关于土地出让金的政策范文

关于土地出让金的政策篇1

内容摘要:金融业作为提供金融产品的服务行业,对宏观经济的运行起着重要作用。促进金融产业的发展,可以优化资源配置,调节、监督宏观经济运行。本文从土地政策出发,着重探讨土地政策与区域金融产业发展之间的关系,进而寻找促进金融产业发展的土地政策环境。

关键词:土地价格政策 土地税赋政策 土地规划政策 土地金融政策

按照产业集聚理论,同一产业在某一特定地理区域内高度集中,通过外部规模经济、创新效益、竞争效益等集聚效益,会形成完整的产业链并促使产业的繁荣。金融产业的发展同样不是零星式的,而是在某个区域内,众多金融企业通过竞争、合作来实现产业的整体扩张。区域内实行的土地政策,对区域的发展,包括区域内各产业的发展,具有极为关键的作用。

一般来说,促进区域金融产业的发展,可以通过完善金融体制、吸引外部资金等多种途径,而土地政策同样是影响区域金融产业发展的重要因素。

土地政策的具体类型

土地政策一般包括地权政策、土地价格政策、土地税赋政策、土地规划政策和土地金融政策等。各类土地政策在我国的执行情况如表1所示。

土地价格政策与金融产业

我国执行的土地价格政策,系由政府部门根据土地出让年限、用途、地产市场行情、产业政策、开发商竞投心态等因素综合确定土地使用权的底标价格,由竞标者按最高报价取得土地使用权。地价高低的决定权在较大程度上由政府主管部门掌控。

一般而言,土地价格对房地产价格是有影响的,两者变动方向一致,但变动幅度及变动时间上存在差别。土地价格对房地产价格的影响,会传导并引致地区产业结构的变化。从实证分析来看,2003年至2008年间,上海房价变动与第二产业、第三产业占产值比重的关系见图1。

上海房价于2003年出现大幅度上涨后(当年房价指数为120,而2002年之前基本在108以内),第二产业于次年出现较大幅度滑坡,第三产业比重却逐步走高。房价上涨对第二产业的挤出效应明显,而第三产业因政策扶持、居民需求上升、房价承受能力较高等因素,在GDP中所占比重逐年攀升。第三产业中,金融产业无疑占据重要地位。仅就2009年之前的情况来看,金融产业并未因房地产价格走高而出现滑坡。

考虑到房地产价格过快增长会大幅提升企业的经营成本,使包括金融产业在内的各产业受到不利影响。从政策角度来看,一方面,应根据金融产业特点制定出适应其发展的土地价格政策;另一方面,平抑过快增长的房地产价格,通过抑制投机、调控信贷等途径实现房价平稳增长,满足金融产业发展的成本控制需求。

土地税赋政策与金融产业

对于城镇土地的使用及转让,我国目前执行的主要税收项目见表2。

我国土地税收主要集中在流转环节,使用环节的征税数额不大,其中房产税的征收具有同一性,不存在针对个别产业的倾斜;土地使用税针对不同地区、不同类型的企业征收的额度不同,但征税额起不到明显的调节作用。由于金融业企业对于房产的利用形式主要是自用,通过以上分析,发现土地税赋政策对金融企业的调节作用较不明显。从土地政策的角度,促进一个地区金融产业的发展,更多依赖于其他政策形式。

土地规划政策与金融产业

土地规划政策根据区域土地资源状况、经济社会发展需要,对土地开发、利用、保护进行总体规划。城镇土地规划一般对高污染、高能耗、低附加值及产能过剩的产业实施限制;对高附加值、高科技含量的产业通过市场化途径配置土地资源;对基础性产业、公用事业用地实施政策优惠。从促进金融产业发展的角度来看,主管部门在进行城镇土地规划利用过程中,对于金融商务较为集中的区域,需要从全方位、多层面、立体化的视角,制定符合金融产业发展环境的整体规划,创造吸引金融业企业聚集的经济、社会条件,包括以下内容:

活跃的资金交易。企业对资金的需求,企业、居民对金融产品的需求会带动金融企业的集聚。打造金融企业聚集区往往需要多年的时间,这就要求从土地规划政策出发,为金融聚集区创造良好的发展土壤,促进地区金融贸易的逐步活跃。

商业繁荣程度。一般来说,金融业态总是与商业消费生态融合起来的,如上海黄浦区既是城市的金融聚集区,又是奢侈品和高端消费场所聚集区。金融机构之所以选择黄浦区,某种程度上是对该区域综合环境和条件的认可。

外部环境指标。高噪声、重污染的环境显然不适宜金融企业进驻,良好的外部环境也是土地规划政策应考量的因素之一。

金融人才聚集。金融机构对于人才的需求总是其发展的重要环节。土地规划方面,需要考虑金融人才培养的教育环境及为人才聚集配备相应的社会公共设施。

土地金融政策与金融产业

土地金融政策围绕与土地有关的金融活动制定准则和规范,这里的金融活动包括因土地开发利用而发生的各种土地抵押贷款、资金融通、资金结算以及土地信托、土地保险、土地证券等。有研究表明,我国尚未建立起完善的土地金融政策体系,今后应加快构建具体的专项土地金融政策,建立规范的土地金融市场。土地金融政策对金融产业发展的影响包括以下几个方面:

现行的土地金融政策通过调整土地贷款主体资格、贷款审批标准,影响金融机构风险控制等因素调控区域经济运行。考虑到金融机构向地产行业发放的贷款一直占有较大的比重,土地贷款主体资格、贷款审批标准等环节的政策调节,对金融产业亦具有重要影响。

在现有土地金融政策基础上,为进一步繁荣相关产业,推进房地产行业规范运作,应着手制定创新性土地金融政策,构建与土地金融相关的机构、交易场所、金融工具。土地的开发、利用、经营、转让需要大量资金,涉及相关产业众多,而国内商业银行对地产企业放贷主要出于利润因素考虑,难以从宏观经济运行全局出发,承担起配置土地资源、调控地产市场的政策任务。因此,从中长期发展来看,我国应建立政策性土地银行。土地银行的设立,并非同商业银行竞争客户资源,而是成为土地金融市场的调控者。

土地政策与金融产业发展关系综述

总体而言,有益于金融产业发展的土地政策如图2所示。

综合上述讨论,土地政策对金融产业发展具有十分重要的影响,其中土地规划政策、土地金融政策的影响最为明显。土地政策对金融产业的影响,既有间接通过土地开发利用相关产业影响到金融产业,又有直接作用于金融业本身。政府部门在制定地区发展规划时,对于金融产业发展较为集中的区域,或者将来要建成区域金融中心的地段,应重视土地政策对金融产业发展的影响,积极采用有益于金融产业的政策手段,推动地区金融产业发展。

参考文献:

1.卢为民.土地政策促进产业结构调整的路径分析[M].上海经济研究,2008.3

2.张先锋,程瑶.土地金融政策对区域经济调控的内在机理分析[J].国土经济,2003-9

3.杨晓妹.关于宏观调控中土地税收政策的思考[J].地方财政研究,2008.10

关于土地出让金的政策篇2

二、推行了国有土地使用权出让制度，坚持经营性用地和工业用地招拍挂。一是对年国有土地使用权出让专项清理工作开展了回头看”检查，对提出的问题，落实了整改措施，进行了纠正和完善。二是按照国家供地政策，对经营性用地和工业用地实行招标拍卖挂牌出让方式供地。三是清理了涉及批地和供地方面的规范性文件，申报审批各类土地和国有土地使用权出让工作中，始终贯彻执行全国和省级土地管理法律、法规和规章等政策规定，土地管理、招商引资、优化投资和经济发展环境等方面，没有发现制定违反土地管理法律法规和政策规定的相关内容。

三、存在问题及整改意见。通过检查，各县区能够认真贯彻落实节约集约用地政策和国有土地使用权有偿出让制度，但也存在一些问题：一是有些建设项目和农民建房，以招商引资和灾后重建为借口，用地不申请，擅自占用土地，先期开工建设，形成未批先用等土地违法行为；二是有的县区国有土地已出让，为受让者提供了建设用地，而土地出让金征收超过规定期限未全额缴清，有拖欠现象；三是一些县区土地出让金收缴入库和实行“收支两条线”管理方面还没有完全到位，没有做到出让金全额收缴入库，规避省市级收入；四是有的县区招标出让土地的底价确定没有集体决策的证明材料，划拨土地使用权转让补交出让金，应按标定地价的一定比例收取，而标定地价的确定没有进行评估定价。整改意见：

1全面贯彻落实国务院《关于促进节约集约用地的通知》精神，认真履行法定主体职责，加快修编土地利用总体规划并积极开展各类配套规划的调整工作，强化规划的控制作用，严格土地管理和耕地保护。

2加强国土资源执法监察，坚持开展动态巡查，强化农村集体土地管理，预防和制止各类土地违法行为的发生。严肃处理未批先用和破坏耕地等土地违法行为，完善用地审批手续，切实维护法律的严肃性。

3进一步认真落实国家供地政策，严格执行招标拍卖挂牌出让土地的有关规定，严肃处理拖欠土地出让金的行为，年底全部缴清所欠出让金，收入必须全额缴库，收支纳入地方政府基金预算并全面实行“收支两条线”管理。

关于土地出让金的政策篇3

房地产市场价格的形成原因，不外乎成本推动和需求拉动。深化住房制度改革，保持房地产市场持续繁荣是改革的大方向，需求控制政策暂时很难成为政府的调控手段。政策重点落在成本控制上：扩大土地供应量、通过招标拍卖竞价，降低土地取得费用，从而使房地产市场价格自然回落。政府控制土地一级市场、“一个口子供地”，以此实现对房地产市场的宏观调控，是土地储备制度成立的主要目的。因此，利用土地储备制度，扩大土地供应量，主动介入房地产市场，降低房地产成本，控制市场价格，就成了看似理所当然的选择。

但是，由于政策机制的不健全和当前推动房地产市场发展的特殊因素的影响，利用土地储备制度，扩大土地供应、平抑房地产市场价格存在六大问题，对过热的房地产市场很难收到政策实效，反而有可能引发更大的市场风险。

一、政策手段针对性不强

虽然房地产价格总体上是一路上涨，但有两个现象值得关注。一方面是高档商品房建销两旺，成为开发商投资热点。以住宅业为例，2000年和2001年，别墅、高档公寓与经济适用房建设相比，实际销售面积增长率分别高出8％和3％；新开工面积增长率分别高出63％和16％；投资完成额增长率分别高出27％和26％。另一方面是投资增长率超过销售增长率，房子空置日渐增多。由此可以推断出，滞销房或空置房主要是低档商品房，高档商品房持续走俏，支撑着房地产业不断向前发展，房地产市场过热问题是一个结构性的矛盾。资本市场风险不断增加，高收入者将房地产作为投资热点，促使了房地产业的繁荣；低收入者房屋需求强烈，但在住房制度改革没有实现重大突破之时，购买力弱，导致有效需求不足，大量低档商品房空置。因此，以一致性的成本控制政策去解决结构性的需求问题，政策的针对性不强。

二、政策实施条件不健全

虽然土地储备制度要求政府垄断土地一级市场，但实际上土地储备机构并未完全控制土地供应量。存量土地大部分被现在的使用者所控制。一般是，开发区已把持大量新征土地，土地开发商和区政府已掌握着危旧房改造用地，各委办局实际控制企业划拨用地，土地开发商经多年运作已圈下很大一部分商品房用地。对于新增商品房用地，虽然去年7月1日国土资源部下发了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，一些地方政府也相应下达了法规，为土地储备制度提供了强有力的支持，但由于配套政策的滞后、具体规定的含混，仍为协议出让留有余地。如北京出台了《关于停止经营性项目国有土地使用权协议出让有关规定的通知》，但留下了绿化隔离项目、危旧房改造、小城镇建设、其他重大项目、高科技和工业用地等经营性项目几大口子。由于多源头、多渠道供应土地的局面没有根本改变，开发商可以通过其他途径获得开发土地，也可以开发自己储备的土地。另外，土地储备制度约束力弱，存在土地储备的“道德风险”，地段好、升值潜力大的土地不愿进土地储备中心，尽量协议转让，地段差、升值潜力小的土地愿进土地储备中心，希望得到政府的补贴，政府提供的土地可能并不是开发商所需要的土地。因此，由于土地储备制度发挥作用的基础条件不具备，政府扩大土地供应量，开发商是否有必要相应跟进，值得怀疑。

三、政策支持力度不强大

当前的房地产成本降低会影响到开发商以前开发尚未出售的房地产开发项目，它们是第一价格坚守者。但问题不仅于此，重要的是价格坚守者还有政府和银行。据测算，2001年房地产开发投资对中国GDP增长的直接贡献率为1.3个百分点，间接贡献率为0.6到1.2个百分点，两者相加共计1.9到2.5个百分点。房地产开发就成为地方政府的政绩工程和形象工程，也是地方支柱产业，使政府很难真正容忍房地产价格的下降。银行是房地产开发的主要资金来源，接近60％，占银行贷款余额的10％。根据国家公布的数据，到2002年7月，全国商品房空置占压资金超过2500亿元，居各行业不良资产之首。在这种情况下平抑房地产市场价格，金融业会首当其冲，银行有多大承受力，值得政策制定者担心。因此，以土地储备制度扩大土地供应量实现房地产价格下降的政策取向，与政府经济发展目标存在矛盾，在内有政府和银行的制掣、外有开发商的规避，土地储备制度难以与房地产价格坚守者相抗衡，政策出台动机、出台时机和执行力度都值得反思。

四、政策调整空间比较小

商品房成本主要由征地拆迁费、土地出让金、建安工程费、大市政费四源费及其他税费等几个部分组成。一般说来，建安工程费、大市政费及四源费、其他税费是可变成本，不可能受土地储备制度影响。土地储备制度可以影响的土地征地拆迁费和土地出让金。征地拆迁费是土地成本的主要构成部分，占房地产总成本为40％左右（新区开发要低，占20％左右），用于补偿房屋权益和为国有企业盘活土地资产实现脱困的权益。土地储备制度应当保证这部分资金完全落实，而不是减少。土地出让金是政府作为土地所有者的权益和一系列土地储备工作的回报，约占房地产总成本的10％左右。如果土地储备成本和土地储备中心自身发展的资金积累量一定，土地储备制度真正影响空间就是土地储备中心上缴国家财政部分，空间十分有限，一般为房地产总成本的5％左右。因此，商品房的成本价格刚性使土地储备制度平抑房价空间狭小，即使政策效果如决策者所愿全部发挥，影响程度也很有限。

五、政策路径不直接

如果房地产市场价格一路飙升，通过市场竞价，土地出让金也会随之上升，所实现的土地所有者权益就会多，扩大了土地储备制度的作用范围。例如，杭州由于房地产市场快速发展，市土地储备中心上缴的财政资金每年以56％的比例递增，到2001年，已达40亿。但是，土地需求是派生的，是先有房地产市场的需求，才有房地产用地的需求。如果土地供需双方力量不变，政府主动降低土地出让金，按照市场招标拍买的方式出让土地，只能使国家的土地所有者权益转移到开发商手中，不可能影响房地产的市场价格。如果政府扩大土地供应量，仅是为了减少土地出让金，又可能刺激开发商开展新一轮的圈地运动。其通常做法是，开发商对所获取的开发项目，并不一次付清地价款，而是分期分批来做，长则10年、20年，等同于又一次购得看涨期权。因此，土地出让金的降低对当前房地产价格影响小，反而可能导致社会财富不合理的转移。因此，土地需求的派生性使土地储备制度控制土地出让金失去意义，政策的负面影响制约了政策的实施。

六、政策效果时滞比较长

如果将房屋建设时间、开发商已圈土地的消化时间和新增土地的消化时间计算在内，扩大土地供应量平抑房地产市场价格的实际时滞比较长，其短期影响，只能是政策所产生的长期心理预期影响房地产市场投资者的即期决策。房地产投资本身就是一项长期投资，在房地产市场已经过热的情况下，投资者要么对新政策置之不理，要么是转移投资方向，使市场出现大幅振荡，甚至导致市场“崩盘”。因此，政策的时滞效应严重影响土地储备制度平抑价格的政策效果，政策风险大，实施时不能不慎重。

七、可供借鉴的经验总结

绝大多数国家或地区为了公共利益和城市再开发，都建立了土地征购集中、储备、出让的制度，其中香港所采取的土地储备制度与我国各城市所采用的土地储备制度比较接近。从它们运作的经验来看，有四个方面值得注意。一是土地储备制度要真正能发挥作用。政府要真正完全垄断了土地一级市场。这是关键性条件，否则，它所采取的政策措施很难收到实效。二是土地储备制度代表政府参与土地收益，有着“政府利益第一”的明显要求。如果土地国有，可以将其利益看成是土地所有权的收益；如果土地私有，可以将其利益视为土地管理、城市管理的收益。因此，它不是一名“守夜人”，在实际操作中，很难让它为了长期利益和整体利益而牺牲短期利益。因此，土地储备制度的直接受益者是政府，间接受益者可能是公众。三是政策实施手段是选择适宜的时机公布土地供给计划，进行微调，造成充分的心理预期，使房地产市场朝着理性方向发展，而不是在房地产市场风险充分放大后，在短期内大幅度增减土地的供给量。最后是政策的实施要密切关注金融市场的变化。在金融市场出现剧烈波动、严重冲击房地产市场时，因土地储备制度只是一种土地供给管理而无能为力。如香港回归时，特区政府增加批地数量以造福于民，但面对突如其来的亚洲金融危机，反而增加了房地产市场的受害程度。因此，土地储备制度在很多时候，只是一项锦上添花的政策。

关于土地出让金的政策篇4

一、适用范围

*市区〔不含萧山区、余杭区、*高新开发区（滨江）〕范围内撤村建居村的留用地及其建设项目管理适用本意见。

留用地以撤村建居村可转为建设用地的农用地（不含林地）面积为基数，按10%的比例确定。留用地建设项目应按本意见规定先核发留用地指标，作为留用地建设项目计划立项、规划用地、用地审批的依据。留用地指标的使用，按留用地建设项目征地总面积扣除带征面积后的土地面积计算。

二、指标核发

（一）自市政府批准的撤村建居之日起，按建设项目征用撤村建居村农用地（不含林地）面积的10%核发留用地指标。对于本村建设项目、已享受开发性安置用地指标的建设项目，不再核发留用地指标。已完成撤村建居土地利用现状调查测绘的村，因项目建设确需留用地指标的，按照下列比例预支：测绘农用地（不含林地）面积200亩以下的，不予预支；测绘农用地（不含林地）面积200—500亩的，可预支40%的指标；测绘农用地（不含林地）面积500—1000亩的，可预支35%的指标；测绘农用地（不含林地）面积1000—1500亩的，可预支30%的指标；测绘农用地（不含林地）面积1500亩以上的，可预支25%的指标。

（二）建设项目征用撤村建居村土地，按开发性安置征地综合补偿标准予以补偿的，其留用地指标享受市政府《关于贯彻国务院国发〔*〕15号文件进一步加强国有土地资产管理的若干意见》（杭政〔*〕15号）规定的土地出让金返还等优惠政策（以下简称享受土地出让金返还政策）；按货币安置征地综合补偿标准予以补偿的，保留其留用地指标以协议出让方式供地，但不再享受市政府杭政〔*〕15号文件规定的土地出让金返还等优惠政策（以下简称不享受土地出让金返还政策）。预支的留用地指标，各村可选择是否享受出让金返还政策，并书面承诺按相应的征地综合补偿标准确保指标所对应的农用地（不含林地）的征用。

（三）留用地指标的土地等级按被征地块所在市区土地级别确定。预支的留用地指标的土地等级按被征地村所在市区土地级别确定，跨级别的，以该村所在主要土地级别确定。市区土地级别如遇调整，留用地指标的土地等级应按调整后的市区土地级别重新予以确定。

三、指标管理

（一）建立留用地指标卡结算制度，以村为单位对留用地指标实行台账管理。由市国土资源局负责对留用地指标的核定、预支、调剂及使用进行登记管理。

（二）留用地建设项目按基本建设程序报批时，建设单位须向市发改委、规划局、国土资源局等相关部门提供留用地指标卡，作为相关部门审批的依据。

（三）核发指标的，应在建设项目征用土地方案经有权一级人民政府批准后方可核发；预支指标的，应在撤村建居土地利用现状调查测绘成果通过验收后方可预支。

（四）已预支指标再要求按项目核发指标或再次预支的，应先抵扣已预支指标后再核发剩余部分指标或再按比例预支。已按项目核发指标再要求预支的，应扣除已核发指标后再按比例预支。

（五）调剂指标的，应征得拥有指标一方的村集体经济组织多数以上村民代表的同意并出具书面意见，由所在乡镇政府、区国土资源分局确认，报市国土资源局审核同意。

（六）留用地指标可跨年度累计使用，多个项目核发的指标可合并使用。

四、指标使用

（一）使用留用地指标的建设项目，应符合城市总体规划和土地利用总体规划的要求。

（二）留用地指标原则上在村属集体土地范围内予以定点使用。在本村范围内确实难以使用的，可以采取以下途径落实：

1、在本镇范围内跨村就近定点使用。

2、折抵经市发改委、建委、规划局、国土资源局等部门会审确认但未办理出让手续的村属企事业项目用地。

3、折抵市政府办公厅杭政办〔*〕8号文件规定的多层高层农居建设中的配套公建。

4、留用地指标与本区范围内其他村集体经济组织进行调剂。

5、确实无法定点或折抵的，可由村自愿选择“指标货币化收购”。“指标货币化收购”价格按同类地段商业用地基准地价乘以年度地价指数乘以55%确定。货币化收购资金的支付按市政府办公厅杭政办〔*〕8号文件规定办理。

（三）在符合上述原则的基础上，鼓励有条件的区或乡镇政府统筹安排，统一协调，将各村留用地项目相对集中布置，合理用地、集约用地。

五、建设项目管理

（一）留用地指标只核发给村集体经济组织，专项用于发展村级集体经济，不得转让给村集体经济组织以外的建设用地单位或个人使用。留用地建设项目在符合国家法律、法规、政策的前提下，由村集体经济组织自主开发建设、村属全资集体企业开发建设或通过招商引资合作开发建设。

（二）除村集体经济组织自主进行建设外，村属集体企业开发建设或合作开发建设的，必须在本村范围内公告并经村民会议多数以上成员或多数村民代表同意，其公告及决议作为相关审批的必备件；合作开发建设的，还须所在乡镇政府（街道办事处）、区政府出具意见，村集体经济组织原则上应持有50%以上的股份。

留用地不得用于除村集体经济组织、村属集体企业、合作建设的建设主体以外的其他经济实体的抵押和担保。本村集体经济组织、村属集体企业、合作建设的建设主体需将留用地建设项目的土地使用权设定抵押权的，必须在本村范围内公告并经村民会议多数以上成员或多数以上村民代表同意，其公告及决议作为设定抵押登记的必备件。

鼓励各村将留用地项目用于自主经营和出租等。对于部分合作建设的留用地项目，确需部分转让的，在满足以下条件的前提下，经批准后可依法转让：

1、项目竣工后通过土地复核验收，复核验收时明确可转让的土地面积和建筑面积，且转让部分的用地面积和建筑面积原则上最高不得超过整个项目用地面积和建筑面积的50%；

2、转让前必须在本村范围内公告并经村民会议多数以上成员或多数以上村民代表同意，其公告及决议作为申请转让的必备件。

（三）留用地均应征为国有并实行有偿使用，不得用于经营性房地产开发。留用地建设项目的土地出让金按照以下规定缴纳：1、享受土地出让金返还政策的留用地指标，在本村范围内使用的，根据留用地建设项目所在土地等级按市政府杭政〔*〕15号文件规定计缴、计返土地出让金；调剂至外村使用的，根据留用地建设项目所在土地等级按市政府杭政〔*〕15号文件规定计缴土地出让金，根据指标所在土地等级按市政府杭政〔*〕15号文件规定计返土地出让金，最高至所计缴的土地出让金全额返还。2、不享受土地出让金返还政策的留用地指标，根据留用地建设项目所在土地等级按评估确认价的55%缴纳土地出让金。

（四）留用地建设项目经批准用地后，严格限制改变土地用途或增加建筑面积，但由于特殊原因经依法批准改变土地用途或增加建筑面积的，按以下规定办理：1、享受土地出让金返还政策的留用地项目，经依法批准改变土地用途的，按改变后用途的基准地价扣除原用途基准地价的55%补缴土地出让金，并按市政府杭政〔*〕15号文件规定计返；经依法批准增加建筑面积的，其增加的建筑面积按基准地价的55%补缴土地出让金，并按市政府杭政〔*〕15号文件规定计返。

2、不享受土地出让金返还政策的留用地项目，经依法批准改变土地用途的，按改变后土地用途评估确认价扣除原土地用途剩余出让年限评估确认价后的55%补缴土地出让金；经依法批准增加建筑面积的，其增加的建筑面积按现行评估确认价的55%补缴土地出让金。

3、留用地项目竣工复核验收，发现改变国有土地使用权出让合同（含补充合同）中所约定条件的，不论是否享受土地出让金返还政策，对其改变土地用途的，按改变后土地用途评估确认价扣除原土地用途剩余出让年限评估确认价后的55%补缴土地出让金；对其增加建筑面积的，其增加的建筑面积按现行评估确认价的55%补缴土地出让金。

关于土地出让金的政策篇5

一、关于清算单位的确定问题

根据国家税务总局国税发〔20**〕187号通知规定：土地增值税以国家有关部门审批的房地产开发项目为单位进行清算，对于分期开发的项目，以分期项目为单位清算；开发项目中同时包含普通住宅和非普通住宅的，应分别计算增值额。如果清算单位确定错误，计算出的增值额和应缴土地增值税额是不相同的。

二、关于土地增值税的具体计算问题

在土地增值税的具体计算中，扣除项目金额的确定是土地增值税清算工作的难点，也是重点。

(一)基本计算公式

应缴土地增值税=增值额×适用税率=(转让房地产收入-扣除项目金额)×适用税率1.转让房地产收入包括：货币收入、实物收入和其他收入。

2.扣除项目金额包括：(1)取得土地使用权所支付的金额；(2)开发土地的成本、费用；(3)新建房及配套设施的成本、费用，或者旧房及建筑物的评估价格；(4)与转让房地产有关的税金；(5)财政部规定的其他扣除项目。

扣除项目具体为：

(1)取得土地使用权所支付的金额，是指纳税人为取得土地使用权所支付的地价款和按国家统一规定交纳的有关费用。

(2)开发土地和新建房及配套设施(简称房地产开发)的成本，是指纳税人房地产开发项目实际发生的成本(以下简称房地产开发成本)，包括土地征用及拆迁补偿费、前期工程费、建筑安装工程费、基础设施费、公共配套设施费、开发间接费用。

土地征用及拆迁补偿费，包括土地征用费、耕地占用税、劳动力安置费及有关地上、地下附着物拆迁补偿的净支出、安置动迁用房支出等。

前期工程费，包括规划、设计、项目可行性研究和水文、地质、勘察、测绘、“三通一平”等支出。

建筑安装工程费，是指以出包方式支付给承包单位的建筑安装工程费，以自营方式发生的建筑安装工程费。

基础设施费，包括开发小区内道路、供水、供电、供气、排污、排洪、通讯、照明、环卫、绿化等工程发生的支出。

公共配套设施费，包括不能有偿转让的开发小区内公共配套设施发生的支出。

开发间接费用，是指直接组织、管理开发项目发生的费用，包括工资、职工福利费、折旧费、修理费、办公费、水电费、劳动保护费、周转房摊销等。

(3)开发土地和新建房及配套设施的费用(简称房地产开发费用)。是指与房地产开发项目有关的销售费用、管理费用、财务费用。

财务费用中的利息支出，凡能够按转让房地产项目计算分摊并提供金融机构证明的，允许据实扣除，但最高不能超过按商业银行同类同期贷款利率计算的金额。其他房地产开发费用，按(1)、(2)项规定计算的金额之和的5％以内计算扣除。

凡不能按转让房地产项目计算分摊利息支出或不能提供金融机构证明的，房地产开发费用按(1)、(2)项规定计算的金额之和的10％以内计算扣除。

(4)旧房及建筑物的评估价格，是指在转让已使用的房屋及建筑物时，由政府批准设立的房地产评估机构评定的重置成本价乘以成新度折扣率后的价格。评估价格须经当地税务机关确认。

(5)与转让房地产有关的税金，是指在转让房地产时缴纳的营业税、城市维护建设税、印花税。因转让房地产交纳的教育费附加，也可视同税金予以扣除。

(6)根据条例第六条第(五)项“财政部规定的其他扣除项目”规定：对从事房地产开发的纳税人可按(1)、(2)项规定计算的金额之和加计20％的扣除。但这条规定不适用“对取得土地或房地产使用权后，未进行开发即转让的”情形。国家税务总局国税函发[1995]110号第六点第（一）款规定：“对取得土地或房地产使用权后，未进行开发即转让的，计算其增值额时，只允许扣除取得土地使用权时支付的地价款、交纳的有关费用，以及在转让环节缴纳的税金。”这点在实际工作中要加以注意。

（二）简便计算公式

实际工作中，用简便计算公式计算土地增值税额较方便。

1.增值额未超过扣除项目金额50％

土地增值税税额=增值额×30％

2.增值额超过扣除项目金额50％，未超过100％的土地增值税税额=增值额×40％—扣除项目金额×5％

3.增值额超过扣除项目金额100％，未超过200％的

土地增值税税额=增值额×50％－扣除项目金额×15％

4.增值额超过扣除项目金额200％

土地增值税税额=增值额×60％－扣除项目金额×35％

以上公式中的5％、15％、35％为速算扣除系数。

三、关于“起征点”问题

土地增值税政策没有起征点的提法，但细细分析其政策规定，对“普通标准住宅”和“转让国有土地使用权”实际有起征点。

《中华人民共和国土地增值税暂行条例》第八条规定：“纳税人建造普通标准住宅出售，增值额未超过扣除项目金额的20%的，免征土地增值税。”这条规定，实际上确保了纳税人增值额在20%以内是免征土地增值税的，增值额超过扣除项目金额20%的应就其全部增值额按规定计税。但这条规定不适用于建造“非普通标准住宅”出售的情形，也不适用于“对取得土地或房地产使用权后，未进行开发即转让”的情形。

四、关于“普通住宅”的标准问题

我认为，关于“普通住宅”的标准，从20**年6月1日起按新标准执行，之前应按原标准执行。具体执行时以税款所属期对应标准的适用政策执行。

（一）原标准

自治区人民政府办公厅桂政办发[2000]47号文件规定：从2000年5月1日起，凡是在报建住房建设项目时，经有关部门审批对其建设类别未确定为高级公寓、别墅、度假村的住房为普通住宅。

（二）新标准

国家税务总局、财政部、建设部国税发[20**]89号规定：20**年5月31日以前，各地要根据[20**]26号文件规定，公布本地区享受优惠政策的普通住房标准，从20**年6月1日起执行。

以钦州市为例。钦州市人民政府规定钦州市普通住房应同时满足以下条件：

1.住宅小区建筑容积率在1.0以上；

2.单套建筑面积在144平方米以下；

3.实际成交价格低于同级别土地住房平均交易价格的1.44倍以下。

五、关于同一项目既有普通住房又有非普通住房，如何分摊共有成本费用问题

对于房地产开发公司同一项目既有普通住房又有非普通住房，如何分摊共有成本费用，本人认为应分别按普通住房、非普通住房的建筑面积分摊共有成本费用，并分别计算扣除额计税。统一共有成本费用的分摊方法很有必要，它可以减少征纳双方的矛盾，平衡纳税人之间的税负。

六、关于成本费用扣除项目的相关问题

对于房地产开发公司为了临街商用房好销售，投资建设房地产开发项目范围内的城建道路等发生的成本费用能否扣除问题，本人认为，可视同其投资建游泳池、假山以及公共绿化等公共配套设施的成本费用给予扣除。

七、关于扣除项目的“合法有效凭证”问题

现行政策规定，扣除项目扣除金额应有“合法有效凭证”才能给予扣除。但现行政策对“合法有效凭证”的规定不够明确，在实际工作中难以把握。本人认为，对“合法有效凭证”应作出统一规定，以消除执法的随意性。根据现行税收政策规定，结合工作实践经验，本人认为“合法有效凭证”应包括：税务发票、完税证明；财政收款收据；各种产生法律效力的合同；法院判决书、裁定书、调解书以及由法院执行的仲裁裁决书、公证债权文书；拍卖成交证明；政府正式文件；符合财务制度规定可入账的合法凭证等。但“合法有效凭证”需经税务机关审定。

八、关于“预征”及“按实计征”的区别问题

(一)预征的前提

《中华人民共和国土地增值税暂行条例实施细则》第十六条规定：“纳税人在项目全部竣工结算前转让房地产取得的收入，由于涉及成本确定或其他原因，而无法据以计算土地增值税的，可以预征土地增值税，待该项目全部竣工、办理结算后再进行清算，多退少补。

实际工作中，由于房地产开发项目时间较长，“预征”容易成为基层税务机关的普遍征收办法，大家往往把“预征率”和“征收率”两个概念混淆，把预征率作为土地增值税的征收率来执行，其结果是造成税款的大量流失。特别是对于纯粹转让国有土地使用权的行为及从没有进行过土地增值税清算的地方更是如此。这点应引起高度重视。

例：某公司取得一块国有土地使用权出让原价是660万元，现转让给另一家公司，转让价为1980万元，基层税务机关按预征率1.5%征收土地增值税税款为30万元。实际应缴土地增值税税款计算：增值额=1980—转让收入缴纳的税款143-取得土地原价660=1177万元，应缴土地增值税=1177×50%—（143+660）×15%=468万元，少征438万元。

（二）按实计征的情形

我认为，以下情形应按实计征土地增值税，不能按预征率计征：

1.纳税人取得国有土地使用权后，未进行任何形式的开发即转让的。这种情形，土地上并无项目，也就无所谓“在项目全部竣工结算前”，因此，是不适用预征政策的，应按实计征土地增值税。

2.纳税人取得国有土地使用权后，只对土地进行“三通一平”或打好基础尚未进行房屋建造，直接将土地使用权转让的。这种情形，可视同“该项目已全部竣工、办理结算了”，因此，应按实计征土地增值税。

3.纳税人取得国有土地使用权后，进行1栋或若干栋房屋建造，不预售，竣工办理结算后一次性转让或未竣工办理结算即整体转让的。这种情形不适用预征政策，应按实计征土地增值税。

4.纳税人取得房产产权后，未进行任何实质性的改造即转让的；或虽进行实质性改造但改造竣工办理结算后一次性转让的。这种情形也不适用预征政策，应按实计征土地增值税。

5.纳税人一次性转让持有的全部股权，且以股权形式表现的资产主要是土地使用权、地上建筑物及附着物的，应按实计征土地增值税。

九、关于“国有土地”和“农村集体土地”的区别问题

《中华人民共和国土地增值税暂行条例》第二条规定：“转让国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物并取得收入的单位和个人，为土地增值税的纳税义务人。”实际工作中，要注意“国有”的前提。

《中华人民共和国土地管理法》第八条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”。目前，只有国家土地管理部门才有权征用农民集体所有土地转为国有土地。实际工作中，对于国家因建设项目建设需要征用农民集体所有土地，农民取得的补偿收入是不征收土地增值税的。对于转让土地使用权的行为，要注意调查清楚是不是国有土地。

十、关于“出让”和“转让”的区别问题

《中华人民共和国土地增值税暂行条例》第二条规定：“转让国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物并取得收入的单位和个人，为土地增值税的纳税义务人。”实际工作中，要注意区分“出让”和“转让”两个概念。

关于土地出让金的政策篇6

关键词：权利束分离；政策性土地金融；市场性土地金融

文章编号：1003-4625(2009)11-0008-04 中图分类号：F820.2 文献标识码：A

土地是财富。它既是资源，又是资产。这种资源不可再生，其稀缺性又决定了它是一种价值不断增值的资产，对于我国城市土地而言，更是如此。当前，出于“十分珍惜、合理利用每一寸土地，切实保护耕地”的基本国策，国家实行土地用途管制制度，严格控制城市建设用地规模。在城市化进程加速的背景下，对城市建设用地的供给小于需求。现行的土地政策参与宏观调控基于土地的资源属性角度，采取规划、供地、税收、地价等调节手段，但这种以行政性、指令性为主的方式调节、管理、监督土地市场，过于刚性，效果不甚理想。

其实，国家对城市土地不仅具备行政管理的职能，更是兼备城市土地所有者的角色。城市土地属于国有，由国务院代表国家行使土地所有权，并由下属的土地行政主管部门统一负责全国的土地管理、监督工作。土地所有权本质上是一种物权，《物权法》所有权中有明确规定，它是一种全面的支配权，具备占有、使用、收益、处分的权利。

在实践中，由于与土地使用权分离，国有土地的所有权的权能并未得到充分体现。土地所有权作为一种终极性质的财产权利，具备归一性和弹力性的特点，前者体现最终支配效力，使得其权利状态回复圆满，后者则在不同的条件、场合有不同的表现形式。从价值实现形式来看，往往土地所有权表现为对一定额地租的占有。

所以，我国土地所有权应该在具体的经济实现形式上有所反映。我国土地实行的是社会主义公有制，城市土地国有是其具体的体现之一。在与土地使用权分离阶段，城市土地所有权通过收取土地出让金的形式实现其收益权能，并以土地出让金的形式纳入财政预算，以实现各种目的的支出。但由于存在地方政府与中央政府的博弈，国家土地所有权的收益被剥夺、流失，其主体地位被虚置，因此，有必要显化和强化国家土地所有权的经济利益实现形式。为此，立足于土地财产权利划分的三个阶段，结合地租理论，提出在土地财产权利不同阶段的具体收益形式，适度进行金融创新，加速国家土地资产积累，并以此作为一种“隐性”的资产管理工具，实现对土地市场的诱导、引导，解决刚性的土地行政管理手段所难以解决的一些问题。

一、土地资产价值的理论分析

(一)土地财产形成的三个阶段

所谓土地财产形成的三个阶段，指的是土地等待开发阶段、土地“生地”开发成为“熟地”阶段和“熟地”出让后阶段。在这三个过程中，土地财产权利形式依次具体表现为土地发展权、土地开发权和建设用地使用权。《土地管理法》和《物权法》明确承认了建设用地使用权的物权地位，但对于前两种权利，法律并未明确规定。土地发展权，是指土地变更为不同使用性质的权利，是一种可以与土地所有权分割而单独处分的财产权，国家通过土地用途管制制度，利用规划权和行政管理权从侧面体现了它的某些性质，但这种权利不允许进入市场交易，因此不具备流动性和交易价值，这可看为对土地发展权的一个最大的限制。土地开发权，指的是政府在土地一级开发阶段，将政府作为民事主体对开发土地享有的权利从与政府作为行政主体享有的对土地行政权、管理权相分离，对开发土地具备占有、使用、收益和处分的权利，可理解为一种准物权。在土地开发储备阶段，各地政府以各种不同的形式，变相地使用这一权利。因此，它具备潜在的交易价值。

(二)土地资产价值形成及收益分配的依据

地租是土地所有权在经济上的实现形式。现阶段，土地使用权出让金是城市土地所有权实现的主要经济形式，它同时包含了绝对地租和级差地租。对于前者，无可争议，它是国家土地所有权直接要求的主要形式，但对于后者，却值得商榷。按照古典地租理论，级差地租分为级差地租I和级差地租Ⅱ，级差地租I的形成与土地本身的自然条件有关，如肥力、位置等，这是由土地的天然特性决定的，故土地所有者可以凭借其垄断地位向土地使用者要求一个增额，级差地租Ⅱ是土地投资者连续对某一土地连续追加投资所导致的利润增加额，这一部分应该归土地投资者所有。

在我国，土地投资者主要是指各地地方政府，地方政府应该就土地的开发投资的收益有一个要求权，根据国务院办公厅颁发的《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，将土地出让收支全额纳入预算，实行“收支两条线”管理，从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。实际上地方政府就投资开发所导致的一部分级差地租Ⅱ，通过财政预算的形式，由财政拨付一定比例，建立国有土地收益基金，用于地方的土地开发和储备。因此，不但国家土地所有权的权益无法体现，而且，作为土地投资开发的主体，地方政府丧失了就这部分收益的要求权和主动权。

所以，笔者认为，有必要对作为土地所有者的中央政府和作为土地开发者就地租量的分配重新作一个必要的、清楚的梳理，即在土地所有权和土地开发权分离的基础上，中央政府凭借土地所有者地位有权要求土地出让收入中属于绝对地租和级差地租I的一部分收益，地方政府凭借土地开发者的地位有权要求土地出让收入中属于级差地租Ⅱ的一部分收益。以此为基础，以绝对地租资本化的方式结合金融创新，体现中央土地所有权益，以及以级差地租资本化的方式结合金融创新，体现地方土地开发权益。这就是从经济角度，强化国家土地所有权的实质内容。

(三)建立城市土地金融制度――强化国家土地所有权的新形式

当前，我国主要采取税收、财政与信贷等方式进行社会主义级差地租的调节，但是，税收是国家权力在经济上的表现，而不是国家权力在经济上的表现，财政和信贷实际上只用于对欠发达地区的支持，国家土地所有权在经济上并没有得到充分的体现和运用。如前所述，首先，主张在划分土地财产形成三个阶段上，尤其是在土地由“生”到熟阶段，实现土地所有权与土地开发权相分离，并以此为依据，对体现中央土地所有权权益的绝对地租和级差地租I资本化，进行金融创新，和对体现地方土地开发权益的级差地租Ⅱ资本化，进行金融创新，形成中央和地方两级政策性土地金融体系。其次，对于土地财产形式表现的第三个阶段，即“熟地”以后阶段，按照《物权法》

的规定，此时，土地所有权与土地使用权实现分离，并在形式上表现为建设用地使用权，土地使用者对之有占有、使用、收益和处分的权利。因此，这一时序的土地权利流转应该体现市场化原则，此时，土地所有权(存土地使用权存续期间内)应该被排除在外，不能以再要求“地租”的形式直接介入土地及房地产市场。这一阶段不同于上一阶段，土地作为一种生产要素，基本上可以实现自由流动(如土地使用者将土地或建筑物转让、出租、抵押等)，可以在土地的市场价值的基础上，结合金融创新，形成城市土地金融的第二个层次，即市场性土地金融体系，其目的在于按照利益最大化原则，充分利用市场“看不见的手”，对土地及其不动产进行最有效率的利用。但是，同时由于土地的特殊性，国家虽然不能以土地所有者的身份直接介入这一时期的市场，但可以通过在前一时序形成的土地资本积累，即两级政策性土地金融体系，间接介入市场，发挥“看得见的手”的作用，诱导、引导城市土地市场及其房地产市场的发展，维持土地市场的稳定，促进土地资产的节约、集约利用，实现城市的有序发展。

二、城市土地金融的内容、形式及运作

(一)城市土地金融的概念

何谓土地金融，学者对此理解不一。“土地金融是以土地为媒介而进行的货币和资金的融通活动，是通过各种信用方式、方法和工具，有效地组织和调剂土地领域中货币资金的活动。”“所谓土地金融通常是利用土地为长期信用的担保品，而作长久性金融流通的措施，称为土地抵押信用。”这些定义都把土地金融在很大程度上等同于土地信用，即以土地作为一种优良的担保品或抵押品进行货币或信用资金融资的活动。

但是，在强调资源最优化利用的现代市场经济社会，土地作为一种集多种权利于一身的资产，仅以抵押权或担保权作为其实现经济目的的手段，是不够的，金融的本质就是将权利视为一种资产，并由此产生的一系列市场交易的行为，而土地作为一种集合多种权利的综合体，包括所有权、使用权、开发权等，每一项权利就对应着一种资产，而每一种资产皆可以通过市场交易行为实现权利人的经济目的。

因此，对于土地金融的定义，可以理解为：土地金融是对土地权利束包含的权利进行适当剥离，形成特定的资产，借助金融市场，充分运用货币、信用以及各种金融工具，实现特定土地权利人的经济意图和目的。

具体来说包括两个方面：

一是国家所有权与土地开发权分离，结合金融创新形成的政策性土地金融体系，目的在于国家用经济的杠杆引导土地和房地产市场发展的方向，实现稳定有序。

二是以建设用地土地使用权为基础，结合金融创新，形成市场性金融体系，其目的在于实现土地权利的最大价值，促进土地资源的可持续利用。

(二)城市土地金融的内容

1、政策性土地金融

政策性土地金融主要是指在土地出让收益中，以土地绝对地租和级差地租I资本化为基础，体现国家土地所有权权益而形成的中央土地基金，和以土地级差地租Ⅱ的资本化为基础，体现地方政府土地开发权益而形成的地方土地基金。中央土地基金以直接参股的形式与地方土地基金发生关系。不同的是，中央土地基金是一种具备市场调节性的基金，而地方土地基金则具备产业投资基金性质，且只能投资于土地的开发以及城市土地的整理和储备。

2、市场性土地金融

市场性金融是指在实现土地使用权出让以后，土地使用权人利用土地的收益权能，以土地价值为标的，借助金融市场，充分利用货币、信用等杠杆，形成的各种土地金融工具的总和。包括：以地资产作价入股，以公司为主体发行的股票、债券等，以及以土地未来收益作为担保设计的融资工具或发行的一系列融资凭证，前者如土地信托投资基金、土地项目融资；后者如LABS(土地资产支撑证券)、REITS(不动产信托投资基金)，CMBS(商业抵押支持证券)等。

(三)城市土地金融运作的机制

城市土地金融运行的核心在于中央和地方两级土地基金。土地基金是衔接政策性金融体系和商业性金融体系的纽带，是国家利用土地金融工具参与市场调节的最重要的工具。

土地基金参与实现市场价格稳定的调节有两种方式：

一是利用中央土地基金和地方土地基金之间形成的资金传导机制，引导“直接投资房地产”为“间接投资房地产”，抑制市场投资或投机，稳定市场价格。例如，中央土地基金(通过预警系统等指标分析)预测未来某一时点市场价格将会出现异常上升，则中央土地基金向社会公众发行特别的土地基金券，该证券具备一定的收益，以吸收用于投资土地或房地产的社会资金，从而减小社会对土地或房地产实物的投资性需求。然后，中央土地基金以这笔资金投资于地方土地基金，后者扩大对一股住宅性的土地供给，以满足一般居民对住房的需求。这样，在弱化投资性需求和增加一般居民住房的土地供给的作用下，有望实现市场价格的稳定。

二是通过制定中央在全国范围内的土地储备利用计划，以吞吐城市计划储备土地的方式，实现市场价格的稳定。如在土地利用规划、城市规划和城市土地储备计划的前提下，中央土地基金适时向市场推出一部分土地，扩大土地的供给，从而消化一部分市场需求，以实现市场价格的稳定。

三是根据市场信号，适时购买或卖出、借入或借出市场主体发行的证券。比如在土地市场过热的情况下，土地基金卖出或借出持有的由市场主体发行的证券，增加此类土地金融产品的供给，以抑制其价格；在土地市场萧条的情况下，土地基金购买或借入由市场主体发行的土地证券，刺激此类证券的需求，诱使土地证券价格上升，引导土地市场的回暖。无论哪种情形，其目的都在于通过以土地金融工具为操作工具，引导土地市场均衡，实现土地市场的有序、稳定发展。

三、结论

以上就我国城市土地金融的构建进行了尝试性的研究，提出了依托土地产权的剥离结合金融创新思路，这在国内尚属于新鲜事物，有关的实践经验比较少，可以说完全处于探索阶段，但这种探索是非常有必要的。当前土地管理领域出现了一系列热点问题，如耕地保护与城市发展的矛盾，土地市场和房地产市场价格高居不下等，而现行的中央紧缩的土地行政政策却并不能有效控制全国各区域用地的平衡，土地违法问题屡禁不止、对土地和不动产的投机性需求大于投资性需求等等现象普遍存在，这些都与我国固有的、单一的土地行政管理政策密不可分。

现实的严峻情况决定了我国必须实行世界上最严格的土地管理政策，但长期的实践却证明了这种制度至少在运行机制上还存在一些不足的地方，缺乏符合我国经济发展阶段并行之有效的保障。因此，如何在适应新的市场形势的条件下，对传统的土地行政主导性制度进行一些必要的改革成为一种必须和必然。

关于土地出让金的政策篇7

关键词：土地财政；公租房；重庆；总结

中图分类号：F287.7 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.08.73 文章编号：1672-3309（2013）08-162-03

一、土地财政的定义

“土地财政”目前并没有明确的定义，但谈到“土地财政”，学术界通常指地方财政通过土地相关的运作方式来实现收入的部分。一般来说，地方政府有三种途径实现“以地生财”：一是以土地出让的方式获取土地出让金；二是通过发展建筑业和房地产业带来相关税费收入的增加，三是通过地方融资平台，获取以土地为抵押的债务收入。目前学术界将“土地财政”的成因归结为六个大的方面，一是财政体制方面，主要是分税制的影响；二是金融体制方面，地方政府抵押土地获得贷款；三是土地制度方面，土地制度有许多不完善的地方；四是政绩考核方面，地方官员对GDP的盲目追求，助长了“土地财政”；五是法律制度的不完善；六是城市化进程的影响。[1]目前不可否认的是，由于分税制存在的缘故，目前“土地财政”收入中的第一种方式以及第三种方式已经成为政府预算外收入的重要来源。

二、保障性住房的发展脉络

住房保障制度规定了政府必须为住房困难人群提供基本生活住房的义务。以转移支付制度为主的若干制度安排，使最低收入家庭住房通过廉租住房制度解决，低收入家庭住房通过经济适用房解决。实行住房保障制度意味着房地产这种特殊公共物品的公平分享.也有助于房地产经济的协调发展.我国的住房政策自2005年开始，由市场化提供住房为主向加强住房保障制度建设调整，目的是为了解决低收入家庭的住房困难问题.2007年8月.我国颁布《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，标志着我国保障性住房政策走向完善。

三、公租房的资金来源

公租房建设资金来源渠道广泛，但近年陆续有各地政府在公租房建设方面的资金短缺等消息传出。我国目前保障性住房资金来源主要有以下方式：

（一） 市场融资方式

1、REITs（Real Estate Investment Trusts）。 房地产投资信托基金是一种以发行收益凭证的方式汇集特定多数投资者的资金，由专门投资机构进行房地产投资经营管理，并将投资综合收益按比例分配给投资者的一种信托基金。

2、PPP（public-private partnership）。是公共基础设施项目（如新的电信系统、机场和电厂）的一个资助模式。公共合作伙伴的代表是地方和国家政府。私营合作伙伴可以是私营企业、国营公司或特定专业领域的企业财团。

3、BOT（Build&Operate&Transfer）。指政府通过特许权协议，授权民营机构进行项目（主要是基础设施和自然资源开发）的融资、设计、建造、经营和维护；

4、债券。指政府融资平台利用金融市场发行保障房建设债券产品筹集建设资金；

5、险资。利用保险资金的高保障性要求，利用其租金与保险资金收益进行匹配，来满足保障房建设的资金需求。

6、银行贷款。利用银行对其项目的授信额度来满足保障房建设的资金需求。

（二）专项资金：政府土地出让收入转移支付，国家财政专款，土地挂牌招标搭建公租房等其他方式

招拍挂和协议出让收入是土地出让收入的主要来源。按照《中华人民共和国土地管理法》等有关规定，除军事、保障性住房等少数用地可依法以划拨方式供应外，其他用地均应采取招拍挂等方式供应。尽管2011年国土资源部门进一步完善招拍挂供地政策，采取“综合评标”、“限房价、竞地价”、“限地价、竞保障性住房面积”、“商品住房用地中配建保障性住房”，以及建立房地产用地交易异常情况申报制度等，但由于全年用地供需矛盾依旧突出，土地供应以招拍挂方式为主，2011年全国招拍挂和协议出让收入达到29756.32亿元，占88.9%，仍为土地出让收入的重要来源；而补缴土地价款、划拨土地收入以及其他土地出让收入仅占11.1%。

而据国土资源部法律中心2013年7月28日公布的土地管理形势分析显示，上半年全国房地产用地供应8.24万公顷，同比增加38.8%，与2011年同期相比，增加17.3%，达到近年来新高。从监测数据看，今年上半年房地产用地供应已创历年最高，其次为2011年、2010年。2013年以来各地加快住房用地供给，上半年房地产用地公告推出（招标、拍卖、挂牌等公开出让公告面积）8.65万公顷，同比增加24.8%，累计流标流拍面积3034公顷，同比减少64.3%。其中，住房用地推出5.53万公顷，同比增加21.7%。31个省份中仅4个住宅推地量低于去年同期，其余27个推地量均高于去年同期，增幅较大的包括北京市（267%）、浙江省（121%）、江西省（99%）。数据显示，今年1-5月，企业购地积极性上升，并向一线城市和部分二线城市回归，重点城市房地产用地供应增长超过三成，一线城市住房用地供应增幅大幅高于全国水平，三线城市商服用地供应增幅大幅高于全国水平。一线城市加大优质地块推出力度，溢价率较高地块持续出现，也带动市场景气不断提升。

据介绍，随着中央保障性安居工程建设任务分解落实和棚户区改造力度加大，今年3月以来保障房用地占比逐月上升，公共租赁住房用地供应增速最为明显，上半年供应1130公顷，同比增加79.9%。

（三） 利用市场融资方式的局限性

1、融出方的困境。由于保障房是政府进行限价、定价，投资收益低微甚至还会出现亏损，资金的投入——产出不能形成一个良性循环。所以按照国家相关政策规定，金融机构如果要参与保障房的建设，只能是以较低的资金价格进入。在当前我国宏观调控制度下，为了实现资金的最大效益，金融机构有限的资金，只能够优先配置到投资收益比较高的项目上.向较低收益的保障房建设项目上倾斜的难度非常大。同时。保障房项目地资金回收周期比较长，而且贷款的还款来源、贷款的抵押等与其他的房地产开发贷款相比，风险比较大。投资的低微收益难以有效地覆盖成本与风险，这在一定程度上影响到了金融机构参与融资的积极性。对于企业年金、社保基金、保险资金进入保障性住房建设，目前国家及其相关部门没有具体的、明确的规定。融资方式单一，融资渠道较窄已经成为保障房融资的一道瓶颈。[2]

2、融入方的困境。利用市场融资方式，可以快速筹集资金，但是本息的支付对地方政府而言是一笔不小的负担；专项资金来源比较多样，但地方政府无需为此背负过多的债务负担，但除了土地挂牌招标搭建公租房外，其余专款、转移支付等方式带来的资金容量毕竟有限。

保障房属于“准公共产品”，政府应当成为主要的建设资金负责者，充分地发挥出政府在保障房融资体制中的主导作用。政府加大财政预算投入力度，将保障房建设资金的需求纳入到公共财政预算支出当中。继续推行从土地出让的净收益中安排出一定数额的资金，并将其制度化，形成“硬性指标”。充分利用企业年金、保险资金、住房公积金的闲置资金等各种长期资金用在保障性住房的建设，制定各种促进保障房租赁和建设市场发展的金融、财税、土地等政策。推动各地区直管公房出售后部分地净归集体资金、住房公积金增值收益等用于保障房的建设。建立健全长期稳定的保障房建设财政资金投入制度。确保年度财政预算当中保障房建设项目的支出比例，合理地安排保障房建设项目的支出构成比。

四、重庆市公租房的融资方式

由于2012年数据不完整，本文以重庆市2011年建设公租房为背景，探讨在保障性住房建设中的资金来源结构以及如何进行优化的问题。

（一）重庆2011年保障房任务

2011年国家下达重庆市保障性安居工程建设任务经济适用住房指标为51万套[3]。重庆市公租房建设规定优惠政策明确指出，公租房用地以划拨方式供应，免征城镇土地使用税、土地增值税，免征城市建设配套费等行政事业性收费和政府性基金，其租售也免征营业税和房产税，政府收购、改建住房作为公租房的，亦免收相关税费。因此，政府经常会通过土地出让价格的折扣和各种优惠政策来保障资金的合理利润。2010年7月1日，重庆市政府颁布的《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》规定，除了中央安排的专项资金和财政年度预算安排资金，公租房建设资金来源渠道还可以包括土地出让收益的5%。重庆4000万平方米公租房的建设需要大约1200亿元资金，这笔资金的筹集采用“1+3”的模式。[4]“l”即财政投入300亿元，这300亿元资金主要有以下来源：政府储备、每年新发生的土地出让金的5%、房产税以及政府预算内的财政收入； “3”即另外的900亿元通过银行贷款、保险公司、社保基金三个渠道筹集，其中银行是主要融资渠道。为保证贷款的偿还，重庆在公租房的建设环节和流通环节都作出了创新。建设方面，公租房的商业配套设施占总面积的10%，商业部分按市价出售，将能够收回20%-30%甚至更多的贷款本金。流通方面规定，居住满5年后，公租房可以向特定对象出售，通过“公租房转让市场”，由政府和个人进行交易，价格则采用当时的市场成本价加之税费减免、优惠政策、通胀等因素，从而活化了部分公租房源，增加了贷款本金偿还来源。此外，经过测算，租金完全可以偿还贷款期利息。通过一系列创新，银行贷款的偿还基本可以得到保证，从而保证了融资的可持续性。

（二） 政府支出部分以及融资偿还能力分析。

纵观2011年全国土地出让支出情况。全国土地出让支出33172.16亿元，同比增长21.4%。其中用于成本补偿性费用支出超过七成。2011年全国土地出让收入用于征地拆迁等成本补偿性支出达24053.76亿元，同比增长42%，占全国土地出让支出的72.5%，比上年提高10.4个百分点。其中，用于征地和拆迁补偿支出15040.43亿元，土地出让前期开发支出5509.98亿元，土地出让业务费支出217.37亿元，支付破产或改制企业职工安置费用等成本补偿性费用支出3285.98亿元。

用于保障性安居工程支出增长较快。2011年各地政府为完成再开工建设1000万套城镇保障性安居工程任务，在加大公共财政预算投入的同时，进一步加大了土地出让收入用于保障性安居工程建设的投入力度，北京、吉林、上海、厦门、青岛、广东、海南、贵州、甘肃、新疆等省份土地出让收益中用于保障性安居工程的资金比例超过10%，当年全国土地出让收入用于保障性安居工程支出662.35亿元，占支出总额的2%，同比增长55.3%，在各项土地出让支出中增长最快。

房产税方面，目前只有上海和重庆两地开征。2011年，上海市财政局公布的房产税收入为22.1亿元，同一时期重庆市财政局公布，当年的房产税收仅约1亿元。财政部网站7月29日的 《2013年上半年税收收入情况分析》显示，2013年1-6月，全国税收总收入完成59260.61亿元，同比增长7.9%。其中，房地产保有环节的税收收入增速回落，交易环节的税收收入增长较快。1-6月房产税、城镇土地使用税同比分别增长11%和8%，比去年同期增速分别回落19.1和23.1个百分点。房地产营业税、契税同比分别增长45.7%和39.8%。根据报告，1-6月，房产税完成822.30亿元，同比增长11.0%，比去年同期增速回落了19.1个百分点。房产税收入占税收总收入的比重为1.4%。

重庆市2011年财政收入为2900亿人民币，土地出让金为1309亿人民币[5]。2011年重庆市土地出让金占市财政收入的45.14%。由此可见，重庆市政府土地出让金投入保障房建设资金数量为65亿元左右。2011年廉租住房保障专项补助资金4.9亿元[6]。根据《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》可知，政府储备金、房产税与政府预算内的财政收入需投入共计约230亿元。2011年重庆共建公租房4000万平米，按照目前每月每平米11元租金计算，从住房交付起，五年内共计收回租金264亿。五年后假设可以全部出售，按照每平米4000元计算，可以回收1600亿元。共计1864亿元。可以完全覆盖其建设成本以及支出利息。实际上，重庆市通过住房吸引91万人口在城区就业，通过经济和消费的活跃让周边的土地升值，并增加相关产业的税收，以此带来的收益远远不止于此。以公租房培育周边土地价值和产业升级，从而拉动该区域的经济和消费能力，对于低收入人群与重庆市政府而言，是一个双赢的局面。

（三） 重庆模式财政投入的不确定性

由上述分析可知，财政投入的300亿元中，房产税与政府财政预算投入需230亿元，占整体财政投入的76.7%。房产税来源较少，基本230亿的投入全部来自于政府财政预算内资金。由上可以看出，由于土地出让金收入转移到公租房财政投入的比例过小，导致重庆市需要政府预算内资金量占比过大。预算内资金的不确定性在于中央政府的分税制政策以及重庆市自身财政收入以及当年预算内项目的多少而决定。预算内资金无法连续完全保障保障性住房建设的资金需求。而土地出让收入在城市发展过程中则较为稳定。因此，建议大幅提高土地出让金收入转移到公租房财政投入的比例，并建立基金运作形式，将结余资金用于运作，最终形成良性循环。

参考文献：

[1]程睿娴、李妍.国内土地财政研究述评[J].经济问题探索，2011，（02）.

[2]香桂英.有关保障房融资问题的探讨与分析[J].投资理财，2012，（10）.

[3][6] 国家统计年鉴，2011.

[4]重庆市公共租赁住房管理暂行办法，2010.

关于土地出让金的政策篇8

一、房地产市场宏观调控法律、法规及政策体系回顾

为了稳定房地产价格，加强对房地产的宏观调控，2005年3月26日，国务院下发了《关于切实稳定住房价格的通知》，称为“国八条”。“国八条”将稳定房价提高到了政治的高度，要求建立政府负责制，省政府负总责，第一次明确提出“对住房价格上涨过快、控制不力的，要追究有关责任人责任”。由此可见国务院对房地产市场问题的高度重视。

2005年4月27日，国务院总理主持召开国务院常务会议时，着重分析当时的房地产市场形势，研究进一步加强房地产市场宏观调控问题。并提出了“加强房地产市场引导和调控的八点措施”，称为“新八条”。2005年5月11日，在一颁布“国八条”、“新八条”之后，国务院转发了由建设部等七部委联合制定的《关于做好稳定住房价格工作的意见》。2006年5月17日，国务院提出了促进房地产业健康发展的六条指导性措施（“国六条”），具体包括重点发展中低价位、中小套型普通商品住房、经济适用住房和廉租住房，合理控制城市房屋拆迁规模和进度，减缓被动性住房需求过快增长、进一步整顿和规范房地产市场秩序等内容。2007年6月11日，商务部和国家外汇管理局联合《关于进一步加强、规范外商直接投资房地产业审批和监管的通知》，以此遏制外资在中国内地的投资和炒房行为。2007年9月27日，中国人民银行、银监会联合颁布《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》(359号文)，该通知要求：对于贷款购买第二套房，首付不低于四成，利率为基准利率的1.1倍；不得发放假按揭、不指定用途贷款、循环贷；严格房地产开发贷款，项目资本金不达35%，不得发放贷款等。2007年8月13日国务院公布了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号），该文件的出台，使解决低收入家庭住房困难被纳入政府公共服务职能，表明政府住宅调控思路在2007年发生了根本性转变，即加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系，建立梯级住房保障体系，实行住房分类供应体制的思路。在2007年12月3日，国土资源部、财政部、中国人民银行联合颁布《土地储备管理办法》。该举旨在完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用等。2008年1月7日国务院办公厅下发《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号），通知指出：（1）优先开发利用空闲、废弃、闲置和低效利用的土地，努力提高建设用地利用效率。（2）严格执行闲置土地处置政策，即土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用；土地闲置满一年不满两年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价，国土资源部要会同有关部门抓紧研究制订具体办法。通知还要求，2008年6月底前，各省、自治区、直辖市人民政府要将闲置土地清理处置情况向国务院做出专题报告。（3）优化住宅用地结构。合理安排住宅用地，继续停止别墅类房地产开发项目的土地供应。确保不低于70%的住宅用地用于廉租房、经济适用房、限价房和90平方米以下中小套型普通商品房的建设，防止大套型商品房多占土地。2010年3月8日，国土资源部《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》国土资发〔2010〕34号，又称为国19条，突出了住房民生理念，加强了对房地产市场的监管力度，以防范系统性市场风险的发生。

二、现行法规政策实施效果及问题分析随着社会主义市场经济体制的确立，我们对城镇住房制度进行了根本性改革，即取消实物分配，推进住房商品化。

上述法规、政策对房地产市场健康发展，规范房地产市场，科学合理用地起了很大作用。但现在来看，房地产市场仍然存在很大问题：

(一)土地市场混乱。现在的土地市场看似合理，实际上存在很多问题。除了国有土地进入市场外，很多集体土地也以各种名义进入市场；土地财政的现象依然很普遍，卖地成了政府财政收入的重要来源；并且一收就是几十年的，不利于可持续发展。有些地方政府更是急功近利，杀鸡取卵，造成了土地市场恶性竞争。

(二)房屋价格虚高不下。全国的一线和二线城市，房屋价格虚高不下，极不稳定，购房者依然是望房兴叹。买不起房，尤其是80后记90后，收入的限制使他们买房更加困难，即使付了首付，巨大的还款压力使他们成为房奴，生活压力巨大。

(三)房屋空置率很高。一方面购房者的巨大需求得不到满足，另一方面大量的房屋空置，积压了大量资金，也造成了资源的浪费。夜幕降临时，到处都有漆黑一片的已盖成楼房，灯几乎没亮过，人们戏称为“鬼楼”。

(四)房地产商非法垄断市场。房地产商掌握了巨大的资源后，与某些政府或官员互相勾结，行贿受贿，进而影响政策；有些政府机构或官员为他们开绿灯，往往使法律、法规、政策的执行效果大打折扣。上有政策下有对策，有令不行，有禁不止；有些官员甚至成了房地产商的保护伞。

(五)廉租房、经济适用房的建设依然远远不能满足需要。虽然已经有了这方面的规定，但无论从规模、数量、质量等方面还远远不能满足需要。同时对廉租房、经济适用房的主体资格审查不严，致使一些不符合条件的人蒙混过关。

(六)银行对借款者的主体资格审查不严。借款者资料不真实，所添收入虚假，按揭手续有问题；同时给一人多套房屋贷款，并且还进行利息优惠，与国家对房地产市场的宏观调控政策不符，也增加银行自身的经营风险，给金融秩序安全稳定也埋下了隐患。

三、加强并完善房地产市场宏观调控措施的建议

(一)严格执行国家关于房地产市场管理调控法律法规及政策规定。加快住房建设用地供应计划编制。包括科学编制住房特别是保障性住房用地供应计划；协调推进住房用地供应计划实施。要促进住房建设用地有效供应。包括确保保障性住房用地供应；严格土地出让条件。要切实加强房地产用地监管包括实施住房用地开发利用申报制度；加强土地开发利用动态监测；强化保障性住房用地供后监管；严格依法处置闲置房地产用地；加强房地产用地开发利用诚信管理。建立健全信息公开制度包括公开住房供地计划；公开土地出让公告；公开土地出让和划拨结果；公开土地开发利用信息；公开土地开发利用信息；公开违法违规用地查处结果。要开展房地产用地突出问题专项检查包括明确房地产用地专项检查的重点内容；结合出让合同清理制定专项检查方案；严肃查处房地产用地中的违法违规行为；切实加强对专项检查工作的组织领导和政策指导。

(二)规范土地供应市场。对于集体土地入市严格限制。增加保障性住房建设的土地供应数量，并使其充足。这部分土地不是以营利为目的的。对于纯粹进行房地产开发的，可以采取先行的招拍挂的方式。

房地产商要加纳土地保证金，才能参加招投标，参加竞买；要对土地出让金收足受实，不允许拖欠。“国19条”规定土地出让最低价不得低于出让地块所在地级别基准地价的70%，竞买保证金不得低于出让最低价的20%。严格土地竞买人资格审查。对用地者欠缴土地出让价款、闲置土地、囤地炒地、土地开发规模超过实际开发能力以及不履行土地使用合同的，市、县国土资源管理部门要禁止其在一定期限内参加土地竞买。对存在的违法违规用地行为，要严肃查处。严格土地出让合同管理。土地出让成交后，必须在10个工作日内签订出让合同，合同签订后1个月内必须缴纳出让价款50%的首付款，余款要按合同约定及时缴纳，最迟付款时间不得超过一年；受让人逾期不签订合同的，终止供地、不得退还定金。已签合同不缴纳出让价款的，必须收回土地。

(三)改变地方政府土地财政的情况。现在很多地方，土地财政的情况很严重，这种情况不利于土地的合理科学利用，不利于可持续发展。

土地资源是有限的，应当为后代着想，不能急功近利，杀鸡取卵，爷卖孙田。继续实施差别化的住房税收政策。要严格执行国家有关个人购买普通住房与非普通住房、首次购房与非首次购房的差别化税收政策。对不符合规定条件的，一律不得给予相关税收优惠。同时，要加快研究完善住房税收政策，引导居民树立合理、节约的住房消费观念。适时开征物业税，对拥有两套以上住房的开征物业税，以加强对房地产市场的调整，调整房屋投资投机行为。

(四)限制国有企业进入房地产领域。从现实来看，大量国有企业进入房地产市场。加剧了房地产行业的竞争，甚至垄断房产市场，某种意义上这也使房地产市场过热，房屋价格虚高不下的原因之一。国有企业应当成为贯彻国家房地产市场宏观调控政策、法律、法规的模范，而不是为了自己的利益反其道而行之。

(五)规范房地产金融信贷管理，严格贷款发放手续。银行对于房地产商进行贷款时，应当严格按照规范进行。认真审查其借款资格，完善相关抵押担保手续，防止风险发生。对于个人的多套房屋贷款应当严格控制，尤其对有炒房可能的贷款人，更应该严格限制其贷款。提高首付比例，继续实施差别化的住房税收政策。严格执行房地产项目资本金要求，严禁对不符合信贷政策规定的房地产开发企业或开发项目发放房地产开发贷款。有关部门要加强对信贷资金流向和跨境投融资活动的监控，防范信贷资金违规进入房地产市场，防止境外“热钱”冲击我国市场。

(六)积极进行廉租房、经济适用房的建设，扩大规模，扩大覆盖范围，使低收入者或无收入者居者有其屋，以保障社会的安定，保障居者有其屋的实现。从中国未来一段时期的实际情况出发，增加中低价位、中小套型普通住房供应，帮助那些既不属于廉租住房保障对象又没有能力进入市场的家庭。考虑到地区之间发展程度有较大差异，要更多地发挥地方政府的积极性。中央政府确定大的原则、大的政策，具体做法要允许各地区因地制宜，例如发展政策性租赁住房，发展限价商品住房等。