时间：2023-12-18 17:14:48
【关键词】“城中村” 顶层设计 新发展理念 【中图分类号】F292 【文献标识码】A
新发展理念，是治国理政新理念新思想新战略在发展问题上的集中概括和体现，为全党在发展问题上提供了管全局管根本管长远的战略导向和引领。“城中村”问题，实质是城乡二元经济结构在现代化和城市化的进程中，内在矛盾的外在表现和集中反映。
遵循创新发展理念，按照经济发展规律进行“城中村”改造
“城中村”的问题实质是发展中的问题。发展问题就实质而言都是人类不断增长的需要与现实资源的稀缺性之间矛盾的外化。解决发展问题只能通过不断创造和提供新的资源，以满足不断增长的人类所需的路径来实现，根本途径就是创新。
“城中村”改造作为一个发展问题，也要遵循创新发展理念，遵循经济发展规律，更好培植和促进创新活力。按照创新发展理念，“城中村”改造不能简单的一拆了之，而应该提高创新活力进行改造。“城中村”的存在是发展过程中必经阶段的一个过程，虽然和周围的高楼大厦、完善的现代化设施相比看起来有点不和谐，以及由于人口的流动性给社区管理带来了一定的难度，但任何事物都具有两面性。“城中村”的存在，客观上给新毕业的大学生、具有创新活力的青年提供了相对比较廉价的居住生活条件。各种具有一定创新能力和创新精神，充满创新活力和创新激情的青年人，能够在较低生活成本的情况下，维持一定的生活质量，使他们能够为城市的发展不断释放自己的创新活力，提供源源不断的创新动力。因此，“城中村”的改造要注意保护和培育一个城市的创新活力，不能为了一时的经济利益和仅仅为降低城市管理的难度而简单一拆了之。
遵循协调发展理念，按照社会发展规律进行“城中村”改造
坚持协调发展，学会“弹钢琴”，增强发展的整体性、协调性，这是我国经济社会发展必须遵循的基本原则和基本规律。
“城中村”F象是我国绝大多数城市发展进程中必然出现的问题。这些原来处于城市边缘的村落，由于城市的扩张和演变逐步被城市包围，形成了明显的反差和不协调。“城中村”改造工程恰恰是促进城乡协调发展，弥合城乡二元经济结构导致的差距，实现城市协调发展的一个非常重要的途径。在“城中村”改造过程中，要着眼于协调发展，学会运用辩证法，善于“弹钢琴”，处理好局部和全局、当前和长远、重点和非重点的关系，在不断增强城市发展实力的同时，不断增强发展的整体性和协调性。
遵循绿色发展理念，按照自然发展规律进行“城中村”改造
人类社会发展活动必须尊重自然、顺应自然、保护自然，否则就会遭到大自然的报复。改革开放以来，我国经济发展取得历史性成就。同时，必须看到，我们也积累了大量生态环境问题，成为明显的短板，成为人民群众反映强烈的突出问题。
在“城中村”改造过程中，要坚持绿色发展理念为指引，建设人与自然和谐统一的生活环境。城市发展要秉持生态宜居这个价值导向，体现以人为本的核心理念，以及生态良好的绿色发展理念。首先，在“城中村”改造中，要进行顶层设计，按照绿色发展理念进行科学规划。应该严格执行有关政策规定，合理布局空间结构，积极探索建设资源节约、环境良好、服务便捷的和谐社区。对城镇公园、风景名胜区、森林公园、环保绿地等生态资源布局进行科学合理的规划，按照“开发建绿，以绿养绿”的原则，全面落实生态城市发展理念。其次，实行最严格的生态环境保护制度，加大生态环境保护力度，以提高环境质量为核心，以解决损害群众健康的突出环境问题为重点，坚持预防为主、综合治理，强化大气、水、土壤等污染防治。最后，培育绿色生活方式，倡导绿色消费理念，尊重生态环境，以达到资源永续利用。
遵循开放发展理念，按照社会系统开放规律进行“城中村”改造
系统论认为，每一个系统都在与外界环境之间不断进行着物质、能量和信息的交换与传递。系统的开放性原则揭示：一是开放是系统维持自身和不断发展的必要条件。二是系统处于封闭状态，不能正常地与外界进行物质、能量、信息的交换，这就导致系统的结构不能维持和发展，并不可避免地发生结构的解体和混乱无序。开放导致有序，封闭导致无序，这不仅是自然界发展的规律，也是人类社会发展的规律。
开放发展理念对于“城中村”改造而言，也是一个必须遵循的基本规律。第一，在“城中村”改造的顶层设计问题上要体现开放发展理念。不仅要着眼于“城中村”与周边环境的良性互动，优势互补，进行规划和科学布局，还要着眼于用开放性的理念，用虚怀若谷的态度接受和鼓励社会各界人士参与规划设计，凝聚集体智慧。第二，在“城中村”改造的参与主体问题上要体现开放发展理念。“城中村”改造不仅仅是政府的事情，而是一个由政府主导、民众参与、开发商合作，社会各界献计献策，群策群力的系统工程，要坚持开放发展理念，充分调动各个方面的积极性，统筹兼顾，建立一个利益共享机制，形成“城中村”改造的强大合力。第三，在“城中村”改造过程中要坚持有机更新理念，不断地吸引资本、技术、人才等各项要素，产生聚焦创新效益，在不断开放中提升发展水平、生活质量和文化层次，构建一个更加广泛的利益共同体与和谐社区。
遵循共享发展理念，按照社会治理规律进行“城中村”改造
以人民为中心的发展思想，不是抽象的、玄奥的概念，不能只停留在口头上、止步于思想环节，而要体现在经济社会发展各个环节。要坚持人民主体地位，顺应人民群众对美好生活的向往，不断实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。在“城中村”改造过程中，既要充分调动广大干部群众的积极性、主动性和创造性，努力实现科学发展，又要妥善处理各方面的利益关系，使广大人民群众共享改革发展成果。在共建中共享、在共享中共建，两者相辅相成，相得益彰。一方面，只有广大人民群众都投身或支持“城中村”改造和城市功能优化工作，才能为提升生活品质创造更丰富的物质财富、社会环境和文化氛围。另一方面，在“城中村”改造过程中，要充分体现公平、正义，让人民群众不断在公平中实现“共享”，有更多的获得感，让人民群众实实在在地感受到城市生活品质的提高，尤其是让中低收入阶层和普通市民的生活品质有大幅度的改善。
“城中村”问题是我国城乡发展过程中出现的阶段性特征，以及一系列问题的集中体现。按照新发展理念进行“城中村”改造，这是我国在新的发展阶段，针对新的发展问题，进行转型升级发展的一个集中体现，必然为我国的现代化、城市化发展开辟一个美好的未来。
（作者为中共中央党校哲学教研部副主任，教授、博导）
【参考文献】
①《谈治国理政》，北京：外文出版社，2014年。
我省已经确定了提前基本实现现代化的战略目标，加快城市化进程是实现这一战略目标的必由之路，而“城中村”则是城市化进程快速推进当中出现的现象。
所谓“城中村”，是指改革开放以来，由于城市化快速推进而把周边地区部分村落及其农用地一起纳入城市用地的范围，使大部分农用地的性质由集体所有制转化为全民所有制，而在征地过程中返还给乡村的用地和以前的村民住宅用地、自留山等则维持征地前的集体所有制性质不变，在维持征地前的集体所有制性质不变的土地上以居住功能为主、且深受城市影响的农村社区就被称为“城中村”。
近几年来，随着城市化建设进程的加快发展，城区范围不断扩大，原先城区周边的村庄，现在区域位置上已成为城区的组成部分，成为一道城市建设发展中的特殊景观——“城市里的村庄”。“城中村”在行政上已是城市的范畴，属于街道管理，但“城中村”仍然实行农村集体所有制和农村管理体制。“城中村”农民的土地大部分已经被国家所征用，不再从事农业耕作，其经济来源主要依靠第二、三产业及土地收益，生活方式也发生了根本的变化，已不再是传统意义上的农民。
二、“城中村”存在的问题
“城中村”是发展中出现的现象，也给城市发展提供了宝贵的空间，但是，“城中村”也存在着诸多的问题。这些问题主要表现在以下几个方面：
1、土地利用粗放，土地资产流失
由于“城中村”缺乏统一的规划和管理，造成土地利用率和产出率低下，房屋建筑占地面积大，建筑风格与城市规划不够衔接，且往往含有院落和小块菜地、猪圈等，房屋容积率低，土地利用十分粗放。同时，“城中村”的土地区位条件相对优越，土地的产权又属于村集体所有，这样，优越的区位条件和相对于城市低廉的土地价格，使“城中村”中不规范的房地产二级市场特别活跃，导致由于规划和基础设施改善而使土地升值的部分国有土地资产的流失。
2、管理体制不顺，管理难度较大
“城中村”周围已经被城市社区所包围，而“城中村”是一种特殊类型的社区，它既像城市又像农村，既不是城市又不是农村。从管理体制上考察，城市社区的管理体制与农村社区的管理体制有较大的区别，它们在“城中村”形成矛盾和冲突，有时又会出现管理上的“真空”，“城中村”的性质使城市管理部门管不到，街道、村、镇管理又不力。这样，村集体组织和村民受利益的驱动，乱搭乱建成风，违法违章用地十分普遍，住宅用地严重超标。
3、人口构成多元，社会治安堪忧
“城中村”的人口构成十分复杂，并不是以前所认为的城乡二元结构。据调查，“城中村”的人口主要由以下几个方面构成：首先是当地的原有“村民”（部分村民的户籍实际上已经成为市民），其次是租用“城中村”村民住宅的城区市民，第三是来自外地、职业构成十分复杂的外来人口。特别应当指出的是，由于租金低廉，“城中村”容易吸引外来人口，出租房中聚居了大量缺乏有效管理且职业构成和十分复杂的人员，因此可能成为滋生“黄赌毒”的温床和违法事件发生的策源地，这种状况的存在制约着城市的健康发展。
4、公共设施缺乏，环境问题严重
“城中村”的基础设施是与原来低密度的建筑和低密度的人口相适应的，现在由于部分市民和大量外来人口的入住，小企业的开办，使给水、排水、道路、交通、电力、邮电通讯等基础设施严重不足，超负荷运转，导致污水横溢，垃圾乱倒、蚊蝇丛生，空气质量较差。缺乏统一规划的凌乱建筑，形成不了统一连续的街景立面，视觉环境很差，城市形象低下；此外，由于村内道路既狭窄又杂乱无章，很容易引发交通事故。
5、村民素质较低，就业问题严峻
由于“城中村”村民和外来人口素质普遍不高，加上出租等手段获取收益比较容易，“城中村”村民普遍表现出游手好闲、不思进取的状态，并缺乏在文化和专业知识技能上进一步提高的能力。另外，“城中村”这种独特的存在和发展模式使城市居民难以理解村民，而村民本身也缺乏获取政治权利和社会公正的追求，影响村民的发展和整个社会文化素质的提高。同时，由于土地的征用，“城中村”村民的可耕地大量减少，而村落内的村民由于历史原因，普遍文化素质不高，但由于有高额房租收入，生活水平富裕，在就业过程中，高不成低不就，游手好闲、无所事事。村民素质的低下及其安于现状的性格，使他们的就业问题相当严重，即便是征地时安排了一些就业机会，但很容易下岗，就业问题的严重还会引发社会危机。
近些年，我市的“城中村”改造进展缓慢，随着城市化进程的加快，“城中村”带来的负面影响越来越突出。由于城市建设牵动“城中村”土地升值，致使“征地难、规划难、拆迁安置难”不断加剧。同时，由于脏、乱、差问题和对土地资源的粗放利用问题十分突出，形成大量的违法占地、违章建设，则严重破坏了城市土地市场秩序。所以，改造“城中村”，是实现农村城市化，推进城市现代化的需要，是社会发展的要求，势在必行。
三、解决“城中村”问题的建议和对策
“城中村”是城市发展到一定阶段的特殊现象，改造“城中村”是城市化进程中必须破解的一道难题。“城中村”改造是一个涉及户籍制度、土地利用制度、集体资产处理、村民自建住宅政策、投融资体制等多方面的复杂系统工程，改造的任务重，经济利益复杂，所需资金数额巨大。省内外一些大中城市在“城中村”改造中，已经探索积累一些成功经验，例如，珠海市对“城中村”进行拆除并安置旧村民，辅之以一些配套措施，吸引房地产公司参与旧村改造。广州市的“城中村”将在最近完成改制，都市农民将成为公司股东，“城中村”撤消村委会，组成股份公司，按《公司法》经营原来集体企业与物业。深圳市试点改造“城中村”，按每镇一村的办法试点。试点村确定发展方向和策略，划定不准发展区、控制发展区及非建设用地的界限，规定各类用地的使用要求。借鉴省内外“城中村”改造的经验，针对我市的实际情况，个人认为我市在推进“城中村”改造中，需做好以下几方面的工作。
1、“城中村”改造，必须遵循科学规划、合理布局、统一建设的原则。规划要与城市化水平相适应，高起点、高标准地完善市政公用设施，完善环境规划和空间设计。充分兼顾经济功能和其他社会服务功能的协调，营造高质量的生活环境，避免低水平重复建设。建筑设计要有民俗特色，有品味，成为城市的一道亮丽风景线。
2、“城中村”改造，政府必须加强领导，各部门必须统一思想、密切配合。必须以“三个代表”重要思想为指导，大胆解放思想，不断更新观念。各个“城中村”的状况不同，干部群众的思想水平、物质基础不一样，解放思想、更新观念的任务各有侧重。必须以改革的思路正确处理国家、集体和个人利益关系。“城中村”改造是事关社会稳定、经济发展的大事，必须加强领导、精心组织、稳妥推进。
此外，“城中村”改造还必须调动村民参与改造的积极性。“城中村”改造，触及到群众的既得利益。要从实际出发，在不损害国家利益、集体利益的前提下，给群众一些政策性的补偿和一定的资金扶持，使群众得到实实在在的好处。在正确制定和运用政策的同时，充分发挥”城中村”党组织、群众自治组织、股份经济组织的作用，用干部、党员的模范行动，调动群众参与“城中村”改造的积极性。
3、“城中村”改造，必须与加强城市社区建设相结合。撤村建居后，农民变成了居民，成为城市社区的一员，要针对农民变成市民这类人群的特点，最大限度地发挥社区管理和服务的功能。通过大力开展社区文化、社区教育、社区服务等工作，从思想观念、行为方式、社区管理方面彻底把“城中村”居民的传统农村生活方式转变为现代化城市生活方式，使“城中村”居民彻底告别旧有的生活方式，走进现代城市文明社区，成为真正的城市人。
4、“城中村”改造，必须处理好集体土地的关系，并对集体资产进行改制。撤村建居后，农村集体土地原则上应依法征用，转为国有。转为国有后的土地所有权归国家，在国家未实施城市建设前，可区别不同情况进行处理。政府对此必须出台具体的实施办法。
农村集体资产去留和经营中涉及到村民切身利益的大事，建议通过税费政策和土地升值收益的调节使集体资产实现普遍增值，再将村的集体资产组建为社会化股份公司。在改制工作中，还要正确处理国家、集体和个人的关系，在留足必要的集体公共积累外，按人口、劳动年限将股份尽可能量化到个人，从而壮大和优化原有的集体资产，解决“城中村”农民转为城市居民的后顾之忧。
目前，对城中村的概念，还存在种种不一致的认识。有的认为城中村是城市化过程中原农村区域形成的杂乱无序的建筑群落；有的认为城中村是指在城市总体规划区内仍然保留和实行农村集体所有制、农村经营体制的农村社区；有的认为城中村是指在城市化快速推进过程中，被纳入城市建设用地的村庄，等等。这些概念都只是从一个角度揭示城中村的特征，没有全面地揭示城中村作为一种居住形态和社会形态的本质特征。
所谓“城中村”，是指在城市高速发展的进程中，由于农村土地全部被征用，农村集体成员由农民身份转变为居民身份后，仍居住在由原村改造而演变成的居民区，或是指在农村村落城市化进程中，由于农村土地大部分被征用，滞后于时展步伐、游离于现代城市管理之外的农民仍在原村居住而形成的村落，亦称为“都市里的村庄”。
二、“城中村”的成因分析
“城中村”作为城市的一个独特现象，其产生的原因是多方面的，主要有以下四个因素：
1、特有的城乡二元管理体制。在我国城市化过程中，尽管许多村庄早已进入城区范畴，农用地被征用殆尽，村民收入也主要转向
二、三产业，但这部分“农村”仍然保留着“村建制”，实行着村的行政管理，整个村庄以村籍为边界形成了管理上的“独立王国”和经济上的“利益共同体”，并与其强烈而盲目的牟利动机相结合，不断背离着城市化的目标和要求。其中，尤以农村土地集体所有制和宅基地政策为核心，是城中村土地利用出现无序化的最大源头，形成城中村的重要制度条件。
2、“不彻底”的城市化政策。在城市化初期，为尽力降低城市发展成本，政府在对农村征地过程中采取了“半城市化”策略：其一，“征地不管人”的城市化政策。在以国家征用方式逐步将农村集体大部分土地转为国有并纳入城市用地的同时，多数村民并无同步转为市民而游离于城市体制之外，村民的教育、社保、医疗、就业等主要交由村集体统一负担，村民的生计仍主要固化在剩余集体土地上。其二，“分次征用”和“征八留二”的征地政策。一方面，政府对农村土地一般采取“分次征用”方式，同时，为解决征地后农民的经济出路，又采取“征十留一”的政策，希求安抚农民，使之能够分享土地增殖的收益又无需增加政府短期的财政压力，正是这种看似“合理”的政策加上巨大的市场利益的驱使，激发了农民在剩余土地上进行无序开发的热情。由于征地时序不
一、自留用地分布零乱以及政府规划滞后及监管措施不到位，大片稠密、杂乱、低矮的“城中村”就不可避免地出现了。
3、不断膨胀的“地下经济”。所谓地下经济，即指国家工商税务许可之外的灰色经济或黑色经济。由于良好的区位交通条件和邻近大市场的特殊优势，城中村成为各类地下经济繁衍的“沃土”。加之基于土地集体所有制而导致的管理“失灵”，许多在城市管理中被排斥和打击的经济活动纷纷汇聚到城中村当中，以出租屋为“据点”，不断扩大其规模，也成为村民经济收益的一个重要来源。这样，在巨大共同利益的驱动下，“地下经济”为城中村带来了丰厚租金，城中村则为“地下经济”的发展壮大提供了必要保护。
4、规划滞后及对农村违法批地批建的纵容与默许。在城市化过程中，规划部门没有预测到城市扩张的速度和郊区农村出现的各种新情况，因而在城市规划中未能充分考虑城市的长远发展和土地的统一控制；而当混乱情况出现后，又没有及时加以解决和预防新的类似情况的发生。纵容了城中村的违法批建行为，导致村落建设严重背离城市规划标准及大量违章建筑出现。
可见，城中村问题是我国传统体制性因素和各地政策性因素综合作用的结果，是我国农村城市化进程中出现的一种独特现象，集中反映了我国城市化进程中新旧体制交替和磨合中的各种矛盾，反映了我国城市化进程的不彻底性。因此，城中村的演变与改造，是城市化向纵深发展或向高级阶段推进的结果，是城市由初期的外延式扩张向中后期内涵式发展转变的必然趋势，其实质属于“内涵式城市化”或“城市的城市化”。
三、“城中村”存在的问题
“城中村”作为城市化中一种独特的现象，在管理体制上，一方面它作为城市社区的组成部分，必须接受城市政府的领导，应当在城市社区管理体制下运行；另一方面它属于农村社区，在土地制度、户籍管理制度等方面必须执行农村社区管理体制，从而构成了管理体制的交叉性。城市与农村“二元管理体制”并行存在、共同发挥作用，构成了其“边缘社区”的特征。在人口构成上，由于村民、市民和流动人口（暂住人口）的混合构成，形成了界限分明的社会群体，不仅不同的社会地位使其出现了社会分层现象，而且高度集中的流动人口因为地缘、血缘、职业不同等原因，又造成了社会群体细分现象，出现了不同的“亚群体”。如以职业划分的垃圾村、网吧村、民工村、村等等。
“城中村”这种独特的地位和现象，必然会带来一系列的社会问题：
1、城市规划滞后，建筑密度太大。有的“城中村”建筑密度达到70%，甚至达到90%，形成“一线天”、“握手楼”、“贴面楼”等独特风景。
2、村民居住环境差。由于房屋密度高、采光通风条件差、违法违章搭建与乱倒垃圾等脏乱现象突出，村容村貌普遍较差。
3、用地管理混乱。“城中村”居住用地、工业用地、商业用地相互交织，宅基地、集体用地管理与建设混乱，违法违章建筑相当集中，住宅多以独家独户的传统家庭模式建筑而成，造成土地资源的严重浪费。
4、基础设施不完善。“城中村”的道路、供水、供电、电讯、排水、垃圾处理一般都不配套，各种管道、电线杂乱无章，排水排污不畅、内涝时有发生、垃圾成灾，卫生死角多，并且缺乏公共绿地与体育等设施。
5、消防隐患严重。“城中村”内街巷狭窄弯曲。消防通道严重不足或堵塞，道路又往往被店铺挤占，造成消防车难以进入。
6、不正之风盛行。制假售假、偷漏税、无证经营人员在“城中村”聚集现象较为突出，对正常的市场生产经营秩序冲击严重。
7、治安形势严峻。“城中村”出租屋聚居了大量缺乏有效管理的外来人口，成为滋生“黄赌毒”的温床，恶性事件屡屡发生。由于外来暂住人口和流动人口成分复杂，甚至其中夹杂了一些负案在逃犯罪分子，流动人口成为主要犯罪群体，造成犯罪率迅速上升。同时各种以外来人口为主体的“三倍女”、“买”充斥其间，严重污染了社会环境。
四、“城中村”改造的对策措施
“城中村”问题是一个复杂的社会问题，不是单纯地把“城中村”村民的户籍从农业户口转为城市居民户口，而是事关城市化进程、“城中村”农民切身利益和社会稳定大局。按照城市功能统一规划，对“城中村”进行彻底改造，使之尽快融入城市成为许多地方城市建设的重点工作。笔者认为，“城中村”改造应做好以下四个方面的工作：
1、以规划为龙头，加强土地规划、利用管理。规划是改造建设的龙头，要以城市总体规划，总体设计为基础，把“城中村”纳入城市规划管理之中，加大城市规划宣传力度。要利用电视、广播等媒体，张贴城中村规划图，召开村小组会、村民代表会、村民大会等多种形式，广泛宣传城中村改造的重大意义及城中村改造的方案、政策、规划等内容，做到家喻户晓、人人皆知，强化村民自觉改造意识，为城中村改造营造良好的舆论氛围，使市民(包括“城中村”农民)支持城市规划和城市建设。“城中村是城市的一部分，其规划设计理应按照城市总体规划和城市设计的要求进行，科学地编制城中村改造总体规划，同时要保障规划的效果和质量。
2、“城中村”居民住房改造的统一化和产权的明确化。“城中村”的住房必须按城市规划统一改造，但“城中村”村民的安置不能等同于一般城市建设中的拆迁户，随意安置到城效交通不便的边远地区，应尽可能就近建造农民公寓进行安置。否则，由于安置地点过远，新区设施不配套，容易引起各种各样的矛盾，造成村民与政府的对立。“农民公寓”建造中的资金短缺问题，除村民拆旧房所获补偿外，其余的可采取多元化的形式解决。
3、妥善解决“城中村”居民的就业和出路。“城中村”居民的就业，必须突破货币安置和招工安置的旧框框，实施开发性安置。开发性安置，是通过开放性项目的建设，来解决“城中村”村民的生产和生活出路。这种安置方式，将农民置换“城中村”土地使用权获得的安置费，通过开发性项目的投资转化为生产性的物质资本，使“城中村”村民通过与生产性物资资本结合实现再就业，它兼顾了村民就业和长远的生活保障，能够弥补货币安置的某些缺陷，可以打消“城中村”村民转籍即失业的忧虑，使其避开只身进入劳动力市场竞争就业时在文化素质和技能方面的劣势。
4、妥善解决“城中村”村民的养老保障问题。可以参照国外和国内发达地区的经验，建立面向“城中村”转籍农民的养老保障体系，彻底解决他们的后顾之忧。其具体做法是，通过村级集体经济提取部分土地补偿金和村办企业收入，用作养老保险基金，将该养老保险基金交给实力和信誉具佳的商业保险公司托管。商业保险公司为每个村民建立个人账户，该账户所有权归村民自己所有。村民达到规定年龄后，由保险公司负责养老金的给付，提倡以年金方式领取。
结语
总之，对“城中村”改造，是城市建设的需要，是社会发展的必然。总结目前城中村改造的做法，要特别注意防止将城中村改造仅仅局限于房屋形态的改造，忽视城中村社会形态的改造。有的地方城中村改造仅仅实现了统建，改变了一户一栋的建筑模式，但社区的封闭性仍然没有改变，依然是过去那个村，依然是过去那些村民，依然是一户村民拥有多套出租屋，租住房屋的依然是原来那些人。其结果是，房屋变漂亮了，基础设施也完善了，但居住结构和社会结构依然未变，社会面貌和社会问题可能依然如故。
因此，城中村改造要树立长远眼光，注意在进行房屋改造的同时，尽可能实现社会形态的改造，使城中村更好地融入到城市整体中去，以实现城中村彻底地城市化。
一、指导思想
以“*”重要思想和科学发展观为指导，全面贯彻市九次党代会精神，坚持以人为本和统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设的原则。集约、节约、合理利用土地，优化城市空间布局，提高城市品位，加快城镇化进程，构建和谐社会，促进全市经济发展和社会进步，实现*复兴。
二、改造范围和工作目标
改造范围是指市区城市建成区以内，村庄配套设施落后，村民生活、生产环境较差的村庄。
20*年，为城中村改造的试点年。金明区要启动对2－3个村庄进行改造试点，其他区（含开发区）至少启动对一个村庄进行改造试点。20*年起，每年每区至少实施3个城中村的改造任务。力争到2010年，把改造范围内的城中村按规划改造完毕。
三、组织领导和实施主体
（一）市政府统一领导。市政府成立城中村改造领导小组，负责城中村改造的政策制定、方案批准。领导小组下设办公室，负责领导小组的日常工作。
（二）区政府组织实施。各区政府（含开发区）是城中村改造的第一责任单位，负责城中村改造的方案制定、组织、协调和督导。
区政府要成立以主要负责人为组长的城中村改造领导小组，设置专门机构，抽调专职人员具体组织实施城中村改造工作。
（三）乡、办事处和村集体经济组织具体落实。各乡、办事处和村集体经济组织要积极落实市、区政府的城中村改造政策和工作要求，采取市场化运作方式，具体组织落实各项工作任务。
（四）市直相关部门积极配合和指导城中村改造工作。为了加快“城中村”改造的步伐，市直各有关部门应各负其责，为城中村改造做好保障工作。市规划建设部门负责城中村改造项目的选址、规划编制和规划审批，制定城中村改造的年度计划，并抓好建筑市场和安全的监督管理；国土资源部门负责市区土地市场调控管理，并依法办理相关土地手续，监督改造拆迁政策的落实，新建房屋产权证书发放以及新建小区物业管理的监督管理；发改委应做好改造项目的立项、价格审核等工作；民政部门要主动参与城中村的“撤村建居”工作，按照年度计划将条件成熟的城中村改制成为城市居民社区；劳动保障部门负责搞好职业培训、就业和社会保障体系建设工作；公安部门负责配套搞好户籍清查及改革工作，协助处理好房屋拆迁安置中的矛盾纠纷；人防、消防等部门负责按各自职能搞好城中村改造中建设项目的审批工作；监察部门负责对城中村改造工作的监督检查；有关新闻媒体单位负责宣传报道，营造良好的舆论氛围。
四、城中村方案审批
城中村改造方案要符合城市总体规划、城市近期建设规划、土地利用总体规划和市政府的城中村改造工作的要求，主要包括以下内容：村庄基本情况、拆迁安置方案、各类用地指标、可行性分析等内容，并按下列程序审批：
（一）区政府组织乡村编制城中村改造方案；
（二）针对方案的主要内容区政府负责与规划、土地等市直相关部门衔接；
（三）通过衔接调整后的方案，需经村民代表大会通过；
（四）依据村民代表大会及相关部门意见，区政府拿出意见，上报市城中村领导小组；
（五）市城中村改造领导小组审批城中村改造方案。同意改造的，由市政府对社会进行公告；
（六）各区政府组织协调各乡、办事处和村集体经济组织按照建设项目审批流程全面开展规划编制和审批、房屋拆迁安置、土地供应、建设施工等各项工作。
五、具体政策
（一）规划政策
1．市城中村改造领导小组办公室会同各区政府，依据*市城市总体规划和土地利用总体规划，编制全市城中村改造规划，并报经市人民政府批准后，作为指导全市城中村改造工作的依据。
2．各区应根据全市城中村改造规划，按照因村制宜、合理布局的原则，编制城中村改造控制性详细规划，报市城市规划行政主管部门批准后实施。控制性详细规划内容必须包含拆迁村民的安置用地、集体经济组织的村民生活保障用地及补偿村民安置的经营性用地等内容。拆迁村民的安置用地原则上不得超过现有村庄占地面积的50％，生活保障用地不得超过村民安置用地。个别特殊的村庄，可根据村庄实际情况，由市领导小组研究具体意见，妥善解决。
3．城中村改造修建性详细规划编制应当充分听取村民意见。可按以下原则进行编制：
（1）修建性详细规划编制可以根据每个行政村的规模，原则上以一个或多个行政村为单位，组成城市居住社区。因特殊情况无法进入行政村一并改造的自然村可独立建设居住组团。
（2）各改造村的规划编制坚持因村制宜的原则进行，各改造村的规划应本着起点高、标准严、设计新、配套齐、环境美的规划思路，可采取摒弃旧村、异地建设新社区的方法进行建设。
（3）城中村改造居住区的规划设计应以多层为主，提倡建设中高层住宅。
（二）土地政策
1．城中村改造应本着节约集约用地的原则，符合土地利用总体规划。对经审批列入改造的城中村，由市政府公告，宣布村庄居民全部转为非农业人口，集体土地一次性转为国有土地，按照国有土地进行管理，并依法确认国有土地使用权，换发国有土地使用权证。
2．纳入城中村改造的村庄，在确定拆迁村民的安置用地、集体经济组织的村民生活保障用地及补偿村民安置的经营性用地后，剩余的用地由市政府依法征收，纳入土地储备。
3．集体经济组织的村民生活保障用地原则上不允许买卖，补偿村民安置的经营性用地可通过土地招拍挂进行出让。
4．在规划界定的城中村改造范围内，用于城市主次干道以及城市公共绿化用地、公建设施用地，采取划拨方式供应。
（三）建设政策
1．列入城中村改造范围的村庄，自本意见实施之日起，停止一切与实施城中村改造无关的建设活动。
对违反规定进行建设的，城市规划建设部门和城中村所在区政府、乡政府（办事处）、村（居）民委员会应当予以制止，并由各区城市建设部门按违法建设工程查处。
2．城中村改造以市场化运作方式为主，可与投资商联合改造或通过招标选定投资商独资改造。在改造中原则上首先建设拆迁村民的安置用房。特殊情况的村庄，根据村庄的实际情况，经市领导小组同意后，可实行先拆迁后建设安置用房。
3．城中村改造中的城市道路、绿化、排污、环卫等市政基础设施纳入城中村改造项目统一实施。
（四）房屋政策
城中村改造项目中的住宅、经营用房，房屋管理部门应依法进行产权产籍登记、发证。
（五）拆迁安置政策
城中村改造中的房屋拆迁可参照城市房屋拆迁政策执行，或者根据村庄的具体情况，另行制定拆迁安置政策。单独制定的拆迁安置政策，需经村民代表大会通过后，由市城中村改造领导小组审定后实施。
城中村改造范围内持有国有土地使用权证的房屋拆迁，按照城市房屋拆迁政策执行。
（六）优惠政策
1．城中村改造中的土地收益扣除土地招拍挂的工作费用后全额拨付各区政府（含开发区），专项用于城中村改造中的村民安置和市政基础设施建设工作，特殊情况可以一事一议。
2．城中村改造项目的各项收费，除国家法律、法规明确规定必须收取的以外，其他行政性收费和全额供给事业单位收费免缴，其中包括：土地登记办证费（含商品房用地预分割费）、定额测定费、城市基础设施配套费、占道费、破路费、绿化费；自收自支事业单位收费减半收取，其中包括：质量监督费、拆迁管理费；
人防工程易地建设费，人防工程坚持以建为主，收费为辅，如确实不能在原地建设人防工程的，新建面积与原拆除面积相等部分，予以免收，超出原拆除面积部分，按国家规定办理；
经营性收费按市价格主管部门核定标准的最低限收取，其中包括：房屋安全鉴定费、土地办证测量费、产权办理测量费、施工放线费、施工图设计费、施工图审查费、工程造价咨询服务费、综合咨询服务费、成本监控审核费、文物勘探费、委托拆迁劳务费、竣工图测量费、竣工电气消防检测费、地质勘探费、招标服务费、工程交易服务费、土壤氡气检测费、室内空气检测费、桩基检测费、工程监理费、档案技术服务费、商品房交易手续费、面积界定费、电力托管费、环评费、评估费、规划设计费、前期工程咨询费。
上述收费项目以外，一般不得再向城中村改造项目收取费用。因特殊情况确有必要收取的，应经市价格主管部门审核后，报市政府批准。
六、保障措施
（一）区政府（含开发区）要根据市政府提出的总体目标，结合本区实际，制定城中村改造年度计划，制定具体实施方案和保障措施，及时协调、解决城中村改造中遇到的各种问题和困难，落实目标责任，确保全市城中村改造任务圆满完成。
（二）已列入改造范围的城中村，依据《居民委员会组织法》组建居民委员会，并按城市管理体制进行管理。
（三）列入城中村改造范围内的村庄应抓紧组建集体经济组织，明确法人代表及产权关系，逐步向规范化的有限公司过渡。在村集体经济组织的改制过程中，对村民要坚持公开、民主、自愿的原则，相关部门要制定相关政策措施，确保改制工作顺利开展。
（四）村集体经济组织改制时，必须首先提取部分资产专门作为村民养老、医疗等社会保险费用；在城中村改造过程中的征地费用、返还的土地收益和村民生活保障用地的收益应首先用于村民的养老、医疗等社会保险。有关部门要根据有关法律、法规和政策制定具体的资金使用和监管办法。
（五）市城中村改造领导小组办公室要会同各区按照规划、土地政策确定城中村改造的范围。按规划要求需要城中村改造实施单位承建的道路和其它市政设施，必须按照规划要求进行设计，城中村改造分步实施的住宅项目、配套项目和应由城中村改造实施单位承建的相关道路、给排水、硬化、绿化、路灯等应同步建设，同时验收，同时交付使用。否则，不予办理改造范围内新的项目开工和竣工项目的产权产籍登记发证手续。项目竣工后由各区政府组织有关部门进行验收。
（六）各城中村改造项目要严格按照市城中村领导小组审批过的方案实施，严格遵守城市规划和土地政策，不得私自调整规划，违反规定和程序的，市领导小组责成有关部门查处。
七、其他
关键词：城中村；形成原因；土地；建议与对策
“城中村”是我国城市化进程中的较普遍现象，表现为在城市化快速发展期，城市建成区面积扩张使大量村庄包围在城市建成区内，这种村庄内仍旧实行农村管理体制，再加之利益的驱动，导致“城中村”的规划、建设、管理长期处于混乱无序和低水平状态。笔者经过深入调研，就“城中村”的形成原因、存在的主要问题以及解决这些问题的建议与对策进行简要阐述。
一、“城中村”的形成原因
有专家分析认为，“城中村”形成的原因是多方面的。从制度角度讲，土地集体所有制、宅基地政策是形成“城中村”的重要制度条件，土地集体所有和宅基地政策把村民捆在一起，形成了一个基于土地的利益共同体，难以分化瓦解。从社会角度讲，中国农村宗族和地缘观念很强，这种安土重迁的居住观念构成了“城中村”存续的社会心理条件；同时，随着城镇化的推进和社会经济的发展，土地增值，外来人口急增，使得私房出租成为一个利益丰厚的产业，这是“城中村”得以发展的社会条件。从政府角度讲，认识不足，缺乏及时的规划和调控，对“城中村”的发生、发展后果估计不足，没有及时拿出有效的规划、改造措施，最后积重难返。
二、“城中村”存在的主要问题
近几年，随着城市化建设进程的加快发展，“城中村”给城市发展提供了宝贵的空间、作出了巨大的贡献，但也存在着土地管理混乱、社会保障缺位、村庄治理垢病、产权关系模糊等诸多问题。主要表现在以下几方面：
（一）土地利用粗放，土地资产流失
由于“城中村”缺乏统一的规划和管理，造成土地利用率和产出率低下，房屋建筑占地面积大，建筑风格与城市规划不够衔接，房屋容积率低，土地利用十分粗放，同时，“城中村”的土地区位条件相对优越，土地的产权又属于村集体所有。这样，优越的区位条件和相对于城市低廉的土地价格，使某些村集体热衷于自己搞土地开发，排斥政府征用土地，导致由于规划和基础设施改善而使土地升值的部分国有土地资产的流失。
（二）管理体制不顺，管理难度较大
“城中村”周围已经被城市社区所包围，而“城中村”是一种特殊类型的社区，它既像城市又像农村，既不是城市又不是农村。从管理体制上看，城市社区的管理体制与农村社区的管理体制有较大的区别，它们在“城中村”形成矛盾和冲突，有时又会出现管理上的“真空”，“城中村”的性质使城市管理部门管不到，街道、村、镇管理又不力。
（三）人口构成复杂，社会治安堪忧
“城中村”的人口构成十分复杂。据调查，主要由以下几类人构成：首先是当地的原有“村民”（部分村民的户籍实际上已经成为市民），其次是租用“城中村”村民住宅的城区市民，第三是来自外地、职业构成十分复杂的外来人口。
（四）公共设施缺乏，环境问题严重
“城中村”的基础设施是与原来低密度的建筑和低密度的人口相适应的，相对比较薄弱。现在由于部分市民和大量外来人口的入住、小企业的开办，使得给水、排水、道路、交通、电力、邮电通讯等基础设施严重不足，超负荷运转，导致污水横溢，垃圾乱倒、蚊蝇丛生，环境质量较差，村内道路狭窄且杂乱无章，建筑凌乱，城市形象低下，严重影响着城市的市容市貌。
三、解决“城中村”问题的建议与对策
近几年，随着城市化进程的加快，“城中村”所带来的负面影响越来越突出，严重制约着城市的发展，影响着城市品位的提升；对“城中村”实行改造是社会发展的必然，改造势在必行。借鉴省内外“城中村”改造的经验，笔者认为在推进“城中村”改造过程中，需做好以下几方面工作：
（一）“城中村”改造，必须遵循科学规划、合理布局、统一建设的原则。
“城中村”是城市的有机组成部分，是否按照城市总体规划进行改造，直接影响到城市总体规划能否得到有效实施。规划要与城市化水平相适应，高起点、高标准地完善市政公用设施，完善环境规划和空间设计；充分兼顾经济功能和其他社会服务功能的协调，营造高质量的生活环境，避免低水平重复建设；建筑设计要体现民俗特色，有品味，上档次，成为城市的一道亮丽风景线。
（二）“城中村”改造，政府必须加强领导，各部门必须统一思想、密切配合、大胆解放思想，不断更新观念。
各个“城中村”的状况不同，干部群众的思想水平、物质基础也不一样，解放思想、更新观念的任务各有侧重。必须以改革的思路正确处理好国家、集体和个人利益关系，“城中村”改造是事关社会稳定、经济发展的大事，必须加强领导、精心组织、稳妥推进。此外，“城中村”改造触及到群众的既得利益，还必须调动村民参与改造的积极性，要从实际出发，在不损害国家利益、集体利益的前提下，给群众一些政策性的补偿和一定的资金扶持，使群众得到实实在在的好处。
（三）“城中村”改造，必须解决好集体土地和集体资产改制问题。
撤村建居后，农村集体土地原则上应依法征用，转为国有。转为国有后的土地所有权归国家，在国家未实施城市建设前，可区别不同情况进行处理。政府对此必须出台具体的实施办法。如：太原市在做控制性详细规划时考虑，“城中村”有剩余土地的前提下，按每人133平方米控制，包括其安置村民住宅用地、小区级公建用地、道路用地、小区级及以下配套公共绿地、预留的生产发展用地。
（四）“城中村”改造，政府必须出台相关配套政策，保障村民的合法权益。
“城中村”改造涉及到土地开发利用及其管理机制问题，涉及到体制问题、产业转型问题，涉及到城市规划实施问题，涉及到教育、户籍、就业、社会保障等一系列问题。在改造过程中，需要协调城建、规划、劳动、公安、国土等众多部门共同行动，牵扯到城市政府、基层政府、村集体、村民、开发商等各个方面的利益，关系错综复杂。所以，在“城中村”改造中，政府必须完善相关配套政策，建立健全“城中村”村民的社会保障体系，确实解决好村民的养老、医疗、就业、低保、教育等问题，消除失地后村民的后顾之忧，才能推进“城中村”改造的顺利进行。
（五）“城中村”改造，必须实行政府调控与市场运作相结合的手段。
“城中村”改造是推进城市化的大事，也是城市化进程中的一件难事。这其中既有做群众思想工作的难度，又有实行政策补偿的难度，还有成本投入的难度。只有把政府调控与市场运作相结合才能解开这一难题。如资金运作，单靠某一方面的投入是不够的，必须多元化融资，除可采取群众集资一部分，银行贷款一部分，政府补助一部分外，还要用优惠政策激起投资者的投资兴趣，以此吸收大量的民间资本，从根本上解决建房资金缺口的困难。
（六）“城中村”改造，必须将村民纳入教育培训计划，使其能够真正适应城市社会生活的转变。
“城中村”改造不是单一的城市建设问题，目前很多城市都存在重视“城中村”的景观改造，而忽视人的改造问题，改造后村民的生存技能、生存方式没有得到根本改变，依旧过着游手好闲的生活，这是城市人力资源的极大浪费。这为城市的进一步发展埋下了隐患。因此，改造过程中政策措施的制定不仅应关注如何顺利推进“城中村”改造以及改变当前城市发展的环境、卫生、居住状况等问题，还应该关注如何筹集资金对村民进行教育培训，提高村民就业技能与水平，对自主创业提供智力与资金扶持，引导村民走自食其力、自主创业的道路，实现村民生存方式的根本转变。
四、结语
目前，随着“城市化”进程的加快，“城中村”改造工作已提上了议事日程，解决“城中村”问题，逐渐成为城乡统筹发展过程中不可回避的突出问题。如何解决并处理好“城中村”问题，已成为一个新的课题。在改造过程中，要按照二十一世纪城市化发展的要求，坚持做到公平合理，分类实施，稳步推进，不断探索，不断创新，不断积累经验，把“城中村”打造成建设形态、人居环境一流的现代化文明社区，成为城市的亮点，达到城市建设和经济效益双赢的目的。
参考文献：
[1]张培．城中村改造基本法律问题研究[J]．哈尔滨工业大学学报(社会科学版)，2005，（06）．
【关键词】治污减霾，城中村改造
1改造与开发模式的思路研究
以往“城中村”改造大多带有浓厚的急功近利思想和理想主义色彩，希望一次性地对整个旧村进行改造重建。所以大幅降低规划建设的标准与档次，企图以超高的容积率与建筑密度、牺牲环境与配套的方式获取收益；但这些措施的结果往往事与愿违。
因此，正确的改造思路是：根据城市自身特点与条件，针对不同类型的“城中村”，在统一规划的前提下，进行个性化规划设计，要“一村一策”，“一村一模式”，既保留出租屋，壮大集体经济，又兼顾各方利益。
2改造与开发原则
2.1以上层次规划为指导，区域整体控制，协调发展。解决好各层次规划在本区内及与本区相关部分的衔接和协调问题，统筹协调“城中村”与周边地区进行整体规划，使“城中村”融入到城市的统一规划、建设与管理中去，逐步将“城中村”转变为城市地域。
2.2高效集约用地、可持续发展原则。正确引导、妥善安排、合理规划，促进各项功能的合理集聚，完善公共基础设施，确保空间布局紧凑，合理利用土地资源。正确处理近、远期的关系，因势利导，分阶段循序渐进式改善，强调规划的延续性和可操作性。
2.3社会、经济、环境协调发展原则。在“城中村”的逐步改造和建设中，促进“城中村”经济正常健康发展，同时注重保护生态环境，保护传统文化和历史文化的遗存，改善“城中村”的生活环境，提高生活质量。
2.4产业互动、城乡一体化原则。合理调整产业结构、协调不同产业互相促进、共同发展，充分考虑城市发展对“城中村”发展的吸纳、带动与促进，实现城乡同步城市化，现代化。
2.5继承和发扬传统文化原则。挖掘城市文化内涵，保护“城中村”具有特色的物质景观、社会文化景观；积极探索具有广州地方特色的岭南文化，为广州市历史文化的保护和再开发、延续传统城市文脉提供有效保障。
3城中村改造的注意事项
在工程施工过程中应认真贯切执行环境保护的法律法规和环境标准、采用清洁工艺，坚持清洁生产，不断提高全体参建员工的环境意识，综合利用各种资源，最大限度的降低各种原材料的消耗，节能、节水、节约原材料；废气、废水、各种废弃物达标排放，从严把握噪音标准，控制施工噪音污染，保护文物古迹，维护城市交通正常秩序。
3.1 落实责任，正确领导。实施施工扬尘控制和治污减霾，责任在领导，管理在岗位，关键是班组。因此项目部必须在建立和健全各项扬尘控制和治污规章制度的基础上，落实各级管理责任，将施工治污减霾与安全生产和文明施工管理紧紧联系在一起，使之始终贯穿于整个施工管理过程中，成为安全保证体系中环境因素的一个补充要素，实施全过程、全方位控制。
3.2 加强施工管理，杜绝扬尘。结合文明施工管理，实施工地施工扬尘控制，确保施工生产不造成扬尘污染；工地周围实施围墙封闭，场地全部进行硬化处理；现场的堆积土方进行压实覆盖，封闭式车辆进行运输，工地车辆出门进行清洗；.结构临边进行密目安全网围护，水泥入库，木工间实施封闭；生活垃圾袋装化，并及时清理；建筑垃圾集中堆放，及时清运；工地内不焚烧垃圾废料；工程结束前不拆除围墙，凡易产生粉尘的施工作业必须进行防控措施；
3.3加强施工区、生活区、办公区保洁。施工区内每日进行定时清扫，及时洒水，确保路面清洁；日常车辆进料，必须对车辆进行冲洗，保证灰土不带出工地。生活区、办公区由保洁员进行日常保结清扫工作。每日进行1至2次清扫，清扫的尘土和垃圾必须及时处理运至垃圾存放点，不得滞留。在清扫前，必须对路面进行洒水，防止清扫时产生扬尘而污染周边环境。
3.4加强水泥库管理。水泥库为防扬尘污染重点控制点，由材料员负责日常的保洁和扬尘控制管理。水泥库储存水泥和商品砂浆总量不得超过50吨，水泥库堆放水泥、商品砂浆必须袋装；且分开堆放；水泥库必须封闭，不得有透风漏雨现象；袋装水泥、商品砂浆必须完整，不得有破、漏、撒的现象；每日对水泥库进行清扫，保持库内整洁，堆放整齐，地面无积灰，用脚踩踏无脚印，进库人员必须带口罩。
3.5加强露天材料堆放管理。钢筋、砂、石子等均为工地露天堆放材料，如管理不好，将产生钢筋锈粉飞扬、砂石尘飞扬等粉尘污染，因此必须加以控制。严格控制成型钢筋进场时间，钢筋到场后立即整理归堆上架。石子、砂堆放在专用场地，控制进料量，做到随到随用，不得大量囤积。石子、砂必须堆积方正，底角整齐，干净，并将周边及上方拍平压实，用密目网遮盖，如过分干燥，必须及时洒水。使用砂石时禁止所遮盖得密目网全部大开，稍大开一角，用后拍平盖好。
4改造与开发模式
4.1 异地重建。对于位于城市重大项目选址范围内的“城中村”和其它因保障城市生态安全、城市生活、生产安全必须迁出的“城中村”，以及距城镇中心较远、生活服务极其不便、居民点分布零散的“城中村”，应当实施异地重建，将现有建筑物全部拆除，将现用地按照城市规划要求重新利用，同时根据规划和合理安置的需要，异地选址进行重新建设。
4.2 整体拆建。位于组团以上级别城市中心区、高新技术产业园区、城市重要景观门户、城市主要交通站点核心影响范围内的“城中村”，以及其它现状居住环境较差、市场开发潜力较大、原村民重建意愿强烈的“城中村”，根据保障城市公共利益和提升土地使用效益的需要，应当实施整体拆建，将现有建筑物全部拆除，按照城市规划要求在原址重新建设。
5结论。“城中村”的实际问题应有针对性地开展历史文化遗存保护、建筑外观改善、公共空间改善、市政公用设施改善、公共配套设施改善和道路交通设施改善等工作，以改善“城中村”的生活环境，促进其与一般城市地区的协调。对位于基本生态控制线内等严重影响城市生态安全的“城中村”，应当优先开展截污工程建设等环境保护工作。
参考文献：
[1]田静；城市化进程中的城中村问题研究[J]；苏州大学学报；2011.4
关键词：上虞市；城中村；改造
“城中村”问题的发生是城市化发展中经济社会矛盾的表现，是城市化过程中城市与农村的一道新裂痕，不利于经济社会健康有效的发展。我们只有抹平这道横跨于城乡之间的裂痕，即对“城中村”进行行之有效的改造，才能为打破城乡二元结构、推进城市化深入发展开辟更大的空间。
1 其他城市
广州市“城中村”改造不允许房地产开发商插手，提出“谁受益，谁投资”原则，以村集体和村民个人出资为主，自足开发改造，这实质上是一种集体资产权属关系的改革。政府在具体规划上逐步拆迁原村生活居住区内的非公寓式住宅，将原村民迁往周围本村新辟建的新村居住，同时发挥原村的商业氛围，打造以“IT”、“日用百货”等为主题的行业街区，增加公共设施和市政基础设施合理保留少量住宅。
国外贫民窟的改造主要分为“消灭”与“改造升级”两个部分。先是“消灭贫民窟”，将贫民窟全部推倒,并转移其居民；把土地向社会拍卖,使得那些能够提供高额税收的项目取而代之。再进行贫民窟的升级改造，包括规范土地和住房权利，改善现有基础设施， 如供水、卫生、雨水排放和供电等；升级的内容还包括其他一些行动，如清除环境公害、鼓励社区管理和维护，以及建造诊所和学校等。在这个阶段中居民、社区、私人部门多主体参与。并通过政府发起和引导，低收入居住区、贫民窟、非法聚集居住区的居民及房地产开发商、NGO 等积极参与社区建设，实施有效的市地整理，使国家、社区、社区居民及企业等多方受益。
2 上虞经验的分析
2.1上虞市“城中村”现状和改造情况
上虞市共有82个“城中村”，其中：地处城市核心的A类“城中村”42个；相对处于城市边缘的B类“城中村”40个。涉及到百官街道的有34个村，曹娥街道有35 个村，东关街道有7个村，崧厦镇有1个村，道墟镇有5个村。位于城北新区范围内的有21个村。
上虞市城中村改造工程于2004年正式开始。后村成为第一个改造村，2004年至2007年完成了丰一村的改造，星五村的改造于2005年至2008年完成，头甲村于2006至2010年完成改造。在此过程中，国家的拆迁政策一直在变化，相对上虞市补偿政策和评估办法等方面也有、一系列的变动。2003年政府按重置价格向村民作拆迁补偿，2008年则开始按市场增价，到了2009年开始的补偿既有货币补偿又有产权置换补偿。后村、丰一、星五、民丰等四个村的改造已全面完成，共涉及到2317户、5181人，共拆迁房屋建筑面积32．59万平方米，共需建造安置房40．66万平方米 (其中己交房的有9．6万平方米)，据测算，除去安置用地，改造后整合的己用及可用土地为2122亩。
2.2上虞市“城中村”改造成效
（1）保障了城市建设项目的顺利实施。根据“规划集中、统一安置”的原则，通过对原有自然村的拆迁，打破了村庄对城市规划的制约，提高了土地利用效率。实现了城市空间上的融合和城市规划区块功能的完善。
（2）促进了城市形象的快速提升。随着一大批城市建设项目的实施，城市框架得以拉大，新的城市格局逐步形成，城市形象日益改观，为实现从龙山时代走向曹娥江时代，进而迈向杭州湾时代的发展目标打下了基础。同时，通过改造，使被改造村村民的居住条件得到了极大的改善，为提高城市管理水平，提升城市品位提供了有力的保障。
（3）积累了一定的改造工作经验。上虞市的“城中村”改造从无到有，通过三年的实践，边改造边探索，积累了一定的经验：一是创新了拆迁方法。二是调整了安置方式。三是改进了安置房建设方式。
2.3上虞市“城中村”改造的不足与限度
（1）纵观上虞市“城中村”改造的历程，对照周边县市进展情况，我们感到此项工作相对滞后。一是起步较迟。上虞市自2003年试点， 2004年3月正式实施，而绍兴市越城区于2002年、绍兴县2001年、义乌市1999年就开始着手“城中村”改造工作。二是进展较慢。到目前为止，上虞市基本完成改造的仅有一个村，正在实施改造的只有三个村。而绍兴市越城区已完成了14个村，正在实施改造的有9个村；义乌市已完成了46个村，正在实施改造的有35个村。
（2）从具体实施的过程看，上虞市的“城中村”改造模式单一、工作较为被动。从改造机理上讲，目前上虞市实施的“城中村”改造采取的是全包全揽的方式，即由政府统一制订政策、组织拆迁、负责安置、实施改制、收储土地，这种单一的改造模式，使政府成为集运动员、教练员、裁判员于一身的多重角色，不能较好地体现政府主导与市场运作相结合的原则，牵制了大量的人力、物力和财力。从改造法理上讲，国家对“城中村”改造工作没有专门的相关法律、法规，在遇到难通产、钉子户等较大阻力时，缺乏有效的法律支持。各地的做法也不尽相同，没有现成的模式可供借鉴。
（3）从政策配套的情况看，上虞市的“城中村”改造政策体系不够完备、操作性欠强。“城中村”改造是一项复杂的系统工程，涉及面广、针对性强、工作环节多，需要建立一整套相关的配套政策，主要有以下几个方面：一是村级集体资产处置方面的问题。二是“村改居”、“农转非”工作方面的问题。三是涉及“城中村”改造被征地农民培训转移工作方面的问题。
3上虞市“城中村”改造思路
改造“城中村”，是区域经济发展的必然要求，是顺应城市化趋势的战略举措，是提升城市竞争力、提高人民群众生活质量的必由之路。当前，我们必须结合实际，借鉴周边县市的成功做法，按照“有利于城市发展，有利于社会安定，有利于群众利益”的原则，积极稳妥地推进“城中村”改造。
根据国家的宏观形势和上虞市“城中村”改造工作的实际情况，对如何改造上虞市“城中村”提出以下对策与建议：
（1）积极探索，寻求“城中村”改造的新模式
目前的改造模式，采用了“统一规划、统一设计、统一建设、统一管理”的方式，政府的主导作用较强，这对于推进城市化建设，提高城市品位起到了积极的作用。但由于受宏观政策的影响，资金、土地等要素对“城中村”改造制约较大，对此我们必须适应形势发展的需要，应对面临的困难和问题，实行政府推动、统一规划、因村制宜、分类实施，对于不同的村采用不同的改造模式。
（2）规范操作，建立配套的政策体系
在“城中村”改造中，旧村改造是基础，撤村建居是保证，村级集体资产处置是关键。需要把握“城中村”改造的过程中的各个环节，规范操作程序，明确工作职责，制订配套政策。
（3）形成合力，确保城中村改造工作顺利推进
城中村改造工作任务重、难度大，需要集聚政府的各种有效资源和有关乡镇和部门的大力支持。为此，提出如下建议：①加强宣传。②强化考核。③明确政策导向。④讲究工作方法。 ⑤尽快解决历史遗留问题。 ⑥切实解决好资金问题。
参考文献
[1] 郭谦,吴昊潼. 广州城中村改造的问题和改造可行性模式研究[J]. 四川建筑科学研究,2007(7).
[2] 孙军华. 太原市城中村改造的对策[J]. 科技情报开发与经济, 2009（21）.
[3] 李培林.巨变：村落的终结——都市里的村庄研究[J].中国社会学,2001(1).
「关键词城中村 土地所有权 土地使用权 征用
一、我国“城中村”现状及形成原因
所谓“城中村”，是指在城市高速发展的进程中，由于农村土地全部被征用，农村集体成员由农民身份转变为居民身份后，仍居住在由原村改造而演变成的居民区，或是指在农村村落城市化进程中，由于农村土地大部分被征用，滞后于时展步伐、游离于现代城市管理之外的农民仍在原村居住而形成的村落，亦称为“都市里的村庄”。通常所说的“城中村”，仅指在经济快速发展、城市化不断推进的过程中，位于城区边缘农村被划入城区，在区域上已经成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的村落。“城中村”是城市的一块“夹缝地”，这种独特的地位和现象，必然会带来一系列的社会问题：（1）人口杂乱，“城中村” 由村民、市民和流动人口混合构成。流动人口成为主要犯罪群体。治安形势严峻。（2）城市规划滞后，违法违章建筑相当集中，“一线天”、“握手楼”、“贴面楼” 风景独特。由于房屋密度高、采光通风条件差，村民居住环境差。（3）基础设施不完善，卫生条件太差。各种管线杂乱无章，排水排污不畅，垃圾成灾。街巷狭窄、拥挤，存在严重消防隐患，（4）土地使用存在诸多问题，宅基地、工业用地、商业用地相互交织，非法出租、转让、倒卖，管理混乱，等。“城中村”不仅影响城市的美观，也阻碍城市化进程，制约着城市的发展，已成为困扰许多城市发展的“痼疾”。
究其原因，在于“城中村”形成和发展的特殊性。从“城中村”的历史变迁中不难发现“城中村”形成的主要原因：从客观上来说，是我国城市化进程的快速发展的结果1.改革开放的20多年中，城市化的进程加速发展，我国的城市数目从1978年的320个发展到现在的662个。城市建成区面积也由3.6万平方公里扩大到9万多平方公里。城市的快速发展，需要通过征收周边农村的耕地获得扩展的空间。耕地被征收了，当地的农民，却仍然留在原居住地，并且保有一部分供他们建房居住的宅基地。一场“城市包围农村”的运动发生了。村庄进入城市，形成了“城中村”。从主观上来说，是我国城乡二元管理体制及土地的二元所有制结构所造成的，这也是深层次的制度原因。 所谓城乡二元管理体制，是指“城市”和“农村”分属不同的管理模式，二元所有制结构是指城市的土地属于国家所有，而农村的土地属于农村集体所有的制度。而在一些“城中村”内形成了以城市与农村“二元所有制结构”并行存在、共同发挥作用的“边缘社区”特征。“从个体理性选择的角度看，‘城中村’这种特殊的建筑群体和村落体制的形成，是农民在土地和房屋租金快速增值的情况下，追求土地和房屋租金收益最大化的结果。”2因此，从“城中村”的历史变迁可以发现，土地的二元所有制结构是造成“城中村”形成的根本原因。二元所有制结构使得村民可以低价甚至无偿地取得土地的使用权，集体将宅基地按户划拨，由各户村民自行建设后租出获得尽可能的租金，土地和房屋租金收益最大化的结果致使“城中村” 形成的进一步加剧。故而，我国“城中村”的改造也应从根本的土地制度及权利开始。
二“城中村”土地权利现状
“城中村”土地权利现状包括土地所有权状态和土地使用权状态两者情形。
1、“城中村”土地所有权状态
根据《中华人民共和国土地管理法》第2条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”即所谓的“土地的二元所有制结构”。土地所有权状态依据《中华人民共和国宪法》第10条、《中华人民共和国土地管理法》第8条规定，具体划分为“城市市区的土地属于国家所有”，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。由于“城中村”在城市化不断推进的过程中，位于城区边缘而被划入城区，成为城市的一部分，既有城市的一些习性，又摆脱不了农村固有的特质，是二者的混合体。“城中村”土地的所有权状态大体可分为三类：（1）、已“撤村建居”，土地被国家全部征用，农民不再享有集体土地所有权，村已经被城市完全包围，原农民已全部转为居民，只是保留着农村传统的生活习惯。这是通常所说的广义上的“城中村”，它经过改造已融入城市之中，不再是“城中村”改造的对象。（2）、正在“撤村建居”。 土地大部分被征用，土地所有权部分属于国家所有，部分属于集体所有，但原农民未转为居民。（3）、尚未“撤村建居”，但已列入城市框架范围，土地全部仍属于集体所有。后两种村的情形是狭义上的“城中村”，是通常所说的要改造的“城中村”。“城中村”中存在的土地所有权状态有国有土地所有权与集体土地所有权两类，两种土地所有权从表象看，仅是所有权主体不同而已，但其实质是不平等的，表现在：（1）国家所有权的权利主体是国家，而集体所有权的权利主体为集体。根据土地法第10条：集体所有权的权利主体又分为：乡集体、村集体、村民小组三种组织形式。两种土地所有权在集体与国家之间可以进行转化，且是单方的，只能由集体所有权向国家所有权转化，而不能是国家向集体所有权转化；同时集体所有权主体之间是不能相互转化的。（2）集体所有权向国家所有权转化的条件是唯一的，我国宪法第10条和土地管理法第2条的规定，方式为出让，这种行为其实质可以看作是一种买卖，只不过是一种强买强卖罢了，只有一方当事人（国家）的意思，几乎是容不得对方（农村集体）意思表示，农村集体只有强制取缔的义务，这就难以保证交易的公平了，自然出现了现实中征地赔偿款太低，侵害农民权益的事件的发生。（3）两种所有权的权能上也是完全不平等，主要体现在两种土地使用权上。而“城中村”土地所有权往往表现国家所有权借助“公共利益的需要”而不断地扩大，“城中村”集体土地所有权逐渐缩小的趋势；同时也表现集体土地所有者已经看清国家征用土地不完全是出于“公共利益的需要”，为征用后转让土地使用权获得商业上的利益，因此，农村集体在土地所有权交易中开始尝试用市场价格讨价还价，甚至漫天要价，凭此来保留其土地所有权，村落在城市中得以延续。
2、“城中村”土地使用权状态
土地使用权是指土地使用者在法律允许范围内对土地享有占有、使用、收益与处分的权利，即依法取得利用土地的权限。由于两种土地所有权存在本质的差异，相应其土地使用权也不完全一样，国有土地使用权仅有一种形式，而集体土地使用权又可分为宅基地使用权、农用地使用权与非农用地使用权。集体土地使用权与国有土地使用权虽在性质上都有物权性质，属于他物权的范畴，但集体土地使用权比国有土地使用权具有更多的限制：①宅基地使用权依法不能转让、抵押；②只有依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村集体荒地的土地使用权和抵押乡（镇）村企业厂房等建筑物涉及所使用范围内的集体土地使用权可以抵押；③集体土地使用权不能用于租赁；④集体土地使用权不能作价出资或入股。这些限制使得集体土地使用权在实质上与国有土地使用权不平等，使集体土地使用权的功能上仅限于住宅、农业用地。而在“城中村”区域里，这两种土地使用权并存但在效能上差距很大，突出表现为土地使用权所产生的收益上，国有土地使用权人所获得的利益远大于集体土地使用权所获得的利益。利益上的刺激与诱惑，使得集体土地使用权人不再安分于土地使用的各种规范之中，突破了原规则，寻找与国有土地使用权对等的利益。这就必然出现了“城中村”现实存在的情形：①大量的违章违规建筑存在，而没有任何规划与建设部门的批准；②存在大量乱占、乱圈地现象；③非法租赁土地；④以土地入股开办各种实业；⑤用集体土地抵押贷款⑥用集体土地进行非法的房地产开发、经营等。由于“城中村” 集体土地的边缘性、稀缺性、区位性、固定性，多样性，复杂性以及相比较于国有土地使用权的低廉性，是它拥有旺盛的需求市场，土地使用权的差别使“城中村”得以客观存在。
三、现阶段“城中村”改造实践中土地权利的处理。
通过上述的分析可知，“城中村”是我国城市化进程中的必然产物，而它在现实中已发展成为我国城市发展的障碍。目前全国各城市都在对其进行着相应的改造，在改造的过程中，必须要面对形成“城中村”的根本原因，解决土地二元所有制问题，根除二者之间的差距，才能从根本上完成“城中村”的改造。在实践中，针对土地权利这一根本问题，通常采取以下几种措施：（1）“土地置换，异地安置”的方式。在城市的郊区由政府征用按相同面积或更大面积的土地，并建成新村与之置换。这在“城中村”改造的初期，政府运用行政手段还是可以达到目的，但也是困难重重，因：①村民对于原村有着浓厚的依恋，祖祖辈辈在此居住，故土难离；②农民不愿意放弃可得的数额不小的房屋租金利益；③盼望过上美好生活的居民生活及在人格上与居民平等对待的愿望也使他们不愿意离开现在的“城中村”。因此，土地置换，异地安置的措施现在越发越难以实现。（2）通过“土地集体所有转为国家所有”的做法。“土地集体所有转为国家所有”这一行为具有以下特点：⑴土地所有者的主体发生了根本的变化。土地所有权主体由原来的农村集体，包括乡集体、村集体、村民小组，全部变为国家。⑵土地的性质也发生了根本的变化。由原来的集体所有变为国家所有；⑶土地的权能也发生了根本的变化，原来集体土地使用权不能进行的抵押、租赁问题在土地的所有权转变后得以解决。伴随这一根本转变的同时是农民身份的改变：全部脱农民户籍而成为城市居民，一切纳入城市化的管理，建筑要进行规划，医疗、保险均按城市居民对待。
纵观各地“城中村”改造条例能够看出，“土地集体所有转为国家所有”的做法似乎从根本上已改造了“城中村”，解决了土地二元所有制的问题，成为一种可行的方案。目前这种做法在全国各城市较为普及，如深圳市在2004年就一次性地将宝安、龙岗两区27万农民转为城市居民，其集体所有的上述956万平方公里土地将随之转为国有。3然而，透过这一事件的背后，笔者隐隐感到一种疑虑：这一行为的合法性明显存在着质疑，主要有以下几个方面：1、按照我国宪法的规定：土地所有权是实体权利，它的剥夺只能由国家最高权利机关做出，其他任何机关和个人无此权利，否则即为无效。尽管目前各地“城中村”改造条例均是由其城市的人大或政府制定，有些具有地方性法规的效力，有些只是政府文件，如《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》，然而因条例的做出缺少宪法上的依据，条例的效力层阶远低于宪法，故而是无效的。2、集体土地要转为国有土地，根据我国宪法第10条和土地管理法第2条的规定，只能是采取“征用”途径，除此之外的任何行为，均不能使集体土地所有权性质变为国家土地所有权性质。而目前各地虽从地方立法中承认了集体土地所有权“转为”国家土地所有权的效力，但因为该“转为”没有法律上依据，故而从法理上讲，各地将集体土地“转为”国有土地因缺乏法律上的依据而无效。3、集体土地所有权变为国有土地所有权后，所有权人以其永久所有权换取了有期限的使用权，对于原集体土地所有人权而言，在与国家就土地所有权的交易中，付出的代价太大，交易成本过高，存在明显的不公平，具有不可交易性。
然而也有学者对“土地集体所有转为国家所有”的“转为”行为是持赞同观点，理由是 “城中村”顾名思义是城市中的村庄，它是城市的一部分，依据《中华人民共和国宪法》第10条、《中华人民共和国土地管理法》第8条“城市的土地属于国家”的规定，“城中村”的土地自然属于国家。对此，我认为这种理由是不妥当的。首先，宪法是国家的根本大法，它直接将土地资源确权为国家和集体所有，因“城中村”最初就是农村，土地确权时依据宪法规定就已经界定为集体所有，即是说 “城中村” 在其成为城市中的村庄时，其土地根本就属于集体所有权。其次，所有权的产生、消灭均须合法的法律事实或法律行为的发生，在并没有任何合法的法律事实或法律行为发生的情况下，原属于集体的土地所有权不可能发生变更和消灭的。最后，“城中村”地处于城市，是城市中的一部分，只说明二者的地缘关系，而并不能证明所有权关系。
四、“城中村”改造中土地权利解决的途径
既然“城中村”在地域上已经属于城市的一部分，“城中村”内的人理应与城市居民应享有同样的待遇，最直接的体现是财产的所有权，“城中村”的房屋也应该向城市中的其他房屋一样，可以进行自由的转让，根据我国房地产法关于“房随地走”的原则规定，说到底是其房屋的土地使用权的性质必须是国有土地使用权。要使集体土地使用权变为国有土地使用权，其前提必须是集体土地所有权变为国有土地所有权；根据我国《宪法》第10条和《土地管理法》第2条的规定，只能是采取“征用”途径，通过征用，使农村集体土地所有权转变为国有土地所有权，才可从根本上解决“城中村”形成的原因，因为它符合征用的条件。根据我国《宪法》第10条和《土地管理法》第2条的规定，征用的条件必须是“为了公共利益的需要”，且国家给予必要的补偿；而“城中村”改造的目的就是“为了公共利益的需要”，是为了“城中村”内居住的居民、外来人员的利益，为了整个城市的政治、经济、文化的协调发展，同样也是为了国家、社会的利益的而改造，“城中村”改造的目的属于公共利益的范围；而且在集体土地转变为国有土地的同时国家也给予相应的补偿，只不过与通常征用集体土地的货币补偿方式不同而已，“城中村”改造中的补偿方式包括农民身份转变为居民，以及因身份改变而获得的各种物质利益，如可以享受到医疗保险、失业保险、居民的最低生活保障等，同时还有长期的国有土地使用权。
因此，“城中村”改造中，要解决“城中村”形成的根本原因，就必须解决土地二元所有制问题，而要解决土地的二元所有制问题也只能通过征用途径。在征用集体土地的过程中，应处理好土地所有权与土地承包权的关系，其实质是土地法与农村土地承包法的关系问题。土地承包经营权是公民和集体经济组织依法对集体所有或者国家所有由集体使用的土地所享有的承包经营的权利。由于联产承包责任制是我国农村土地的基本经营制度，它是农村家庭联产承包责任制在法律上的具体体现。农村土地承包经营权的产生以集体土地所有权和国有土地使用权的存在为前提。在征用集体土地的过程中，应先由农村集体解除农村土地承包合同，并给与相应补偿，土地使用权由集体收回后，国家才开始征用。
参考资料：
[1]罗赤，《透视城中村》，《中国经济快讯周刊》，2001年第37期。
[2]李培林，《巨变：村落的终结-都市里的村庄研究 》，《中国社会科学》，2002年第1期。
[3]卢彦铮，《深圳农村集体所有土地转全面国有化之惑》，2004年09月27日。