事务管理论文范文

事务管理论文范文第1篇

当前档案工作者的重要使命就是开发和利用档案信息资源，不断创新档案服务机制，积极主动地为经济建设主战场服务，为全面建设小康社会服务。要通过计算机网络为用户提供服务，并加强各项事务管理，促使档案管理现代化。

一、创新服务手段

1．建立档案馆（室）网页，开展网上利用服务。随着档案馆（室）内部局域网的建立，档案部门将充分利用企事业单位的网站制作自己的网页，积极组织上网数据和信息，使档案管理服务系统联上企事业单位网站，实现档案信息的网上检索，为用户提供更好的服务。

目前，国内许多单位档案馆（室）利用互联网开展的网上服务，已成为为社会和单位提供档案利用服务的一种重要形式。档案工作者要以网站为基础，进一步加快档案信息资源数据库建设，尤其是电子文件全文数据库建设，在网站上实现电子文件的实时管理与利用，实现档案信息资源数字化、数据库化，档案信息服务利用网络化，档案管理工作自动化，档案信息管理法制化。如：输入目录管理数据库，在网上公开部分档案目录，方便查询检索；档案棺（室）与宣传部门密切配合，可以将本单位重大活动中形成的新闻录像档案数字化并及时归档，建立数字化视频档案数据库，以便于宣传和利用。

2．建立“电子文件（档案）数据管理中心”。档案馆（室）与企事业单位信息管理部门可加强密切配合，建立“电子文件（档案）数据管理中心”。该中心设在企事业单位档案馆（室），是企事业单位信息资源库的重要组成部分。电子文件（档案）数据管理中心集中管理网站内各单位的归档电子文件，并在网站上提供有限制性或非保密电子文件查询、利用服务，实现电子文件信息资源共享。其优点是覆盖面广，内容丰富，利用率高。

3．电子文件的自动上传收集。目前在单机上形成的电子文件的收集工作，已成为档案管理部门不容忽视的问题。与传统纸质档案收集有很大差异的是，许多电子文件的形成通过下载和上传就完成了，因此，档案部门可以改变传统工作模式，在网页上建立电子文件自动上传的工作窗口，在第一时间将其收集到，并在档案馆（室）的服务器上归档。

例如：为了方便下级或管理部门、互联网上用户通过网站传送自己单位非保密的档案全文，档案馆（室）自行开发了“电子文件全文自动上传归档系统”。该软件可以利用身边联入网站的计算机，足不出户就可将电子文件全文自动上传到档案服务器归档，而不需跑到档案馆（室），也不必交任何光盘或软盘。

4．开展在线服务。传统的档案利用方式，如到档案部门利用档案、参加档案展览、阅读档案复制件或公布件，特别是到档案部门利用档案原件的方式，在信息化时代里必然要发生变化，至少是部分变化。社会的全面信息化改变了人们工作、学习和生活的环境，使人们更注重信息的时效性，希望通过信息系统、信息网络及时准确地获得多种信息。因此，被动的、手工式的档案提供利用方式必然逐步被主动的、现代化的档案服务方式所代替。

档案部门可以在网页上通过汇编相应的专题、提供数据库查询、电子信箱等服务方式，让利用者与档案馆（室）利用电子邮件在网上进行快速通讯，进行信息交流，回答服务对象对档案材料真实性与保存价值的咨询，提供查询和资信服务。

5．开展现行文件阅览服务。随着改革开放的不断深入，到档案馆（室）查阅党政机关及有关部门制定的文件的人员逐年增多。尤其是我国加入WTO后，公民出于维护自身合法权益、投资兴业等需要，希望能够更加便捷地了解到有关政策信息。为适应新形势发展要求，进一步转变工作职能，提高工作效率，密切党和政府与人民群众的联系，维护广大人民群众的根本利益，湖北省档案局要求2003年全省各级综合档案馆（室）全部建立现行文件服务中心，要求全省各部门、各单位率先向各级档案馆（室）送交现行文件资料，并要求各级档案馆（室）做好现行文件资料的接收工作，搞好现行文件资料的阅览服务。

二、拓展服务领域

1．信息服务的社会化、多主体。由主要为企事业单位内的对象服务转化为社会全方位服务，已成为档案管理者的共识。这是因为档案部门既要面对党政机关、企事业单位等一切社会活动中利用或可能利用档案信息的组织和个人，又要针对性地为特殊利用者提供特定服务。信息化社会中，人们对各类信息的需求日益迫切。随着科学技术的发展，人们从事的科学研究和生产建设、行政管理活动变得越加复杂，越离不开信息服务。对档案信息的单一需求必然将被对档案、文件、图书、情报检索资料的综合需求所代替。

2．兴办服务实体，发展档案产业。处于信息化社会的今天，从信息资源开发的角度看，档案人员不再单纯是档案的保管员，还应是档案信息财富的拥有者和提供者；档案馆（室）也不再是单纯的收藏机构，还是档案信息的聚集中心、交流中心和信息技术的用户。知识经济时代档案馆（室）的改革创新方向就是走信息化道路，在为社会提供档案信息服务的基础上，创建档案信息服务产业，建立以档案信息搜集、加工、贮存、检索、服务为主要内容的工作实体。

对于档案信息的开放和开发，档案工作者应当树立服务意识和产业意识，面向经济建设主战场主动出击。如在汇编专题信息方面：开发科技信息，帮助企业引进开发先进技术产品；开发经济信息，为企业结构调整服务；开发市场信息，为企业提供营销机会；开发法律信息，为企业维护合法权益服务；开发房地产信息，为城市改造和建设服务等。

3．加强横向联合，实现信息资源共享。随着信息时代的发展，人类的知识和信息总量在急剧增长，面对浩瀚繁杂的文献情报，任何一个文献部门都不可能将所有知识和信息全部加以收集、整理、加工、保存和利用。因此，必须打破档案、图书、情报等部门各自为政的局面，建立一个完整的社会信息系统，实行一体化管理，充分发挥整体优势。而建立联合目录，实行资源共享，正是建立社会信息系统的前提条件和核心内容之一。

建立联合目录是用统一的著录格式和编排，联合报道两个或两个以上档案馆、图书馆（室）馆藏的档案目录。实现资源共享能使档案、图书、情报等文献部门相互分享各自的资源，使利用者很方便地获得更多、更广泛的知识、信息、情报。通过建立联合目录，形成网络，实现资源共享，使各文献部门充分挖掘资源潜力，实现文献资源互补，提高馆（室）藏资源利用率，避免不必要的重复和浪费，因而也可有效地缓解存储空间拥挤、人员及资金紧张等矛盾，并有利于各级各类档案馆、图书馆（室）馆藏朝着有侧重、有特色、专业化、系统化的方向发展，更好地满足社会多方面的需要。

事务管理论文范文第2篇

论文摘要：行政法的发展总是与行政实践相伴而行的, 当今各国都兴起了以新公共管理为主要内容的行政改革。行政主体多元化和行政方式非权力化被认为是新公共管理的比较明显的两个特征。中国的行政改革理应遵循公共管理的社会化、市场化取向。传统的行政学理论已经不能解释公共管理中多元化的行政主体和非权力性的行政方式的新变化。行政法在公共管理实践和改革的背景下必须转变传统行政法观念，即从国家行政观念转变为行政包括国家行政和社会行政的公共行政观念，必须顺应公共管理的社会化、市场化取向，顺应行政主体多元化和行政行为、方式非权力化现象日益增多趋势，补充、丰富和发展行政法内容。

行政法就是解决关于行政问题的法。行政实践和随着行政实践而产生的行政观念是行政法的基础。因而有人说，行政法是静态的行政管理，它将成熟的行政管理模式以法律的形式固定下来。行政法的发展总是与行政实践相伴而行的，因为行政法和行政实践的关系不仅仅是相互促进和保障，行政实践的不断发展还为行政法提供了新的基础，行政行为方式的变化使得行政法面临着一系列的新课题。当今各国都兴起了以新公共管理为主要内容的行政改革。中国的行政改革也有类似的取向。新公共管理被学者们认为是不同于传统行政的新的政府治理模式，行政主体多元化和行政方式非权力化是新公共管理的比较明显的两个特征。传统的行政学理论已经不能解释这些行政主体和方式的新变化。行政法在公共管理改革的背景下面临着转变观念，补充和发展行政法内容的新任务。

一、 传统的公共行政和行政法

20世纪初期，在西方国家中行政国家开始兴起和出现。所谓的行政国家是指，在三权分立的国家权力主体关系中，行政权力和活动扩张，具有制定同议会立法效力相当的行政命令和制定同法院判决效力相近的行政裁决权，行政权力大量直接管理和介入国家和社会事务，从而起到最活跃和最强有力国家作用的一种国家现象。①其中的原因是，公共事务的增多，市场这只看不见的手面对纷繁复杂的社会问题已是无能为力，特别是1929～1933年的世界性的经济危机将政府角色从后台的守夜警察变成了社会前台的强权管理者。人们试图通过扩大政府管理公共事务的范畴以解决市场失灵的问题，并允许政府运用各种强制性手段化解社会经济危机，增进公共利益。因而政府在管理公共事务中的职能不断扩大，国家行政的观念也随之而形成。国家行政的观念强调行政主体的唯一性，即行政主体只能是国家行政机关，并强化行政权的优越性。我国在建国后的相当长时间内实行的是计划体制，一切社会经济活动都由政府来进行行政指导和干预，行政国家的色彩更为浓厚。

在行政国家背景下建立起来的行政法，基本上就是从国家行政这一观念出发而构建的。这一点集中体现在行政法的调整对象和行政法的功能两个方面。以我国的行政法为例，第一，我国的行政法将行政法的调整对象界定为国家行政机关实施国家行政权的行为。即从行政主体角度来看，认为公共事务的管理权专属于国家，国家是管理公共事务的唯一主体。我国的行政法学教材对行政的解释是：“只有国家才有权进行行政活动”，“行政是国家的”，②“只有国家出现以后才有行政，将来国家消亡了，行政也将自然消亡。”③这些表述都强调了国家对公共事务管理的独占性。从行政的行为角度来看，认为行政活动的本质是国家运用行政权所进行的管理活动。“行政就是管理”，强调国家运用行政权力实现公共利益，并将运用强制性权力作为行政行为的本质。对行政行为的研究，一般从行政立法、行政执法和行政司法三个角度展开。而这三种行为体现出国家享有以命令和强制为主要手段的管理方法的特征。第二，从行政法的功能来看，在强调国家管理公共事务的职能的国家行政观念下，行政法要解决的问题是，如何提高行政机关的行政效率和如何控制行政权力的滥用以保护行政相对人的利益。虽然行政法有各种不同的学术流派，如控制论、管理论、平衡论等，它们的侧重点和价值取向不同，但都是在国家行政的框架内，在侧重保障国家行政权与控制行政权的不同重心上去阐述。此外，在对行政法律关系的认识上，学者们都认为行政法律关系中必定有一方是行政机关，行政法律关系中的双方地位不对等，行政机关处于优越的地位。

二、公共管理的兴起与行政法的困惑

1. 公共管理的兴起和内容

第二次世界大战后，西方各国采用凯恩斯主义的主张，政府对社会进行全面干预，取得了一定的成效。但从20世纪70年代起，西方各国却出现了以高失业、高通货膨胀和低增长为特征的“滞胀”现象。政府管理也危机四伏，政府扩张、机构臃肿、效益低下、政策失灵。人们开始反思政府公共管理尤其是政府全面干预社会经济生活的实践。这在客观上引发了西方政府的改革浪潮。另一方面，70年代以后，西方社会科学在经历长期的分化、初步融合之后，开始向整体化迈进，出现了跨学科、交叉综合研究的趋势。

各种与政府管理密切相关的学科取得了迅速发展。在公共管理部门实践和社会科学发展的内力推动下，80年代中后期西方国家出现了新公共管理学。?

作为一门学科的新公共管理学，反映了80年代后西方在公共部门管理特别是政府管理领域的新成就以及当代西方公共管理实践发展的新趋势，已经成为当代西方政府改革的一种指导理论。新公共管理学采取一种新的研究途径，它和传统的公共行政有明显的区别。有学者将其概括为以下几点：（1）公共管理学将研究对象由政府行政扩大到其他非政府组织的公共机构，甚至私人部门的公共方面。（2）公共管理学实现了由公共行政学的内部取向向外部取向的转变，由重视机构、过程和程序向重视项目、结果和绩效的转变，这使得公共管理的政治环境、战略管理、绩效评估、公共责任等成为公共管理的核心主题。（3）打破政治－行政两分法的传统，充分吸收当代各学科的理论和方法，特别是经济学的理论和方法，并与工商管理学融合。（4）公共管理学既是实证研究又是规范研究。（5）公共管理学来源于公共部门的管理实践又指导部门改革尤其是政府改革的实践。④ 实际上，公共管理学不仅是一种新的政府管理理论，也是一种新的政府管理模式。在这种新的政府管理模式指导下，政府改革基本围绕三条主线进行：一是调整政府与社会、政府与市场、政府与企业的关系，主要趋向是“在提供公共服务上宁要小规模机构而不要大规模机构；宁要劳务承包而不要通过没有终结的职业承包而直接劳动；宁要提供公共服务的多元结构，而不要单一的无所不包的供给方式；宁可向使用者收费，而不把普通税金作为资助不具有公共利益的公共事业基础；宁要私人企业或独立企业而不是官僚体制作为提供服务工具。”⑤ 二是利用市场和社会的力量提供公共服务，弥补政府财力和服务能力的不足。“提供公共利益和服务时，除了拓宽和完善官僚机构之外，其他机构也可以提供所有这些职能。”⑥三是改革政府内部的官僚体制，提高公共机构的工作效率和服务质量。将工商管理中的绩效管理、组织发展、人力资源开发、顾客至上、合同雇佣制、绩效工资制等理论和方法应用于公共部门管理的实践之中。⑦

2. 行政法在公共管理实践中面临的困惑在公共管理模式下，行政主体是多元化的，政府不再是管理公共事务的唯一主体，非盈利组织或者称为第三部门组织在参与公共事务的治理和公共服务等方面的作用日益突出，成为公共事务管理中的重要力量。但是在传统的行政法理论研究中，非盈利组织或第三部门在行政组织法中却处于尴尬的地位，虽然他们的存在有合理的一面，但由于突破了行政事务专属权属于国家的国家行政观念，其地位、权力来源和合法性基础相当缺乏 。⑧学者们多将新的行政主体的出现从权力的委托或授权的角度去研究，研究的重心放在授权或委托的程序、侵权责任归属、救济方法和途径方面，而忽视或回避了对行政权力社会化合理性的直接研究。

公共管理强调可以将私人部门的管理经验和方式引入公共事务的管理中，出现了以淡化强制性管理为特征的新的行政方式，行政指导、行政合同、行政激励等成为公共事务管理中的主流方式。对这些非权力性的行政方式，有关行政法律关系和行政行为性质的界定的传统行政法理论都难以解释。正如有的学者指出，即使勉强拉入现在的理论框架中，“不全面又不顺畅。”⑨ 在研究这些新的行政方式时，为了表明这些问题是行政法的问题和其内在地包括着国家行政主体和行为要素，主要强调这些行为虽然有合意的一方面，但其要素仍是双方地位不对等，国家行政机关居于优越的地位，其行为本质包括权力性因素。

可以看出，现有行政法对这些新问题的研究仍是在旧的框架指导下，无视“准行政行为”、“第三部门”等领域的存在或把它们置于行政法研究的边缘，这与公共管理的实践不相适应。行政改革实践的发展呼唤行政法研究的新观念，要求行政法的新发展。

三、公共管理下行政法的新发展

为了与公共管理的实践相适应，行政法应从转变传统观念出发，以有效解决问题为尺度，多层次、多重心地开展研究，促进行政法的发展。

1.行政法传统观念的转变

行政的观念是行政法研究中的基本理论观念。行政法的新发展首先应从行政观念的转变开始，也就是要从国家行政观念转变为行政包括国家行政和社会行政的公共行政观念。传统的国家行政的观念主张管理公共事务的最佳选择是由国家直接运用行政权力实现行政目标。新的公共行政则强调公共事务的最佳选择是以公共利益为目标，由多主体共同参与，合理分配国家和社会之间公共事务管理的范畴。这种观念的变化包含了行政目标、行政主体和行政方式等几方面的变化。行政目标的变化，预示着要从传统的以国家管理为中心的目标扩大为管理和服务并重，以最大限度地实现公共利益为行政的直接目的。行政主体的变化，体现在政府不再是唯一的公共事务和公共服务的提供者，只要能有效实现行政目标，各种组织包括非赢利组织、地方团体甚至私人企业的公共部门都应成为行政主体，它们应通过法定的途径进入公共事务的管理领域。行政方式的变化表明，行政并不仅仅是行政行为和行政强制执行，而且是使用各种各样的手段来实现行政目的。行政目标转变为最大限度地实现公共利益后，基于平等、公开基础上的非强制性行政行为应大力推广。

与行政的观念相联系，行政法的基本问题从以政府权力为主导变为以公共利益为主导。政府权力为主导，研究政府应该如何行政；以公共利益为主导，由谁来行政和怎样来行政都是研究的内容。行政法不再机械地以权力认知行政法的研究对象，行政法功能性质不再是“控权”和“管理”的问题，以制度化的方式实现公共利益，提供最好的公共服务将是行政法的基本任务。公共利益变成了行政的直接目标，同时也成为行政法研究的直接对象。这样一来，“政府权威行政观念转变为民主行政观念，行政主体多样化的研究就成为行政法研究的基本课题，行政合同、行政激励、行政指导等非权力性行政行为也不再是行政法中的反常例外行为。抛开僵硬的教条和学科限制，以问题定向，运用法律规范手段，实现权威行政向民主行政、管制行政向服务行政转变过程中的公平和效率，以促进人民福祉，应是行政法在未来的主要任务。”10

2.行政法内容的发展

行政主体是行政法主体的必然组成部分。公共管理中行政主体的多元化，使得行政法主体的内容相应扩大。这些非政府的行政主体资格的界定，如何与政府进行权力划分，它们如何合法地进入公共事务的管理，如何进行管理以及相应的救济方式问题，都成为行政法的新内容。?

随着公共管理中市场化、社会化的取向，政府在不断地放松规制，行政合同、行政指导等非权力性的行政行为越来越多。对哪些领域应禁止政府运用强制性权力，哪些公共事务应交给市场来处理，不仅仅是行政学要研究的问题，也是行政法的研究内容。行政法对行政合同、行政指导和行政激励等行政行为的研究将极大丰富行政法的内容。

随着行政主体的多元化和非权力性行政行为的日益增多，行政法的调整和调整方式也出现了相应的变化。“行政法在逐渐扩大调整对象，变革调整方式，主要体现在权力色彩和强制观念的弱化，代之以平等、合意的观念。近年来世界各国出现了一些突破原有国家行政观念的现象，如行政组织私法化、行政行为之非制式化、行政任务民营化、行政法关系的多面化等。正如日本学者指出的那样：“实体法上区别公法和私法是没有多大的意义的。”行政机关在调整公共事务管理的法律适用和救济方面，不是机械地适用公法的规定，而是根据问题的定向，采用“提提示问题式的概念”，以平等、比例、公正为原则适用公法或私法以实现公共利益，这也就是我国台湾学者和日本的学者称之为“公法向私法逃遁”的现象”。11

公共管理在实践中还未成熟，但作为一种新的政府管理模式和研究途径，被认为是代表了公共管理的发展方向，具有强大的生命力。行政法在公共管理实践的推动下，不断补充和丰富新的内容，因而也不断地向前发展。

注 释：

①张国庆主编.《行政管理学概论》，北京：北京大学出版社，1990

②许崇德，皮纯协主编.《新中国行政法学研究综述》，北京：法律出版社，1991

③胡建淼主编 《行政法教程》，北京：法律出版社，1996

④陈振明. 公共概论范式的兴起与特征. 《中国人民大学学报》，2001年第1期

⑤转引《布莱克维尔政治百科全书》，613页

⑥〔美〕v. 奥斯特罗姆. 《美国行政管理危机》，北京：北京工业出版社，1994

⑦陈振明主编. 《公共管理学——转轨时期我国政府管理的理论与实践》，北京：人民大学出版社，1999

⑧转引苏力等. 《规制与发展》，杭州：浙江人民出版社，1999

⑨刘辛等主编.　《转轨行政法学新理念》，北京：中国方正出版社，1997

事务管理论文范文第3篇

内涵是关于事物的本质属性。揭示事物的内涵是认识事物和处理问题的基础和前提。然而，我国关于公共管理问题的讨论与争鸣虽早已开锣，但对其内涵却未有很深入的研究，已有的看法意见不一。有鉴于此，笔者不揣浅陋，将管见和盘托出，就教于行家、学者。

一、公共管理的概念与类型辨析

（－）关于公共管理概念

公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。

作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。

（二）关于公共管理类型

为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。

1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和领土完整，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。

2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。

3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。

如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。

二、社会性是公共管理的共同内涵

如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：

（一）公共管理主体的社会性内涵

公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。

1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。

西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。这种以天赋人权的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。

2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。

3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去?械！N颐?nbsp;应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。

（二）公共管理对象的社会性公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。

“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。

1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。

2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。

正如马克思主义所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，马克思主义理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。

马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。

此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。

应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活动和过程的社会性

1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立民主行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求?形枷颍?nbsp;税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。

2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于公共管理过程的环节和变化，实际上都是公共管理社会性的体现。

总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。

三、应当注意的两个问题上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。

（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的

1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。

2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。

（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈进

公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！

四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系

学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。

公共管理学科体系的构建需要解决的一个难题是“界域”问题。即这里讲的学科体系是“门类”学科体系，还是一级学科体系，或者是一门公共管理课程的体系。就“公共管理”而言，还有一个综合“三界”（国家、政府、社会）的公共管理与分门别类的公共管理的关系问题。笔者这里拟按“公共管理概论”的范围定位提出一个研讨意见。

在具体思路上，笔者认为按内涵与外延去寻找构建学科体系的思路也许是一条出路之一。这里有一个“个别——一般——个别”的认识辩证法。具体来说，可以先把方方面面的公共管理罗列出来，进行归类分析，然后再提炼出贯通所有类型的共同点。按笔者管见，先找出公共管理的“三界”（如上述），再综合贯穿“三界”的共同点。这些共同点大体有：（l）公共管理及其相关概念分析；（2）公共管理的逻辑起点：公共问题；（3）公共管理的历史发展：传统与现代；（4）公共管理的组织机构：国家、政府、社会组织；（5）公共管理的理论基础：公共选择、委托、交易成本；（6）公共管理的基本职能：职责、功能与任务；（7）公共管理的基本范围：公共物品、公共服务；（8）公共管理的运作过程：决策、执行与监督；（9）公共管理的保障：战略、策略与方法；（10）公共管理的抽象行为：公共政策与政策分析；（11）公共管理的物质基础：税收与公共财政；（12）公共管理的行为规范：道德与法；（13）公共管理的绩效评估：定量与定性，公共与效率。

学科建设之中还有课程设置问题。总体而言，经过多次专家组研讨、论证并通过国务院学位委员会办公室审定颁布的公共管理硕士（MPA）专业学位的课程设置方案是合理的和可行的。只是，如果笔者提出的公共管理社会性内涵的意见能够成立的话，那么社会学似乎应成为一门独立的专业基础课程，加进核心课程之列，使专业基础课程变成政（治）、法（律）、经（济）、管（理）、社（会）五大基础理论支撑的学科体系。同时，应该从各个方面去加强学生的社会学基本理论和基本方法的学习，提高学生从社会学方面去分析问题和解决问题的能力，使学生的综合素质更加趋向完整和优化

公共管理基本问题解决论文

摘要：公共管理（学）的发展，需要我们对公共管理的主体、客体和方法等基本问题作更进一步的研究和探讨，尤其要注意我国公共管理与西方公共管理的本质不同。公共事务是公共管理的起点，决定了公共行政走向公共管理的必然态势。我国公共管理要坚决贯彻中国共产党领导原则；要立足中国国情，用马克思主义理论建构有中国特色的公共管理学体系。近年来，国内学界对公共管理的一些相关问题进行了深入探讨，取得了可喜的成绩。但是，总体上看，公共管理对我们还是一个新课题，公共管理学科发展还处在起步阶段，对于公共管理领域的一些基本问题，如公共管理的主体、客体和方法，仍然需要做更进一步的研究和探讨。

一、公共事务——公共管理的起点

公共管理是对公共事务的管理，没有公共事务，就没有公共管理。所以，研究公共管理，首先要明确公共事务的内涵、性质与范围问题。

在西方，公共事务是与私人事务相对的概念，是指提供关涉全体社会成员公共利益的公共产品与公共服务的相关活动。从根本上讲，这种观点来自社会契约论。个人经由社会契约而结成国家，在组成国家的过程中，个人把裁判纠纷等自然权利让渡给国家，形成政治权力，由此，国家的基本职责就是管理这些个人无法完成或不愿承担的事务，即公共事务。在这样的逻辑下，国家管理公共事务就是要满足社会全体成员的共同需要，当然也就是符合全体社会成员“公共利益”的。这种看法片面强调了公共事务与全体社会成员的相关性，没有揭示出国家管理公共事务的本质，也没有反映出国家是为谁提供公共产品与公共服务，是在保护和实现谁的利益。

我们认为，在阶级社会中，所谓公共事务，是指该社会的统治阶级为了把社会控制在“秩序”范围内，推动社会发展，所进行的满足社会成员共同需要与要求的一系列社会活动。它具有四个主要特征：一是阶级性。在阶级社会中，社会的公共利益必然反映出统治阶级的利益要求，公共事务的具体内容也必然满足统治阶级的根本需要。二是公益性。公共事务的表现形式是公共物品与公共服务，公共物品与公共服务具有消费的非排他性，不能只为供给方单独享有，而是会使社会成员普遍受益。因此，从形式上看，公共事务的受益对象是一定范围的社会公众。三是多样性。公众对公共物品和服务质与量方面的需求偏好千差万别，而且呈现出不断变化的趋势。这就决定了公共事务种类繁多。内容广泛，同时也决定了公共管理方式。方法的多样化。四是层次性。公共事务所针对的是不同层次的公共问题，所涉及的社会成员范围有大有小，由此，公共事务可分为全球性公共事务、全国性公共事务和地方性公共事务等不同层次。其中，阶级性与公益性是公共事务的本质属性，多样性与层次性是公共事务的表现形式。

由于不同的公共事务在阶级性和公益性特征方面存在明显差异，可以根据这一点从理论上把公共事务分为政治性公共事务和社会性公共事务两类。所谓政治性公共事务，是指与国家政权建设紧密相关，涉及国家政权稳定和国家政治发展的，需要依靠国家强制力加以解决的公共事务，如军事、外交。司法、维护公共安全等。政治性公共事务具有明显的阶级性特征，但同样具有公益性，比如，国家安全和公共安全不仅对统治阶级有利，也对被统治阶级有益。社会性公共事务是不必然依靠国家强制力来解决的公共事务，如教育。科技。公共交通、医药卫生等。这类公共事务与社会成员的切身利益休戚相关，显示了较强的社会公益性，但在阶级社会中，任何社会性公共事务同样具有阶级性，都必然反映统治阶级的意志与利益。

在阶级社会，国家承担着管理两类公共事务的职责，对政治性公共事务的管理职能称为政治职能，对社会性公共事务的管理职能则称为社会职能。在社会主义国家里，政治职能是为了人民当家作主，社会职能是为人民服务，提高人民的物质文化生活水平，这表明他们之间的关系是并列的，处于同等地位，其活动方向、总作用是一致的。所以，我们在政府职能转变问题上要注意防止一种错误倾向，即把我国当前政府职能的转变片面理解为以社会职能代替政治职能，强化社会职能必然要以弱化政治职能为前提。这种观点实际上是割裂了国家职能的内在统一性。事实上，强化社会职能只是政府职能重心的转移，并不意味着要弱化国家政治职能，相反是为了更好地实现政治职能，维护最广大人民群众的根本利益。

二、公共事务管理的历史沿革及公共管理的产生

伴随着公共事务的产生，人类社会就出现厂对公共事务管理的社会活动。从历史上看，在不同的历史时期，人类对公共事务的管理在主体、客体和手段方面有所不同，根据这些方面的差异，可以把公共事务管理的发展粗略地划分为三个阶段。

第一阶段是早期成长阶段，从公共事务管理产生之初起一直到19世纪中叶。这一时期还可以分作两个阶段：门）在原始社会中，仅存在简单的社会性公共事务，社会依靠自身的力量实现自我管理；门）在国家产生之后，政治性公共事务产生并日益突出，政府在公共事务管理中的作用越来越重要，但由于当时社会发展条件的限制，主要运用的是经验式的管理手段。

第二阶段是公共行政阶段，从19世纪中叶到20世纪80年代。在这一阶段中无论是政治性公共事务还是社会性公共事务，其内容和范围都迅速扩大，迫切需要通过有效管理来满足社会共同需要；政府最终成为公共事务管理最重要的主体，主要运用行政手段，保证公共事务管理的有序规范。

第三阶段是公共管理阶段，从周世纪80年代开始至今。在这一阶段，社会性公共事务的内容和范围更为扩大，复杂性大大提高。主要依靠政府管理公共事务暴露出诸多弊端，由此引发了西方发达国家大规模的政府改革浪潮，公共事务的管理主体日趋多元化。另外，现代企业管理中的许多管理方法被引入公共管理之中，公共管理手段趋于多样化。

可见，对公共事务的管理活动古已有之，但长期以来，或者是特定的社会条件限制了政府参与或不需要政府参与，或者是政府力量过于强大而拒斥了社会参与，一直没有形成政府与社会合作管理公共事务的社会条件，换句话说，一直没有形成现代意义上的“公共管理”，当然也不会产生单独的公共管理学科。今天我们所说的公共管理实际上是指对公共事务管理的一个发展阶段，在这一阶段中，形成了以政府为核心的多元的。开放的管理体系。具体来说，公共管理就是政府和其他社会组织为了维护社会秩序，满足社会需求，推动社会进步，在互动合作过程中，采取一定方式。方法对公共事务施加管理的活动。随着历史发展和社会进步，对公共事务的管理将越来越依靠社会自身的力量，在国家消亡之后，国家权力复归社会，公共事务管理将完全依靠社会自身力量来完成，公共管理这一特定的历史范畴也就会结束其使命。

在我国，从20世纪80年代开始，也开始了行政管理改革。其根本的动因来自于市场取向的经济体制改革。经济体制改革带来了国家与企业。国家与社会关系的根本变化，传统的政府行政管理模式不再适应社会发展的需要，这就必然要求对社会公共事务的管理从观念。方法。体制等方面进行彻底变革。尽管这种变革和西方发达国家政府改革的背景和原因不尽相同，但总体上看，我国的行政改革也开启了公共管理的进程，这一进程与国际上从公共行政向公共管理的发展趋势相契合，同样需要我国学者和实际工作者重新思考公共事务管理的主体和方法等问题。

三、公共管理的主体分析

公共管理是以公共事务为主要对象的管理活动。市场经济的发展程度和公共事务本身的层次性和复杂性，决定了公共管理主体的多样性。

在我国，依据管理主体与公共权力中心的距离，可以将其划分为六类：第一类是直接掌握公共权力处理公共事务的国家机关（广义的政府），也可称为权力组织；第二类是执政党，它在权力组织的形成和运行过程中有着正式的。合法的。重要的地位与作用；第三类是政治团体，它们与国家权力不具有正式的。直接的。法律程序上的联系，但是也与国家权力相关，如工会。妇联。共青团等；第四类是依靠法律和政府授权来处理公共事务的公共部门，如各类事业单位等；第五类是在政府指导下，由基层群众组成的“自我管理、自我教育、自我服务”的自治组织；第六类是不依靠公共权力来处理公共事务的民间组织，一般分为社会团体和民办非企业单位两类。在社会转型时期，社会中介组织将伴随政府职能的转变而发挥越来越显著的作用，成为不可或缺的公共管理主体。可见，随着与公共权力直接联系的紧密程度由强至弱，不同主体所处理的公共事务的性质呈现出一定的规律：政治性趋于减弱，而社会性趋于增强。总之，公共管理的主体应该是以政府为核心的开放式体系。目前，这一体系的构成是：中国共产党处于领导地位，政府是公共管理的核心主体，各种非政府公共部门。自治组织和社会团体在公共管理中的作用日益凸显。这种公共管理的主体体系与西方国家的公共管理主体范围不尽相同，主要表现在如下几个方面：

首先，中国共产党是我国公共管理的重要主体，党的领导保证了公共管理的社会主义性质和方向。在西方国家，政党主要围绕选举和议会开展活动，组织松散，派系斗争激烈，充满权力倾轧，因此无法成为一个独立的公共事务管理主体。而在中国，中国共产党在公共管理中的领导地位是由我国的国家性质所决定的，也是历史经验所证明的。当然，党在公共管理中的领导地位并不意味着党要作为一个权力组织直接管理公共事务。党的核心地位和领导作用主要是通过党的政治领导。思想领导和组织领导来实现的。也就是说，人民群众接受党的领导并不是因为党拥有权力，而是因为党是人民群众利益的代表，所以，党要依靠正确的纲领和政策来发挥其总揽全局。协调各方的领导核心作用。在一切公共事务管理过程中，都要把党的领导原则贯穿始终。当然，党的方针政策要在全社会实施，必须通过国家权力机关的法定程序上升为国家意志，这一过程实际上就是人民行使权力的过程。

其次是关于政治团体的问题。西方国家的工会组织、妇女组织等社会团体，基本上是互益性质的，主要是为某一特定的人群服务，代表和维护这个人群的利益。在这一既定目标的基础上，或在追求这一目标的过程中，这些社团承担。参与和影响着公共事务的管理。而我国的政治团体，也称人民团体，是一种有中国特色的、特殊的社会团体，特指参加人民政治协商会议的群众团体。它不同于一般意义上的社会团体，中国共产党十五大报告指出，工会。共青团。妇联等群众团体，要在管理国家和社会事务中发挥民主参与和民主监督的作用，成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。人民团体在公共事务的管理活动中，既体现党的政治性的要求，又要获得广大人民群众的认可与支持，从而发挥组织、参政、监督和教育等功能。因而，人民团体在公共管理中承担着特殊的功能，即寻找党和政府需求与其所代表的群众需求的结合点，这与西方国家社团只谋求其内部成员的整体利益有着严格区别。

最后，自治组织也是公共管理的主体之一，在公共事务管理中发挥着特定的功能。但在西方，自治组织一般在法律框架内实行自主管理和活动。在我国，基层群众自治组织主要包括城市社区居民委员会。农村村民委员会和企业单位中的职代会，这些自治组织在政府指导。支持和帮助下实行“自我管理、自我教育。自我服务”，在推动社会主义民主政治发展，扩大群众政治参与等方面发挥着不可低估的作用，同时也承担着一定范围内的公共事务管理任务。这些基层自治组织自身的发展，行为的规范，以及效能的发挥，都取决于能否接受党的正确领导和政府指导。尤其是目前基层自治组织尚处于发展的初步阶段，还需要大力培育。健全和发展，只有其自身力量得到充分提高，其在公共事务管理中的作用才能真正显现出来，才能协助、补充和延伸党与政府对公共事务的管理。

四、公共管理的基本方式与方法

马克思主义认为，管理具有两重性——自然属性与社会属性。一方面，管理普遍存在于一切社会协作生产和社会公共生活的过程中，具有自身的一般规律，这使得管理活动和方法具有可学习和借鉴性。另一方面，作为～种社会活动，管理是在特定的生产关系中进行的，必然体现出生产资料占有者的意志，这使得管理具有特定的社会历史性质，使得管理活动和方法具有特殊性。管理方法是一般性与特殊性的统一。

依据管理与管理方法的两重性原理，我们可以把公共管理的方式与方法概括为两个层次，即实质方法与技术方法。实质方法是由于社会属性和社会发展阶段不同而采用的适合各国实际情况的管理方式，必然体现该社会的特定生产关系。它包括法律手段。政策手段、思想政治手段等。技术方法则是随着社会发展而不断更新，但与社会生产关系属性的相关性不大，可以为不同社会制度中的人们共同采用的方法。20世纪80年代以后，西方发达国家在公共管理技术方法方面获得了巨大的发展，既采用了资源与支出控制的技术，也使用了用于保证个人和团体绩效的技术。其中，收支预测。财政趋向监控。战略计划。零基预算。目标基础预算和方案预算被西方发达国家认为是最有效的几种方法。另外，纯粹的管理技术手段也获得了极大发展，主要表现在计算机与管理信息系统和决策支持系统的普遍应用方面。我国同样处于公共管理的发展时期，对于这些技术方法，应该积极借鉴。吸收，使之为我所用。

在实质方法方面，我们必须充分注意到我国与西方资本主义国家在国家性质。政治体制和发展阶段上的不同，坚持走有中国特色的公共管理发展道路，不能照搬照抄西方国家的模式和方法。

在我国，最具特色的公共管理方法是依法治国与以德治国的结合。1997年，党的十五大提出，“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。”2002年1月，同志在全国宣传部长会议上又指出，“对一个国家的治理来说，法治与德治，从来都是相辅相成。相互促进的，二者缺一不可，也木可偏废。”依法治国和以德治国从治理国家的大局出发，指明了我们党治国方略转变的根本方向。法治是要求党和国家机关的活动必须依照法律，管理的目的是保护公民权利。德治是指加强社会主义道德建设，既包括提高人民群众道德素质，也包括提高党和国家机关工作人员的廉洁自律、奉公守法意识，尤其以党和国家机关干部的“官德”建设为核心。只有把党和国家机关及其工作人员的依法活动和“官德”密切结合起来，才能贯彻党领导人民治理国家的基本方略。

社会主义国家管理公共事务除了要应用法治和德治手段外，还要运用政策手段。尤其是在制定法律还不成熟的社会条件下，对新的社会关系和社会问题，就要由政策来加以解决。公共管理学所要研究的政策，是党和国家把解决全局性问题的方法细化、具体化的结果。在当代科学技术迅速发展，国际国内情况瞬息万变的条件下，决策就成为各项事业成败的关键。为了避免和减少决策的失误，就必须要使决策科学化。民主化。推进决策科学化。民主化，提高决策水平和工作效率是健全社会主义民主制度的一项重要内容。科学化是对决策的共性要求，在中西方没有本质区别。民主化则必然反映一个国家的阶级属性。我国的社会主义国家性质，决定了我国的公共管理决策必然反映人民群众的根本利益和意志。在资本主义国家中，公共决策在名义上反映的是全民的公共利益，事实上所维护的是资产阶级的整体利益。

五、立足国情，建构有中国特色的公共管理学体系

公共管理学以公共管理活动为基本对象，主要研究以政府为核心的公共部门管理什么以及如何进行管理。从这个角度看，公共管理学不是对公共行政学的简单否定，而是对公共行政学的积极发展。我们主张积极借鉴经济学。管理学乃至社会学等多学科的先进成果，但中国公共管理学的发展，决不能脱离政治学和行政学这个学科基础。由于目前对公共管理的研究是在一个较短的时期里开展起来的，缺乏必要的基础理论积累，所以极容易出现纯技术化的“管理主义”倾向，即仅仅把公共管理看作是管理学，而切断它与政治学和行政学的内在联系。这种倾向是十分有害的。公共管理学应该是价值理性与工具理性的统一体，不仅要解决“如何做”的问题，也要解决“为谁做”的问题；不仅要回答在实践中出现的各种公共事务和社会问题如何解决的“管理”问题，同时更要回答“为何做”和“为谁做”的“公共”问题。

从研究对象来说，公共管理学不再像传统公共行政学那样更多地将自己限制在对政府行政机关的研究上，而是把研究范围扩展到其他政府机构和社会组织方面。从研究焦点来说，公共管理学从以往公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程和程序的研究转到重视项目。环境。战略与绩效的研究。从研究方法来说，公共管理学要改变以往以规范研究为主的做法，重视量化方法与案例方法的应用，广泛吸收经济学。管理学和政策分析方法等学科的理论与技术手段。因此，公共管理（学）的发展，离不开更开放的学术视野和更广阔的学科发展平台。就我国而言，既要从西方相关学科的发展历程中吸取经验教训，更要容许国内多种意见和看法的争鸣，从而把整个公共管理学的学科发展，建立在全面而充分的学术交流与讨论基础上，使其理论成果能够更好地为中国社会主义现代化建设的实践而服务。

明白了公共管理学与公共行政学的关系，我们就可以按照公共管理活动的主体。客体与方法等三个基本范畴，建构起公共管理学的学科体系。概略地说，公共管理学的学科体系应包括如下三个部分；

一是主体篇，主要内容包括：公共组织理论；政府职能理论；党政关系理论；政社关系理论；政事关系理论；政企关系理论；社会中介组织理论；社区发展理论等。

二是客体篇，主要内容包括：公共事务的基础理论；公共产品与公共服务供给；公共资源的保护与开发；公共安全与公共秩序维护；新兴公共胜社会问题；公共财政与预算管理；公共人力资源管理；公共组织外部关系协调等。

三是方式篇，主要内容包括：依法治国与以德治国；决策的科学化与民主化；从统治到治理：管理模式的转换；战略管理；项目管理；绩效管理；新技术对管理方式的影响等。

我们相信，改革开放的不断深入和公共管理水平的不断提高，一定会为公共管理学在中国的发展注入持久的活力；而具有中国特色的公共管理学的成熟与发展，也必然会为我国的公共管理事业和现代化建设提供相应的理论支持与指导。

公共管理学科发展的背景和特征

面向21世纪的中国政策科学必须充分考虑公共部门管理研究（公共管理学）发展的背景与趋势，把它放在公共管理的大视野中加以考虑，这有助于把握政策科学发展的未来取向，拓宽政策科学的研究主题，引入新的研究方法，加快政策科学的知识创新。一、公共政策学的缘起

政策科学又称政策分析、公共政策（学）和政策研究，是二战后在西方（主要是美国）的思想库和大学兴起的一个全新的跨学科、应用性的研究领域。它的出现被视为“当代公共行政学的最重要的发展”、当代政治学的“一次最重大的突破”以及当代西方社会科学领域的一次革命性变化。政策科学的迅速成长以及它对各国政府政策制定和社会经济发展所产生的巨大影响，使它成为各国政界和学界共同关注的学科。现在政策科学已构成当代公共管理学乃至整个社会科学中的一个极为重要而富有活力的部分。

一般认为，“政策科学”概念是美国政治科学家拉斯韦尔首先提出的。早在1943年的一个备忘录中，他就提到了“政策科学”的概念，而这一概念在出版物中的首次出现则是他与卡普兰在1950年合著的《权力和社会：政治研究的框架》一书。1951年，拉斯韦尔在与拉纳合编的《政策科学：范围和方法的新近发展》一书特别是拉斯韦尔本人所写的“政策方向”一文中，首次对社会科学中的政策研究方向，即政策科学的对象、性质和发展方向作出规定，奠定了政策科学发展的基础，成了政策科学诞生的标志，拉斯韦尔因此成为“现代政策科学的奠基人”；政策科学作为一个独立学科的形成，则是60年代末、70年代初的事，它以德洛尔的政策科学“三部曲”——《公共政策制定检讨》（1968）、《政策科学构想》（1971）和《政策科学进展》（1971）的出版为代表，这些著作构成政策科学发展的第二里程碑。“政策分析”一词则是美国经济学家和政治学家林德布洛姆首先提出的。他在1958年发表了“政策分析”一文，用“政策分析”表示一种将定性与定量相结合的渐进比较分析类型。在西方文献中，“政策科学”与“政策分析”两个概念的关系颇为复杂，有的学者将两者当作同义词使用；有的学者将它们加以区别，用“政治科学”作为一个总的学科领域名称，强调它的跨学科、综合性特征，而将“政策分析”看作政策科学的一个分支，强调政策分析作为社会科学领域中的一个应用性学科的特征。

二、公共管理学的发展背景、特征及对政策学的影响

尽管拉斯韦尔和德洛尔等人所提倡的政策科学是一种全新的跨学科、综合性的学问，是一种“统一的社会科学”（元社会科学），但是政策科学既然主要以公共政策作为研究对象，那么它主要是关于公共部门管理尤其是政府管理的学问。70年代以来，政策科学与经济学、工商管理学、政治学以及公共行政学等学科日益相互融合，最终导致公共部门管理领域新范式或新途径的出现，即“新公共管理”的兴起。因此，要认识和把握政策科学，就不能离开公共部门管理学科（公共管理学）发展的背景与趋势。

政府及公共部门管理研究领域成为相对独立的学科分支是从19世纪末20世纪初开始的。在百余年的发展、演变过程中，该学科领域经历了三次范式转变，即从传统的公共行政学到新公共行政学和政策科学，再到新公共管理学三次重大突破。政策科学可以说是政府管理研究领域发展到一定阶段的产物。

1.传统的公共行政学

形成于本世纪20、30年代，其理论基础是马克斯·韦伯的官僚体制理论和威尔逊、古德诺等人的政治－行政二分法理论。传统的公共行政学有六大信条：（1）非政治化的文官制度以及将政治与行政分开的假定；（2）强调层级制和规章制度（即采用官僚体制模式）；（3）公务员的终身受雇和政府组织的稳定性；（4）以文官制度作为人事管理的基本制度；（5）对文官的控制（外部规制）；（6）要求结果的公平。

早期公共行政学采取了一种形式主义或静态的研究方法，只注重对官僚体制（正式政府组织机构）的分析，忽视了对行政行为及行政管理过程的研究；它将政治与行政（即政策的制定与政策的执行）绝然分开，忽视了政策制定以及政治因素的地位与作用；它将丰富多彩的行政管理现象及过程仅仅抽象为若干原理或原则；效率的标准则被不恰当地过分推崇（价值因素以及公平与效率的关系问题被忽视）。传统的公共行政学范式由于公共管理学科本身的发展与时代的变迁必然引起批评，并促使其转变。

2.新公共行政学和政策科学

在60年代末、70年代初的兴起，标志着公共行政学范式主导地位的终结以及政府管理研究新范式的出现。但是没有最终取代传统的公共行政学而成为公共管理研究的主导范式。新公共行政学学派的代表作是《走向一种新公共行政学：明诺布鲁克观点》（1971），它以公平为核心，因而拒绝了传统公共行政学的一系列基本观点，尤其是政治－行政二分法和官僚体制理论；它强调政治与行政的连续性以及行政管理与价值的关联，并寻求具有灵活性的行政组织结构。因此，分权、权力下放、项目管理、组织发展、责任扩大、冲突和顾客至上成为新公共管理分析组织问题的一些基本概念。新公共行政学强调以“公平”为核心，实际上是一种民主的行政理论，与美国政治学的先驱汉米尔顿·麦迪逊等人在《联邦党人》以及托克维尔在《论美国民主》中所表达的民主行政理论具有明显的师承关系。

与此同时，西方公共管理研究领域出现了另一个影响更深刻、更广泛的趋势，这就是政策科学或政策分析途径的兴起。针对传统公共行政学过分强调的组织结构（官僚体制）的研究，将政治（政策制定）与行政（政策执行）分离等弊端，政策科学的倡导者主张一门以政策制定系统和政策过程作为研究对象，并以端正社会发展方向，改善公共决策系统和提高政策质量为目标的新学科，从而形成了政策科学研究的新范式。

拉斯韦尔、德洛尔等人所提倡的政策科学范式因自身的局限性而在70年代以后的发展中遇到了一些难题：一是将政策科学当作一种统一的社会科学（即它既整合多种学科的知识和方法，又超越了它们之上），这造成了在科学共同体中建立共识的困难，包括在划定研究范围边界、建立学科理论体系和形成特有的研究方法等方面的困难；二是政策科学为自己确立的目标过于宏伟，难以在短时间内突破，而且它抽象地大谈改善全人类公共决策系统，端正人类社会的发展方向，回避各国的政治制度和意识形态的差别和对立，因此被斥为“披着科学外衣的意识形态”；三是拉斯韦尔和德洛尔所确立的政策科学范式过分注重政策制定的研究，而忽视了对政策过程的其他环节特别是政策执行和评估的研究。（德洛尔在《公共政策制定检讨》中将政策过程划分为元政策制定、政策制定和后政策制定）。这些困难一直困扰着政策科学后来的发展。在80年代中期，问题仍未得到解决。1986年，德洛尔在其新著《逆境中的政策制定》中检查了政策科学的近二、三十年的发展，提出政策科学需要在14个方面加以突破，包括提供关于政策制定和政策科学的哲学和智力的理解；增加历史和比较的观点，真实地处理政策实际；寻求宏观理论；政策范式批判；探讨宏观政策创新；研究元政策制定和统治设计；考虑政策制定途径的改善；探索政策制定的输入方法；加大学科基础；开发各方面的方法论、方法和技术等。

3.70年代后政策科学的发展及其特征

政策科学朝着新的方向发展，取得了新的突破。首先，政策分析范式（将政策科学领域理解为一门应用性的社会科学学科）迅速成长壮大。其实，在50年代到60年代中期，政策研究领域成长的最大推动力并非来自于社会科学家，而是来自于运筹学家、系统分析家和应用数学家。运筹学、管理科学和系统分析的定量方法及技术的发展实际上构成政策科学以及政策分析方法论的基础。70年代以后政策分析途径的成长引人注目，它的倡导者林德布洛姆、邓恩、奎德等人不再将一般的选择理论、人类社会的基本方向问题或一般的政策系统及过程作为自己的主要研究对象，而主要关注现实具体的政策问题，因而政策分析方法及技术在其中占有核心地位。与政策科学相比，政策分析的应用性程度更高，它以提供政策建议或备选方案为核心，有具体的当事人或委托者；其研究对象比较明确，研究范围的边界清晰，在学科共同体中较容易形成有关方法论和学科理论体系方向的共识，再加上各种分析方法和技术的成熟，使得政策分析比起政策科学来更容易取得突破，较快地建立起相对成熟的学科体系；再加上思想库的成功的政策分析实践的鼓舞，使得政策分析范式获得了众多的支持者。

其次，70、80年代，政策科学加强了对政策过程的其他环节尤其是政策执行及评估的研究。这种由政策制定向政策执行的研究重心转移，构成80年代末90年代初“新公共管理”范式出现的一个契机（公共管理在某种意义上可以说是政策执行的管理）。哈佛大学肯尼迪政治学院首先发表了一篇《公共政策执行问题的报告》，指出政策执行的政治与行政的方面往往为人们所忽视；有些学者如哈格罗夫指出，在政策形成和政策成功之间存在着一个忽略或错失了的环节－政策执行，必须加以补充，才能使政策生效；加州大学的普雷斯曼和韦达夫斯基等则对奥克兰实验案例进行详细的跟踪研究，写成经典性的《执行》一书。该书令人信服地指出，再好的政策方案，如果没有正确、有效的执行，仍将导致失败。这一时期出现了种种的政策执行理论，如行动理论、组织理论、因果理论、交易理论、管理理论、系统理论、演化理论等。80年代中期以后，政策科学与公共行政学日益相互融合，并最终导致新公共管理范式的出现。公共政策与行政管理如同一个硬币的两面，密切相关，难分彼此。公共政策必须靠行政管理来推行，而行政管理主要是对公共政策的管理。林恩在《管理公共政策》一书中认为，必须熔管理与组织行为以及政治与政策形成理论于一炉，才能有效管理公共政策。美国政策研究领域的最权威的组织——政策分析与管理学会的成立，目的之一是希望沟通政策分析研究与公共管理研究，促进组织政治与公共政策的相互融合。

再次，政策研究的理论基础发生了变化。如果说，70年代以前政策科学的理论基础主要是政治学的话，那么70年代以后的理论基础主要是经济学了。70年代以前政策研究的基本途径如系统途径、过程途径、精英途径和制度途径都来自于政治学理论；70年代以后，经济学途径在政策研究上逐渐居于主导地位，其中公共选择理论的兴起是一个典型代表，该学派用经济学的假设、理论和方法研究非市场决策，即公共决策问题，在政策科学上产生了相当大影响。这种理论基础由政治学转向经济学也正是后来的新公共管理范式的一个基本特征。

最后，政策科学的视野及主题进一步拓宽，如加强了政策价值观或公共政策与伦理关系问题的研究；比较公共政策研究的发展；社会、政治理性取代经济和技术的理性；政策管理以及政策网络管理和战略研究的加强等等。

4.新公共管理学

到了80年代中后期，在当代社会科学和管理科学的整体化趋势以及公共部门管理实践特别是政府改革实践的推动下，在英美等国出现了一种“新公共管理”运动，这种运动的目标是以公共部门管理问题的解决为核心，融合多种学科相关的知识和方法，创立一个新的公共管理尤其是政府管理的知识框架，以适应当代公共管理实践发展的迫切需要。新公共管理学者来自于公共行政学、经济学、政策分析、管理学等学科领域；它突破了传统公共行政学的学科界限，把当代经济学、政策科学、管理学、政治学和社会学等学科的相关知识和方法融合到公共管理之中；它在保留传统公共行政学、政策科学的某些主题基础上，在研究领域及主题上有重大的突破与创新，涉及诸如公共物品、外部性、公共服务供给、理性人、交换范式、制度选择、公共选择、政府失败、多元组织等大量新主题；新公共管理学更多地从经济学的途径来研究公共管理尤其是政府管理问题，它被人们称为“以经济学为基础的新政策管理理论”或“市场导向的公共行政学”；它提供了一种当代公共管理的新模式，在处理公共管理实践尤其是政府与市场、企业和社会的关系时提供了一整套不同于传统行政学的新思路。“新公共管理”运动对传统的公共行政学和政策科学提出了严峻的挑战，它大大地改变了公共部门管理尤其是政府管理学科的研究范围、主题、研究方法、学科结构以及实践模式，是公共部门管理学科的又一次范式转变。这种范式正逐步取代传统的公共行政学和政策科学的范式而成为当代西方公共管理研究的主流。尽管从公共行政学到政策科学再到公共管理学是西方公共部门管理研究发展的三个阶段，但更准确地说，在目前西方公共管理学界中，传统的公共行政学、政策科学和新公共管理学三种范式共存，它们是公共管理研究领域的三种学派、三种研究途径。它们有着各自的支持者、学术团体、杂志、研究纲领和学术活动（甚至在美国公共部门管理研究的学院的名称也体现这一点，有的仍然称“公共行政学院”，有的叫“公共政策学院”，有的则命名为“公共管理学院”，而MPA（公共行政硕士）或MPP（公共政策硕士）则是该领域硕士的统称）

公共行政信息技术管理论文

内容提要：社会信息化是当代社会的一种大趋势，它正推动着公共行政现代化的进程。信息技术的发展对诸如行政人员、行政决策、行政组织、行政方法、行政公文、政府管理模式等公共行政要素和过程产生着深远的影响关键词：信息技术公共行政

在信息时代，信息技术是最基本和最为普遍的技术手段，在人类社会生活的每一个领域、每一个方面都必然会普遍应用着信息技术，公共行政的领域也不例外。当前，我们正处在公共行政信息技术化的起点，预测信息技术在公共行政中带来变革的合理形态，对于我们在公共行政领域中自觉接纳和应用信息技术是非常有意义的。一、信息技术对行政人员的影响

行政人员由于身处现代信息社会，不可避免地要受到信息技术发展的影响。具体表现为：

·体能的延伸与增强。借助于信息技术，如电信、机器办文办事、远程会议，打破了时空限制，行政人员可以看到、听到、触觉到以前无法感知的事物，可以完成以前体能无法完成的工作。

·开阔视野，提高判断、分析和解决问题的能力。信息技术的开发可使行政人员及时获得大量信息，有助于他们逻辑地、辩证地和系统地思考问题。互联网提供了获取信息的极大便利，使得行政人员“秀才不出门，而知天下事”、“运筹帷幄之中，决胜千里之外”成为可能。·时间和精力的节约。信息技术节约了原来靠人脑和文件处理信息所消耗的大量时间和精力。跨越时空，降低了信息传输的时间成本、人力成本。

·观念的更新。行政人员要适应信息时代的要求，就必须更新传统观念，树立效率观念、创新观念、服务观念、竞争观念、民主观念、法治观念等现代化观念。

·激励行政人员的全面发展。信息技术的应用既对行政人员的知识和技能提出了更高的要求，又节约了行政人员的精力与时间。前者成为行政人员不断学习与培训的直接动力，后者则提供了可能与机会。信息技术带来的教育方式的更新（如网络学校）更为行政人员学习现代化的管理知识，掌握与运用现代化的行政管理技术和工具提供了极大的便利。二、信息技术对行政决策的影响

行政决策是行政决策者为达到某一特定目标，对若干备选方案进行选择，以确定行动方案的过程。信息技术发展对行政决策的影响是围绕着提高行政决策的有效性和行政决策的效率展开的。

·对行政决策目标的影响。信息技术发展改变了人类生活的环境，为此对公共行政提出了新的要求。对于公共产品的提供者－－政府而言，一切应以公共产品的消费者的满意为决策的根本目标，决策过程的行政参与民主公开就成为一种必然选择。随着各地政务公开活动的开展，群众对政府的满意度也相应提高。·削弱以至取消决策者与执行者之间的严格分界。在马克斯·韦伯所设计的科层制中，组织内部层层授权，下级对上级严格负责，“只有处在金字塔顶端的人才能掌握足够的信息而作出熟悉情况的决定。”[i]而信息技术的发展使每个人都能及时获得所需要的信息，在工作现场就可以作出必要的决策，无须事事先向上司汇报，再执行上司的决策，真正做到“将在外，君命有所不受”。正如约翰·奈斯比特在其《大趋势》一书中所描述的：“由于新科技发展给社会生活带来的多样性和时效性，中央政府的集中决策愈来愈缺乏效率，谁是总统再也无关紧要，因为实际的政治力量，即把事情处理好的能力，已从国会和总统的手中转移到州、市、镇和邻里手里。”[ii]

·改善行政决策者的有限理性。管理决策的基石是由西蒙提出的“有限理性”学说，而信息的不完备是影响人们进行理性判断和决策的直接原因之一。信息技术的发展可逐步实现在适当的时候、把适当的信息提供给适当的管理者，这样就改善了决策者的有限理性。网络化电子政府的实现，使得公共行政决策者可以在广泛了解决策所需信息的前提下进行决策，避免了靠经验决策和决策信息不完备导致的决策的盲目性现象，从而提高了行政决策的科学性和合理性。

·支持与强化行政决策过程。行政决策可分为程序化决策和非程序化决策两类。以计算机为基础的信息技术完成程序化工作的效率与功能是不言而喻的。在计算机尚处于实验室阶段时，美国10年一次的人口普查只能用制表机来处理普查数据，以至于在人口普查结束4年后，数据尚未处理完毕。第一台专门设计用于商业目的的计算机UNIVAC[iii]，就因总共服役7万多个小时并成功处理了美国人口普查局的人口普查数据而被载入电脑史册。这是计算机处理程序化决策的成功范例。而对于非程序化决策，信息技术也可以提供强有力的信息支持。1952年下半年，美国朝野都忙于为次年大选作准备。候选人分别是在二战中立下赫赫战功的62岁的艾森豪威尔将军和演说家阿德莱·史蒂文森，由于前者早已解甲归田，新闻界舆论对后者获胜的把握几乎一边倒。出于好奇，新闻界请出UNIVAC来做个预测。数据分析结果出乎人们的意料，电脑认为获胜者是艾森豪威尔将军，而且票数与史蒂文森相差悬殊。人们对此不以为然，因为UNIVAC依据的不过是5％的选票，根本不足为据。然而，大选结果却是艾森豪威尔将军大获全胜，且选票超过对手五、六倍。[iv]UNIVAC又一次证明了信息技术在非程序化决策中的强大作用。

三、信息技术对行政方法的影响

信息技术与行政方法密不可分。所有行政方法都要有相应的信息支持，而有些行政方法就是专门为保证信息流通而创立的。信息技术发展引起行政方法的创新主要通过以下途径：

·改善现有行政方法的信息基础和信息通讯手段。例如目前行之有效的网络规划技术，就运用了先进的信息技术予以支持，从而大大提高了行政管理效能。网络规划技术源于十九世纪末美国学者甘特发明的甘特图，后发展为横条图形计算法，这是一种较为简单的安排工序和时间的图表。后来随着科学技术的发展而不断改进成为网络规划技术。著名的美国阿波罗登月计划就因为使用了网络规划技术而使原定14年的计划提前5年实现。网络规划技术具有较高的科技含量，其工作程序的模型化建立就得益于计算机等信息技术的运用。

·创立全新的行政方法和行政措施。信息技术的发展使决策支持系统（DSS）、电子会议系统（EMS）、远距离控制、分布式工作的统一协调、动态网络计划成为可能。目前，我国政府上网工程就采用了一整套全新的管理方法，如人民银行网上支付、海关总署报关单和外汇联网的外汇核销系统、工商局红盾信息网提供企业数据库、国税总局增值税发票稽核系统和电子报税等。这些管理方法提高了行政效率，降低了行政成本。四、信息技术对行政组织的影响

传统的行政组织形式是科层组织结构。它的创立与发展不仅与素质较低的人员和平稳的管理环境相对应，而且也是受信息技术不发达制约的无奈选择。科层组织结构的最大优点是效率很高，其弊端在于对外界环境变化的适应能力较差，而且压抑组织成员自身的全面发展。社会经济环境的不断变化，使得科层组织的革新不可避免，而信息技术的发展为之提供了强有力的支持。

·中间管理层的缩减以至取消。中间管理层是信息通讯技术落后的产物，它的存在既减缓了信息传递的速度，又易造成信息的严重失真。这种失真的原因有多种，其中一个原因就是中间层次为了争功诿过而导演的“官出数字，数字出官”现象，这也是信息传递不畅的结果。现代信息技术将通过加强操作执行层与高层决策的直接沟通，逐步缩减以致最终取消中间管理层。·管理幅度增宽。信息技术使管理者和其下属可以随时了解对方的状态和意图，而且仅占用很少的精力和时间。所以一个管理者能够指导更多的下属人员，增宽管理幅度。这一趋势对于行政机构改革有一定的启发。

·行政组织绩效的改进。信息技术的发展极大地提高了工作效率，使得一个行政组织要完成与过去同样的工作量所需行政人员大为减少，从而行政组织更加精干高效。行政组织中信息技术的采用有利于提高行政组织产出绩效和促进行政组织成员的自身发展。信息技术可保证行政组织成员间的全方位沟通和组织与组织之间的信息交流。五、信息技术对行政公文的影响

行政公文，是指机关、部门、团体在处理公务活动过程中，按特定体式形成与使用的、具有法定效用的文件。[v]信息技术日益渗透到办公或其他业务环境，如行政部门的办公自动化系统和电子商务等，便产生了电子文件，这是一种特殊性质和特殊形式的行政公文。它具有许多与传统行政公文不同的特点：（1）信息的非人工识读性；（2）系统依赖性：电子文件的使用依赖于一定的硬件设备、操作系统和应用软件；（3）载体的无信息性：从远古的甲骨、缣帛、竹简到纸张，载体的意义远大于“承载物”这一项，它和载于其上的外部特征，如字迹、书写材料、签字、印章等共同构成文件原始身份的“证明人”，但对于电子文件，载体本身及其上的外部信息消失得无影无踪；（4）信息的灵活处理性：制作电子文件时，我们可以任意地增、删、改。单纯从电子文件本身来看，修改的痕迹荡然无存。

电子文件的上述特点对行政公文产生了深远的影响，主要表现在以下几个方面：

·文件记录的原始性、凭证性受到冲击。严格意义上的法律证据必须是原始文件，其形式与内容同等重要。如审理经济纠纷所依据的主要是合同原件。传统的文件，内容一旦依附于某一载体之后，一份“原件”就产生了。即使被更改，也会在原件上留下痕迹。电子文件由于其复制的简便和文字编辑软件功能中引以自豪的整齐而美观的标准字体和字号，谁又能确认电子文件的原始性呢？传统文件利用封泥、骑缝、按指纹、画押、签字、盖章等方式来确认身份，而在电子文件那里，这些方式则无能为力。出于维护某种既定的社会秩序或维护某种经济利益的目的，人们对电子文件提出了身份认证的要求。现在诸如数字签名、存取控制、信息追踪加密和防火墙技术为这一要求的实现提供了部分可能。但是，“道高一尺，魔高一丈”，美国国防部数次被黑客侵入，印尼总统电子邮箱被炸，某些网上主页被篡改等等都说明了电子文件的脆弱性。

·重要原始文件的流失。由于没有采取相应的措施，许多电子文件都将会随着电子脉冲流进历史的黑洞之中。或者是电脑遭遇病毒或者是受到黑客袭击，甚至在你不经意的一敲一点中，某一重要文件就荡然无存了。许多管理信息系统具有在适当时候自动删除或更新某些数据的功能。形成文件的业务人员往往考虑用这份文件处理现实事务，对于其中哪些东西今后有用，需要保存而考虑不周，甚至全然忘记。对传统文件的管理，已经形成了一整套严密的收、发、签、办、归档等工作流程的规章制度，因此传统文件的管理步步为营，井然有序。而电子文件的管理中还远未形成类似的严谨而有效的措施。这就要求文件及档案管理人员在信息系统设计的初期积极参与，提出有关功能要求，在系统运行的适当环节，加入签发、签收、鉴定、制作原数据信封、归档保存等管理步骤，最后将电子文件保存在系统硬盘、软盘或光盘上留存备查。

·数字文献的长期可读性“朝不保夕”。电子文件的载体有硬磁盘、软磁盘、光盘等。杂散磁场、氧化作用，材料的老化变质、污染、划伤和皱褶，会很容易地抹掉这些载体上记录的信息。另外，因为不断有新的、不兼容的媒体形式和存贮格式出现，数字式文献常常会在存贮它的媒体还没有破损之前就不再被使用了，现在还有多少人使用5英寸的软盘呢？涉及电子文献长期可读性的另一个因素是计算机病毒。大多数电脑系统都很容易受到旨在破坏它们的病毒的侵害。1998年流行的能破坏硬盘上的数据的“CIH”的病毒给人们造成的恐慌绝不亚于一场战争。

·电子文件的法律意义。从法律角度来看，一般较重大的行政行为都应采取书面表现形式，而未采取书面形式的，在许多情况下应被视为无效行为。从实践上看书面形式各种各样，没有统一的法律规定，但结合电子文件的实际，可将网上的行政通告视为一种新的书面形式的行政行为。

六、公共行政管理模式的变革：政府信息化与电子化政府的实现

随着Internet的快速发展，网络时代的大潮正以不可抵挡之势扑面而来。它将深刻地改变我们的生产方式与生活方式，同时也给政府的管理模式带来一场革命。政府信息化，就是工业时代的政府（即传统政府）向信息时代的政府（即现代政府）演变的过程。[vi]而电子政府是一个利用信息和通信技术，有效地实现行政、服务及内部管理等功能，在政府、社会和公众之间建立有机服务系统的集合。总体来说，电子政府的目的主要体现在以下三个方面：

·政府机构各部门实行电脑化、网络化和信息化，帮助提高政府在行政、服务和管理方面的效率。电子政府利用信息技术，积极推动精减组织和简化办公等工作。

·利用政府内建立的网络、信息和应用，为公众社会提供优质的多元化服务。政府的信息网络覆盖政府的各级部门。电子政府利用统一的信息资源，通过语音、互联网等现代化手段，为公众提供简便的多元化服务。

·以政府的信息化发展推动和加速整个社会的信息化发展。只有向公众展示高新技术的应用，让社会享受信息网络的便利，才能切实地推动全社会信息化的发展。

政府上网工程具有跨世纪的历史重任，是提高全社会的经济效益和国家综合实力及国家竞争力的最有力的保证。然而，不容忽视的是信息技术必然导致传统的国家弱化。信息技术的发展增加了国际活动的透明度。遥感器和卫星技术把大多数国家具有战略意义和部分具有战略意义的目标置于全时辰、全天候的监控之下；视频和多媒体技术、信息高速公路和卫星通信技术使图文信息即时传递成为现实。在国际社会的注视、舆论的监控和可能的外部干涉的影响下，国家在国内外事务，特别是在核军备竞赛、军备采购、能源政策、污染标准等具有全球影响的事务上作出决定的自主性日益受到削弱。

由于因特网是现实社会的延伸，它在给人们带来便利的同时，也受到各种不良现象的污染，如：网络色情、网络暴力、网上走私、网上贩毒、网上黑客，等等。这就提出了一个严肃的课题：如何规范网络行为？积极寻求对策是公共行政部门不可推卸的责任。

（承蒙张康之教授提出宝贵意见，谨此致谢）

参考文献：

[1]于丽娟：《保存人类的历史》，北京，《研究生时代》1997年第4期。

[2]罗伊：《无网不胜》，兵器工业出版社，1997年9月第1版。

[3]赵旭东：《新技术革命对国家的影响》，北京，《新技术革命及高技术产业》，1998年第1期。

注释：

[i]戴维·奥斯本等著：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》，上海译文出版社，1996年版，第16页。

[ii]转引自赵旭东：《新技术革命对国家的影响》，北京，《新技术革命及高技术产业》，1998年第1期，第5页。

[iii]实际上，第一台生产出来的商业计算机是BINAC，但由于BINAC是利用了UNIVAC的专门设计技术而抢先“克隆”出来的，所以第一台设计用于商业目的的计算机的桂冠应非UNIVAC莫属。参见叶平著《第一家电脑公司的命运》，《中国电脑教育报》1999年第14期。

[iv]叶平：《第一家电脑公司的命运》，北京，《中国电脑教育报》1999年第14期。

[v]赵国俊等著：《文件工作的科学管理》，北京，中国经济出版社1993年版，第1页。

事务管理论文范文第4篇

一、指导思想

以科学发展观为统领，坚持创新与实践相结合，贯彻执行中油集团公司和油田公司工作会议关于管理创新的工作部署，以我厂“281”发展目标和实现今年天然气3.5亿方和原油10.3万吨的生产任务为中心,紧密结合我厂2008年各项经营业绩目标，针对管理难点和薄弱环节，围绕内控管理体系建设，以“降本增效”为主线，以提高管理效率和效益为目标，树立全新的管理理念，大力推进全员创新实践活动，加强创新项目的全过程管理，促进增长方式的转变，真正做到有目标、有计划、有组织的创新，有力推动我厂科学、安全、清洁、节约、和谐发展。

二、开展管理创新活动的目的

通过开展管理创新活动，充分发挥厂机关各部室、基层各站队在管理工作中的积极性、主动性、创造性，进一步转变管理思想，更新管理形式，完善管理制度，改进管理方式、方法，促进我厂管理水平的提高和各项工作的开展。

三、管理创新的范围及内容

2008年，管理创新工作要紧密围绕我厂在2008年工作会议上提出的坚定“一个目标”、做好“两篇文章”、采取“三项措施”、开展“四项工作”、实施“五个推进”的总体战略部署，结合自身实际，在管理现代化创新成果、管理论文及发展研究课题三个方面加强创新工作。

(一)管理现代化创新成果。要紧紧抓住事关我厂发展的重大性、疑难性、紧迫性问题，创新管理方法、改进工作方式、提高工作效率。管理现代化创新成果必须兼具创新性、实践性和效益性。成果选题可参照以下内容：建立现代企业制度、优化机构设置、转换经营机制等方面内容；在创新或改进安全环保、降本增效、开发管理、工程技术、工程建设、相关产业、投资项目、资金管理、装备管理、物资管理、成本控制、人力资源、质量管理、法律事务管理、企业信息化管理、全面绩效管理等方面内容；借鉴和应用国内外先进的管理创新成果，取得明显经济和社会效益的其它企业管理方面内容。

(二)管理论文。要密切结合公司和我厂管理或改革的实际，有鲜明的石油行业特色，有创新的理论思维和独到的见解，对企业的改革与管理有一定的指导意义。管理论文要求论点鲜明正确、论据充分真实、结论明确，要结合实际情况，突出理论研究性和实效性。论文选题可参照以下内容：企业经营决策、战略管理、安全管理、hse体系、资金管理、装备管理、物资管理、成本控制、质量管理、市场营销、劳动用工、法律事务、清洁发展、和谐发展、节约发展、信息管理、企业文化建设及全面建设科技安全和谐大油田方面的思路、目标、任务和保障措施等方面。

(三)发展研究课题。从企业持续发展和科学发展的高度出发，对企业的内外部经营环境、发展战略及实施途径、管理体制和运行机制、改革发展焦点问题等进行研究，具体研究可围绕四个方面展开：一是对国家、中油集团公司及中油股份公司政策、法规的搜集整理和分析研究。主要是研究国家和上级有关财政税收、产业发展、劳动工资、环境保护以及深化改革等方面的政策、法律和法规及其变化情况，客观分析由此产生的现实和潜在影响，以利于企业正确解读、合理运用相关政策，完善内部配套措施；二是对我厂发展战略实施途径的研究。根据公司和我厂总体发展目标和发展战略，对我厂各项业务的发展方式，以及财务、投资、人力资源管理等各项职能战略进行研究。三是对我厂优化管理体制和运行机制的研究。根据公司重组整合后的管理需要，对我厂管理体制和运行机制方面的重点问题开展研究，大力推进管理理念、管理模式和管理方法的创新。四是对进一步深化改革的焦点、难点问题的研究。以构建和谐企业为核心，围绕“三项制度”改革、解决制约企业发展瓶颈、企业稳定形势维护等展开研究，对存在的矛盾和问题进行深入分析，提出切实可行的解决方案。

针对我厂的经营现状和开发前景，主要围绕安全环保、节能降耗、开发管理、投资项目、资产管理、成本控制、人力资源、基础工作信息化、企业文化等方面，开展以管理机制、体制、制度、理念、方法、手段等为内容，通过建议、论文、论著、经验总结、成果报告等形式体现的创新活动。

厂机关各部门、基层单位要根据工作职能、主要业务及重点工作开展有针对性的、突出本专业特点的管理创新活动。各部门主要侧重于专业管理机制、体制、制度等方面的创新；各基层站队主要侧重于生产经营管理方法、手段等方面的创新；基层班组和岗位员工主要侧重于小改小革和管理建议等方面的创新。为此，全厂上下要全面动员，积极组织，扎实开展全员全过程的创新实践活动。

1、安全环保管理重点在如何落实安全环保责任制,推进安全环保管理运行体系建设,风险排查与隐患识别，提高安全环保意识、能力、实效性等方面进行创新。

2、节能降耗管理重点围绕打造资源节约型企业，在建立节能责任体系，开展节约挖潜创效活动，提高集油、注水、机采、供热等系统运行效率，建立各种耗能设备消耗定额，降低能耗指标等方面进行创新。

3、投资项目管理重点在完善投资体系建设，优化投资结构和运行管理流程，加强项目的前期论证和实施过程跟踪管理，强化项目后期评估评价，严格项目考核等方面开展创新。

4、成本控制管理重点在成本的全面预算管理、单元核算、成本结构的优化组合、成本控制激励约束机制等方面进行创新。

5、人力资源管理重点围绕优化劳动组织形式和生产管理方式，完善考核激励机制，防范劳动用工法律风险；改进培训方法，严格培训考核，突出针对性和实效性，提高员工素质等方面实施创新。

6、资产装备管理重点在资产的信息管理、资产的盘活利用和使用效率、资产分析评价、设备技术管理、设备现场管理尤其抽油设备管理等方面进行创新。

7、物资管理重点在物资消耗定额的完善、物资计划、集中采购、仓储及使用跟踪管理、物耗分析评价等方面寻求创新。

8、开发管理重点在取全取准第一手资料，建设标准化油水井等方面进行创新。

9、基础管理重点在各类信息的采集与应用，提升基础工作信息化程度，提高工作效率，减轻基层负担等方面开展创新。

10、法律风险防控管理重点围绕法律风险识别，完善风险防范预案，健全法律防控体系，积极探索法律工作与各项专业管理工作相结合的运行办法，依法维护企业权益等方面开展创新。

11、企业文化建设重点在探索文化与管理工作有效融合的途径，增强企业凝聚力，塑造企业的良好形象等方面进行创新。

四、厂管理创新活动组织机构

为了卓有成效的开展好我厂2008年管理创新活动，让管理创新活动站在高处、落到实处，使其更加贴近经营管理工作实际，厂成立管理创新项目领导组：

组长：

组员：

厂管理创新领导组下设管理创新办公室，设在企管法规科。

主任：

组员：

五、厂管理创新项目管理小组责任

针对管理创新工作的范围及内容，厂各部门及基层站队要承担起相应的管理责任，分层级、分专业，综合协调，抓住重点，明确任务，严格按要求认真组织实施。

1、实行层级管理。按照管理创新项目的内容涉及的范围、难易程度、可预期效益的大小和可推广应用的领域等因素，按厂管理创新办公室、专业科室和基层站队三级管理体制进行管理并使每个项目都要落实责任部门、责任人。

对于涉及层面广，跨部门或专业，制约我厂又好又快发展的薄弱环节等项目将列为重要项目，由厂管理创新办公室统一管理。

重要项目涉及的相关部门要按项目实施的要求成立课题组，确定项目长及相关人员，落实责任和工作任务，排出运行进度，明确要达到的目标及要求，进行全过程的跟踪管理。

一般项目由专业科室和基层站队结合管理工作实际确定创新课题，并实施项目管理，责任落实到人。

各基层站队要发挥技能专家、高级技师、技师、技术能手、班组长等技术业务骨干人员作用，围绕岗位生产管理实际开展小管理、小改小革和管理创新建议等活动，落实责任，大力推进全员管理创新实践活动。

2、专业管理与综合管理相结合。按照管理创新项目的专业属性和特点，各专业科室要承担起相应项目的实施管理主体责任，针对本专业管理的重点工作和薄弱环节开展管理创新立项审查、过程跟踪、验收评价等活动，认真组织项目实施。

厂企管部门是管理创新的综合协调部门和牵头组织部门，负责健全管理创新组织，建立创新成果评审委员会及专家数据库，制定和督促落实管理创新方案，组织立项审查，监督检查实施过程，开展宣传培训工作。

六、管理创新项目组的工作内容和步骤

管理创新工作的开展要本着注重创新性、实效性、可推广性的原则，抓好立项审查、实施控制、验收评价、申报评审等关键环节，对管理创新项目实施全过程跟踪管理，真正做到有目标、有计划、有组织的创新。

1、立项审查

采取逐级申报审查的办法确定立项课题。厂管理创新办公室负责组织专业科室和基层站队确定管理创新课题，要求每个专业科室和基层站队向厂创新项目管理领导小组至少申报2项课题；每个班组申报不少于1项课题或建议。

厂创新项目管理领导小组对申报课题进行立项审查，确定向公司申报的管理创新项目和厂自行负责的管理创新项目，并将确定的公司级管理创新项目（2项以上）向公司管理创新办公室申报立项。

2、项目监控

（1）组织实施。各部门、各基层单位要按立项审批确定的课题，结合具体管理工作运行，精心组织实施，每个项目的项目长或责任人要认真负责，半年对该课题进行一次阶段性总结，总结要有工作写实与分析评价。

（2）检查指导。为督促各基层单位、各部门更好开展管理创新活动，提高创新工作的质量，厂创新项目管理领导小组对创新计划项目采取不定期过程监督和检查指导；同时，调研各项创新课题的实施进展情况，协调解决有关问题，调整创新方向和工作运行节奏，并总结阶段性的创新成果。厂管理创新办公室定期下发检查考核通报，及时公布每个管理创新项目的开展情况及运行状况。

3、项目验收

对实施完成的项目，厂各项目组要及时进行归纳、总结和提炼，形成管理建议、论文、论著、经验总结、成果报告等。厂管理创新办公室要组织对创新项目实施过程及效果进行验收，验收内容主要包括创新项目关键节点的过程控制，创新项目在生产管理实践中的应用情况，创新成果的新颖性、先进性和实用价值，必要的实施现场和相关的基础资料等，验收要形成完整的评价报告；要通过现场考核、听取汇报等方式进行验收，还要在验收的基础上，组织召开管理创新成果会，对验收合格的项目进行，并交流优秀创新成果。

对未完成的项目，相关项目组要写出阶段性的总结上报；失败的项目要全面深入分析原因，并上报。

4、成果评审。

（1）成果申报：

①凡属公司统一管理的计划创新项目，由厂管理创新办公室向公司管理创新办公室进行申报；

②凡属厂管理的一般创新项目，由各创新项目组负责向厂管理创新办公室进行申报，经验收合格并后评出的优秀项目成果，再由厂管理创新办公室负责向公司管理创新办公室进行申报。

（2）成果评审：厂管理创新办公室负责组织并严格按规定程序进行评审。评审程序：

①管理创新办公室对申报成果统一分专业提交相关部门进行初评；

②对初评结果提交管理创新成果评审委员会综合评审；

③对评审出的优秀成果，提交管理创新领导小组审批。

（3）成果：厂组织召开管理创新成果会，对管理创新领导小组审核通过的优秀成果统一进行和评价，对有推广应用价值的成果进行会议交流、学习、应用于生产管理实践。通过评审，对效益突出的成果给予表彰奖励。

七、建立管理创新奖励机制。

设立管理创新专项奖励基金，对于管理创新工作有突出贡献的员工给予专项奖励。从而充分调动全体员工的创新积极性，让在创新上有贡献的员工得到荣誉，得到实惠，受到激励，进一步调动全员参与创新工程的积极性。获得部级管理优秀成果一等奖的奖励10000元、二等奖的奖励8000元、三等奖的奖励6000元；获得公司管理优秀成果一等奖的奖励8000元、二等奖的奖励6000元、三等奖的奖励4000元；获得厂管理优秀成果一等奖的奖励6000元、二等奖的奖励4000元、三等奖的奖励2000元；获得部级管理优秀论文一等奖的奖励9000元、二等奖的奖励7000元、三等奖的奖励5000元；获得公司管理优秀论文一等奖的奖励7000元、二等奖的奖励5000元、三等奖的奖励3000元；获得厂管理优秀论文一等奖的奖励5000元、二等奖的奖励3000元、三等奖的奖励2000元。

八、几点要求：

（一）加强对管理创新的宣传和培训。各科室和基层单位上下要统一思想，提高认识，开展管理创新工作决不是喊口号，搞形式，而是要落实在行动上；开展管理创新活动不是一项额外负担，而是研究解决本单位、本专业管理工作关键问题和薄弱环节的有效途径。为此，厂各基层单位、相关科室主管领导要亲自抓，积极组织宣传和动员，使每名员工清楚管理创新工作的目的和意义，知道创新的内容和方法、途径。通过宣传，使厂每个岗位、每名员工都肩负起创新的责任，使创新工作真正融入到各项管理工作实践中，形成创新的主动性和自觉性；通过有针对性的培训，开阔视野，拓展思维，提高创新能力和水平。

（二）强化创新实施过程的管理，真正做到有目标、有计划、有组织的开展。创新项目实施过程的监督控制是目前管理创新工作最薄弱之处，必须要加以改进。在创新立项后要对创新项目实施过程组织进行必要的检查指导，对创新项目不能放任自流，坚决克服年初立项，年底总结，不管中间过程的现象。同时，要善于总结提炼创新成果，推广应用创新成果，真正使创新成果来源于实践，又作用于实践，并在实践中不断改进。通过创新实践，真正使管理创新工作既规范有序又扎扎实实的开展。

（三）各基层单位、各部门要成立组织，开展好管理创新工作。要求于3月26日前研究确定立项课题，完成申报工作，并排出运行时间，组建项目组。要及时制定创新项目实施方案，组织全过程实施管理，真正使管理创新工作做到有方案、有计划、有组织、有过程、有结果。12月22日前申报创新成果，要求创新成果、论文材料要求用a4纸打印、3号字体、楷体，创新成果控制在5000字以内，管理论文不超过3500字。

附录：1、《管理创新课题立项申请表》

2、《管理创新优秀成果推荐报告书》

3、《申报管理创新成果经济效益测算表》

附1

立项申报表

成果名称

完成单位

（含协作单位）

项目负责人

主要参加者

本单位曾获奖级别、等级、授奖单位及时间

预计效益

创新内容摘要（200字以内）

项目实施

起止时间

推荐单位

签署意见

（盖章）年月日

附2

管理创新优秀成果推荐报告书

成果名称：

申报单位：

推荐单位：

报送时间：年月日

管理创新领导小组

成果名称

申报单位

主要领导

成果主要

完成人

成果创造于何年何月，在本企业已实际应用多长时间、多长范围

成果已经取得的经济效益

（财务部门核实印章）

本项成果是否已在本单位推广应用，推荐单位对推广应用有何建议、打算

成果简介

申报单位印章：厂长（经理）签字：

注：本表只对成果的来源、性质、理论依据、结构内容、使用情况和取得的效果作1000字以内的简要说明，另附专门材料（最多不超过5000字）

附3

申报管理创新成果经济效益测算表

成果名称

申报单位全称

成果实施时间

年月至年月

成果实施范围

成果计算方法及公式

成果效益指标测算结果

序号

指标名称

计量单位

1

申报前一年效益额

万元

2

实施各年累计效益额

万元

3

平均年度效益额

万元

4

申报前一年效益贡献率

%

5

申报前一年投入产出率

%

本单位财务部门审核印章

年月日

上级财务部门审核印章

年月日

事务管理论文范文第5篇

一、国家行政与公共行政的界分

（一）公共行政、私行政与行政

公共行政（publicadministration）与私行政（privateadministration）都是属于行政（administration）的范畴。而对于“行政”，人们从不同的角度赋予它不同的含义。有的从“三权分立”的角度来理解行政，认为“行政”是指与立法、司法并立的“三权”之一的部分。有的从政治与行政分离的角度来解释行政，认为政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。有的从管理功能的角度来解释行政，认为一切管理都是行政。《现代汉语词典》对“行政”的释义是：行使国家权力的（活动）；机关、企业、团体等内部的管理工作。《英汉大辞典》对该词的释义除“行政”外，还有“管理”、“执行”、“实施”等意义。《俄华大辞典》对该词的释义除“行政”外，还有“管理”、“执行”、“处理”等意义。由此可见，行政可以用“执行”、“管理”予以注释。行政是组织的一种职能，任何组织（包括国家）其要生存和发展，都必须有相应的机构和人员行使执行和管理职能（行政职能）。1行政是指社会组织对一定范围内的事务进行组织与管理的活动，它存在于所有的社会组织之中。

行政有公行政（公共行政）和私行政之分。所谓公共行政，是指那些不以营利（不以追求利润最大化）为目的，旨在有效地增进与公平地分配社会公共利益而进行的组织、管理与调控活动。所谓私行政，是指社会组织非基于公共利益对其内部事务进行的组织与管理活动。公共行政与私行政区分的关键在于是否基于“公共利益”和是否具有“营利性”.其中“公共利益”是中外学者争议最大的对象。在一些权威的工具书中，对“公共”一词的解释，有的是“共同”之意；有的是“公有、公用”之意；还有的解释为“公众共同”.这些解释虽有差别，但其基本的词干是“共同”.若把它们与“利益”结合在一起，则形成了“公共利益”与“共同利益”.因此，人们通常把“公共利益”与“共同利益”不加区别地运用，其实，它们之间是存有差别的，公共利益是共同利益，但共同利益并不一定都是公共利益，它们的差别体现在“公”字上，只有那些具有社会共享性的共同利益才是公共利益。是否以营利为目的也是区别公共行政与私行政的标志之一。公共行政不以营利即不以追求利润的最大化为目的。在社会中存在这样一类组织，包括相当多的非正式组织，其存在和发展，目的不像企业那样是为了追求利润的最大化，组织成员的共同利益是维系他们合作的基础。但这样的组织并不都是公共行政所要研究的公共组织。如果说，组织是“利益共同体”，则公共组织是为谋求具有社会共享性利益的共同体。公共组织作为一种组织，它有组织成员的共同利益，这些利益不一定全都是公共利益。但公共组织的基本价值取向是为了社会的公共利益，否则我们所要讨论的行政，就不是公行政而是各种形式的私行政。

在讨论“公共利益”时，还有一个争论激烈的问题就是“利益”，对于什么是利益，人们有不同的解释。笔者持有的观点是，利益是人类为了生存与发展所必须具有的资源与条件。显然，那些为社会成员共享的资源与条件，就是公共利益。这里提及的“社会成员”，既没有数量的限制，也没有地域空间的约束。2在公共行政的定义中，还应重点强调“有效地增进”与“公平地分配”社会公共利益，这是因为通常人们谈及行政问题时，更多注意的是效率。解决资源配置的矛盾，讲究效率固然重要，但对公共行政来说，它经常要解决的是社会问题。它既要讲过程管理，又要讲结果管理，过程管理更多地强调效率，而结果管理更多地突出公平，管理效益最终要从结果上检验。3因此，有效地增进并能公平地分配社会公共利益是公共行政的精髓。

（二）国家行政、社会行政与公共行政

在传统意义上，人们通常将公共行政等同于国家行政，讲行政法是关于行政的法，行政法上的行政是指公行政即国家行政，它是指国家行政机关对国家事务的组织与管理活动。其实，公共行政与国家行政并不是同一个概念。我国已有学者指出，“国家行政属于公行政，但公行政并不等于国家行政。公行政除了国家行政以外，还包括其他非国家的公共组织的行政，如公共社团（律师协会、医生协会等）的行政以及公共企事业单位（国有企业、公立学校、研究院所等）的行政。”4任何一个社会都存在着大量的社会公共事务管理活动，这些活动从宏观到微观，都涉及到社会公众的切身利益。在阶级社会中，政府确实是这些活动的核心主体，但谁都无法否认，除了政府之外，还有许多其他公共组织参与其中。经济增长与社会发展都需要公共行政，但这绝不可能由政府对社会公共事务的管理全盘包办。对政府管理活动的研究并不能代替对整个社会公共事务管理活动的研究。公共行政作为一种普遍存在的社会现象，它一定有共同的规律可循，这些普遍规律会包括国家行政的内容，国家行政所总结出来的规律是它的最重要的部分，但绝不是全部。公共行政与国家行政的关系是一般与特殊的关系。国家行政是公共行政的主角，但社会公共事务的管理，还需要若干配角，主角与配角的关系既不能颠倒，也不能代替。仅研究主角的行为及其规律，不研究配角的行为及其规律，特别是不把它们作为一个整体来研究是不合适的。随着社会的进步，特别是科学技术的迅猛发展，人们越来越深刻地认识到，在处理政府与市场、政府与社会、政府与公众的关系上，传统意义上的政府职能将发生变化，政府会把更多职能交给社会中那些非政府、非营利性组织承担。对这些非政府、非营利性组织对社会公共事务的管理活动，笔者将其称为社会行政。且在社会公共事务管理的发展中，国家行政是历史的产物，随着国家的消亡，国家行政的内容与形式都将发生本质的变化，但社会不可能没有公共管理。尽管我们还无法对国家消亡之后的公共管理活动的细节描述得非常清楚，但人类生存与发展的需要，绝对不可能缺少新社会形态下的公共管理。

至此，笔者对国家行政与公共行政的关系作一个时空上的简单总结：从时间范围上看，行政有着与国家，甚至与人类社会同样长的历史。人类一旦形成共同生活的组织，行政就必然伴随而生。国家产生后，部分社会事务的管理脱离社会而形成国家行政，国家行政源于社会但却凌驾于社会之上。但对社会公共事务的管理并不能由国家行政独占，除了国家行政以外，还有社会行政，它们都属于公共行政。且国家行政与社会行政的范围处于不断地变化之中，在行政国家，为了弥补市场功能的缺陷，强调国家干预，国家行政的范围不断扩大并空前膨胀，在社会生活中，国家行政居于绝对主导地位；而社会行政的范围很小，所起的作用也很小。但国家干预并不是十全十美的，与市场机制失灵一样，也存在着国家干预失灵的现象，20世纪70年代末80年代初，世界上许多国家兴起了一场公共行政改革运动，重新思考国家与市场的关系，寻求国家干预与市场调节的有机有效结合，其结果导致国家行政的范围缩小；随着公共管理的社会化，国家逐步还权于社会，社会行政的范围会随之扩大。最后，随着国家的消亡，国家行政随之消失，全部由社会行政所替代，此时，公共行政与社会行政在范围上合一。从空间范围来看，公共行政是与私行政相对应的一个概念，二者均属于行政的范畴。公共行政在范围上宽于国家行政，它不仅包括国家行政，还包括国家行政之外的社会行政。如下图所示：

行政

公共行政私行政

国家行政社会行政

二、行政国家与行政法学的基本范式

（一）行政国家的产生与国家行政观念的形成

西方国家，在自由资本主义时，人们信奉着“最好的政府，管理最少”，认为自由市场是经济生活的万能主宰，政府作为一种“必要的罪恶”（necessaryevil）越小越好，实行一种消极的秩序行政模式。古典经济学家以及后来各个时期的自由主义经济学家，始终崇尚自由市场的调节作用，对国家的作用和政府的动机表示出极大的怀疑。亚当。斯密在其“自私的动机、私有的企业、竞争的市场”这个自由经济制度三大要素基础之上，规定了国家的三大任务：提高分工程度、增加资本数量和改善资本用途。他认为不断增加国民财富的最好办法，就是给经济活动以完全的自由，无须政府进行干预。他还对政府的义务作了三点限制：保护社会，使之不受侵犯；保护社会上的每一个人，使之不受其他人侵犯；建设并维护某些公共事业及设施。5即是说，要靠市场这只“看不见的手”来支配和调节社会经济活动，政府只扮演一个“守夜人”的角色。随着经济与科技的发展，生产的高度社会化，纯粹市场调节的弱点便暴露无遗：过分的个人自由主义，导致财富过分集中，分配悬殊，经济的弱者陷于失业与赤贫；所谓契约自由与意思自由，反而成为强者对弱者的剥削与压迫；再加上市场经济本身所具有的自发性、盲目性、事后性等非有序化的倾向，导致经济危机的暴发，生产倒退，社会停滞。特别20世纪20年代末30年代初（1929—1933年）爆发的一场世界性经济危机，给整个资本主义体系带来了致命的冲击。长期占统治地位的以斯密自由市场经营论为中心的经济自由主义学说让位于凯恩斯的政府干预主义。凯恩斯在1931年出版的《就业、利息和货币通论》一书中，系统地提出了政府干预经济的政策主张。他认为，完全的市场机制是“看不见的手”充分发挥作用的基础。但是，在现实生活中关于完全市场机制的假设并不存在。信息不对称、交易成本、经济行为的外部效应以及交通运输的约束等情况的存在，使得市场失灵（marketfailure）。并指出在自由放任的经济中必然会产生有效需求的不足。既然“看不见的手”不能有效地对市场经济进行调节，

那么就应当让政府担当起调节供求关系的责任。6国家应当积极地干预经济，扩大政府职能，刺激投资和消费。随着国家对经济干预的日益增强，政府职能迅速扩张，政府权力大为膨胀，政府管理模式由“有限控制型”迅速转变为“全面控制型”，行政国家（administrativestate）7随之产生。在中国，因受前苏联的影响，加之国际国内的形势所决定，建国后很长时期，实行的是高度集中的计划体制，政府通过强制性手段对社会经济活动进行强控制，实行的是高度集中全面控制的政府管理模式，也属一种的行政国家。在行政国家，人们形成了一种观念，即国家事务和社会事务都由政府进行直接全权管理，“从摇蓝到坟墓”的所有事情都听命于政府，政府为了实现管理的目标，可以运用各种强制性手段。笔者称这种观念为国家行政的观念。它对行政法学研究有着重要影响。

（二）行政法学的基本范式

“研究的方法，有关什么是成问题的想法，何者应该包括在研究领域里，何者应该排除在外的标准”，科学史学者称之为范式的问题。8常规科学的本质特征是原则上认同基本理论范式或者框架，在基本范式方面的“认同”往往不是明示的。每一位学者在组织以及进行其研究时都视之为当然。对一个范式形成普遍的共识时，学者们就在这一框架的限制之内进行研究，探讨这一范式所隐含或者所表示的一揽子问题。9作为一门社会科学，行政法就是解决有关行政问题的法10.行政法学研究的行政只涉及公行政而不涉及私行政，因为行政法调整的只是公行政而不调整私行政。11尽管公行政包括国家行政和社会行政，但人们在国家行政观念的支配下，往往把行政法上所研究的行政仅限于国家行政，这样一来，行政法是关于公行政的法就演化为行政法是关于国家行政的法，并在此范式下来进行理论研究和制度设计。对此，我们可以作如下考察而窥见一斑：

1、行政的国家性。虽然在表述上略有不同，学者们基本上都将行政法调整对象的行政，看成是与国家有必然或特定联系的组织与管理活动，认为公共事务的管理权专属于国家，国家是管理公共事物的唯一主体。在解释行政的含义时，认为，“只有国家才有权进行行政活动”，“行政是国家的，只能由国家的行政机关即政府来依法进行。其他组织和个人只有在授权的情况下，才可能行使某些行政职能。”12“行政乃行政机关，本于行政职权，所为之一切行为”13“行政作为国家行政管理的一种活动，体现国家权力（行政权）的要求，它是权力因素和技术因素有机结合的动态过程”.14更有学者为了强调国家对公共事务管理的独占性，从历史发展的角度解释道：“只有国家出现以后才有行政，将来国家消亡了，行政也将自然消亡”15.既然行政是指国家行政机关对国家事务进行的组织与管理活动，则具有国家意志性和国家强制性的特征。

2、行政法律关系的不平等性。前苏联行政法学者瓦西林科夫认为，“行政法调整方法是以多数人的意志不平等为前提，一方当事人以自己的意志加于另一方当事人，使另一方的意志服从自己的意志。在国家管理机关和管理对象（企业、事业单位和组织）之间，国家管理机关和公民之间、上级管理机关和下级机关之间的相互关系均属这种情况。在行政法律关系中，一方当事人常常被赋予国家政权权限；它可以作出管理决定，可以对另一方当事人的行动实行国家监督，在法律规定的场合，可以对另一方适用强制措施”.16保加利亚行政法学者斯泰诺夫和安格洛夫指出：“在行政法律关系中的‘权力—服从’关系，或者确切地说，命令关系，仅仅表现为国家机关不依赖另外一方（公民或社会）的同意而作出决定，国家机关直接根据法律的规定行为。”17我国在改革开放前，在行政法领域，占主导地位的是管理论的观点，在行政法的指导思想中，在处理行政机关与行政相对人的关系上，强调命令和服从关系，强调二者的不平等地位，强调行政机关对行政相对人的优越的领导、管理和监督权力。这种思维惯性难以在短期内尽除，仍影响着众多行政法学者的思想认识，如认为行政法律关系的不对等性主要表现在两个方面：一是双方当事人所处的地位不平等。行政机关在行政法律关系中处于主导者、管理者和支配者的地位，而行政相对人在行政法律关系中则处于从属者、被管理者和被支配者的地位；二是行政法律关系中意思表示的不对等性。国家行政机关单方面的意思表示即可引起行政法律关系的产生、变更和消灭，无需征得相对一方当事人的同意。

3、行政行为的单方性与强制性。行政行为在行政法学上是对行政活动的理论概括，是行政法学中极其重要的领域。最早给行政行为下定义的是德国行政法学鼻祖奥托。梅叶尔（OttoMeyer），他认为，行政行为是指行政机关运用公权力，对具体行政事务适用法律、作出决定的单方行为。18奥托。梅叶尔的行政行为是以命令性和强制性为基本特征的。虽然其理论是对十九世纪警察国家行政法的总结，当时行政活动完全以命令和强制为本位，不存在以私法上的对等地位进行管理的模式，但对一些国家的行政法理论和实践产生了较深的影响。我国有行政法学者认为，行政行为是行政主体依法代表国家，基于行政职权单方面所作出的，能直接或间接引起法律效果的行为。“从方式上，行政行为是一种单方行为，而不是双方行为。单方行为意味着，行政行为的成立只取决行政主体的单方意志，不以相对人的意志为转移。”19同时行政行为还具有强制性，行政主体有权以强制手段保障行政行为内容的落实。即行政行为具有单方意志性和强制性的基本特征。“行政行为的单方意志性是行政行为强制性的前提，行政行为的强制性是行政行为单方意志性的结果。”20

此外，由于行政的国家性和行政行为的单方性与强制性，导致行政救济的有限性，即主要限于对国家行政机关的部分强制性违法行为的救济。

法是一定时代精神的反映。二十世纪以来，为了解决各种社会问题，弥补市场机制的缺陷，强调国家干预，形成并强化了国家行政的观念；这种强化，符合行政国家时期，社会事务增多对国家职能扩张的需要，因此，以国家行政观念为指导的行政法学范式，具有时代的合理性。但是，我们不应该将一定时期的实然现象，当成所有时期的应然现象，不能够用观念剪裁现实，而应随时展革新我们的观念，以推动理论研究的发展。

三、公共行政改革对行政法学范式的挑战

（一）公共行政改革

自20世纪70年代开始，世界各国政府共同面临的大环境是必须处理的公共事务进一步增多，但可用的经济资源却日益紧缩。社会公众期待政府提供更多、更好的服务，但相反地公共管理者却往往因为无法获得充足的资源而疲于应付；此外，公共事务的日趋多样化与复杂化也往往使得传统的政府架构、运作流程以及行政人员显得捉襟见肘，无法招架。“政府失灵”使人们开始怀疑行政国家控制全部社会公共事务的有效性，“人们开始反思负担过重和过分官僚化的政府是否有能力负担起指派给它的繁重的工作任务”21.国家行政观念被逐渐突破，一场以部分公共管理社会化和放松管制为主要特征的公共行政改革，正以方兴未艾之势席卷全球。无论是发达国家还是发展中国家，都把提高政府效能，促进政府改革看成是提高本国的国际竞争能力，应对经济全球化挑战，推动本民族文明发展，增进社会公共利益的关键问题。在西方，这场公共行政改革运动被看作是一场“重塑政府”（ReinventingGovernment）、“再造公共部门”（ReengineeringthePublicSector）的“新公共管理”（NewPublicManagement）运动。在中国，20世纪70年代末以来，吸收了世界各国政府改革的经验，结合本国国情，适应经济、政治体制改革的需要进行了政府管理模式的转型，提出了以“党政分开”、“政企分开”、“简政放权”等与建立社会主义市场经济体制相适应的改革目标。在这一前提下，全国人民代表大会先后通过了1982年、1988年、1992年、1998年四次政府机构改革方案。几乎每隔五、六年就进行一次政府改革，一次比一次更为深刻地触动了传统的政府管理模式，推动着政府职能的转变。

公共管理的社会化，是指政府虽然还是专门的公共管理机构，但却不是唯一的机构，在政府之外，也应当有一些准自治的、半自治的和自治的机构去承担部分公共管理的职能。一旦在政府之外出现了准自治的、半自治的和自治的公共管理机构之后，原先由政府承担的公共管理职能中的很大一部分可以由这些机构来承担。因而，政府可以部分地甚至完全地从日常公共管理中解脱出来，专心致力于公共政策的制定及监督执行。同时，由于公共管理的职能被部分地转移给非政府的社会公共组织，就政府自身而言，自然而然地可以达到消肿减肥的目标。就政府与社会的关系而言，政府由于从公共管理的具体事务中解脱出来，因而具有了以一个旁观者的身份审视公共管理质量及效果的机会，不仅自身可以告别，而且可以对政府以外社会公共组织的任何倾向进行监督和纠正。同样，由于公共管理的职能被转移给非政府组织，政府对公共权力垄断的局面也就被打破，日常公共管理中的公共权力随着这种管理的社会化也被转移给政府以外的社会公共组织，从而避免了政府产生腐败的问题。一旦政府走出腐败的陷阱，那么任何掌握公共权力的非政府组织对公共权力的滥用都不具有制度化的基础，而且纠正起来也比较容易。公共管理的社会化意味着政府的非管理化。因为，当政府的公共管理职能转让给社会之后，政府的基本职能就在于公共政策的制定和监督执行。尽管这一点还只是新公共管理中所包含的趋势，但它却预示着行政模式的变革，是政府职能定位的根本性转变。22

放松管制（deregulation）代表着现代政府管制的发展趋势，是指政府削弱或取消某些对经济和社会管制的政策或过程。放松管制的意义大致限于：第一，就范围而言，国家和政府缩小其管制界域，尽可能从社会可以自行更为有效管理的地带解脱出来；第二，就性能而言，国家和政府对其管理的对象采取多种不同的方式（如政府指导和契约），并更多地允许被管理的利益相关者参与政府决策（如通过听证程序），从而弱化传统管制的“权力-命令”色彩。23放松管制主要涉及到经济领域，但也正在波及其他社会领域。放松管制意味着政府强制性行政权的“惊人的退却”，旨在弱化强制行政，引入竞争机制，避免管制失灵，增进社会效益。放松管制是与行政权发展演变规律相谋合的，行政权总的演变趋势是弱化强制。行政权的演变是对经济与社会发展的一种回应。由于人们认识与改造世界的能力越来越强，市场经济体制越来越完善，各种市场经济体制出现了部分融合的趋势，尤其是经济全球化和世界经济一体化，使得市场机制配置社会资源的必要性与可行性变得越来越突出，市场机制本身也越来越成熟，市场机制配置社会资源的“市场份额”也就越来越大。与之相对应的是，政府管制的“市场份额”就越来越小，强制性行政权应从不该干预、干预不好的领域渐次退出。24

随着公共管理的社会化和放松管制等的深入进行，在行政领域出现下列现象：

1、权力中心主义向服务中心主义转变。在行政国家，国家行政是建立在集权的主线上的，强调权力中心主义，尽管行政权在整个政治制度中就其所受的制约而言有着民主和参与的内涵，但就行政权自身而言，一直表现为一种集权，权力在官僚体系的金字塔中被自下而上地集中起来，上层发号施令，下级依令而行，整个管理体系的运行，就是行政权力的运行，权力是中心，行政行为在多大程度上具有有效性，取决于支持这种行为的权力的大小。所以，人们最容易感受到的是，在国家行政中存在着权力拜物教。公共行政改革表现出一种破除权力拜物教的趋势，使人们把视线从关注权力和权力的运行转向关注管理的效果上来，实行服务中心主义，强调顾客导向。20世纪70年代以来，西方行政改革的启示之一就是如何以公众为对象，引入竞争机制，以企业的精神重塑政府，提高政府的能力与效率，使公众获取更多高质量的服务。打破传统管理理论的思维模式，不是从管理主体的角度考虑如何管制被管理者，而是站在社会与民众的立场，要求公共行政的主体，特别是政府如何为公众服务，这是公共行政发展中具有里程碑性的特征。顾客导向已成为公共行政改革最流行的语言。例如，美国副总统高尔在1993年国家绩效评价的报告中宣称：政府要服务的是我们的顾客。加拿大要求所有的政府机构书面报告各机关的目标，这些目标必须是支援咨询式的管理方法，并结合服务导向的组织目标。在英国，撒切尔政府时期曾轮廓性地提出公众是顾客，政府为顾客服务的原则，90年代的梅杰政府则进一步提出“顾客中心论”的观点，要求抛弃墨守成规的观念，不断改进服务方法，提高服务质量和服务质量和服务水平，并号称要与顾客一起来改变官僚系统的文化。在葡萄牙，“公民第一”已经成为促进和指导公共行政改革的口号。

2、非政府的社会公共组织25的出现。所谓非政府的社会公共组织，是指政府组织以外的进行自主管理和服务的非营利性的社会公益组织。它们致力于国家正式机制以外的公共目标。其活动范围，介于以政府为代表的公域和以个人自由为标志的私域之间，被称之为第三域的范围。20世纪70年代以来，在英美国家，非政府的社会公共组织在参与公共事物的治理和公共服务等方面的作用日渐突出，成为实现公共利益不可或缺的力量26.在我国也出现了众多的社会中介组织，它们当中的某些已在行使着对社会公共事务的管理权。非政府的社会公共组织的出现，使原先那种政府与社会的直接联系和两极互动转化为通过政府以外的社会公共组织联系在一起，政府与社会的互动关系在政府以外的公共组织的缓冲作用下运行。非政府的社会公共组织成为协调政府与社会关系的平衡器。

3、非强制性行政方式的广泛使用。因政府放松管制，强制性行政权的“惊人的退却”，一些权力色彩较淡和强制功能较弱为的新的行政方式便应运而生，越来越成为公共事务管理的主流方式而被人们广泛采用。如行政指导这种新的基于行政相对方同意或协作而发生作用的非强制性的行政活动方式，被广泛运用于各个行政领域，成为“现代政府的中心施政手段之一”27.行政指导以其柔和的、富含民主的色彩，既体现了政府行为之目的性，又兼顾市场经济之自由性，是现代市场经济发展过程中对市场调节失灵和政府干预失败双重缺陷的一种补救方法。28再如行政合同这种弹性、柔和的契约管理方式也有着广阔的生存空间，它能更好地调动相对人参与行政管理的积极性，较大程度地代表了平等、独立、民主、责任、宽容的人文精神，有助于减少摩擦，降低行政成本，增进社会效益。日本学者盐野宏指出，“实体法上区别公法和私法是没有多大意义的”，行政机关在调整公共事务管理的法律适用和救济方面，不是机械地适用公法的规定，而是根据问题定向，采用“提示问题式的概念”，以平等、比例、公正为原则适用公法或私法实现公共利益。29日本和我国台湾地区的学者形象地将这种现象称之为“公法向私法的逃遁”。

（二）行政法学范式的困境

公共行政领域这场广泛深入的改革运动，不能不影响到行政法制度建设和行政法学研究。但国家行政范式决定的研究视角和分析方法，又显出了现有行政法学研究上的缺陷：

基于国家行政的观念，人们往往把社会公共事务管理权的国家独占性和行政行为的强制性和单方性作为行政法学的基本研究内容。这就对公共行政改革中新出现的问题显得有些束手无策。但新的问题之所以成为“问题”恰恰是因为它们不能从旧的角度在旧的范式中得到合理的解释-正是在这个意义上，这些问题构成旧范式下的“反常问题”。

1、非政府的社会公共组织的出现及其行政法主体地位问题。随着公共管理的社会化，导致非政府的社会公共组织的产生。非政府的社会公共组织的出现，有助于补救市场失灵和政府失败的双重缺陷，有助于提高公共事务的管理效率和公共服务的能力。但是，由于受国家行政范式的决定性影响，在行政法理论研究中，非政府的社会公共组织在行政组织法中却处于十分尴尬的地位，因为它们突破了社会公共事务管理权专属于国家的这一国家行政观念的预设，其存在虽有合理性的一面，但其地位及权力来源的合法性基础仍相当缺乏。在国家行政的观念的支配下，人们认为行政的主体主要是国家行政机关，在极少数情况下为法律、法规授权的组织。非政府的社会公共组织出现后，行政法学者们尽可能将其向法律、法规授权的组织靠拢，看其管理活动有没有法律、法规的授权，看其能不能成为国家行政的主体，从而将其纳入到行政法的研究范围中来。但问题是，有的非政府的社会公共组织并没有得到法律、法规的明确授权，事实上又在从事着社会公共事务的管理活动，且随着公共行政改革的深入进行，这类组织在数量上会越来越多，管理的范围会越来越大，那么在行政法上对其又该如何进行定位呢？

2、行政指导、行政合同等非强制性的行政方式在行政法上的定位问题。行政指导、行政合同等权力色彩较弱的行政活动方式出现以后，在实践中已发挥了一定的作用，但它们却始终在行政法学研究的边缘徘徊，而没有步入行政法学研究的中心地带。因为，按传统的行政法理论结构关于行政法律关系和行政行为性质的界定，对行政指导、行政合同等行为难以解释：行政行为具有强制性和单方性，而行政指导与行政合同与此不符；行政行为的实施必须有明确的法律依据，法无明文规定不得为之，并有相应的救济机制，而行政指导与行政合同在这方面似乎显得先天不足；等等。行政法学界对行政指导与行政合同存有不同认识：有的教科书中采取回避态度，干脆不研究行政指导与行政合同问题，有的是把它们作为行政相关行为来研究，有的是把行政指导作为准行政行为或事实行为来看待。总之，行政指导与行政合同在行政法学中还没有找到一个合适的位置。正如有的学者所指出的，即使勉强拉入现在的理论框架之中，也既“不全面又不顺畅”30.

此外，由于非政府的社会公共组织的出现，以及行政方式上的变化，势必导致行政法法律关系的复杂化和多样化，行政救济途径广泛性和救济范围的扩大化，这些都会对传统的较为单一的行政法律关系和有限的救济范围提出挑战。

四、行政法学范式的转变

科学本质上是解决问题的活动和根据问题定向的活动。科学进步的标志之一是把反常问题和未解决问题转变为已解决的问题。31由于存在上述“反常问题”，意味着理论范式本身产生了危机，考虑新的范式的设计就有必要了。我们在思考行政法对新的行政现象如何规范时，必须突破传统的框架，进行范式的转变。

（一）观念上的更新-从国家行政的观念转变为公共行政的观念

世界著名管理大师杜拉克提出：“当前社会不是一场技术，也不是软件、速度的革命，而是一场观念上的革命”.32因此，回应发展变化的现实，推动行政法学研究的发展，首先面临的便是观念上的革新。以国家行政观念为基础的主流行政法学范式的困境，源于全能政府的理念，主张管理社会公共事务的最优选择，是由政府直接运用行政权进行全权管理，政府可以采用各种强制手段实现管理目标，其结果造成政府规模大，事务杂，成本高，效能低；公共行政理念则转变为：管理社会公共事务的最优选择，是多主体参与，合理的配置国家与社会之间公共事务管理范围，并尽可能采用权力色彩较弱的行政方式，以实现公共利益最大化。因社会公共事务的管理权在国家与社会之间进行新的分配，促使政府职能优化，并达到消肿减肥的目的，最后促成一个有限且有效的政府的形成。国家行政观念向公共行政观念的转变，对于行政法学研究而言，最重要的不是获得若干现成的教条或答案，而是以实现公共利益为目的、以问题定向的态度。因为，直到目前为止，公共行政仍被学者们称之为“学科探索过程中的一个主题”，在此领域内没有居支配地位的单一分析模式。它更多地呈现为，以改进国家行政观念而进行的，对公共事务管理主体和管理方式变革而展开的具体制度探索。它比较明朗的一面是其批判性的一面，即变革国家行政观念。它比较不明朗的一面，则是其建设性的一面。总之，虽然公共行政改革尝试对公共事务的管理主体和管理方式予以改革创新，但它并不是一套已经定型了的完整制度设计。近年来世界各国出现的一些突破原有国家行政观念的现象，如行政组织私法化、行政行为之非制式化、行政任务民营化、行政法关系的多面化等等33.研究这些问题时，应基于范式转型的角度，以解决问题为导向，以增进公共利益，提高人民福祉为目的。这种研究方法，能够使我们摆脱理论范式带给我们的局限，避免围绕一些假问题而展开的无意义的争论。

（二）行政主体与相对人中心地位的置换-由以行政主体为中心变为以相对人为中心

在国家行政观念的支配下，强调的是秩序，实行的是以行政主体为中心的权力体制和运行机制。在行政法律关系中，行政主体处于主导者和支配者的地位，管理者往往以自我为中心，认为相对人作为被管理者是从属于管理者的，管理者可以强制被管理者服从其管理意志，既使在最理想的管理状态下，也是被管理者对管理者意志的迎合。一般情况下，双方互不信任，在行为关系上的理念是强制与对抗，这势必导致行政的低效率和维持秩序的高成本。在公共行政观念支配下，强调服务本位，实行顾客导向，在行政法律关系中，行政主体与行政相对人的地位真正趋于平等，在行为关系上的理念是服务与合作，即行政主体与行政相对人的关系是一种服务与合作的关系，行政主体的行政活动是其在相对人的参与下所为的一种服务行为，把需要服务的相对人视为行政主体的顾客，通过调查，倾听顾客的意见，建立明确的服务标准，向顾客作出承诺以及赋予顾客选择“卖主”的权利，把改进服务质量作为不懈的追求，使相对人能最便捷最容易地得到行政主体提供的服务，而相对人对服务的满意度又是评价服务质量的基本标准。这样一来，就必然会把相对人放在公共行政的中心，行政行为就必须反过来迎合相对人的要求和意志，以相对人的需求为中心，以公共利益为中心，相对人的需求的满足和公共利益的实现是政府最高的价值选择，是政府行为的核心规范标杆。34通过行政主体与行政相对方之间的相互信任，真诚合作，充分调动双方的积极性和创造性，以实现公益与私益的最大化。

（三）行政主体的多元化-国家行政主体与社会行政主体并存

公共行政的主体，不仅包括国家行政机关，还包括非政府的社会公共组织。公共管理和公共服务，不再简单地由政府全部包揽，应以能够最优地实现公共目标为标准，确定公共管理和公共服务的主体，非营利组织、社会团体等非政府组织，只要有利于公共目标的实现，都可以通过法定渠道进入公共事务管理领域。公共权力随着公共管理的社会化而社会化，众多的非政府组织都将成为公共权力的执掌者。因为，在现代社会，政府并不是唯一的“公共体”，“公共产品”除了可由政府提供外，还可以由其他公共体-非政府组织提供。由非政府组织行使公共权力，可以避免或减少行政国家异化的许多弊端，如腐败、低效率、滥用权力等。因为非政府的社会公共组织更贴近公众，公众可以更直接地参与其运作和更直接对之进行监督。3520世纪70年代以来，西方国家纷纷对行政权重新估价，放松政府管制而加大市场调节的力度。政府也将一些政府垄断项目转到市场竞争领域，或者引入市场机制到公共领域适用。于是，国家行政、社会公共行政的结合和对私人力量的利用便构成了维护、分配和发展公共利益的多元力量结构。36正如美国学者奥斯特罗姆所言：“公共行政的中心问题被看作是提供公共利益和服务时，除了扩充和完善官僚机构外，其他的组织形式也许可以提供所有这些功能”37.这种思路有助于其他的组织形式介入行政，可以使我们对于公共事务的解决有了更多的选择，可以较好地实现公共利益。

既然非政府的社会公共组织在逐渐承担着大量的社会公共事务的管理职能，行政法上有下列问题需要解决：一是行政法研究非政府的社会公共组织的理论根据。既然行政法是关于公共行政的法，而不仅仅是关于国家行政的法，非政府的社会公共组织虽然不属于国家行政的主体，但属于社会公共行政的主体；其进行的社会公共事务的管理活动，虽然不属于国家行政的范畴，但属于公共行政的范畴。因此，非政府的社会公共组织自然应该成为行政法研究的正常课题，而不应是行政法的反常问题。我们不应还戴上国家行政这副眼镜来看非政府的公共组织是不是国家行政的主体，其管理活动有没有法律、法规的授权，并就其是否是行政法的调整对象，行政法学该不该对其进行研究而作不休的争论。二是政府与非政府的公共组织在管理社会公共事务职能上的分工。实践已经证明，政府承担的不少公共管理职能，由非政府的公共组织来承担，这不仅是可能而且是可行的，后者不一定比前者差，从某种意义上讲社会效果会更好。但非政府的公共组织的出现，并不意味着政府不再重要，政府还权于社会有一个渐进的过程，目前来讲，政府虽已不是公共行政的唯一主体，但它仍是公共行政的核心主体。在管理公共事务的职能分工上，一般地说，宏观方面的管理职能或全局性的关键事务的管理，更多地应由政府来承担，特别是国防、外交、法律、重大法规、规章与政策的制定，只能由政府完成。微观方面的管理事务，政府可以承担一部分，但更多地应该交给社会上的公共事务管理组织来做。愈是接近基层方面的公共事务，愈有可能让相关的非政府的社会公共组织来完成。也就是说，大量具体事务的管理应交给非政府的社会公共组织去做，政府应逐渐从日常的繁杂事务的管理中解脱出来，政府是“掌舵者”，而不是“划浆者”38，其职能应真正转移到制定政策、宏观调控、信息引导、组织协调、提供服务和监督检查上来。三是非政府的社会公共组织与其管理、服务对象之间形成的法律关系及对其行为的规范与救济问题。非政府的社会公共组织的产生与存在，导致行政法律关系的多样化，即既有政府与非政府的社会公共组织之间形成的法律关系，还有非政府的社会公共组织与一定范围内的管理、服务对象之间形成的法律关系，在这些法律关系中，各主体的权利、义务问题，非政府的社会公共组织行为的规范化问题，非政府的社会公共组织与政府及其与管理、服务对象之间纠纷的救济机制问题，都将是行政法学应关注并深入研究的问题。

（四）行政方式的多样化-强制性行政与非强制性行政并举

“行政并不仅是行政行为和行政强制执行，而是使用各种各样的手段来实现其目的。行政，除从前范围内的公法上的方法以外，也使用所谓私法上的手段进行活动。在现实行政中，除此之外，还存在裁量基准、行政指导、行政计划、行政调查等各种行为和制度。”39.既然现代行政的目是为了提供优质的服务和便捷地实现公共利益，那么，基于民主、公开、平等、自愿原则基础上的非强制方式，应得到倡导和推广。我们不应固守行政行为强制性和单方性的特点，否认非强制性行政行为存在的合理性，并将其拒之门外。强制性与单方性并非是行政行为不变的属性，公益性和服务性才是行政行为固有的本质。为了增进公共利益，提高服务质量，强制性行故行为与非强制性行政行为均有其生存的空间，并应得到合适的利用。且随着经济和社会的发展，强制性行政权从经济和社会生活各个领域的渐次退却，强制性行政行为的适用空间会逐步缩小，而非强制性行政行为的广泛运用将成为社会发展的主流，传统的“命令与服从”的行政模式已不能适应社会发展的客观实际需要。因为强制行政并不是万能的，常常会因相对人的有形或无形的抵制而大大降低其功效。错综复杂的社会关系并不都需要运用强制性的行政手段来实现行政目标，还需要大量运用一些权力色彩较弱的行政手段，促使相对人积极参与，主动服从与协助，以降低行政成本，顺利实现行政管理的目标。非强制性行政行为等不应再是行政法学研究的“附属品”，而应成为行政法学研究的“盘中餐”，即行政法学不仅应该研究强制性行政行为，而且应该广泛深入地研究非强制性行政行为。因行政法学界对非强制性行政行为的认识存有先天不足，理论研究匮乏，制度建设滞后，导致在实践中对行政指导、行政合同等非强制性手段的运用经常变型走样，不良症状频频出现，有些管理者用非强制性手段之名行命令与强制之实，恣意侵害相对人的合法权益，又因对非强制性行政行为的监督救济机制不健全，相对人受损害的合法权益不能得到有效补救，导致相对人对非强制性行政行为既充满希望又饱含恐惧。笔者认为，就非强制性行政行为而言，重点应解决三个问题：一是非强制性行政行为的合法性问题。按照传统的范式，行政行为具有强制性和单方性的特征，其实施必须有明确的法律依据，法无明文规定不得为之，即坚持“无法律即无行政”的原则。而非强制性行政行为的实施在众多情况下是没有明确的法律依据的，这就与传统的范式存在冲突，导致有人对非强制性行政行为的合法性提出了质疑，甚至认为其大量实施会危及到行政法治。对此，我国已有学者提出了解决这一问题的思路，认为“现代行政可以分为两类，一类对相对方的权利义务产生直接影响，如行政命令、行政处罚、行政强制措施等；另一类对相对方的权利义务不产生直接影响，如行政规划、行政指导、行政咨询、行政建议、行政政策等.前一类行政称之为‘消极行政’，后一类行政称之为‘积极行政’.依法行政对消极行政的要求是‘没有法律规范就没有行政’，即受法律严格制约；依法行政对积极行政的要求是‘法无明文禁止，即可作为’，当然，积极行政也应符合法定的权限和程序要求，不得同宪法、法律相抵触。”40在此思路的启发下，我们可以认为，要求所有的非强性行政行为都必须有明确的法律依据是不现实的，这样只会大大缩小这类新型管理手段的适用空间，难于充分发挥其在促进社会发展中的作用。因为“法律永远落后于行政”，41“生活永远走在制度的前面”，立法投入再多仍难免存在疏漏和滞后现象，现实生活中总会存在缺少具体法律规范予以调整的“法律空域”.并且“如果一切行政活动都需要有法律的依据，则法律将泛滥成灾，以致国会的机能麻痹瘫痪。”42即使在没有明确的法律依据的情况下，行政机关也要积极为社会公众服务，多为相对人提供指导和帮助，这是由现代政府的服务职责所决定的。但我们也不能因此就认为非强制性行政行为的实施可以不需要任何法律依据，政府也不能凭自己的感情冲动而随意为之，以至出现好心办坏事的结果。可行的方案是，凡强制性行政行为的实施都应有行为法上的依据，没有行为法上的依据，不得使相对人承担义务，不得限制与剥夺相对人的权利；而非强制性行政行为多数情况下是没有行为法上的依据的，但必须有组织法上的依据，要符合宪法、组

织法所规定的权限范围，要遵循法的原则和精神，并不得与宪法、法律相抵触。43二是非强制性行政行为实施时的公开与参与问题。非强制性行政行为的实施也要增强其透明度，将有关的信息与资料公之于众，以便公众充分了解情况并对自己行为进行理性选择，在公开基础上，实施非强制性行政行为的主体还应通过审议会、听证会等方式吸纳公众参与到行为的实施中来，以最大限度地取得公众的支持与认同。因此，实行公开与参与制度，有助于保证非强制性行政行为实施的科学性与公正性，并能保障其实施收到良好的社会效果。三是对非强制性行政行为的救济问题。非强制性行政行为的正常有效实施，是建立在公众对政府的信赖和政府对公众承诺的基础上的，政府要严守信赖保护、平等对待、诚实守信、禁止反言、权力不得滥用等原则，如果违背这些原则，侵犯相对人的合法权益，政府应该承担法律责任，相对人应该获得相应的救济，这是法治行政的基本要求。因此，尽快建立和逐步完善对非强制性行政行为的救济制度，包括行政复议、行政诉讼与行政赔偿制度等，这对于切实发挥非强制性行政行为的良性作用，减少其负面影响，促使相对人对非强制性行政行为的主动参与和积极配合，促进非强制性行政行为在更广阔的空间内运用将会取到有力的保障作用。

结束语

总之，自20世纪70年代末以来，世界各国的政府陆续开始了治道变革的进程。从大的方面来说，这一变革包括政府职能的市场化、政府行为的法治化、政府决策的民主化、政府权力的多中心化。世界各国的变革进程在时间日程上有先有后，但其大致趋势基本相同，相互影响的力度也在日益加大。对于中国来说，自1978年末以来，政府治道变革的进程也是惊人的，在国有企业改革、政府机构改革、公共事务市场化管理、依法治国的举措、政府决策听证会制度等方取得了一定的进展，中国政府的权力已经开始从单中心的政府走向多中心的自主治理。44随着我国经济体制改革的深入进行与市场机制的不断完善，以及经济的全球化，这双重动力将推动着我国行政改革步步深入，公共行政主体的多元化、行政方式的多样化、政府服务本位观念的确立、公民参与意识的增强，将会使国家与社会、政府与公民在一个更广阔的图景中实现互动与平衡。公共行政的变革将会为行政法的发展提供契机，本文只是从较肤浅层面探讨了公共行政改革与行政法学范式转变的几个基本问题。但回应发展变化的社会现实，对行政法的调整范围、行政主体理论、行政法律关系理论、行政行为理论、行政救济理论等进行新的反思和深入研究，将是行政法学界面临的任务。

注释：

1姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第1页。

2例如，在社区行政中，存在着大量的与本区居民直接相关的利益，如道路的整治、树木花草的栽培、休闲环境的美化等等。这种优美宜人的环境，对某些远离该社区的其他地域的居民来说，或许一辈子无从享用，不能从中受益。但只要有人从它处来到这里，他就能置身于这种环境之中而获益。因为这些资源与条件具有社会共享性，这就是所说的公共利益。诚然，这个社区中的居民利益有可能包含着相当多的仅与该社区居民相关的共同利益，但从总体上分析，社区行政讨论的主要是“公共利益”问题。

3参见，陈庆云：《公共管理基本模式初探》，载《中国行政管理》2000年第8期。

4姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第2页。

5周喜安：《透视政府经济职能》，经济科学出版社1999年版，第6页。

6当然，笔者认为，市场失灵只是构成了政府干预的必要条件，并不意味着政府干预有了充分的理由。因为市场失灵并不意味着政府不失灵。为了弥补市场失灵和政府失灵的双重缺陷，可以充分发挥非政府的社会公共组织的作用，由其对部分社会公共事务进行管理，使其成为协调政府和市场关系的平衡器。

7“行政国家”作为一种学术研究的概念和理论最早是由美国行政学家沃尔多（DwightWaldo）于1948年发表、1984年再版的《行国国家：美国行政学的政治理论研究》一书中提出的（DwightWaldo，TheAdministrativeState：AStudyofthePoliticalTheoryofAmericanPublicAdministration，2nded.，NewYork：Holmes&Meier，Publishers，1984.），经过马克斯（FritzMorsteinMarx）于1957年发表的《行政国家：科层体制概论》等研究成果的发展（FritzMorsteinMarx，TheAdministrationState：AnIntroductiontoBureaucracy，Chicago，Illinois：UniversityofChicagoPress，1957.），已经成为一种确认的理论和公共行政的研究领域。行政国家首先是一种国家公共职能现象，其次是一种国家公共权力现象，同时也是一种公共事务管理现象，主要是指19世纪末20世纪初，与垄断的进程相一致，尤其是第二次世界大战以后，在资本主义国家立法、司法、行政三权分立的国家权力主体的关系中，行政权力和活动扩展，具有制定同议会立法效力相当的行政命令权和取得同法院判决效力相近的行政裁判权，大量直接管理和介入国家事务和社会事务，从而起着最活跃和最强有力国家作用的一种国家现象。参阅张国庆主编：《行政管理学概论》，北京大学出版社2000年版，第16—17页。姜明安教授认为，所谓“行政国家”是指人类社会发展到这么一个阶段-国家行政权渗透到人们社会生活的各个领域，人们在其生命的整个过程中都离不开行政机关，行政机关的行政行为成为影响人们生命、自由、财产和国家安全、稳定、发展的一种几乎无所不能之物。姜明安：《行政国家与行政权的控制和转化》，《法制日报》2000年2月13日第3版。

81962年，美国科学史家托马斯。库恩（ThomasS.Kuhn）在其《科学革命的结构》一书中，首次从学术的角度明确提出了关于范式（paradigm）及其意义的概念。库恩指出：在科学的意义上，一个范式就是关于现实的一套较为系统的假设。这一套假设主要包括用以阐释和说明某一类现实的规则，而这些规则表现为人们的观察现实世界的观点、理念和基本的价值判断标准。范式的存在是多种多样的，好的范式的作用就在于其假设可以更全面、更准确地反映现实世界。但是，范式存在着许多的例外，而且，范式也并不解释它可能遇到的事实。参见ThomasS.KuhnTheStructureofScientificRevolutions，Chicago：UniversityofChicagopress，1962，Chapterone.塞缪尔。亨廷顿（SamuelP.Huntington）在阐释范式的作用时评论说，范式-即使是简化的，由于人们必须清楚地阐述理论或模式，并运用经过阐释的理论或模式来指导自身的行为，因此对于人类的思想和行动来说是必不可少的。范式的作用集中于：理顺和总结现实，理解现象之间的因果关系，预期和预测未来的发展，从不重要的东西中区分出重要的东西，弄清我们应当选择哪条道路来实现我们的目标。塞缪尔。享廷顿：《文明的冲突与世界秩序的重建》，周琪等译，新华出版社1999年版，第5页。

9［美］文森特·奥斯特罗姆：《美国公共行政的思想危机》，毛寿龙译，上海三联书店1999年版，第21—22页。

10罗豪才：《行政法之语义与意义分析》，《法制与社会发展》，1995年第4期。

11姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第2—3页。

12许崇德、皮纯协主编：《新中国行政法学研究综述》，法律出版社1991年版，第30页。

13张载宇：《行政法要论》，台湾汉林出版社1977年版，第3页。

14张正钊、韩大元主编：《比较行政法》，中国人民大学出版社1998版，第4页。

15胡建淼主编：《行政法教程》，法律出版社，1996年版，第4页。

16瓦西林科夫主编：《苏维埃行政法总论》，姜明安等译，北京大学出版社1985年版，第3页。

17转引自，姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第81页。

18参见，翁岳生：《行政法与现代法治国家》，台湾详新印刷公司1979年版，第3页。

19胡建淼：《比较行政法》，法律出版社1998年版，第15页。

20张正钊主编：《行政法与行政诉讼法》，中国人民大学出版社1999年版，第97页。

21Lestersalamon，theriseofthethirdsector，foreignaffairs；pp.7-8，1994.

22张康之：《论“新公共管理”》，载《文华文摘》2000年第10期，第7页。

23沈岿：《平衡论-一种行政法认知模式》，北京大学出版社1999年版，第160—161页。

24参见，郭志斌博士论文：《论政府激励性管制-对重构我国政企关系的行政法思考》，第84—85页。

25对此，目前在提法上并不统一：有的称非政府组织，有的称准政府组织，有的称非营利组织，有的称志愿者组织，有的称第三部门，有的称社会中介组织，等等。

26Lestersalamon，theriseofthethirdsector，foreignaffairs；PP.7-8，1994.

27罗豪才、宋功德：《现代行政法学与制约、激励机制》，《中国法学》2000年第3期，第87页。

28姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第247页。

29[日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第35页。

30刘莘等主编：《中国行政法学新理念》，中国方正出版社1997年版，第46页。

31［美］拉里劳丹：《进步及其问题》，方在庆译，上海译文出版社1991年版，第4、11页。

32抑扬：《杜拉克谈企管观念革命》，《中外管理》，1999年第2期。

33参见，陈新民：《行政法学总论》，台湾三民书局1997年版，第27－28页。

341987年，世界经合组织的公共管理委员会出版了《作为服务者的公共行政，作为委托人的公众》一书。欧州行政学院院长伊莎贝尔。科特里尔（IsabelCorte＿Real）认为，该书是公共行政改革的一个里程碑。该书描述了世界经合组织国家（主要指欧洲国家）不同于以往的公共行政改革的方式和途径。伊莎贝尔。科特里尔在此基础上归纳出了现代公共行政改革的第一个趋势：即公民与政府关系的变化。这一趋势的核心问题是公民在公共行政中地位的变化，公民被视为公共行政的顾客，公共行政完全是为作为顾客的公民而存在的，提供服务是公共行政的本质所在。为达到这一新的目标，公共行政改首先必须消除僵化和惰性，这一做法和社会及公众所期望的服务密切相关。为此，公共行政改革应当重点关注并做好以下几个方面的问题：（1）透明度与信息：公民必须熟知自己的与公共行政管理密切相关的权利、程序、保障。（2）公民的参与：公民在公共行政管理的决策问题上拥有知情权和顾问权，有时候甚至必须了解公共行政决策的意图。（3）服务礼貌周到：公共行政管理者须以一种有益的、礼貌的方式与公民相处。（4）满足公民的要求：公共行政要注意简化办事手续，尽可能地在公民方便的时间内办公，使公民能移真正容易接近公共行政部门；公共行政部门同时还要注意提高自身的成本-收益率，尽可能地用较少的财政开支为公民提供更多的服务；另外还要注意缩短处理问题的时间间隔。参见，马宝成编译：《公共行政现代化和高级行政管理者-欧洲行政学院院长论当代公共行政改革》，《国家行政学院学报》，2000年第2期。

35参见，姜明安：《行政国家与行政权的控制和转化》，《法制日报》2000年2月13日第3版。

36［美］理查德·D·宾厄姆等：《美国地方政府的管理-实践中的公共行政》，九计洲译，北京大学出版社1997年版，第213页。

37《theBlackwellencyclopediaofpoliticalthought》，editedbydavidmillerbasilBlackwellltd.，1987，“publicadministration”.

38“政府”这个词的词根来自希腊文，意思是“操舵”。政府的职责是掌舵而不是划浆。直接提供服务就是划浆，可政府并不擅长于划浆。这样确定政府的职责是至关重要的。参见，［美］戴维。奥斯本、特德。盖布勒：《改革政府-企业精神如何改革着公营部门》，周敦仁等译，上海译文出版社1996年版，第1页。

39[日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第36、37页。

40罗豪才、甘雯：《行政法的“平衡”及“平衡论”范畴》，《中国法学》，1996年第4期，第55页。

41［美］E.博登海默：《法理学-法哲学及其方法》，邓正来等译，华夏出版社1986年版，第425页。

42［日］南博方：《日本行政法》，杨建顺、周作彩译，中国人民大学出版社1988年版，第10页。

43西方国家认为，纯粹的法治行政有其局限性-法律有限、人事无穷已不再适应变化的需要，过分强调既定法律对行政的支配作用，实际上造成了现实政府的消极性，否定了现实政府发挥积极、主动、创造作用的可能性。因此，依法行政不应是一切行政行为均须依照法律条款，而是必须符合法律原则。张国庆主编：《行政管理学概论》，北京大学出版社2000年版，第16页。

事务管理论文范文第6篇

内容提要：该文提出了公共管理的简明概念；并把公共管理划分为国家公共管理。政府公共管理和社会公共管理；在此基础上，阐释了社会性是三大公共管理学科共同内涵。另外，简要阐述了社会性与政治性的相互关系，提出了有关公共管理学科建设的建议。

关键词:共管理；管理学；社会管理论

内涵是关于事物的本质属性。揭示事物的内涵是认识事物和处理问题的基础和前提。然而，我国关于公共管理问题的讨论与争鸣虽早已开锣，但对其内涵却未有很深入的研究，已有的看法意见不一。有鉴于此，笔者不揣浅陋，将管见和盘托出，就教于行家、学者。

一、公共管理的概念与类型辨析

（－）关于公共管理概念

公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。

作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。

（二）关于公共管理类型

为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。

1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和领土完整，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。

2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。

3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。

如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。

二、社会性是公共管理的共同内涵

如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：

（一）公共管理主体的社会性内涵

公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。

1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。

西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。这种以天赋人权的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。

2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。

3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去?械！N颐?nbsp;应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。

（二）公共管理对象的社会性

公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。

“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。

1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。

2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。

正如马克思主义所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，马克思主义理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。

马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。

此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。

应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活动和过程的社会性

1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立民主行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求?形枷颍?nbsp;税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。

2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于公共管理过程的环节和变化，实际上都是公共管理社会性的体现。

总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。

三、应当注意的两个问题

上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。

（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的

1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。

2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。

（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈

公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！

四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系

学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。

公共管理学科体系的构建需要解决的一个难题是“界域”问题。即这里讲的学科体系是“门类”学科体系，还是一级学科体系，或者是一门公共管理课程的体系。就“公共管理”而言，还有一个综合“三界”（国家、政府、社会）的公共管理与分门别类的公共管理的关系问题。笔者这里拟按“公共管理概论”的范围定位提出一个研讨意见。

在具体思路上，笔者认为按内涵与外延去寻找构建学科体系的思路也许是一条出路之一。这里有一个“个别——一般——个别”的认识辩证法。具体来说，可以先把方方面面的公共管理罗列出来，进行归类分析，然后再提炼出贯通所有类型的共同点。按笔者管见，先找出公共管理的“三界”（如上述），再综合贯穿“三界”的共同点。这些共同点大体有：（l）公共管理及其相关概念分析；（2）公共管理的逻辑起点：公共问题；（3）公共管理的历史发展：传统与现代；（4）公共管理的组织机构：国家、政府、社会组织；（5）公共管理的理论基础：公共选择、委托、交易成本；（6）公共管理的基本职能：职责、功能与任务；（7）公共管理的基本范围：公共物品、公共服务；（8）公共管理的运作过程：决策、执行与监督；（9）公共管理的保障：战略、策略与方法；（10）公共管理的抽象行为：公共政策与政策分析；（11）公共管理的物质基础：税收与公共财政；（12）公共管理的行为规范：道德与法；（13）公共管理的绩效评估：定量与定性，公共与效率。

事务管理论文范文第7篇

关键词：基础理论研究现状 控权 服务

一、基础理论研究现状分析

关于行政法基础理论或者说行政法治的基本观念，一直是上世纪特别是近半个世纪各国宪法与行政法学者们“经久不衰”的议题，也是争论不休、难以取得共识的问题。从法德行政法院派生出行政法，到英国长期否认行政法和美国在上世纪中叶以后发展起来并深深影响整个普通法系而具有全新意义的行政法。各国历史及各国立法与司法上的巨大差异，造成世纪行政法学界对行政法本身的性质与目的、功能与作用的认识众说纷纭。一般说来，一门学科的基础理论问题应当是这门学科的核心。新中国第一篇探讨行政法学基础理论的论文，应当首推应松年教授、朱维究教授等于1983年撰写的《行政法学理论基础问题初探》一文，该文载于《北京政法学院学报》1983年第2期。其主要观点是“行政法学的基础理论是-为人民服务论”。迄今为止，已有不少教材和著作以及50多篇论文涉及同一论题。但行政法学的基础理论问题并未解决，相反，对此却引发了学界不尽的探索。依笔者看来，行政法学的基础理论问题实质上是在回答行政法是一部什么样的法？具体说来，必须回答这样两个基本的命题：我们为什么需要一门行政法学？我们究竟需要一个什么样的行政法学？这两个命题实际上解答了行政法的基础理论是什么？一般说来，行政法“是什么”不能推导出行政法“应当是什么”，反之亦然。规范行政法学旨在研究行政法“应当是什么”。当今我国行政法学界对这两个命题的回答就形成了不同的行政法学派 （说得准确些，是形成了不同的观点和看法，而没有形成流派）。

第一种观点认为行政法是管理法。该学说被后来的行政法学者称为“管理论”。该说流行于原苏联、东欧各国和早期的我国。该说认为，行政法的基础是国家管理或国家行政管理范围内的社会关系。……行政法就是有关行政管理的法或调整行政管理范围内的社会关系的法，行政法的原则就是国家管理的原则，行政权就是行政机关适用法律规范对行政事务进行管理的权力，行政行为就是国家行政管理活动，行政法律体系就由管理者、管理活动和被管理者对管理者及其管理活动的监督等三部分法律规范构成，等等。[ 1]

第二观点认为行政法是控制行政权的法。该学说被行政法学者称为“控权论”。……控权论流行于英美法系国家的法学界，并影响到包括近年来我国在内的许多国家的行政法理论。该理论认为，行政法是控制行政权，防止行政权滥用，以及当行政权被滥用时如何予以补救的法，主要是指行政程序法。……该理论认为，行政法由下列三部分构成：第一，有关行政机关权力的法律。……第二，有关行使行政权要件的法律。……第三，有关对不法行政行为补救的法律。……该学说认为，行政法学仅仅以上述问题为研究对象；……在当代，控权论又有所修正，即控制权力不能妨害行政机关对公共利益的维护和必要的行政效率。[ 2]

第三种观点认为行政法是平衡公益和私益的法，该学说又称为“平衡论”。平衡论作为行政法的理论基础，是由我国的罗豪才教授为代表的部分行政法学者提出的，该理论最早发表在《中国法学》1993/1，题目为《现代行政法的理论基础-论行政机关与相对一方的权利义务的平衡》。该学说在我国已有与管理说相抗衡之势。平衡论的主要论点如下：（一）行政法的本质是平衡法……（二）行政法史是一部平衡史。（三）行政是一个平衡的过程。（四）行政法的内容是权利义务的平衡。（五）平衡论的理论依据。（六）平衡是行政法制建设和行政法学研究的指导。持该论的学者认为：古代行政法本质上是“管理法”；近代行政法总体上是“控权法”；现代行政法实质上是“平衡法”。[ 3]

第四种观点认为现代行政法实质上是服务行政法，它的价值取向在于维护社会秩序，增进社会福利，实现法治社会。该学说又称为“服务论”。它的基本功能仍然是保障民权，但同时兼具服务与授益的功能。它的基本含义是：为了使政府能够更有效地为全体人民和整个社会提供最好的服务和最大的福利，法律授予其各种必要的职权，使其能够凭借该职权积极处理行政事务；但是行政职权的行使不得超越法律授权的范围，更不得对人民的自由和权利造成侵害。[ 4]

最近这两年来关于行政法的基础理论又有了许多新的观点：武步云先生认为行政法学的基础理论是-“公共权力论”。[ 5] 贺善征教授认为行政法的基础理论是公平、效率、稳定论，[6 ] 孙笑侠教授认为行政法学的基础理论是“新控权论”，[7 ]并撰写了《法律对行政的控制》一书。武汉大学叶必丰教授提出行政法的基础理论是“公共权益本位论”。在其新近出版的《行政法的人文精神》著作中，叶教授用一章的篇幅专门分析了“公共权益本位论”。[ 8]郭润生教授认为行政法学的基本理论是“控权加平衡论”。[ 9]文正邦教授认为行政法学的基础理论是“行政职责本位论”，并将其作为公法学的理论基点和核心。[ 10]

为什么行政法学界会有如此多的观点？笔者认为主要是对构建行政法学科体系的“关键词” （或称为“支撑性概念”）的理解上发生了不同的认识。[ ] 行政法律制度的创立、运行都与构建行政法学科体系的“关键词”有关。这里的“关键词”就是构建行政法学科体系的“柱子”。正如支撑一幢大楼的混凝土“柱子”一样。“关键词”是构建这个学科的基础，因此很有必要对构建行政法学科的支撑性概念（关键词）进行详细分析研究，探讨其内涵和外延，以构建一个我们所需要的行政法制度。一个学科的“关键词”既是理解这个学科的起点，往往又是“误解”这个学科的关键。众所周知，行政法学在我国的发展虽然正处于高峰时期，但对行政法的“关键词”内涵的理解存在较大的分歧。这种分歧不是指正常情况下所形成的各个学派、各种学术观点的不同，而是指对支撑这个学科的“关键词”发生了歧义，这不利于该学科的发展。因为，构建任何一门学科的“关键词”的内涵和外延应当是统一的，不同的只是用“关键词”所构建的理论体系和学术观点。通过考察， 我认为行政-行政权-行政行为-法治行政-行政程序-行政处理决定-违法行政-行政责任-行政争议-行政复议与行政诉讼-行政赔偿是构建行政法学科的“关键词”。

其实，基于社会的需要，我们这个时代的行政法无疑已受到了广泛的关注，而与对这门学科业已获得的成就可能毫无关系。对于现实来说思想总是迟到的，对于说明行政法“是什么”和“应当是什么”，法学家似乎总是来得太晚。还没有在客观上完全领悟并建立起经过严格论证的知识体系，在许多方面还缺乏那些在概念上得到明确界定、在逻辑和意义上得到完全澄清的命题、方法和学说。这样说并无意低估过去和现在致力于这门学科建设的各种努力，而是旨在重新凸现法学家必须牢记的未曾完成的使命：通过系统的反思来彻底澄清至今为止仍被行政法学忽略或误解了的成为严格社会科学的条件，尔后在这一基础上重估或重建行政法学的评价标准和知识传统。

按照包万超博士的看法：行政法学作为法学子学科，其发展经历了三次严格的知识分工。首先是宪法学从法哲学和政治学中独立出来，狄骥（L.Duguit） 和戴西分别在欧洲和英美法学界同时完成了这次分工。接着是行政法学从宪法学中分离出来。尽管韦德（H.Wade）曾断言：“实际上，整个行政法学可视作宪法学的一个分支”，但在形式上两门学科掌管了相对独立的领域，用梅耶（Meyar）的话说，“宪法典是静态的宪法，行政法是动态的宪法”，行政法学就成了研究“动态宪法”的专门学科。最后一步是确立行政法学与边缘学科，尤其是公共行政学的界碑。古德诺强调政治与行政二分，后者包括分别研究效率和合法性的行政学与行政法学，不涉入意识形态和政治合法性之争。威尔逊在《行政研究》（1887）这篇经典论文中指出：“公共行政研究的首要目标是发现政府能恰当而成功地做什么事情，以及如何以最高的效率和最低的成本来做好这些事情。”而行政法学的研究对象就剩下政府规则和行政行为的合法性问题了。行政法学终于“脱胎换骨”成一门纯粹的法律学科。从十九世纪八十年代至廿世纪三十年代，欧洲、英美和中国依次完成了行政法学作为一门独立学科的建构任务。这段短暂的历程和在宪法学、行政学夹缝中生存的事实使得行政法学一直处于没有根基的状态和边缘地位。二十世纪的行政法学在自我陶醉的悲剧性研究中通过不断界定和固防自己的疆界，拒绝了其他人文学科和社会科学的重要成果对它的影响，不仅如此，法学家的努力还使行政法学俨然成了一个自给自足的实体，渐渐割断了它在社会科学中的根基和知识传统。笔者认为，法学从来不是一门自给自足的学科，他的发展必须依赖于其他社会科学乃至于自然科学的研究成果。三十年代至七十年代的半个世纪，整个行政法学界在先驱者的光芒照耀下迅速走向心智和思想的衰竭。技艺式的学院教育培养了昔日遗产的看管人、经典文献的注释者、看上去很有学识的教书匠。即使是像韦德（H.Wade）、德。史密斯（S.deSmith）、戴维斯（K.C.Davis）、盖尔洪（W.Gellhorn）、布莱邦（G.Braibant）、佛莱纳（F.Fleiner）、耶赖克（W.Jellinek）等一代行政法学名家，也只能将抱负大大压缩，以微弱的思想火花和技术上的娴熟在狭小的学科领地里进行耕耘。在东亚如日本，美浓部达吉的《行政法撮要》（1924）率先引介了梅耶（Meyar）的《德国行政法》，次年，白鹏飞的《行政法总论》又把梅耶和美浓部达吉的体系移入中华民国。时至今日，日本和台湾地区的后继者却仍然主要是德国行政法学的注释者。而苏联管制型行政法的导入最终导致了中国大陆行政法的“研究范式”，形成了行政法学理论分析上的“范式霸权”。基本上把行政法学的体系构建为行政组织法、行政行为法和行政救济法三大部分。这种影响直到今天也未能消除。是谁刻画了中国行政法学的“脸谱”？通过以上追根求源的分析，我们发现，梅耶是一个非常重要的人物。

半个世纪以来，行政法学的贫困辜负了这门学科走向科学的使命。一方面，在选题、材料和方法上殊少有创新和突破，在欧洲大陆，以行政组织法、行政行为法、行政救济法勘定的学科领域自奥里乌和梅耶以来基本不变；在英美，不少行政法学家的视野只局限于行政程序和司法审查。正当经济学、政治学、社会学和哲学等学科不断引入新的方法和材料，拓展新的领域而逐步发展为严格的社会科学的时候，法学及作为其分支学科的行政法学却固守着昔日的地盘和雷打不动的教条。另一方面，为了迁就即时性的目标，或臣服于意识形态和政治的压力，行政法学的思辨和人文哲学被迫放弃了它的合法化职责，丧失了对现实的批判和创新能力，行政法学家指导社会的思维力量日渐耗尽。这门科学在这半个世纪的很长一段时期，自我降格为政策阐释学和推行政治权威主义的合法工具。不仅在和中国大陆，德国、日本，乃至于凯恩斯主义盛行时期的英美国家，行政法学都承担了同样的悲剧命运。直到最近二十年，这一学科的耕耘者才开始意识到自身学科的尴尬地位，而他们此时却成了当代社会科学语境中的陌生人。一种如梦初醒的危机感促使法学家向十九世纪以来长期指导行政法学研究的一些理论旨趣和模式提出了深刻的挑战。与此同时，欧美思想界正面临着一个后结构主义和后现代主义思潮逐步强大的时代。学界之外的公众也广泛地注意到现实秩序的急剧变迁：历经20世纪的多重变革，从社会结构的制度安排到科学、文学与艺术的游戏规则均已改变了，处于这一变革世界中的行政法学，就不能不同样面临着“社会科学的叙事危机”和知识的合法化难题。公众的认识支持了新近的学术挑战，大家的共同疑问是：传统的行政法学理论（建立在计划经济体制之下的行政法学理论）是否能够恰当地描述和解释当前的行政法现象，它能否为行政法的制度演进继续提供规范性基础和学术支持？对此，英美法学家提出了两条颇有希望的研究进路：一是试图在反思行政法学规范主义传统和功能主义传统的基础上，以建设性的研究纲领综合新的理论挑战，如牛津大学的克雷格（P.P.Craig）、伦敦大学的哈罗（C.Harlow）、曼彻斯特大学的洛格林（M.Loughlin）、哈佛大学的斯德沃特（R.Stewart）；二是在社会科学领域探索以新的理论基础和分析方法促成行政法学领域的重新界定，如将公共选择理论应用于行政法研究。这一进路兼容了后现代主义的诸多因素和跨学科的知识启迪。[ 12]

二、对行政法学基础理论的分析

近年来，始终有两个很重要的学科命题萦绕在我的头脑当中：我们为什么需要一门行政法学？我们需要建立一门什么样的行政法学？这种看似简单的命题，却时常不得开心颜。中国本土法文化中，是没有现代意义上的行政法文化可供我们追寻的，现代意义上的行政法制度来源于西方发达国家。在向发达国家学习的过程中，可供我们选择的行政法制度较多，那我们应当学习哪一种行政法制度？是大陆法系国家的，还是英美法系国家的？是那个法系的哪一个国家？或是什么时期的？是英美法系中的美国的？还是大陆法系中德国的？或是两大法系中对我有用，又适合我国国情的？我一直在就如何研究行政法学的“路径”问题上苦苦思索，力求寻找到适合我国行政法学（包括行政诉讼法）发展的“路径依赖”。[ 13] 研究行政法的“路径依赖”是为了弄清行政法的历史发展轨迹及其应然状态。

在此，首先要申明自己的立场，学术的精神就在于批判。任何正确的理论都不可能是绝对的真理，依波普尔的科学哲学观，任何科学理论都有其“可证伪性”，科学总是在谬误的发现与批判中不断进化的。有鉴于此，我们无意从迎合的立场来看待当今有关行政法学理论基础的若干观点和争论，而着意于提出异议，提出一种思考这个命题的进路。这样说的旨趣是提出一些问题，并试图提供一种解决问题的思路。

当然学术界有关外国行政法学方面的分析著作和相关的比较研究还是较为发达的，许多学者作出了自己的贡献。比如：《法、美、英、日行政法》（王名扬主编）、《十国行政法-比较研究》（胡建淼著）、《比较行政法》（张正钊、韩大元主编）、《比较行政法-20国行政法评述》（胡建淼著）、《外国行政法教程》（姜明安主编）。当然，在我国进行行政法制建设之初期，这种基础性的介绍是必要的。一般认为，行政法学学术质量的提升，不外三种路径：输入外来学说，进行比较研究；弘扬优秀文化遗产；完成外来思想学说与本土法文化的结合与创新（通过比较研究的道路）。对于第一条道路我们作了很多的工作，如王名扬教授、罗豪才教授、姜明安教授、王连昌教授、杨海坤教授、胡建淼教授等都作了大量的工作。我们基本上已经明确了各国现行的行政法律制度及其相关的理论；第二条道路我们是没有多大作为的，没有作为的原因不在于我们的努力不够，而在于中国从来没有行政法律文化的传统，所以在这方面，可供我们挖掘的程序法文化方面的遗产不多。第三条道路是我们正需要开拓的。

21世纪人类将告别刑法时代和民法时代，进入行政法时代。 现代行政早已不是“最好政府，最少管理”，即使是在一向把行政法视为控制行政权利器的美国，近年来也开始以政府管制学说重新解构行政法，福利国家（welfare state）理念的勃兴，给付行政和服务理念的兴起。 经济学界开始强调用企业精神改造公营部门，构建企业家政府。在这样一个大背景下，“市场经济下的行政法”，应该考虑“市场、政府和社会”等多重因素，从行政法学的视角研究国家与社会、公权力和私权利、政府管制和私人自治等多重矛盾，建立一个“符合市场经济需要，通过民主程序产生的、依法办事的政府”。 在这种情况下，就更应该强调政府职能和行政行为模式的转化，“掌舵而不是划浆”，对行政职能进行重新分解定位；注意发挥“非强制性行政行为”的功用，做到刚柔并济。

我们基本上持这样的观点：同意行政法是一部控权法加服务法，是控制行政权的法，是服务于社会、服务于民的法的观点。为什么说是一种观点？依笔者拙见，目前行政法学界关于行政法的基础理论问题的不同认识，还只停留在“主张和观点”上，还没有达到“思潮和流派”之水准。对行政法具体内容可作出这样的认识：“它是调整围绕行政活动而形成的各种社会关系，配置并控制行政权，确认和保障公民合法权益的各种法律规范的总称。”

在此，笔者提出这样一个思路：我们应当以服务论和控权论为指导，避免将行政法学的研究放在公民与政府对立的层面上。行政法既要控制行政权的恣意运行，同时更应注重对公民合法权益的保护。“控权”和“服务”是行政法的两个支撑点。两者是一种互动的关系，控权是基础，服务是目的。“控权论”要求政府的行政行为必须在法律设定的范围内活动，任何行政行为的运行都必须要有法律依据，任何行政行为都必须在法律的范围内活动，超越职权的行政行为是违法的行政行为。“服务论”要求政府不应仅仅以管理者的身份自居，更应当以服务者的身份去为人民提供各种服务。服务论是将现代国家服务行政（积极行政）的特点一并囊括，较为全面地概括了现代行政法民主、法治、福利的本质。

这种理论基础其实体现了一种行政法的观念。具体表现在以下四个方面：

（1）从以“管理”为目的到以“服务”为宗旨；（2）从注重“权力”的行使到注重“权利”的保障；（3）从依靠“命令”到依靠“协商”；（4）从仅仅强调实体法到强调和谐法。

我们确立控权加服务论的观点，思考的路径主要是两个方面的：

一方面，是由行政法学的“支撑性概念”中的一个中心概念-“行政权”的性质决定的。

行政权作为国家权力之一，一般说来，行政权具有如下特征：第一、强制性。强制性是各种权力所具有的一个共同特点。权力从实质上说就是一种强迫使别人服从，或者将权力所有人的意志强加于他人的一种力量。行政权有国家暴力作为后盾，因此，其强制性就更为明显。第二、支配性。从法学角度来看，享有行政权的行政机关与被管理者在行政法律关系中的地位不平等，行政机关无疑属于支配地位。它可以依法根据社会公益的要求，命令被管理者为一定行为，或者禁止其为一定行为。作为被管理者，由于居于被支配的地位。第三、执行性。从行政权运用的实际功能来看，它的明显特性之一就是其执行性。威尔逊在其创立行政学时就曾指出，行政机关“是政府的执行者，是政府的操作者。”[ 14]古德诺也认为：“政治与政策或国家意志的表达相关，行政则与这些政策的执行相关。”[ 15]第四、服务性。行政权从实质上说，是行政机关及行政人员为实现国家目的、维护公共利益而决定政策、执行法令的权能。行政权不同于社会成员的个人权利，行政权为公共利益的目的而设定，无论是运用行政权制定具有普遍约束力的行为规则，还是将这些抽象的规则适用于特定的人或者具体的事，其指向都是维护社会秩序和公共利益。没有行政权这一公共权力的存在和运用，社会成员的共同利益就得不到保障，社会的稳定与进步就不会得以实现。对于行政权的服务性，我们历来都不重视，现在是市场经济条件，行政的非强制性应是我们观注的重点内容，因此，行政权的服务职能也应是我们设计行政程序制度时重点考虑的内容。从行政权的以上特征可知，行政权作为强大的国家权力，天生具有侵犯性，因此必须对行政权加以控制，以防其侵犯公民、法人和其他组织的合法权益。

另一方面，从行政权的载体-“政府”来看，我们为什么需要一个政府？我们需要一个什么样的政府？这也是我们思考行政法的基本命题的一个出发点。在社会转型时期，要求政府必须转变职能，政府必须为市民提供更多的服务。

具体理由如下：

1、我国现阶段正处于社会转型时期，政府行政行为（行为方式）必须发生变化。首先表现在行政观念上的变化：（1）从管制行政理念向服务行政理念的转变； （2）由权威行政理念向民主行政理念的转变；（3）从人治行政理念向法治行政理念的转变；（4）从经验行政理念向科学行政理念的转变。

行政观念的变化必将对行政法的基础理论产生重大影响。

“十四大”明确提出了建立社会主义市场经济的目标，同时又把改革政府行政管理体制和机构的任务提上了议事日程。市场和政府，各有其作用或职能范围，各有其优点和缺点，都有所长和所短。政府是国家的代表，而国家是来自于社会又高于社会的公共权力机关。我想，在探讨本命题时，市场、政府和社会是关键的三因素。如何把依照计划经济模式建构起来的行政法体系，转换为适应社会主义市场经济体制的现代行政法体系，是处于世纪之交的中国行政体制所面临的课题。市场经济的政治冲击力量突出地聚合在政府职能与行为上。政府职能与行为的转变，从表面上反映着政府管理体制模式的调整，而深层则引申出民众与政权、社会与国家、经济与政治关系的变革。如果把行政职能、行政权力和行政责任作为行政体制的基本要素，处于转型期的中国行政体制改革的任务可以理解为：转变政府职能、改革政府机构、转换政府行为和行为方式。

从一般意义上分析，在现代化过程中，世界各国政府的职能或迟或早、或快或慢都将发生变化。政治统治、社会管理和社会服务是政府行为方向和基本任务的三大方面，也可以理解为三大职能。政府职能的转变具有如下的含义：首先，随着时空的流变，政府职能结构的重心从一个职能转向另一个职能。同时，其他职能并不消失，而是并存，也不产生另外相同层次的新职能。如传统社会的政府职能的重心在于政治统治，至现代工业社会转向社会管理职能（包括经济管理职能），至后工业社会又移到社会服务职能。在此过程中，政治统治职能和社会管理职能并未消失，只是在内容、方式和方法上发生了变化。其次，在政府职能结构重心位移的同时，政府职能结构内部各子结构的内涵会发生或多或少的变动。这产生于根据不同的时期社会环境系统对政府行为方向和基本任务重心的不同要求，而作出的相应的结构调整。主要是职能内涵的收缩或扩张。如从传统社会进入现代社会以后，社会管理的内涵日益丰富，出现了以前没有或不太重要的许多社会管理事务，尤其是经济管理事务。这种社会管理职能内部的结构分化，与第一层次的三大职能结构相比，属第二层次的职能结构。

不少学者从社会学的角度，从国家和社会对立的视角理解传统社会主义计划经济向市场经济的转变，认为这种转变表现为国家权力不断弱化和缩减而市场则不断扩大的过程。笔者认为这种观点是片面的，也与中国的实际不符。诚然，自1949年后中国建立了自上而下的对社会的全方位控制，从政治、经济、文化到人民的日常生活。在中国的历史上，政权第一次延伸至县以下的乡镇甚至于乡村。在很大程度上，这依赖无所不在的“单位”。凡社会成员绝大多数必有单位所属，凡是全民所有制的单位，无论学校、医院、企业还是机关、团体，均被纳入政府直接管理的轨道与范围。在计划经济体制下，利用严密的组织，时常以政治运动的方式发展经济。但仔细分析政府对于经济和社会生活似乎无所不能的统治，至少有两个薄弱之处：一是体制上偏重控制和生产本身，而忽视社会事务管理包括社会保障功能；二是本已不足的社会管理又偏重于城镇，如劳动制度、医疗保险和退休制度，而广大的农村在很大程度上处于自由放任的状态。从根本上说，在建立市场经济的条件下，中国所面临的问题不能笼统地归结为国家权力的弱化和市场的扩大。从第一层次的职能转变来说，要将重心转到社会管理上来。在第二层次的职能转变方面，需要弱化对经济的直接控制，而强化其他方面的社会职能，如服务社会的职能，但这些转变遇到政治与经济、国家与社会的一元从属结构的阻碍。而中国历史上没有市民社会发育生长的条件，1949年以后高度集权的体制，使得真正意义上的社会组织不可能存在。在高度政治集权和计划经济的框架中，历史上出现的两极徘徊衍变为“一放就乱，一乱就统，一统就死”（中央与地方的关系），以及“精简-膨胀-再精简-再膨胀”（政府机构改革方面）的恶性循环。

中国现代化若要摆脱历史的恶性循环，走出两难的困境，就必须在理论上和实践中回答国家与市民社会的关系问题。这是摆在我们面前的、无法回避的重要课题。笔者认为，中国现代化的进程必须确立一种自下而上致力于营建健康的中国市民社会。透过中国市民社会的建构逐渐确立国家与市民社会的二元结构，并在此基础上形成一种良性的互动关系，只有这样，才能避免历史上反复出现的两极摆动，推进中国的政治体制和经济体制改革，最终实现现代化。

当前中国正处于转型时期，在社会转型期，会产生许多需要有组织管理的事务。这些事务是由社会组织自身管理呢，还是由政府组织管理？这取决于社会本身是否拥有、或者在多大程度上拥有管理现代社会事务的条件和能力。因为当政府介入或撤出某些社会事务管理领域后，社会应当相应地强化或弱化该领域的管理权能。换言之，政府职能的基本转变有赖于社会能量的开发和新的社会生态环境因素的培育以推动政府职能结构的转变，平衡新的政府管理权能与新的社会管理权能的关系。中国社会本身管理新生社会事务的能力相当有限，因而只能由政府来管理。这就妨碍了政府职能的转变。出路在于在发展商品经济的过程中，扶持具有独立自治领域和自我管理能力的市民社会的成长。市民社会的发展意味着国家和政府对社会事务干预领域和能力的收缩或至少受到限制。政府职能正是在这一进程中逐步实现其内涵或重心位移的。

2、另外，为什么这么说行政法是“控权”加“服务”的法，这里有一个很重要的理论需要介绍-“法律关系理论”。

“法律关系理论”是法学的一个支撑性的理论。在当代西方哲学理论中，风弥着一个很重要的哲学理论-“主客体理论”。该理论认为：人类社会的任何现象和活动都是由三大要素构成：主体、客体、内容。主客体理论引入法学中，就产生了“法律关系理论”。我们认为法律关系理论是法学的一个支撑性的理论，正因为有法律关系理论才有了各个法学学科，也才有了各学科自己的体系。各个部门法学也正是基于法律关系的理论而建立自己的体系的（刑事法律关系、民事法律关系、经济法律关系、行政法律关系、刑事诉讼法律关系、民事诉讼法律关系、行政诉讼法律关系，等等。）正式有了不同的法律关系的划分，才有了不同的部门法学。

当然，这个问题得从“宇宙”说起。通说认为，“宇宙”由“自然界”和“人类社会”两大部分构成。“自然界”属于自然科学研究的范畴，法学属于社会科学，因此我们所关注的是“人类社会”这一领域。按马克思的观点，“人类社会”是由各种各样的“社会关系”所构成的。主要包括了“宗教关系”、“婚姻家庭关系”、“道德关系”、“法律关系”，等等。那么，“法律关系”根据其调整的范围不同，又被划分为“刑事法律关系”、“民事法律关系”、“经济法律关系”、“行政法律关系”、“刑事诉讼法律关系”、“民事诉讼法律关系”、“行政诉讼法律关系”，等等。在这个意义上，法学才被称为“权利义务之学”。由此而来，各个部门法学才有了其存在的理论基础。

就“行政法律关系”来说。它所解答的是国家行政机关和法律法规授权的组织在行政权的运行过程中（管理和服务的过程中）与行政管理相对方之间形成的一种权利义务关系。这就是确立和发展行政法的基础。

现行的行政法学体系多是建立在计划经济基础之上的，其主要原因在于我们现在所运用的支撑性概念的含义基本上是建立于计划经济时代的。如对“行政”概念的认识就是如此，认为“行政”就是管理，是国家意志的执行。仅仅强调行政是国家对公共事务的一种管理，因此就衍生出“行政就是管理、管理就是整人。”这种纯国家意志执行的思路。其实，行政的内涵不只是一种管理，现代行政更重要的还在于它是一种服务。市场经济的建立，使得政府无须像以往那样对整个社会生活进行全面的管理和控制。政企、政社的分离使得各社会行为主体获得了社会活动的自主性，政府除了为维持社会秩序而进行必要的管制之外，主要履行的是社会服务职能。现代行政理念应当是：“行政就是管理，管理就是服务”。所以，笔者认为“现代行政”实际上就是“法治行政”、“服务行政” 、“责任行政”、 “效率行政”。行政管理不能仅仅靠行政强制，那是计划经济时代的产物。就百姓来说，他们希望我们的政府在实现社会秩序、进行行政管理的过程中，温柔一点，再温柔一点！只要能够完成行政管理的任务，不一定非得板着面孔。目前，我国政府的服务职能日益突出，例如开发旅游产业，培育市场，创造就业机会，建立社会保障体系，改善生态环境，发展文化教育事业等。非强制性行政行为也在增加。以前认为行政行为都是强制性的，这种观点是错误的。如行政奖励、行政合同、行政指导等。因此，伴随着社会转型，行政理念也应当发生深刻的转变。行政理念是政府行政活动的先导，政府服务角色和服务意识的确定与形成，对于引导政府资源的投向、政府行为的重点选择和政府工作目标均具有重要意义。再如，计划经济条件下只重视行政行为的强制性，而忽视行政行为也具有非强制性的一面。并且现代行政尤应注重其非强制性的含义，因此对行政行为的非强制性要加强研究。行政行为可以分为强制性行政行为和非强制性行政行为。强制性与非强制性、管理与激励都很重要，要强调非强制性的行政行为的激励作用。对传统大陆法系国家确定的“行政行为”的“四个力（确定力、强制力、约束力、公定力）”是否准确，应予重新认识。[16 ]

3、通过对前苏联、法、德、日、美行政法理论的研究可以发现，管理论和控权论的思想根源是自由资本主义和国家干预主义。这些理论的产生是受当时的经济状况决定的。对西方这两派的观点（管理论和控权论）是不应照抄的。笔者所强调的控权论和服务论既吸收了管理论的合理成份，也吸收了控权论的合理成份。尤其是当前强调服务论是基于市场与社会的双重趋动，考虑公共利益和个人利益的互重。过去，我国在行政立法上偏向于行政权，行政机关权利多、义务少，这是计划经济时代的失衡，没有体现出政府为人民的服务意识来。行政法学与行政管理学不同，所有的行政管理关系都是不对称的，但在行政法上应该体现出权利义务配置的一致性。我们知道法律地位是权利义务的综合体现。那种认为“行政法是调整不平等主体之间的权利义务关系的法律”的观点是值得研究的。行政法学界主流观点认为：行政法调整的行政主体与行政管理相对人之间的关系是不对等的关系。现在分析起来这种观点有些欠妥。在行政管理学中，行政主体与行政管理相对人的地位是不对等的，是一种管理与被管理、支配与被支配的关系，这种观点是正确的。笔者认为，当这种不对等的关系一旦进入法的领域来调整，成为行政法学研究对象的时候，就应当是一种对等的关系了。“法”本身就意味着“平等”、“正义”，行政法也应当属于“法”的一种，“行政”一旦进入“法”的领域，就成为一种“法治行政”、“民主行政”，都必须平等地对待各方参与者（当事人）。

注释：

1 [前苏联]B.M马诺辛等著：《苏维埃行政法》（中译本），黄道秀译、江平校，群众出版社1983年版，第11页。

2[英]H.威廉。韦德：《行政法》（中译本），徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第5页。

3罗豪才、袁曙宏、李文栋：《现代行政法的理论基础-论行政机关与相对一方的权利义务平衡》，载《中国法学》1993年第1期。

4应松年、朱维究和方彦：《行政法学理论基础问题初探》，载《北京政法学院学报》1983年第2期。另见陈泉生：《论现代行政法学的理论基础》，载《法制与社会发展》，1995年第5期。

5武步云：《行政法的理论基础-公共权力论》，载《法律科学》1994年第3期。

6贺善征：《关于行政法律观念的研究》一文，载《行政法学研究》1995年第1期。

7孙笑侠：《法律对行政的控制》，山东人民出版社1999年出版。

8叶必丰：《论行政法的基础对行政法的法哲学思考》，载罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版1997年版，第300-301页。

9郭润生、宋功德：《控权-—平衡论-兼论现代行政法历史使命》，载《中国法学》，1997年第6期，第48页。他们认为：控权-—平衡理论是在批判吸收“管理论”之合理因子与“控权论”之合理内核基础上，对“平衡论”的一种完善，同时亦赋予“平衡论”以新质。控权-平衡论提揭示了现代行政法之历史使命，并为其实现提供了较为科学的方法论与价值观。其基本涵义是，控权是方法，平衡是目标；控权是平衡指导下的控权，平衡是只有通过控权才能实现的平衡；平衡（Bmax+Imax）是公共利益与个体利益均至最大值时的状态。

10文正邦：《论行政法的基础理论-行政职责本位论》，载《法商研究》2001年第3期。

11中国文化书院跨文化研究院于1997年正式提出了一个研究项目-“中西文化关键词研究”。这种命题，为我的研究找到了一个思考点。

12包万超：《作为严格规范社会科学的行政法学》，载《法制日报》2001年2月。另见包万超《阅读英美行政法的学术传统》，载《中外法学》2000年第4期。

13“路径依赖”这个词首先出现在生物学的研究中，物种的进化有时顺利，出现了新的品种，有时则锁定在旧的品种中，于是人们会研究某一物种进化的路径依赖。后来人们就用这一概念来研究制度变迁，因为在制度变迁中也确实存在这种现象，有时从一种制度过渡到新制度，有时则锁定在旧制度中，所以人们研究制度变迁的“路径依赖”。在马克思主义的文献中，人们所熟悉的是“规律”这个概念，例如，我们经常说到研究经济社会的发展规律，“路径依赖”可以被看作是这种规律研究的具体化。本书在使用“路径依赖”这个概念时，通常是在这样两个含义下使用：一是在制度变迁中经济、政治、文化体制之间彼此存在的依赖关系；二是经济、政治、文化体制变迁过程中存在的历史依赖关系。从这样两个层面上进行研究，便于把握制度转换中的规律性。

14国家行政学院编：《公共行政学经典著作选读》，第4页。

15[美]古德诺：《政治与行政》（中译本），华夏出版社1987年版，第l0页。

事务管理论文范文第8篇

关键词:共管理；管理学；社会管理论

内涵是关于事物的本质属性。揭示事物的内涵是认识事物和处理问题的基础和前提。然而，我国关于公共管理问题的讨论与争鸣虽早已开锣，但对其内涵却未有很深入的研究，已有的看法意见不一。有鉴于此，笔者不揣浅陋，将管见和盘托出，就教于行家、学者。

一、公共管理的概念与类型辨析

（－）关于公共管理概念

公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。

作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。

（二）关于公共管理类型

为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。

1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和领土完整，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。

2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。

3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。

如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。

二、社会性是公共管理的共同内涵

如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：

（一）公共管理主体的社会性内涵

公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。

1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。

西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。这种以天赋人权的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。

2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。

3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去承担。我们应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。

（二）公共管理对象的社会性公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。

“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。

1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。

2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。

正如马克思主义所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，马克思主义理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。

马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。

此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。

应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活动和过程的社会性

1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立民主行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求为行为导向，纳税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。

2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于公共管理过程的环节和变化，实际上都是公共管理社会性的体现。

总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。

三、应当注意的两个问题上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。

（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的

1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。

2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。

（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈进

公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！

四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系

学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。

公共管理学科体系的构建需要解决的一个难题是“界域”问题。即这里讲的学科体系是“门类”学科体系，还是一级学科体系，或者是一门公共管理课程的体系。就“公共管理”而言，还有一个综合“三界”（国家、政府、社会）的公共管理与分门别类的公共管理的关系问题。笔者这里拟按“公共管理概论”的范围定位提出一个研讨意见。

在具体思路上，笔者认为按内涵与外延去寻找构建学科体系的思路也许是一条出路之一。这里有一个“个别——一般——个别”的认识辩证法。具体来说，可以先把方方面面的公共管理罗列出来，进行归类分析，然后再提炼出贯通所有类型的共同点。按笔者管见，先找出公共管理的“三界”（如上述），再综合贯穿“三界”的共同点。这些共同点大体有：（l）公共管理及其相关概念分析；（2）公共管理的逻辑起点：公共问题；（3）公共管理的历史发展：传统与现代；（4）公共管理的组织机构：国家、政府、社会组织；（5）公共管理的理论基础：公共选择、委托、交易成本；（6）公共管理的基本职能：职责、功能与任务；（7）公共管理的基本范围：公共物品、公共服务；（8）公共管理的运作过程：决策、执行与监督；（9）公共管理的保障：战略、策略与方法；（10）公共管理的抽象行为：公共政策与政策分析；（11）公共管理的物质基础：税收与公共财政；（12）公共管理的行为规范：道德与法；（13）公共管理的绩效评估：定量与定性，公共与效率。

事务管理论文范文第9篇

一、公共管理的概念与类型辨析

（－）关于公共管理概念

公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。

作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。

（二）关于公共管理类型

为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。

1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和领土完整，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。

2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。

3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。

如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。

二、社会性是公共管理的共同内涵

如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：

（一）公共管理主体的社会性内涵

公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。

1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。

西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。这种以天赋人权的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作[来用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。

2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。

3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去承担。我们应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。

（二）公共管理对象的社会性公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。

“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。

1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。

2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。

正如马克思主义所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，马克思主义理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。

马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。

此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。

应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活动和过程的社会性

1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立民主行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导[来民主行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求为行为导向，纳税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。

2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于公共管理过程的环节和变化，实际上都是公共管理社会性的体现。

总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。

三、应当注意的两个问题上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。

（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的

1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。

2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。

（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈进

公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！

四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系

学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。

公共管理学科体系的构建需要解决的一个难题是“界域”问题。即这里讲的学科体系是“门类”学科体系，还是一级学科体系，或者是一门公共管理课程的体系。就“公共管理”而言，还有一个综合“三界”（国家、政府、社会）的公共管理与分门别类的公共管理的关系问题。笔者这里拟按“公共管理概论”的范围定位提出一个研讨意见。

在具体思路上，笔者认为按内涵与外延去寻找构建学科体系的思路也许是一条出路之一。这里有一个“个别——一般——个别”的认识辩证法。具体来说，可以先把方方面面的公共管理罗列出来，进行归类分析，然后再提炼出贯通所有类型的共同点。按笔者管见，先找出公共管理的“三界”（如上述），再综合贯穿“三界”的共同点。这些共同点大体有：（l）公共管理及其相关概念分析；（2）公共管理的逻辑起点：公共问题；（3）公共管理的历史发展：传统与现代；（4）公共管理的组织机构：国家、政府、社会组织；（5）公共管理的理论基础：公共选择、委托、交易成本；（6）公共管理的基本职能：职责、功能与任务；（7）公共管理的基本范围：公共物品、公共服务；（8）公共管理的运作过程：决策、执行与监督；（9）公共管理的保障：战略、策略与方法；（10）公共管理的抽象行为：公共政策与政策分析；（11）公共管理的物质基础：税收与公共财政；（12）公共管理的行为规范：道德与法；（13）公共管理的绩效评估：定量与定性，公共与效率。

学科建设之中还有课程设置问题。总体而言，经过多次专家组研讨、论证并通过国务院学位委员会办公室审定颁布的公共管理硕士（MPA）专业学位的课程设置方案是合理的和可行的。只是，如果笔者提出的公共管理社会性内涵的意见能够成立的话，那么社会学似乎应成为一门独立的专业基础课程，加进核心课程之列，使专业基础课程变成政（治）、法（律）、经（济）、管（理）、社（会）五大基础理论支撑的学科体系。同时，应该从各个方面去加强学生的社会学基本理论和基本方法的学习，提高学生从社会学方面去分析问题和解决问题的能力，使学生的综合素质更加趋向完整和优化。

内容提要：该文提出了公共管理的简明概念；并把公共管理划分为国家公共管理。政府公共管理和社会公共管理；在此基础上，阐释了社会性是三大公共管理学科共同内涵。另外，简要阐述了社会性与政治性的相互关系，提出了有关公共管理学科建设的建议。

事务管理论文范文第10篇

关键词:共管理；管理学；社会管理论

内涵是关于事物的本质属性。揭示事物的内涵是认识事物和处理问题的基础和前提。然而，我国关于公共管理问题的讨论与争鸣虽早已开锣，但对其内涵却未有很深入的研究，已有的看法意见不一。有鉴于此，笔者不揣浅陋，将管见和盘托出，就教于行家、学者。

一、公共管理的概念与类型辨析

（－）关于公共管理概念

公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。

作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。

（二）关于公共管理类型

为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。

1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和领土完整，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。

2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。

3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。

如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。

二、社会性是公共管理的共同内涵

如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：

（一）公共管理主体的社会性内涵

公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。

1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。

西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。这种以天赋人权的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。

2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。

3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者――各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去承担。我们应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。

（二）公共管理对象的社会性公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。

“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。

1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。

2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。

正如马克思主义所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，马克思主义理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。

马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。

此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。

应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活动和过程的社会性

1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立民主行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众――公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求为行为导向，纳税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。

2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于公共管理过程的环节和变化，实际上都是公共管理社会性的体现。

总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。

三、应当注意的两个问题上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。

（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的

1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。

2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。

（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈进

公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！

四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系

学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。

公共管理学科体系的构建需要解决的一个难题是“界域”问题。即这里讲的学科体系是“门类”学科体系，还是一级学科体系，或者是一门公共管理课程的体系。就“公共管理”而言，还有一个综合“三界”（国家、政府、社会）的公共管理与分门别类的公共管理的关系问题。笔者这里拟按“公共管理概论”的范围定位提出一个研讨意见。

在具体思路上，笔者认为按内涵与外延去寻找构建学科体系的思路也许是一条出路之一。这里有一个“个别――一般――个别”的认识辩证法。具体来说，可以先把方方面面的公共管理罗列出来，进行归类分析，然后再提炼出贯通所有类型的共同点。按笔者管见，先找出公共管理的“三界”（如上述），再综合贯穿“三界”的共同点。这些共同点大体有：（l）公共管理及其相关概念分析；（2）公共管理的逻辑起点：公共问题；（3）公共管理的历史发展：传统与现代；（4）公共管理的组织机构：国家、政府、社会组织；（5）公共管理的理论基础：公共选择、委托、交易成本；（6）公共管理的基本职能：职责、功能与任务；（7）公共管理的基本范围：公共物品、公共服务；（8）公共管理的运作过程：决策、执行与监督；（9）公共管理的保障：战略、策略与方法；（10）公共管理的抽象行为：公共政策与政策分析；（11）公共管理的物质基础：税收与公共财政；（12）公共管理的行为规范：道德与法；（13）公共管理的绩效评估：定量与定性，公共与效率。

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