和服从的特征，是一种形式上的权力。

3．关于村民自治权的内容。《村组法》第2条规定，村民自治权主要包括民主选举权、民主决策权、民主管理权和民主监督权。其中民主选举权是自治权的逻辑基础，只有通过全体村民选举产生的村民委员会，才能代表全体村民，行使具体的自治权；民主决策权是自治权行使的关键，对于村中的重大事务，村民有知悉和决定的权利，《村组法》规定应由村民委员会提议召集村民会议，由村民集体讨论决定；民主管理权是自治权的核心，由全体村民共同参与、共同管理、共同决定村内各项事务，维护自身权益；民主监督是自治权的保障，一方面村委会应定期向村民会议或村民代表会议报告工作，村委会干部应定期述职，接受村民评议，另一方面村委会通过村务公开，使村民能充分了解各类与自身利益相关的事务，从而对村委会的工作进行有效的监督。

4．关于村民自治的方式。《村组法》规定村民自治的事项是“村务”，即村的“公共事务和公益事业”，乡镇政府可委托村或者村民委员会办理某些事务。村民依照国家的法律法规，通过村民自治章程规定的基本自治事项，并通过村民会议、村民代表会议、村民委员会等组织形式来依法处理与全村村民切身利益相关的公共事务。这其中，村民会议是村民自治的一种最高的自治组织形式，村民委员会是村民自治的执行机关。

三、社会主义新农村建设中村民自治法律制度存在的缺陷

我国有关村民自治的法律制度正不断完善，但亦存在如下缺陷，影响着村民自治制度的健全和完善，影响着社会主义新农村建设的推进。

1．宪法对村民委员会的定性不准，降低了村民在自治过程中的地位

(1)村民委员会在宪法中所处的章节容易引起人们对村民自治性质的误解。在我国现行宪法中，村民委员会制度是在第三章第五节作出规定的，而第三章规定的内容是国家机构，第五节规定的内容是地方各级人民代表大会和地方各级人民政府，这种规定容易给人以一种错觉：村民委员会是一级政权机构、是乡镇政权的下级组织，从而混淆村民自治的性质。村民自治组织的自主性与相对独立性是村民自治的核心内容，能否保持这种独立性是能否有效实现村民自治的首要标准。乡镇政权是我国的基层政权，国家有大量的经济、政治、社会、文化职能是靠乡镇政权实现的，它是村民委员会最直接、最频繁的接触者，它最有可能侵犯村民利益、干涉村务。因此能否真正实现村民自治，就看能否防止乡镇政权对村务的干涉，保持村民委员会的独立性。村民委员会是基层群众性自治组织，乡、镇政权同它的关系是指导关系，不是领导关系。村民委员会制度在宪法中所居的位置容易引起人们对村民自治的误解，影响村民自治的实现和社会主义新农村建设的推进。

(2)宪法对村民委员会的定性不准，容易引起人们对村民委员会性质的误解。根据《宪法》第111条规定，村民委员会是基层群众性自治组织。从法理上来看，村民委员会是村民自治组织并不准确，更准确的说法应为村民自治的执行机关。村民自治组织和村民自治的执行机关是有区别的：自治组织相对来说更笼统，包含的范围更广，既包括村民委员会，又包括村民大会，还包括村民委员会主任；而村民自治的执行机关只是自治组织的一个重要组织部分，村民大会是村里的最高权力机关，村民委员会只是由村民大会选举产生并代表村民集体行使自治权利的一个组织，而非自治主体，真正的自治主体是村民集体；村民委员会主任只是集中行使村民自治执行机关权力的代表，其主要职责是对外代表整个村集体。

2．《村组法》对村民委员会与相关组织的关系规定不明确，不利于村民委员会正确行使权力

(1)《村组法》中关于乡村关系的规定比较模糊，不利于村民自治的实现。《村组法》第4条第2款规定，村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。这个规定在实践当中主要有协助乡镇收缴税费、完成计划生育等。这种权责的实现，往往就意味着村民委员会身份的异化，由自治执行机关转为乡镇基层政权的下属机构，村干部也就成了乡镇政府的“人”。《村组法》第22条第4款规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关政府机关应当负责调查核实，责令公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。该条款的立法本意是要监督村民委员会、保障村民权益，但其效果却恰恰相反，不但不利于对村民委员会的监督，反而呈现出乡镇政权与村委会的上下级痕迹：因为只有在上下级隶属关系中，才存在这种调查、责令改正权力。这种监督关系类似于行政机关内部的行政复议。由此强化了乡镇及县政府对村务的干涉，使村民委员会本来就岌岌可危的独立性雪上加霜。

(2)《村组法》规定党组织的领导作用不明确，不利于村委会行使村民自治权利的实现。首先，《村组法》第3条规定，中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民利。从理论上来说，只规定党组织的领导作用，而未有相关法律来规范党的这些组织如何行使领导权，那么党组织的这种领导往往就会发生扭曲、膨胀。在实践中党支部对村民委员会工作的干涉也证实了这一点。村党支部实际上成为村的权力中心，是村实际的领导者、决策者和管理者，这种情况不利于村委会行使村民自治的权利。其次，根据《村组法》规定，村民委员会与乡镇政府之间是相互独立的关系，乡镇政府在实施对村民委员会的干预时，往往还是有所顾忌的。但乡镇党委与村党支部之间的关系则是上下级关系，通过乡镇党委对村务进行干预则显得更容易。根据党的组织原则，村党组织负责人是由党员选举产生的，但必须经过上级党组织的考察和选配。上级党组织通过对村党组织成员行使任免权，不仅可以强化对村党组织的领导，也可以有效地调控村民委员会的行为。村党组织的领导核心作用，为乡镇控制村务提供了便利途径。事实上，实行基层群众自治，发展基层直接民主，既是宪法的规定，也是党的主张。但宪法规定和党的主张由于党的基层组织的原因而未真实地在村民自治过程中得以实现，这不能不说是《村组法》的一大缺憾。

3．对村民自治权利的法律保障不足，抑制了村民自治的正常实现

现行村民自治权利除涉及村民的财产权、人身权的事项可以通过司法途径如通过行政复议、行政诉讼、民事诉讼等予以救济外，其他的并没有纳入司法救济途径。《村组法》第4条规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。当乡镇干预了村民自治的事务时，应负什么责任并无规定，所以，一些乡镇领导肆意干预村民自治事务的情况时有发生，但却奈何不了。

《村组法》第15条规定：以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。由于村委会选举与县乡政府利益直接相关，因此，要县乡有关组织公正处理很难做到。从法理上讲，“有权利必有救济”，如果当事人认为县乡行政组织处理不公，应有司法途径给予救济。而我国目前还没有这方面的法律。一些地方的农民依据《行政诉讼法》的规定，到法院进行诉讼，而法院则以“法无明确规定”为由，不予受理。

总之，不仅《村组法》对村民自治权利的保障缺乏法律责任的规定，而且相关法律如刑事诉讼法、行政诉讼法等也没有为村民自治权利提供充足的司法救济途径。不少村民自治权利受到侵害的农民，要么忍声吞气，要么只能走上漫漫、上访之路。

四、完善村民自治法律制度，推进社会主义新农村建设

现行法律对村民自治的负面影响，如果得不到人们的重视并尽快通过修改完善法律来消除，那么彭真同志在对《村组法(试行)》草案进行说明时的担心就会成为现实：一旦村民自治搞了“夹生饭”，或者把它压垮了，再搞就更费力了。笔者认为，在社会主义新农村建设中，要使村民自治摆脱目前的法律困境，应采取以下措施。

1．在宪法中设立有关村民自治的单独章节，将其从我国地方政权机构中剥离出来。我国现行宪法将村民委员会制度规定在了国家政权机关里面，村民委员会虽然也具有村民自治机关的定性，但却造成了这个自治机关是从属于国家政权机构这样一种错觉。要消除这种错觉，就必须将村民自治从中“解放”出来，使之成为与民族自治相并列的自治制度，使村民自治能够真正成为我国社会主义新农村建设的制度保障。

2．确立村集体的独立法律人格，把村民委员会的法律性质由村民自治组织改称村民自治的执行机关。法律上的独立人格是法人获得自治权的基本前提，村民要想获得真正自治，必须保证村民所在的村集体在法律上具有独立人格，成为一个独立的法人。在这个独立的法人中，有完整的法人治理结构，村民大会是最高权力机关，行使自治权；村民委员会只是村民大会的执行机关，执行村民大会的决定，对内对外代表村集体。在宪法和《村组法》中作出相应规定，确立村民自治的真正主体是村集体，明确村民委员会只是实行自治的执行机关，这样可以真正强化村民的主人意识，摆正村民委员会的位置。

3．在《村组法》中明确两委关系。村民自治的实践证明，村党支部对村民自治的不当干涉主要源于法律规定的模糊性和巨大弹性，这种现象与法律的明确性、可执行性是背道而驰的。笔者认为，法律应明确规定村党组织对村民自治的领导作用仅限于政治领导、推荐候选人、宣传政策等方面。

自治管理论文范文第10篇

论文摘要：我国从建国以来走出了一条符合自己国情的中国特色社会主义政治发展道路，其别区域自治制度对于中国的统一有着十分重要的理论和实践意义。本文在介绍特别区域自治制度的含义及历史渊源的基础上，着力分析了将特别区域自治制度纳入中国特色政治发展道路制度架构的重要性和必要性，详尽阐明了其意义，并针对我国的现状提出了研究特别区域自治制度理论的建议。

从1949年建国至今，虽历经艰辛，但中国走出了一条符合自己国情的中国特色社会主义政治发展道路，这条道路是中国共产党与中国人民长期奋斗的重大理论和实践成果，反映了中国的时代特点，顺应了世界政治发展的潮流，体现了中国特色社会主义事业的发展要求。尤其是实行改革开放以来，政治体制改革不断得到深化，民主制度日益进步和发展，相应的关于中国特色社会主义政治发展道路的理论也逐步丰富和完善。在刚刚闭幕的中国共产党十七大上，中国特色社会主义发展道路被概括为：“坚持马克思列宁主义思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想和科学发展观在发展社会主义民主政治中的指导地位，确保中国政治发展方向；坚持实行人民代表大会制、共产党领导的多党合作和政治协商制、民族区域自治制，充分发挥中国政治制度的优势和作用；坚持中国共产党领导和发挥参政党作用相结合，形成推动中国特色社会主义政治发展的强大力量；坚持运用选举民主和协商民主两种重要的社会主义民主形式，不断扩大社会各界的有序政治参与；坚持加强社会主义民主法制建设，切实保障人民民利的实现。”从以上的概括可以看到，中国特色社会主义政治发展道路的制度架构被定义为“人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度”。不难看出，以这个制度构架来考量我国现实的政治版图，有一个明显的空白，就是香港、澳门目前实行的特别行政区自治制度。香港、澳门特别行政区实行的“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方针，显然不属于“民族区域自治和基层群众自治”的范畴，而是一种典型的特别区域自治制度。

特别区域自治制度在我国已经是现实存在，这是不可否认的事实，而且，从我国的政治发展前景看，未来很可能还会有新的特别自治区出现，特别区域自治制度相应地就有其长期存在的必然性和独特价值。因此，研究总结符合中国国情的特别区域自治制度，将其纳入中国特色政治发展道路的制度架构，具有重要的理论和现实意义。

一、特别区域自治制度的含义及历史渊源

特别区域自治制度是指一个国家的领土中，由国家最高权力机构授权或承认某一个特别区域享有高度自治权，实行特别的政治、经济制度，这样的区域一般被称为“特别自治区”。特别自治区在当今世界并不算罕见，如印度尼西亚的日惹特别自治区，其政治体制独立于国家。印度尼西亚是共和制国家，但日惹特别自治区却变相实行君主制，日惹苏丹哈孟古·布沃诺十世自1946年继位以来一直兼任日惹特别自治区行政首长。喀麦隆的巴蒙王国也存在类似情形，喀麦隆是共和制国家，但根据传统及其同中央政府达成的协议，巴蒙王国实行高度自治，国王管理内部事务。

一个国家的领土内部之所以会出现独立于中央政权的特别自治区，都有其独特的历史或文化上的渊源。位于希腊东北部马其顿省的阿苏斯神权共和国是世界上仅存的真正的僧侣政治领地，它有自己的海关、港口、律法和特殊签证，因为希腊政府承认它是宗教圣地，给予它最大限度的自治权力。

在我国，特别行政区是指在中华人民共和国版图内，根据本国宪法和法律的规定专门设立的具有特殊的法律地位，实行特别的社会、政治、经济制度，直辖于中央人民政府的行政区域。目前，我国承认的特别自治区有香港和澳门。依照《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》的规定，香港、澳门特别行政区享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。这个特别区域自治制度是基于“一国两制”(Onecountry，Twosystems)伟大的理论构想，在承认香港、澳门特别行政区是中华人民共和国不可分离之部分的前提下，在这两个地区不实行我国宪法所规定的社会主义制度和政策，也不是完全实行资本主义制度。以香港为例，香港特别行政区的制度安排不采用“三权分立”制度，也不实行人民代表大会制度，而是从中国政治发展和香港实际情况出发，在体制和组织运作方面适当保留了香港已有制度的某些做法，它兼顾到各个阶级、阶层的利益，同香港的社会经济制度相适应，既有利于保证祖国的统一，也利于保持香港的繁荣稳定。这样的制度设计，从根本上是出于对港澳两地历史与现状的尊重、对港澳同胞政治生活与经济生活愿望的尊重。

二、将特别区域自治制度纳入中国特色政治发展道路制度架构的意义

1、特别区域自治制度现实存在并将长期存在

自回归大陆，实施“一国两制”以来，香港连续12年成为全球最自由的经济体系，2004年跻身世界城市竞争力排名第二。GDP增长率逐年上升，2004年至2006年年均增长7.6％，人均GDP也增至2.72万元。香港2004、2005、2006年经济增长率分别为8.6％、7.3％、6.8％。香港、澳门回归祖国以来的事实证明，特别区域自治制度在两地的实施是可行的、也是成功的。同志在十七大报告中指出，香港、澳门回归祖国以来的实践说明“一国两制”的构想是完全正确的，具有强大生命力，按照“一国两制”实现祖国和平统一符合中华民族根本利益。因此，香港、澳门特别行政区的自治模式将会继续存在，《香港特别行政区基本法》第五条也明确规定“香港特别行政区保持原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变”。根据我国《宪法》和特别行政区基本法的规定，至少在我们可以预见的未来，特别区域自治制度的实行将在香港、澳门得以持续，虽然随着时间的推移，一些具体的制度会被不断修订，但两地作为特别自治区的地位不会改变。

将特别区域自治制度纳入中国特色政治发展道路的制度架构，从实践的角度看，是对香港、澳门回归前后至今一系列政治探索和实践的肯定，同时也是对香港、澳门同胞未来政治生活的制度承诺；从理论上看，是对“一国两制”伟大构想的理论肯定(即承认“一国两制”是中国政治和法律体制的重大突破)和制度落实，从根本上确认了邓小平提出的“一国两制”学说对建设具有中国特色社会主义理论的重大贡献，是对马克思主义国家结构制度理论作出的新探索，同时也是对中国特色政治发展道路理论的重大发展。

2、特别区域自治制度是解决的必然选择

邓小平的“一国两制”构想，一开始就是为解决而提出来的。1979年1月，邓小平访问美国时首次表示“只要台湾回归祖国，我们将尊重那里的现实和现行制度”，1982年1月11日，他在一次谈话中说：“台湾回归祖国、实现和平统一的‘九条方针’是以名义提出来的，实际上就是‘一个国家，两种制度’。”这是邓小平首次提出“一个国家，两种制度”的概念。随后他又提出，国家统一后“台湾可作为特别行政区，享有高度的自治权，并可保留军队，中央政府不干预台湾地方事务”，“台湾现行社会、经济制度不变，生活方式不变，同外国的经济、文化关系不变，私人财产、房屋、土地、企业所有权、合法继承权和外国投资不受侵犯”等等，凡此已经奠定了“台湾特别自治区”的基本构架。

国家第三代领导集体针对所面临的国内外形势的变化，在全面继承和深入贯彻“和平统一，一国两制”基本方针的基础上，创造性地提出了解决的一系列具有鲜明时代特色的重要论断和主张。1995年提出发展两岸关系，推进祖国统一进程的主张，进一步肯定了“一国两制”是解决的可行之路。同志在十七大报告中强调，解决、实现祖国完全统一，是全体中华儿女的共同心愿，我们将遵循“和平统一、一国两制”的方针发展两岸关系。

要实现和平统一，必然要部分甚至大部分地承认台湾地区的政治现状，尽管台湾与香港的现实状况存在许多本质的不同，但特别区域自治仍然应该成为其必然的选择。当前，“”分裂势力加紧进行分裂活动，严重危害两岸关系和平发展，渐行渐近。设想即使最终我们不得不通过武力解决“”，但在以后，特别区域自治制度依然是最好的选择。台湾回归祖国以后，根据我们对台湾民众主流政治意愿的了解，完全推行大陆地区的社会主义制度显然是不太可行的，最可能实行的还是类似香港的特别行政区自治模式。2001年春天，台湾几家主流媒体先后在台湾岛内做了民意调查，赞成台湾实行“一国两制”的人数急速增加，其中《联合报》民调显示，有高达33％的民众认为“一国两制”符合双方人民利益，是台湾回归祖国可行的模式。纵观从建国以来至今中国民主制度的建立和发展历史，中国民主化进程的演进本身就是以基层自治作为起步的，比如现在搞的乡村一级的村民自治，即农村基层群众性自治制度，也称村民自治制度，就是在中国共产党领导下，在人民民主的社会主义国家政权领导下，按农村居住区组织起来的，由广大农民群众管理自身事务的新型基层社会政治制度。严格意义上的农村基层群众性自治组织，产生于十一届三中全会以后。1998年11月4日，九届全国人大常委会五次会议通过《村民委员会组织法》。至此，基层群众自治的制度安排基本确定，并呈现出强大的生命力。如果我们把眼光放开阔一点，那么可以认为台湾的民主模式就是省级民主自治，如果我们把台湾的民主实践当作是中国民主化进程的一部分，保证台湾地区继续实行区域民主自治，也就对中国特色政治发展道路的一种探索和完善。

3、特别区域自治制度为中国未来政治制度演进预留空间

可以想见，在今后数十年中，随着中华民族的和平崛起和世界政治格局的变化，中国未来民主政治制度的演进或许会有某些变数，比如由单一制国家向联邦制国家转变的可能性，因为“一国两制”作为一种政治筹划和制度设计，已经将中国自秦汉以来一向实行的单一制国家结构形式和世界上一些国家实行的复合制国家结构形式适度地结合了起来，从特别行政区实行高度自治来说，“一国两制”又不完全等同于单一制国家，而是具有联邦制的特点，在某些方面甚至超过了联邦制；或者中华民族大家庭进一步扩大的可能性等等。如果确认特别区域自治制度为我国重要的政治制度，将其纳入中国特色政治发展道路的制度构架，可以为国家未来的政治发展预留制度空间，使我们的政治制度构架能适应更多的可能性。

基于这样的认识，笔者认为，把特别区域自治制度纳入中国特色政治发展道路的制度架构，不仅具有现实的必要性，而且从未来着眼将大大提高中国特色政治发展道路的包容力，拓宽国家未来发展空间，扩大中华民族统一阵营，形成开放包容的政治制度格局。

三、关于特别区域自治制度理论研究的建议

特别区域自治制度的稳定和发展需要先进的理论作指导，目前我国关于特别区域自治制度还缺乏系统的理论研究，进行这方面的研究需要对现有经验进行总结，吸纳国际上其他国家的实践与理论成果，形成中国特色特别区域自治制度的理论体系。其重点在以下三个方面。

1、特别区域自治制度的法理解释

特别区域自治制度实施的基础是其法理的合理性和科学性，其中关键是《宪法》的认可。《宪法》作为一国的根本大法，理应涵盖一切子法，包括《特别行政区基本法》；同时，《宪法》作为一国的最高法，具有至高无上的权威，任何法律都不能违背《宪法》的基本精神，与《宪法》相抵触。我国《宪法》第三十一条规定：“国家在必要时设立特别行政区，在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”，这就为特别区域自治制度提供了基本法律依据。但是，《宪法》中其它一些条款，如《宪法》序言中居于重要位置的“四个坚持”、以及随后章节中地方各级人民代表大会、社会主义公有制、计划生育政策等一些内容，并未适用于香港和澳门，与《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》中的对应内容也存在抵触。因此，从长远来看，如果承认特别区域自治制度将长期存在，可能需要修改《宪法》以利基本法立足，否则《宪法》的权威性将受到质疑，各自特别行政区基本法也难以长久立足。

修改《宪法》的目的及基本要义是为特别自治区谋求一种公平的、合法的存在方式。理论上，“一国两制”是由两个基本概念组成的，它们的关系不是简单的并列，而是有主有次。“一国”是两制的前提，“一国”也是两制的基础。没有对“一国”的认同，“两制”的实行就无从谈起；从现实格局来看，香港、澳门的自治模式却是“两制”实而“一国”虚，港澳地区对于中央的权利和义务是不均衡的。如果实行“一国两制”导致不同区域的国民待遇相差悬殊，则是人为制造了一个特权区域，更严重的是以法律的形式将这种分野合法化、永久化、固定化，违背了最起码的宪法原则，侵犯了大陆公民的宪法权利，这样做从长期来看所能解决的问题也许还没有带来的问题多，为此，需要探索中央与特别自治区的规范化分权：要维护中央权威，克服地方制度差异性引发的消极后采，处理好地方制度多样性与国家整合的关系：要科学合理地划分中央与地方的权限，克服中央权力或地方权力过重的现象；要建立和完善有关制度和相应机制，使中央与地方关系走上法制化、规范化的轨道，形成合理、公平的多边游戏规则，并将其上升到普适性的宪法意义。

2、特别区域自治的行政体制

在国家层面上，特别区域自治制度涉及国家结构制度的问题。现代国家的国家结构制度主要有单一制和联邦制两大类。单一制是指国家由若干个不具有独立性的行政单位或自治单位组成，各组成单位都是国家不可分割的一部分的国家结构制度。我国《宪法》明确规定，中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。这一规定表明我国是多民族的单一制国家，这一选择取决于历史和民族的因素，我国自秦始皇以来一直都是统一的中央集权制国家，虽也曾有过分裂割据的状况，但持续的时间相对比较短暂，国家统一的局面一直居于主导地位。但目前我国的单一制从总体上看，是具有中国特色的单一制国家结构制度，这就是在历史发展过程中，形成了带有复合因素的单一制，这种国家结构制度独具特色，它以中央与地方关系的三种实践模式为内容：中央与普通地方行政区关系模式、中央与民族自治地方关系模式以及中央与特别行政区关系模式。虽然形成了独具特色的带有复合因素的单一制国家结构制度，但这样的国家结构制度对特别区域自治制度的兼容仍然相对较为困难，因为中国特别行政区制度既有别于国内其他地方政治制度，又不同于国外分权单一制和联邦制的地方政治制度，它的区域既具备了地方区域的地位又享有联邦制成员国某些权力，在一定程度上体现了联邦制特征。联邦制是指国家由两个或两个以上具有某种独立性的成员单位(邦、州、共和国等)组成的联盟国家或国家联盟的国家结构制度，在联邦制下除了有联邦的宪法外，各成员国还有自己的宪法，除设有联邦立法机关、政府和司法系统外，各成员国还有自己的立法机关、政府和司法系统；公民既有联邦的国籍，又有成员国的国籍。如果想要维持香港、澳门、台湾长期的自治地位，中国将倾向于转变成为一个联邦制国家，如果这样也许就有必要借鉴一些联邦制国家的政治实践成果，比如大陆地区另立基本法，与香港、澳门、台湾基本法平行，使之都兼容于国家宪法，那也就向联邦制迈进了一步。

在区域层面上，特别区域自治制度涉及国家权力分配的问题。目前香港、澳门特别行政区享有高度的自治权，除国防、外交以及其他根据各自特别行政区基本法应当由中央人民政府处理的行政事务外，特别行政区有独立的行政管理权、立法权、司法权和终审权、自行处理有关对外事务的权力。高度自治是“一国两制”方针的最重要体现。“一国两制”模式与联邦制模式都是自治的形式，但显然特别行政区享有的自治程度要大大高于联邦制国家成员国所享有的。这种模式为人所诟病之处在于，中央政府由于权力分配的因素导致在政策上对特别行政区过于倾斜，例如：按照“一国两制”的设计和《香港特别行政区基本法》的规定，中央政府对直辖的香港特区保持繁荣稳定负有重大责任；又如：2003年内地与香港签署了《内地与香港关于更紧密经贸关系的安排》(CEPA)，此后又先后签署三个补充协议。“据统计，CEPA已为香港创造出超过2.9万个新职位，新增54亿港元服务收益和55亿港元资本投资额”等等。香港澳门尽享大陆市场和资源之利，也从中央获取了国防、外交等公共服务，却不对国家财政有所贡献，更无需向大陆开放市场特别是劳动力市场，未免有些失之公平。这样的分权格局在设计之初旨在继续保持回归后港澳的繁荣与稳定，“维持现状”的意味十分浓厚，其实质是维持殖民地时期的基本利益格局不变，显然乃是权宜之计，难以长期适用，更不可能作为一种普适性的模式加以推广。因此，今后香港、澳门特别行政区与中央的权利义务关系，以及未来新的特别自治区的分权模式，都需要在实践中不断探索和演进。

3、特别区域自治的民主模式

在我国，包括民族自治区域在内，普遍实行的民主模式是人民代表大会制度。人民代表大会制度是我国人民当家作主、参与管理国家事务和社会事务的根本政治制度。我国主要通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会实现当家作主的政治权利，相关的制度经过建国50余年的实践已经基本完整和成熟，也得到我国广大人民包括民族地区人民的认可。不过，这种民主模式是基于中国共产党的领导和社会主义制度，难以适用于大陆以外的其他地区。香港、澳门特别行政区目前的民主模式主要体现在立法会制度和选举团制度，具有非常强烈的区域个性色彩，而且以香港为例，其作为一个高度商业化的社会，不同团体间的诉求和利益不断分化，使立法会制度和选举团制度在各相关利益方的博弈下正处在不断的修订中，远远没有成熟和完善，同样也很难作为制度标准加以推行。比如，香港首届行政长官由400名选举团成员选出，其中香港地区全国人大代表和政协委员近200人；在第二届特首选举中，选举团扩大到800名，其中工商、金融界200人，专业界200人，劳工、社会服务、宗教等界200人，立法会议员、区域性组织代表、香港地区全国人大代表和政协委员的代表200人；在第三届特首选举中，选举委员会由800人组成，成员必须为香港永久性居民，负责选出行政长官。他们分别来自38个界别分组，代表不同行业、专业、劳工、社会服务团体及区域组织。800人的选举委员会由以下3个部分组成：664名委员由35个界别分组选举产生，40名委员由宗教界界别分组提名产生，96名当然委员(香港地区全国人民代表大会代表及立法会议员)。选举团构成的变化体现了香港主要利益团体的博弈，也说明香港的民主制度尤其是选举制度还在磨合和演进中，事实上《香港特别行政区基本法》第四十五条也承诺，行政长官的产生办法应“最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标”。也许，我们最终都找不到一种能够为所有特别自治区都适用的民主模式，香港、澳门、台湾以及将来其他可能的特别自治区将各自实行最适合自己的民主模式，构成未来中国多姿多彩、生机勃勃的政治生态景象。