违约处罚措施范文

违约处罚措施篇1

论文关键词 行政机关 行政强制措施 行政处罚

行政强制措施是行政机关为了履行行政管理职能，实现特定的行政目的，强行对公民的人身或者公民、法人或其他组织的财产或行为加以约束或控制的行政行为。行政处罚是行政机关依照法定职权，按照法定程序，对违反法律规范的行政相对人予以制裁的行政行为。在很多行政处罚案件中，特别是公安交通管理执法实践，行政强制措施与行政处罚往往先后进行，甚至发生重合，两者的关系如何定位，将直接影响案件的最终审理结果。

一、实践中两者关系的困惑

原告：王某

被告：**市公安局公安交通管理局**交通支队**大队

2012年5月21日12时16分，被告民警执勤时，发现王某驾驶的机动车没有悬挂车牌，随即对其进行拦截检查。王某称其并非故意未悬挂机动车号牌上路驾驶，因为其车牌丢失且急于送女儿去医院才驾车上路。民警认为其理由不能成立未予采信，依据《北京市实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》第九十五条第（一）项的规定，当场制作了《公安交通管理简易程序处罚决定书》，决定对其处以罚款200元，记6分的处罚决定。处罚决定书经曲某某本人签字送达后民警放行了王某的车辆。

2012年7月25日，王某将被告诉至法院。王某认为：根据《道路交通安全法》第九十五条之规定“上道路行使的机动车未悬挂机动车号牌，未放置检验合格标志、保险标志、或者未随车携带行驶证、驾驶证的，公安机关交通管理部门应当扣留机动车，通知当事人提供相应的牌证、标志或者补办相应手续，并可以依照本法第九十条的规定予以处罚。当事人提供相应的牌证、标志或者补办相应手续的，应当及时退还机动车。”如果民警对其因未悬挂车牌号上路行使的行为进行处罚，首先应该对其车辆进行扣留，而执勤民警没有扣留车辆，说明民警执法程序违法，被告作出的处罚决定因程序违法而应该予以撤销。

针对王某以上起诉意见，被告答辩认为本案被诉的行为是行政处罚行为而非扣留车辆的强制措施，原告对被告没有履行扣留车辆的强制措施有异议不属于本案的审理范围，可另行提起诉讼。

针对本案的处理结果有两种不同的意见：

第一种意见认为，行政处罚决定应该被撤销，因为根据《道路交通安全法》第九十五条的规定，该行政强制措施是行政处罚的必经程序，程序的缺失和违法必然导致处罚行为违法，因此本案被告作出的罚款行为应该予以撤销。

第二种意见认为，行政处罚决定不应该被撤销，行政强制措施并非是行政处罚的一个程序，行政强制措施与行政处罚是两个独立的行政行为，根据《行政诉讼法》第十一条的规定，行政相对人针对两者分别具有相应的诉权。本案中行政强制措施的违法没有影响处罚行为的合法性。如果王某对被告没有采取扣车的强制措施行为有异议，应当在法定期间内另行起诉。

以上两种处理意见集中反映了关于行政强制措施与行政处罚关系的两个争议问题：（1）行政强制措施是否是行政行为的法定程序；（2）行政强制措施的违法是否导致行政行为的违法。

二、行政强制措施是否是行政行为的法定程序

公安交通管理部门为了制止违法嫌疑人的违法行为或预防违法行为持续引发危害后果，会对相对人采取行政强制措施，然后通过进一步调查，作出是否对相对人采取行政处罚的决定。行政强制措施发生于行政处罚作出过程中，强制措施程序与行政处罚程序时有重合。从形式上看，行政强制措施貌似是行政处罚的一个程序，生活中很多人甚至是执法人员的观点与王某一样，认为政强制措施是行政处罚的一个法定程序。如果行政强制措施是行政处罚的法定程序，那么法定程序的缺失必然导致行政处罚的违法；否则行政强制措施的违法并不必然导致行政处罚的违法。笔者认为，行政机关执法过程中的行政强制措施不是行政处罚的法定程序，主要理由如下：

（一）行政强制措施和行政处罚的立法目的不同，行政强制措施违法，不会影响行政处罚目的的实现

行政机关在执法中行使行政强制措施目的在于制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大、保障行政管理行为的顺利进行等，它是行政机关依法履行职责的程序性保障手段。而行政处罚是对公民财产或者人身权利的实体处理方式，其立法目的在于通过行政处罚对行政行为相对人进行惩戒，以防止相对人再次违法。从立法目的分析，《道路交通安全法》第九十五规定采用扣留机动车等强制措施的目的在于防止未悬挂号牌的机动车继续上道路行使，督促当事人尽快补办相应手续，而并非要达到对当事人进行惩戒的目的。本文案例中公安交通行政管理机关对王某作出200元处罚的行为，目的在于对王某未悬挂车牌号上道路行使的违法行为加以惩处。本案被告因故没有实施扣留机动车的行政强制措施并不影响其对王某进行200元行政处罚的惩戒目的的实现。

（二）行政强制措施与行政处罚的实施过程虽有时会发生重叠，但是两者实施程序在法律规定上是相互独立的，行政强制措施违法不是行政处罚违法的原因

车辆扣留作为行政强制措施，其实施程序应当符合《行政强制法》第十八条的规定，而本案被诉具体行政行为是行政处罚行为，其实施程序应当遵循《行政处罚法》第三十三、三十四、三十五条的相关规定。两者在程序上有相互重合之处，如现场出示执法证件、告知处罚或者强制的理由、法律依据以及享有的权利和救济的途径等，但是此时的行政处罚、行政强制措施违法分别与执法人员执法过程中程序违法之间存在因果关系，属于一个行为带来了两个违法结果的“一因多果”现象，而不是行政强制措施违法导致行政处罚违法。

（三）法律赋予了行政行为相对人分别对行政强制措施和行政处罚不服提起诉讼的权利

行政强制措施是一种程序行为、中间行为，是为了保证最终行政行为的做出而采取的一种临时性措施，它没有达到对事件最终处理完毕的状态。行政机关采取的行政强制措施属于可诉行为。根据《行政诉讼法》第十一条规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：（一）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的……”，行政强制措施无疑属于行政行为范畴，具有可诉性。就本案而言，王某对民警在执法过程中没有按照规定查扣其车辆有异议可以提起对被告没有履行该行政强制措施的不作为的诉讼。

（四）从理论依据与实践操作的角度看，认为公安交通管理行政强制措施是行政处罚的法定程序的观点无法解释理论上和实践中的问题

例如，《人民警察法》第九条的规定，为维护社会治安秩序，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查。而认定犯罪嫌疑人是否存在违法行为，则是经盘问之后才能确定的事实。如果认为行政强制措施是行政处罚的法定程序，那么无疑在实施行政强制措施的时候就已经开始了行政处罚行为的实施。行政处罚针对的是已经确定违反法律规定的相对人，而采取行政强制措施的时候并不必然已经认定行政相对人存在违法行为，认为行政强制措施是行政处罚行为的法定程序在逻辑上就存在矛盾，行政强制措施是行政处罚法定程序的观点显然不能成立。还有一种情形，从两者发生的时间上来说，行政强制措施有可能持续到行政处罚行为完成之后。如本案中，如果公安交通管理机关实行了扣留机动车的行政强制措施，在当事人补办牌照或者提交有效证明之前，扣留状态都将持续，而处罚行为在处罚完毕之后就已经完成，扣留状态很可能会持续到处罚行为完成之后，如果持续扣留车辆过程中被告发生违法行为导致扣留措施被撤销，则显然不能用处罚行为完成之后的行为来评价处罚行为，换言之，认为行政强制措施是行政处罚法定程序的观点不能成立。

三、行政强制措施违法是否必然导致行政处罚行为违法

虽然行政强制措施不是行政处罚的法定程序，但并不代表行政强制措施对于行政处罚的合法性认定没有任何影响。实践中，行政机关在行政处罚过程中应用行政强制措施主要有以下几方面作用：一是预防或者制止正在发生或者可能发生的违法行为、危险状态；二是为了保全固定证据，确保案件查处工作顺利进行；三是为了保障行政处罚决定得以充分执行。

具体来讲，行政强制措施对行政处罚的合法性认定是否产生影响应分以下两种情形：

（一）当行政强制措施的实施对于行政机关据以做出行政处罚的事实认定不产生任何影响的情况下，行政强制措施完全独立于行政处罚决定，行政强制措施违法不影响行政处罚的合法性认定

例如本文案例中对车辆进行扣留的行政强制措施的违法并不导致公安交通部门对王某做出的200元处罚决定违法。行政机关对王某做出处罚所认定的事实是王某驾驶未悬挂机动车号牌的机动车上道路行驶，扣留车辆的行政强制措施的实施并没有直接或者间接的对这一事实认定产生任何影响，因而，行政强制措施的违法，不对本案行政处罚的合法性认定产生任何影响。

（二）当行政强制措施的实施对于行政机关据以做出行政处罚的事实认定产生影响的情况下，行政强制措施违法则可能导致行政处罚因违法而被撤销

行政机关作出处罚决定的时候，行政强制措施所查封或者扣押的物品成为公安机关证明相对人违法行为情节的证据，此时行政强制措施的合法与否就会对行政处罚决定的合法性产生影响。如果行政强制措施针对的证据是认定违法行为的主要证据，则会导致因为取得证据的行政强制措施违法，而使得证据具有瑕疵。当这种瑕疵足以导致证据不被采纳时，则最终导致的情形就是因为行政强制错的违法间接导致了行政处罚的违法。如果行政强制措施针对的是次要的证据，即行政处罚行为即使缺少此部分证据仍然有充分确凿的证据予以证明，那么行政强制措施违法亦不足以导致该行政处罚决定被撤销。

四、结论

违约处罚措施篇2

内容提要: 治安管理处罚与刑罚存在着协调的基础和适用上衔接的可能。两种处罚的协调首先表现在处罚种类的协调, 可增加治安管理处罚单处罚款和刑罚单科罚金的条文; 增加侵犯财产权行为和部分妨害社会管理行为的罚款数额; 以违法所得数额或违法涉及数额为基准, 处以一定比例的罚款; 保留行政拘留和拘役, 设定适用行政拘留情形与其他处罚任选, 缩短行政拘留期限, 减弱行政处罚剥夺人身自由权的权力。治安管理处罚中可借鉴刑罚的管制刑设定非监禁处罚, 并增设相关法律措施。治安管理处罚程序存在证据规则不规范、案件调查手段适用程序混乱、听证程序名不符实、相关法律措施程序缺乏等问题。两种处罚的适用衔接学理上采选择适用说和合并适用说的集合, 适用程序上衔接采刑事优先原则。

     从法律层面上讲, 治安管理处罚和刑罚是两种性质的处罚, 然而就其处罚对象来看, 违反治安管理行为和犯罪行为在违反社会秩序、危害社会的本质上是一致的。因此, 两种处罚存在着协调的基础和适用上衔接的可能。

    一、两种处罚协调问题的提出

    (一) 两种处罚协调问题

    两种处罚协调问题, 实质上是考量两种处罚体系自身存在的问题。所谓体系是指若干有关事物或某些意识互相联系而构成的一个整体[1] , 处罚体系则可以理解为以处罚为核心的诸要素之间相互联系而构成的整体。那么, 治安管理处罚与刑罚的协调即围绕着惩罚违法行为(包含违反治安管理行为和犯罪) , 刑法和治安管理处罚法设定相互配合适当的以处罚为核心的诸要素之间相互联系和相互作用, 以发挥良好的处罚作用。治安管理处罚体系构成要素包括治安管理处罚种类、相关法律措施和处罚程序; 刑罚体系则是指刑法规定的并按照一定次序排列的各种刑罚方法的总和[2]。

     研究两种处罚的协调, 在于两种处罚权常常交织在一起而发生矛盾, 进而影响处罚的效果。诸要素自身存在的问题, 使得它们之间不能很好地发挥惩罚违法犯罪、保障社会的作用。如涉及诈骗的行为, 治安管理处罚法只设定了宽泛意义的诈骗, 即凡属于以非法占有为目的, 用虚构事实或隐瞒真相的方法, 骗取公私财物的, 都是诈骗。刑法则以骗取公私财物的方法不同设定了多种诈骗罪, 构成这些不同诈骗罪的骗取财物起点数额亦不相同。除了一般诈骗罪外, 常见的还有集资诈骗、合同诈骗等, 构成犯罪的数额起点从5000元以上到上万元甚至数万元。如集资诈骗, 个人集资诈骗数额在10万元以上的, 单位集资诈骗数额在50万元以上的, 是构成集资诈骗罪的数额起点。①不足起点数额的, 其诈骗不构成犯罪而属于《治安管理处罚法》调整的诈骗行为范畴。由此可见, 诈骗行为包含的诈骗数额差异非常大, 法定治安管理处罚的处罚种类和幅度显得单调和力不从心( 10日以上15日以下拘留, 可以并处1000元以下罚款②) 。就集资诈骗罪而言, 法定刑罚是处5年以下有期徒刑或者拘役, 并处20000 元以上200000 元以下罚金, ③ 处罚层次从高到低较丰富, 且罚金数额较大, 基本上达到不使行为人在经济上获益的目的;而诈骗数额达数万元的(集资) 诈骗行为受到的处罚既不能安抚被侵害者, 更不能保障社会经济安全, 因而处罚不协调。再如, 北京奥运会期间许某以1万元出售了3张每张面值800元的田径比赛门票, 从中获利7600元, 许某以倒卖有价票证的违反治安管理行为被行政拘留处罚, ④ 法定治安管理处罚是10日以上15日以下拘留, 可以并处1000元以下罚款; ⑤ 如果倒卖有价票证数额较大构成倒卖有价票证罪, 法定刑罚是处2年以下有期徒刑、拘役或者管制, 并处或者单处票证价额1倍以上5倍以下罚金。⑥ 1000元以下罚款针对获利7600元与票证价额1倍以上5倍以下罚金针对更多获利,都不足以从经济上给予行为人严厉处罚, 因而处罚不协调。

     (二) 两种处罚协调的基础

    两种处罚之所以能够协调, 不仅在于两部法律目的一致、功能相同、处罚的对象关系密切, 更主要的来源于权力的制约和交织。

    西方国家权力分为三种, 即“三权分立”的立法权、司法权、行政权, 由不同的国家机关独立行使, 以防止权力滥用。我国不实行“三权分立”, 但实行权力制约, 授权国家行政机关依法行使管理国家事务的行政权, 司法机关行使司法权。由于行政权涉及社会生活的方方面面, 关系到公民、法人和其他组织的切身利益, 为提高行政权运作的效率, 法律会赋予行政机关很大的自由裁量权。“从事物的性质来说, 要防止滥用权力, 就必须以权力约束权力。”[3]司法权提供了制约和监督行政权力强有力的保障机制。

    治安管理处罚权以维护社会治安秩序为其价值和出发点, 讲求效率, 同时也遵循公正原则; ⑦ 刑罚权(或说司法权) 以公正为其最高价值, 但也兼顾效率。因而在立法和执法中, 两种权力交织是法律发展的结果和趋势, 诸如治安管理处罚程序中引进司法程序、告知制度、听证制度以及处罚决定后可以提起诉讼等, 保证公正的实现; 而刑罚中的自诉、刑事和解等, 又是行政权的典型表现。

    二、处罚种类缺失分析

    治安管理处罚种类包括两部分: 一是处罚, 包括警告、罚款、拘留和吊销公安机关发放的许可证, 以及对违反治安管理的外国人可以附加适用限期出境或者驱逐出境; 二是相关法律措施, 主要有收缴、追缴、责令严加管教、责令严加看管和治疗、约束、责令不得进入体育场馆观看同类比赛、强行带离现场、责令停止活动、责令改正、取缔、强制性教育措施。

    刑罚种类也包括两部分: 一是主刑, 二是附加刑。主刑有管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑; 附加刑有罚金、剥夺政治权利和没收财产。本文重点分析罚款与罚金、行政拘留与拘役、非监禁处罚与管制和相关法律措施。

    (一) 罚款与罚金

治安管理处罚属于行政处罚, 行政处罚的核心也是其与刑罚的主要区别在于大量设定财产罚, 这也是各国和地区行政处罚法律的典型标志。

     如德国《违反秩序法》处罚种类主要是罚款,也有没入和警告, 罚款幅度一般为5马克至1000马克。罚款之适用非常详尽, 明文规定: 罚款之处罚以违反秩序的种类及行为人所应受非难程度为衡量基础, 亦应斟酌行为人的经济关系; 罚款得超过行为人因违反秩序所获得的经济利益, 如法定最高金额仍不足以符合上述规定时, 科处得超过法定最高金额之罚款; 过失行为之罚款, 仅得处以规定罚款最高金额之一半[4]。中国台湾地区《社会秩序维护法》规定罚锾是六种处罚种类之一, 但罚锾的适用达到了该法分则中的每一个条文、每一种行为。该法分则从第63条至91条共设29个条文, 其中罚锾和拘留可以选择适用的条文计13条, 其他16个条文都是罚锾处罚或者少量的罚锾与申诫、勒令歇业、停止营业的选择或并处。也就是说, 每种违法行为均可能处以罚锾处罚; 而且规定罚锾逾期不完纳者,警察机关得声请易以拘留; 在罚锾应完纳期内, 被处罚人得请求易以拘留。

    德国和中国台湾地区的法律规定都非常注重罚款处罚及其适用, 甚至用剥夺人身自由来保证罚款的执行: (1) 每一类违法行为均可能受到罚款处罚; (2) 对罚款处罚考量各种情形, 分别予以从重和从轻处罚, 如从违法行为中获取大于处罚最高幅度的经济利益的, 从重处罚, 过失行为则从轻处罚; (3) 易科拘留保证罚款的执行。

    相比较我国现行《治安管理处罚法》关于罚款的设定有以下缺失: (1) 罚款数额偏低。对于扰乱公共秩序、妨害公共安全、侵犯人身权利、侵犯财产权利以及大量妨害社会管理行为, 罚款数额最高1000元尚不足以达到惩戒违法行为人的效果, 尤其是经济违法行为。如前所述尚不够刑事处罚的集资诈骗行为, 其侵犯财物数额动辄上万元, 而对其罚款最高1000元的处罚显然偏轻。尽管还有行政拘留处罚, 但最高拘留15日的惩戒效果远不如高数额的罚款。(2) 罚款适用范围狭窄。处罚设定的条(款、项) 共计127项, 直接适用单处罚款和可以选择罚款共32项, 占处罚总项的25%, 显而易见, 罚款处于附加罚的地位, 与其行政核心处罚地位大相径庭。(3) 保证罚款及时执行的制度尚未建立。与拘留直接送达拘留所执行不同的是, 罚款执行设定了罚缴分离原则的一般缴纳程序和当场缴纳程序,而当场缴纳不能实现的转为一般缴纳, 一般缴纳程序有期限选择, 而我国目前尚无社会信用保障制度,由于一些公民的法律意识较弱, 相当比例的罚款缴纳不能实现是不可避免的, 尽管法律设定了强制缴纳措施, 但从其效力来看微乎其微。

    刑罚的罚金刑根据犯罪情节决定罚金数额, 即根据违法所得数额、造成损失大小等, 并综合考虑犯罪分子缴纳罚金的能力依法判决。刑罚发展至今增加了新的内涵, 如为避免监狱内交叉感染的非监禁化, 为有利于犯罪人再社会化的非犯人烙印化以及总体趋势的刑罚轻缓化等, 罚金刑发挥了不可磨灭的作用。其特点是: (1) 适用范围较为广泛,主要适用于破坏市场经济秩序罪、侵犯财产罪、妨害社会管理秩序罪以及贪污、贿赂罪, 皆涉及经济犯罪。(2) 罚金数额既原则又灵活, 且没有上限,以使行为人不能从经济犯罪中获得益处为原则, 确定三种形式: 规定罚金下限不能少于1000元; 规定相对确定的罚金数额, 如集资诈骗罪并处20000元以上200000元以下罚金; 以违法所得数额或犯罪涉及数额为基准, 处以一定比例或数倍的罚金。(3) 单科罚金的法条过少, 一般都是与自由刑并处, 因而是附加罚的地位, 影响其发挥应有的作用。

     笔者认为, 罚款与罚金刑的协调可考虑: (1)增加治安管理处罚单处罚款或者罚款与其他处罚种类可以选择适用的条、款、项, 使罚款居于核心处罚的地位; 增加刑罚单科罚金的条文, 尤其涉及经济的犯罪。(2) 增加侵犯财产权行为和部分妨害社会管理行为的罚款数额, 以与罚金刑衔接。(3)以使行为人不能从经济犯罪中获得益处为原则, 在当前相对确定罚款数额的基础上, 以违法所得数额或违法涉及数额为基准, 处以一定比例的罚款。

    (二) 行政拘留与拘役

    行政拘留(本文简称拘留) 是六种治安管理处罚种类(含两种附加罚) 之一, 拘留期限为15日以下, 数行为并罚, 合并执行不超过20日。就拘留处罚的设定来讲, 如前所述, 处罚设定的条(款、项) 共计127项, 直接适用单处行政拘留和可以选择处行政拘留(包括并处或者可以并处罚款) 共四种形式84项, 占处罚总项的66% , 有的尽管是并处或可以并处罚款, 但以行政拘留为基础, 与罚款设定情况相比, 可见行政拘留已是治安管理处罚的主要形式; 刑罚的拘役设定为主刑, 且分则中70%以上的条文都有拘役, 因此, 这种短期剥夺行为人人身自由的处罚分别属于治安管理处罚和刑罚的主要处罚种类。无论是治安管理处罚还是刑罚, 短期剥夺人身自由的处罚被认为是能够促进违法犯罪改造的较好的处罚方法, 但也正是短期自由罚使违法犯罪者丧失对人身自由拘禁的恐惧,且极易交叉感染而再犯。

    德国《违反秩序法》来源于原德国刑法的违警罪, 违反秩序行为是整合违警罪而来, 在其设定行政处罚的法律《违反秩序法》中, 并没有将短期自由刑带进该法, 而以罚款为主。中国台湾地区《社会秩序维护法》的拘留处罚来源于1947 年的《违警罚法》, 发展至《社会秩序维护法》时, 只有一少部分行为选择性地适用拘留, 拘留期限缩短为3日以下, 数行为并罚合并执行不超过5日, 且拘留的决定权由法院行使, 显然是废除或减弱行政处罚中的剥夺人身自由权。

    笔者认为, 根据我国历史渊源和当前社会状况,行政拘留和拘役依然可保留, 但二者处罚的协调应当考虑: (1) 设定适用行政拘留情形与其他处罚任选, 变其主要处罚形式为可选处罚形式, 针对各类违反治安管理行为中的情节严重者适用; 拘役除应包含行政拘留适用情形中的构成犯罪的轻者外, 其他各种犯罪亦少用为好。(2) 缩短行政拘留期限至7日以下, 减弱行政处罚剥夺人身自由权的权力,同时也避免交叉感染; 拘役期限可保持不变。

    (三) 非监禁处罚与管制

    刑罚的管制刑是主刑中最轻的一种处罚, 是对犯罪分子不予关押而限制其一定人身自由的非监禁刑, 适用于主观恶性不大的初犯、偶犯、未成年犯, 范围较宽。这种处罚一方面不影响罪刑较轻的犯罪分子的劳动、工作和家庭生活, 有利于改造;另一方面还可以避免罪刑较轻者在监狱中交叉感染, 又符合世界刑罚发展的行刑社会化的趋势。当前在实践中, 管制刑形同虚设, 原因在于管制刑的执行难以操作, 尚无合理的执行程序。同时, 笔者认为, 治安管理处罚中可借鉴刑罚的管制刑设定非监禁处罚, 与上述减弱行政拘留权的思路匹配。

    (四) 相关法律措施

    治安管理处罚的相关法律措施是非处罚性质的措施, 它们与治安管理处罚种类相辅相成, 构成一个统一的整体, 对治安管理发挥着重要的作用, 成为治安管理处罚体系不可分割的一部分。针对不同的情形适用不同的法律措施, 能够及时恢复被违法行为破坏的社会秩序。如《治安管理处罚法》第38条规定, 举办文化、体育等大型群众性活动, 违反有关规定, 有发生安全事故危险的, 责令停止活动, 立即疏散, 对组织者予以处罚。在此种情形下, 立即“停止活动”显然要比事后对组织者处罚重要得多。

    刑罚中可考虑增加辅助处罚的法律措施, 以体现教育预防功能。分为两种情况: 一是判决刑罚的同时作出及时执行的相关法律措施, 如某未经公安机关许可的旅馆, 负责人组织卖淫构成组织卖淫罪, 依照《刑法》规定对组织者处以刑罚, 但对该非法旅馆如何处置, 《刑法》并没有规定。尽管有相关法规可以对其处置, 但在《刑法》中设定取缔并在同一判决书中作出取缔措施则更加科学;如果该旅馆具有合法资格, 可在《刑法》中设定吊销许可证并在同一判决书中作出吊销许可证措施(吊销许可证属于行政处罚种类, 但作为刑罚的相关法律措施并不矛盾) 等。于此情形, 刑罚具有优先权, 任何行政机关可依照刑事判决依法履行职责。《刑法》中设定了法律措施, 在对行为人进行调查的过程中, 既可控制该旅馆, 也可避免尚未最后判决行为人是否有罪旅馆即被查封的后果, 以保障当事人的合法权益。二是判决刑罚的同时作出刑罚执行后应当执行的相关法律措施, 类似剥夺政治权利的执行。如非法侵入计算机信息系统罪的行为人, 刑罚执行后应当在一定时限内不得将非法侵入计算机信息系统中获取的信息告知于他人, 或者在一定时限内不得使用计算机或者不得使用计算机网络等。当然这种法律措施更适用于短期自由刑、管制刑、罚金刑和单处剥夺政治权利, 长期自由刑和无期自由刑不存在上述问题。

    基于上述分析, 治安管理处罚种类可考虑设定警告、罚款、限制人身自由罚(非监禁罚) 、行政拘留、吊销公安机关发放的许可证以及对外国人适用限期出境或驱逐出境。与现行法律相比, 罚款数额增加, 拘留期限减少, 限制人身自由罚期限最高20日或30日(以有别于管制刑) 。

    刑罚种类可考虑设定主刑罚金、管制刑、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑, 附加刑剥夺政治权利、没收财产, 另设相关法律措施。在此罚金成为主刑, 设定管制刑的执行程序, 拘役适用范围包含拘留适用情形中的构成犯罪的轻者, 同时适当扩大其他犯罪的适用, 总体适用范围不宜过大。

    三、处罚程序缺失分析

    刑罚是司法权, 实施刑罚适用司法程序, 司法程序由专门的刑事诉讼法规范, 并随同刑法不断发展和完善。而治安管理处罚程序的缺失阻碍了治安管理处罚的发展和完善, 本文主要分析治安管理处罚程序的缺失。

    (一) 证据规则不规范

    证据的基本范畴包括证据的法定形式、证据与证据材料的关系、定案根据与非定案根据、证据能力与证明能力以及其他证据规则。证据是认定违反治安管理行为(治安案件) 的核心, 没有证据也就无所谓违反治安管理行为, 治安案件中的证据适用更是一个非常重要、非常复杂的问题。例如, 一个价值100元的财物被损坏的案件, 行为人和被侵害人对事实和财物价值无异议, 那么此财物价值还要否进行鉴定? 再如一个伤害案件中, 行为人将被侵害人胳膊打出一块淤青, 这种伤要否鉴定? 当然从总的证据适用原则来讲, 这两种情形应当进行鉴定, 但办理治安案件的成本会大大提高, 其效率则大打折扣; 而且从行为人和被侵害人角度看, 是否合情和必要也值得讨论。

    治安管理处罚的证据规则在法律中没有明确规定, 《治安管理处罚法》第79条只是笼统规定, 对治安案件的调查应当依法进行; 严禁刑讯逼供或者采用威胁、引诱、欺骗等非法手段收集证据; 以非法手段收集证据不得作为处罚的根据。这种证据规格和证明标准均不明确, 在治安管理处罚实践中对违法行为人和公安机关产生了极为不利的影响。而公安机关通过部门规章的形式, 即公安部的《公安机关办理行政案件程序规定》(以下简称《程序规定》) 对部分证据规则作出规定, 其权威性以及法律的严肃性值得商榷。我们认为, 证据规则可分为两个层次, 由法律设定最基本的证据规则, 如证据的法定形式、定案根据与非定案根据、证据能力与证明能力等, 再由部门规章对其进行细化以方便操作。

    (二) 案件调查手段适用程序混乱

    案件调查手段适用程序的混乱问题主要表现在两个方面: 一是盘查权的禁止性适用规定。盘查权是《人民警察法》赋予公安机关控制违法嫌疑行为人的一种必备的手段, 各国都有类似权力的设定。为防止基层公安机关及其人民警察滥用盘查权, 公安部了部门规章《公安机关适用继续盘问规定》。据我们了解, 自该规定施行以来, 实践中盘查权的继续盘问因为苛刻的适用程序而无法适用。诚然, 公安机关在以往适用盘查权过程中的确发生了许多滥用权力的问题, 但将此权力通过部门规章进行控权性解释而完全控制不得适用, 则走向另一个极端。二是公民住所检查权的约束。为保证公民住所不受侵犯, 针对涉及案件的公民住所的检查应当予以控制。《治安管理处罚法》第87条规定“检查公民住所应当出示县级以上人民政府公安机关开具的检查证明文件”是必要的, 但此规定过于机械而不能满足实践需要。如公民住所内正在发生危害公共安全或者公民人身安全的案(事) 件等, 不立即检查可能对公共安全或者公民人身、财产安全造成重大危害时, 依然要求检查人员开具检查证才能实施检查, 显然不合情理, 也违背了人民警察依法及时维护社会治安秩序的宗旨。但此情形由规章《程序规定》予以扩权性解释,尽管满足了实践需要, 却违背了法治原则。

     对于第一种情况, 一是规范盘查权适用程序是必要的, 但应当在立法本意下进行; 二是能动性是行政权行使的一项原则, 为防止其能动性变成滥用, 当加强权力监督, 而非限制权力本身。对于第二种情况, 则属于立法的缺陷, 应通过法律“修正案”形式进行补充, 而不能由部门规章设定。

    (三) 听证程序名不符实

    听证程序作为行政机关在行使行政权力过程中的事中监督, 在中国的行政程序中至关重要。《行政处罚法》专节规定听证程序, 《程序规定》更是用了专章四节规范听证程序(不仅仅是规范治安管理处罚, 还包括其他公安行政处罚) , 但治安管理处罚实践中却甚少适用听证程序。究其原因, 一是听证适用的案件范围过窄。《治安管理处罚法》第98条规定, 吊销许可证以及处2000元以上罚款的, 当事人有权要求听证。吊销许可证处罚限于《治安管理处罚法》第54条第3款的一类行为; 2000元以上罚款处罚限于《治安管理处罚法》第61条、62条、66条等规范的17种行为(以公安部的《关于规范违反治安管理行为名称的意见》为标准) , 约占全部违反治安管理行为(同前述标准) 11%, 其中除了第70条规范的行为和第73条规范的教唆、引诱、欺骗他人吸食、注射毒品行为处拘留并处罚款外, 其他行为均是处拘留可以并处罚款。因此, 上述11%中又有大量行为实际上没有被并处罚款或者罚款达不到2000元而行为人无权要求听证。二是拘留处罚的听证问题。如前分析, 拘留是治安管理处罚的主要形式; 拘留又是治安管理处罚甚至是整个行政处罚中最严厉的处罚。《行政处罚法》第9条强调规范限制人身自由的行政处罚只能由法律设定, 拘留的暂缓执行等替代听证程序的说法是讲不通的, 因而拘留被排除在听证程序之外只能使听证程序处于尴尬境地。

    (四) 相关法律措施程序缺乏

    相关法律措施不是可有可无的, 能够发挥处罚本身不能发挥的作用。目前相关法律措施作用弱化, 由于程序不健全, 影响其发挥良好作用。从治安管理处罚的功能看, 设定各种处罚种类正是发挥其惩戒功能, 使其体验违法而受处罚的苦痛, 如剥夺人身自由, 剥夺财产等。但是处罚仅仅停留在这个阶段是远远不够的, 不能达到处罚的最终效果。因此, 法律中设定一些相关法律措施, 依据其主观恶性程度、人身危险性等适用, 以体现教育预防功能。这些法律措施同样具有法律强制性, 涉及人身或财产权利, 因而必须附加相应的适用程序, 才能发挥良好作用, 以保障当事人的合法权益, 弥补处罚的不足, 更好地维护社会治安秩序。从目前的立法来看, 恰恰缺失程序的设定, 给予执法者很大的自由裁量权, 导致滥用具有强制性的法律措施。

    四、刑罚与治安管理处罚适用衔接

    刑罚与治安管理处罚适用实践中衔接有两个层次: 一是处罚适用衔接; 二是处罚程序适用衔接。

    (一) 处罚适用衔接

   1 处罚适用衔接的基本原则。处罚适用衔接是指在治安管理处罚与刑罚竞合时, 如何对行为人适用处罚。目前理论界有三种主张[5] : (1) 选择适用说, 或称替代主义说。该说认为在行政处罚和刑罚中选择一种处罚, 不能并用, 且按照重罚吸收轻罚的原则, 选择刑罚处罚。(2) 附条件并科说, 或称免除代替说。该说认为行政处罚与刑罚竞合时, 处罚上可以并科, 但是任何一个处罚执行后, 认为没有必要执行另一个处罚时, 可以免除该处罚的执行, 即执行上的免除。(3) 合并适用说, 或称双重适用说。该说主张既适用行政处罚, 又适用刑罚。

    我国法律明文规定了处罚适用的衔接原则。《行政处罚法》第7条第2款规定, 违法行为构成犯罪, 应当依法追究刑事责任, 不得以行政处罚代替刑事处罚。《治安管理处罚法》第2条规定, 扰乱公共秩序, 妨害公共安全, 侵犯人身权利、财产权利, 妨害社会管理, 具有社会危害性, 依照《刑法》的规定构成犯罪的, 依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的, 由公安机关依照本法给予治安管理处罚。我们认为, 这两条规定包含两层含义:一是违法行为构成犯罪的, 选择刑事处罚; 二是如果已经行政处罚的, 不能以行政处罚代替刑事处罚, 应当再选择刑事处罚, 是上述选择适用说和合并适用说的集合, 即违法行为构成犯罪, 首先适用刑罚, 如果由于其他原因适用了行政处罚, 应当还要适用刑罚。这种适用原则是合理的, 从其具体适用上也可以验证。

    2 处罚适用衔接的应用。

    (1) 性质相似的处罚的适用。性质相似的处罚即无论是治安管理处罚或是刑罚种类同属于人身自由罚或财产罚, 如行政拘留、拘役和有期徒刑、罚款和罚金, 其处罚适用首先选择刑事处罚; 如果已经作出行政处罚的, 要选择刑事处罚, 而将行政处罚予以折抵。(2) 性质不相似的处罚的适用。其处罚适用首先选择刑事处罚, 再选择行政处罚。如选择适用了有期徒刑, 但行政处罚对此行为规定了罚款或吊销许可证, 再选择罚款或吊销许可证的行政处罚; 如果先对其作出了罚款或吊销许可证处罚, 还要选择适用刑事处罚的人身自由罚。(3)免予刑罚处罚后, 选择适用行政处罚。(4) 不予刑事处罚的, 选择适用行政处罚。如15岁的未成年人盗窃财物价值上万元, 但根据《刑法》第17条规定不予刑事处罚, 可以根据《治安管理处罚法》给予治安管理处罚。

    (二) 处罚程序适用衔接

    根据上述处罚适用衔接原则, 处罚程序适用衔接采刑事优先原则, 即同一案件既是治安案件又是犯罪案件, 首先选择刑事诉讼程序追究行为人的刑事责任, 再选择行政处罚程序追究行为人的行政责任。《行政处罚法》第22条规定, 违法行为构成犯罪的, 行政机关必须将案件移送司法机关, 依法追究刑事责任。《治安管理处罚法》第95条规定,违法行为已涉嫌犯罪的, 移送主管机关依法追究刑事责任。这里包含: 一是违法行为涉嫌犯罪, 移送主管机关依法追究刑事责任; 二是同案犯中只要一人涉嫌犯罪, 全案移送主管机关调查、证实其犯罪; 三是同案犯中有不构成犯罪的, 移送行政机关依法追究行政责任。这样既可解决予以刑事处罚的同时再选择行政处罚适用程序的效率问题, 降低执法成本; 进而可考虑由同一法院对“同案犯中不构成犯罪的”一并作出行政处罚。 

 

 

 

注释:

  ①参见《最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件追诉标准的规定》第41条的规定。

  ②治安管理处罚法定最重处罚种类和幅度, 参见《治安管理处罚法》第49条的规定。

  ③刑罚法定最轻处罚种类和幅度, 参见《刑法》第192条的规定。

  ④参见2008年8月20日《新京报》a03版。

  ⑤治安管理处罚法定最重处罚种类和幅度, 参见《治安管理处罚法》第52条的规定。

  ⑥刑罚法定最轻处罚种类和幅度, 参见《刑法》第227条的规定。

  ⑦《治安管理处罚法》第5条明确规定“实施治安管理处罚, 应当公开、公正”。

 

  【参考文献】

  [1] 中国社会科学院语言研究所词典编辑室1现代汉语词典[m ] 1北京: 商务印书馆, 1991: 1129

  [2] 李文燕, 杨忠民1刑法学[m ] 1北京: 中国人民公安大学出版社, 2007: 162

  [3] 【法】孟德斯鸠1论法的精神(上) [m ] 1张雁深,译1北京: 商务印书馆, 1982: 154

  [4] 胡建淼1中外行政法规分解与比较(上) [m ] 1北京: 法律出版社, 2004: 636 – 637

违约处罚措施篇3

根据法学专业教学大纲的要求，为加强对所学专业课程的掌握与运用，培养解决实际问题的综合素质和能力，毕业论文选择了《论行政执行与行政强制措施的关系》。

本文重点阐述了相对集中行政处罚权的机关在行政执法中应享有的行政强制权力的必要性，以及拥有行政强制措施的理论依据，法律规定，内在要求。我国目前的行政强制执行的基本原则，立法与实践等内容进行了说明。

随着我国关于行政强制执行制度立法的不断规范和完善，行政强制执行制度将会更科学、更合理地解决行政执法与强制措施存在的问题。本文中提出的一些观点和建议还有待于进一步探索和研究。在论文的编制过程中，我通过对资料的搜集、整理、实践。提高了理论与实践相结合的工作能力，树立了正确的工作思想，培养了严肃认真的科学态度和严谨求实的工作学风。

关键词： 相对集中行政处罚权 强制执行措施 我国行政强制执行的基本原则

为了加强城市管理，根据国家的法律法规，结合我国城市管理的实际情况，必须建立一支精简、统一、高效的城管行政执法队伍，为此，全国各地先后开展了相对集中行政处罚权的工作，即：行政处罚权相对集中以后，相关部门不再行使已相对集中的行政处罚权，随着相对集中行政处罚工作的开展，出现了在执法过程中，行政处罚决定不能得到即时，有效的履行的难题，为了保证相对集中行政处罚权的顺利开展，有必要澄清一下行政执法与行政强制措施的关系问题。

一、相对集中行政处罚权的机关应该享有强制执行权力的必要性

相对集中行政处罚工作开展以来，城市管理行政执法部门在行使行政处罚权的实践中，大都面临一个相同的难题，作出行政处罚决定以后没有强制执行的权力，城市管理难以有效的进行，有的执法单位和执法人员在查处违法行为时，畏首畏尾，不敢大胆工作，理论上的困惑直接影响了行政处罚工作的开展。澄清这个问题，对于解决执法工作的后顾之忧，推进相对集中行政处罚权的顺利实施，具有十分重要的意义。

城市管理具有即时性，违法行为如果得不到及时纠正、处罚，事后可能就难以执行，例如违章建筑若不及时拆除，违章户加班加点把房屋建好，这时行政执法部门再申请人民法院，既给拆除工作增加了难度，造成更大损失，也易引发群众对拆违工作的抵触情绪。在对运输建筑垃圾、散装流体物造成污染的违法行为进行处罚时，绝大多数违法者都会拒不接受处罚，执法队员依据法律程序向人民法院申请强制执行，为时已晚，违法者早就逃得无影无踪，面对这些管理对象，城管执法时时处于被动，很难将处罚落实到实处，真正行使行政执法权。没有行政强制执行权的执法权是不完整的，甚至是软弱无力的，虽然行政处罚权相对集中到了城管行政执法部门，执法力度却不但没有加大，相反在一定程度上反而较未集中前有所减弱，行政执法机关，没有行政强制执法权，执法工作步履惟艰。

在我国，行政强制执行权原则上属于人民法院，属于行政机关的仅仅是单行法律授权的例外，即行政机关在公民、法人或其他组织不履行行政机关依法做出的行政处理决定中规定的义务时，如果没有法律授予其强制执行的权力，就都需申请人民法院强制执行，建立这种行政强执行制度的目的，（1）是防止行政专横和权力滥用，保护公民合法权益。（2）行政强制执行的“行政”二字，并不意味着强制执行权属于行政机关，且实行行政手段，行政机关有权作出初步行政决定，但无权自行强制执行，除非法律有特别授权。在没有法律特别授权的情况下，行政执法机关同样也只有行政处罚决定权而无处罚的强制执行权，表面上看，处罚决定权与强制执行权分离，制约了权力的滥用，但这种分离却更多地暴露出其弊端，行政处罚得不到真正的落实，执法力度大大降低，执法程序过于繁冗，降低了执法效率。

二、我国目前行政强制措施的立法与实践。

我国现行行政强制制度是，以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外，从立法内容上看，有对财产的强制措施，如对违章建筑的，对滞纳金，罚款的扣缴。也有对人身和行为的强制措施，如对违反治安管理的行政拘留。从执行主体上看，立法将行政强制措施划分为两大类。

（一）行政机关自行强制措施。

行政机关自行强制的内容往往是行政机关在行使职权时若遇当事人违犯行政法规定，拒不履行行政法义务时，行政机关可以采取强制措施迫使当事人履行，如《治安管理处罚条例》规定，“对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的，公安机关可以强制传唤”、“受拘留处罚的人应当在限定的时间内，到指定的拘留所接受处罚，对抗拒执行的，强制执行。”等等。此类行政强制属于对人身强制的内容。

（二）申请法院强制执行。

从我国行政强制执行立法看，行政强制主体以法院为主，以行政机关为辅。采用的制度“以申请人民法强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外”的体制，纵观80年代以来制定的法律法规，绝大多数均将行政处罚的执行交于法院，进入90年代以来，我国很多立法在行政处罚的同时并不明确规定处罚的执行问题，凡是法律法规未授权行政机关自行强制执行的均需向法院申请强制执行。

从实践来看，但由于行政机关和法院在行政强制执行权限的划分问题上缺乏统一的标准和界线，哪些应由行政机关强制执行？哪些应由法院来强制执行？行政机关和法院的行政强制执行权划分不清，有些行政机关因没有行政强制权必须申请法院强制执行，申请执行的案件量大，直接影响了行政效率，而且增加了法院的负担。法院对申请执行的案件通常侧重于形成审查，使很多申请执行的案件流于形式，不仅难以保障行政行为执行的公正与效率，而且有悖于立法的本意。行政机关强制执行的手段缺乏应有力度和威慑力，享有自行强制执行权的行政机关对拒不执行的行政决定的情况往往力不从心，难以达到迫使相对人履行义务的目的，例如《土地法》对违法占地的行为规定了责令其退还土地，限期拆除地上建筑的强制执行手段，但遇有拒不履行的，行政机关往往没有强制执行手段；不享有自行强制执行权的机关执行起来更为艰难，由于没有法律授权，所有行政机关的执行都须申请法院，以至于一些数额较小、又无争议的罚款没收或责令停止违法行为的处罚在法院拖不决，难以得到及时执行，由于目前没有任何规范行政强制措施的程序立法，现实生活中因行政执法机关滥施强制措施引发的争议迅速增多。法院也难以判断行政强制执行措施程序的合法性，特别是对于法院依行政机关申请执行的案件，由于缺乏明确的法定程序，实践中的做法非常混乱，不足于发挥法院监督行政决定的合法性的作用，既影响了行政机关权力的实施也影响了行政效率提高，同时也给相对人人身、财产造成一定损害。从我国行政强制执法的立法目的看，一方面要保证行政权力的顺利实施，提高行政效率，另一方面又要保障公民法人的合法权益，所以必需通过立法来加以规范。

三、相对集中行政处罚权的机关拥有强制措施的理论依据法律规定及内在要求。

（一）理论依据

主要的观点有：

（1）行政强制措施是指行政机关为了预防、制止或控制危害社会行为的发生依法采取的对有关对象的人身、财产和行为加以暂时性限制，使其保持一定状态的手段。（应松年《论行政行强制执行》）。

（2）行政强制措施是行政机关为了预防、制止危害社会的行为而采取限制人身自由、财产权利，使其保持一定状态的手段。（马怀德《我国行政强制执行制度及立法构想》）。

（3）《中华人民共和国行政强制法》（征求意见稿）第二条第二款规定，行政强制措施指行政机关为实施行政管理，依照法律、法规规定对公民、法人或其他组织的人身、财物或者行为实施本法第八条规定的强制方式，实现行政目的的行为，但是公安机关依照刑事诉讼法的规定采取的强制措施除外。

（4）行政强制措施是行政机关为了保证具体行政行为的顺利进行或者具体行政行为的内容而依法采取的临时性处置行为，这种行政行为属于具体行政行为的一种。（谭永卫《浅议工商行政管理机关如何正确适用行政强制措施权》）。

上述专家学者在文章论述行政强制措施的特征时，多认为有以下几个方面：一是采取行政强制措施具有法定性，实施强制措施必需有法律授权，并严格依照法律的规定行事，关于相对集中行政处罚权的机关能否行使强制措施，《行政强制法》征求意见稿第十五条第二款明确规定，依照行政处罚法第十六条设立的人民政府综合行使行政处罚权的机构，依照法律、行政法规的规定，仅可以实施对违法财物扣押的行政强制措施。二是采取行政强制措施的目的于预防、制止或控制危害社会的行为。有时是为了预防危害社会行为的产生， 有时是为了制止危害社会行为的继续，带有明显的预防性、制止性。三是行政强制措施的对象包括人身和财物两大类。四是行政强制措施具有依附性，与行政处理决定紧密相连，常常是行政机关作出行政处理决定的前奏和准备。行政机关作出行政处理决定，首先要进行调查研究，为此就可能要采取行政强制措施，使被调查的人与财产保持一定的状态，以保证调查工作的顺利进行。《行政强制法》（征求意见稿）第十六条明确规定行政强制措施的实施条件为行政机关履行行政管理职责，在制止违法行为、防止证据毁损、避免危害发生、控制危险扩大的紧急情况下，可以依照法律、法规的规定，实施行政强制措施。

根据以上关于行政强制措施基本理论的阐述和立法的规定，不难看出，虽然行政强制措施与行政处罚是两类不同性质的具体行政行为，但二者之间有内在的必然联系。我们一方面不能说实施行政处罚必然采取行政强制措施；另一方面也不能将行政处罚与行政强制措施截然分开，使二对立起来。可以说相对集中行政处罚的机关采取行政强制措施是有理论依据和法律支撑的。行政强制措施意味着行政机关有权对不履行义务的当事人依法直接采取强制措施迫使其履行义务或达到与义务履行相同的状态，虽然行政机关不享有全部的行政执行权，但毕竟不同于民事法律关系中一方当事人不履行义务时，对方当事人只能借助法院强制执行的情形，因为“行政处罚具有效力先定特权，一旦成立就假定符合法律规定，不需要通过法院确认，当事人不服时，只能通过法定的程序申诉或复议。当事人不履行义务时，行政机关可依职权执行。行政处罚具有强制执行力量是由于公共利益的需要；行政机关为了公共利益所作出的决定，如果公民可以拒绝执行，公务将无法实施，国家将成为无政府状态。正是这个意义上，行政机关应当享有一定的行政强制执行权，但由于行政机关自身强制执行行政决定可能引发执行不公，侵害当事人合法权益的现象，应从立法上统一规定行政强制的条件，程序等内容并将一部分行政强制执行权交给法院，这样才能从根本上限制或监督行政机关滥施行政强制的现象发生。

（二）具体的法律规定。

行政处罚权相对集中后，由于涉及相关问题的立法相对滞后，执法依据纷繁复杂，不少人对执法工作中是否执行相关部门制定的涉及行政处罚的规章和其他规范性文件存有疑问。笔者认为，这个问题的答案应该是十分明确的。行政处罚的内容不仅包括处罚的种类和标准，也包括执法程序和执法责任，还涉及大量技术性规范和政策指导性文件等等，这些都直接关系到行政处罚工作的顺利开展，应当作为执法依据。关于程序方面的规定，目前除了《中华人民共和国行政处罚法》外，还有建设部《建设行政处罚程序暂行规定》（建设部第66号令），公安部《交通违章处理程序规定》（公安部第46号令），国家工商行政管理局《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》（国家工商行政管理局第58号令）等。这些规章大多规定了在调查取证阶段或实施行政处罚时，行政执法机关可以采取的行政强制措施，特别是公安部第46号令，在第五章专门规定了行政强制的种类，实施程序等。这些规章的具体的规定，充分说明了相对集中行政处罚权的机关实施行政强制措施有明确法定依据的。

（三）立法的内在要求

否认相对集中行政处罚权的机关具有行政强制措施有违立法本意。首先，《中华人民共和国行政处罚法》的立法宗旨之一是维护公共利益和社会秩序。给予当事人一定的处罚并非立法的最终目的。行政执法机关查处违法行为时，多数违法行为仍在继续。对有的违法行为若不当场采取强制措施固定证据，事后将难查处。如果说相对集中行政处罚权的机关只能行使行政处罚权，就等于说面对违法行为无能为力，只能等出现一定的危害后果才能介入，这无疑是对违法行为的纵容，实有悖于立法本意。其次，行政处罚权相对集中后，若该机关只有行政处罚权，那么行政强制措施是否仍由被集中处罚权的机关行使？如果这样理解正确的话，被全部集中行政处罚的部门如市容环卫、园林绿化、市政、规划等部门仍可以保留执法队伍专门行使行政强制措施权，很明显，这不符合确立相对集中行政处罚权制度的目的。

综上所述，笔者认为，行政强制措施与行政处罚二者密不可分，从理论上人为将其割裂开来，不符合行政法的基本原理，容易在执法实践中引发各种矛盾。因此相对集中行政处罚权的行政机关在行使行政处罚时，有权依照相关法律、法规和规章的规定，采取相应的行政强制措施。

四、相对集中行政处罚权的机关具有行政强制的理由。

结合相对集中行政处罚权工作的实践和相关法律规定，笔者认为在行政处罚权相对集中的同时授予城市管理行政执法局行政执法强制执行权，不但能提高执法效率，还能不侵害群众的合法权益，在此试从以下方面论证相对集中处罚权的执法机关拥有行政强制措施及其理由：

第一，行政许可权与行政处罚权的分离已经起到了制约权力滥用的作用。例如营业执照由工商部门颁发，无证经营、占道经营、摊点外溢由行政执法机关进行处罚，又如，颁发建房执照的是土地、建设部门；无证建房的违章行为由行政执法机关进行处罚等等，应该说，这种许可权与处罚权的分离，充分体现了对权力的制约与监督。

第二，行政处罚权与行政强制措施的分离，只能导致整个行政程序过于繁冗，行政处罚难以及时落实，违法行为得不到及时纠正和处罚。例如在市容市貌整治中，对店外经营、占道经营作业的违法行为进行纠正。处罚时，违章户拒绝接受，城管执法队员因没有行政处罚强制措施而只能任其继续违法。待城管执法队员花几天的时间向人民法院申请强制执行时，摊主就把摊点收回，但法院的执法人员一走，其又把摊点摆出来。如此反复，常常让城管执法工作面临窘境。

第三，行政处罚权没有行政强制措施作后盾，执法力度明显削弱。例如，依《城市规划法》规定，违法建设的当事人对处罚拒不执行的，由作出处罚的机关向人民法院申请强制执行。行政执法人员只能向当事人下达一个通知书，然后依靠当事人自觉执行，若当事人拒不接受处罚，才能在规定的期限届满后向法院申请强制执行。现实情况是，违章户不但不会主动拆除，反而加班加点赶在法院之前完成违法建设，既增大了拆违难度，又增加了拆违成本。因此，没有行政强制措施（执行权），执法工作很难及时、有效地进行。

第四，行政处罚权与处罚强制执行权合并，并不必然损害人民群众的合法权益。依《行政诉讼法》、《行政复议法》规定，行政诉讼、行政复议程序中，作出行政决定的机关必须在规定期限内提交作出行政决定的事实依据和法律依据，逾期不提交的，其行政行为视为违法，行政机关不得调取在作出行政决定时没有收集的证据，该类证据不得作为确认行政行为合法的依据，这一证据规则要求行政机关在作出行政决定时必须调取、收集所有当时作出行政行为的证据，否则将承担行政被撤销、变更、确认违法的后果。可以说，行政救济程序从举证责任的分配到证据采用的规则，都使行政相对人处于非常有得的地位，为保护群众的合法权益提供了充分保障。同时，公民对行政行为不服，提起行政诉讼、行政复议不需交纳受理费，这意味保护群众合法权益提供了供质保障。

由于强制措施本身有着严格的程序，因而行政处罚权与行政强制处罚权合并以后，并不意味着独裁与专横，而且随着公民法制意识，保护自我权益意识的逐渐增强，社会公众对行政行为透明度的要求提高，对行政执法的监督力度也必然增大，鉴于此，笔者认为，在目前我国市民积极主动参与，配合城市管理和行政执法工作意识还较薄弱的情况下，行政执法权与行政强制措施合二为一，应该更能有效发挥其应有的社会功能。

参考文献资料：

1、应松年《论行政强制执行》 中国法学第三期 1998年3月

2、马怀德《我国行政强制执行制度及立法构想》 国家行政学院学报 2000年第二期

3、《中华人民共和国行政强制法》征求意见稿

4、谭永卫《浅论工商行政管理机关如何正确适用行政强制措施权》 2003年11月

5、应松年《行政行为法》 人民出版社 1992年

违约处罚措施篇4

[关键词]行政处罚行政强制措施暂扣机动车行驶证

为防治机动车排气污染，保护和改善大气环境，保障人体健康，促进社会、环境、经济的协调发展，广州市正紧锣密鼓修订地方性法规《广州市机动车排气污染防治规定》。提交广州市人大常委会第一次审议的《广州市机动车排气污染防治规定》（修订草案修改建议稿）第三十三条规定：“在道路上行驶的在用机动车排气不符合国家和地方规定的在用机动车污染物排放标准的，由公安机关暂扣机动车行驶证，环境保护行政主管部门责令限期维修合格。”对于该条条文规定的暂扣行驶证的法律性质，大家看法不一，观点有异，争论焦点主要在于该种因排污超标而暂扣机动车行驶证的行为到底属于行政处罚抑或属于行政强制措施。下文，将结合相关资料，对这一焦点问题进行剖析，力争得出客观、准确的结论。

一、行政处罚和行政强制措施的概念和性质

行政处罚具有以下几种本质属性：其一，行政处罚的主体是行政主体，实施行政处罚必须符合法定原则，必须依据法定权限；其二，行政违法性是产生行政处罚的前提，行政处罚是针对违反行政法律规范的行为作出的；其三，行政处罚是行政主体对行政相对人的一种惩罚，具有制裁性；其四，行政处罚是行政主体对行政相对人权利的处分，而不是临时限制，因而具有处分性；其五，行政处罚的直接目的是对违法者予以惩戒，促使其以后不再犯；其六，行政处罚的对象是违反行政法律规范但尚未构成犯罪的行政相对人。

与行政处罚的情形不同，人们对于行政强制措施概念的理解存在较大差异，观点不一。这主要体现在行政强制措施与行政强制执行的关系问题上。但大多数学者认为，行政强制措施与行政强制执行应相互独立，两者是并列关系。这种观点认为，行政强制措施与行政强制执行最根本的区别在于：前者是特定的行政主体，出于维持社会管理秩序的需要，预防或制止危害社会事件的发生，针对行政相对人的人身、行为、财产或其他权益所作出的限权性的强制行为；后者是指因行政相对人逾期不履行行政处理决定，有关国家机关对其采取强制手段，迫使其履行该义务的具体行政行为。目前，这种观点为大多数学者论著认可，事实上已逐渐成为通论。

2005年首次提请全国人大常委会审议的《中华人民共和国行政强制法（草案）》（以下简称行政强制法草案）对行政强制措施的概念进行了明确说明，其第二条规定：“本法所称行政强制是指行政强制措施和和行政强制执行。行政强制措施是指行政机关在实施行政管理的过程中，依法对公民人身自由进行暂时性限制，或者对公民、法人或其他组织的财产实施暂时性控制的措施。行政强制执行是指行政机关或者由行政机关申请人民法院，对不履行发生法律效力的行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制其履行义务的行为。”这种规定，肯定了前文所述第三种观点，认为行政强制措施与行政强制执行是并列关系，二者共同组成行政强制制度，同时，它还在立法层面上揭示了行政强制措施的概念，这对于我们统一对行政强制措施的内涵、外延的认识具有重要的作用。在此，需要着重说明的是，依照《法制日报》刊登的《行政强制法草案审议实录》，全国人大常委会组成人员和列席人员在对行政强制法草案审议的过程中，并未对行政强制法草案第二条的规定提出任何意见。由此，可以推断，草案第二条的规定将在该法最终定稿通过时在很大程度上得以保留，该条确立的“行政强制法”既要规范“行政强制措施”也要约束“行政强制执行”的立法思路，以及揭示的相关概念，将不大可能发生重大、实质性的修改。

从上述学界的通论以及行政强制法草案的规定中，我们可以认为，行政强制措施具有以下几种法律属性：其一，行政强制措施具有强制性，虽然任何具体行政行为作为体现国家意志的公法行为都具有强制性，但行政强制措施相对于其他具体行政行为具有更强和更直接的强制性。其二，行政强制措施具有非制裁性，它不是以制裁违法作为直接目的，而是以实现某一行政目标为直接目的。其三，行政强制措施是限权而非处分行为，它只是限制行政相对人对权利的行使，而没有剥夺行政相对人对权利的拥有。其四，行政强制措施具有临时性，它只是对一种权利的临时约束，而不是对这种权利的永久、最终处分。其五，行政强制措施不以存在违法行为作为前提，它可以针对违法的当事人作出，也可针对合法的当事人作出，如卫生行政机关对患有流行性传染病的人，采取强制隔离和治疗措施。

二、将因排污超标而暂扣机动车行驶证定性为行政强制措施更为恰当

前文之所以讨论行政处罚、行政强制措施的概念及本质属性，主要是为了全面、深入理解这两个概念的内涵，从而有助于我们判断这两个概念的外延所指，判断暂扣机动车行驶证到底属于何种范畴。本人认为，基于以下诸多理由，将因排污超标而暂扣机动车行驶证定性为行政强制措施较之定性为行政处罚，更为恰当。

第一，从是否一定存在违法行为分析

行政处罚必须存在违法行为这一前提，行政强制措施无此前提要求，它可以针对违法行为作出，也可以针对合法行为作出。如在强制许可中，专利局并不是因为专利权人有违法行为才强制许可他人使用其专利，而是出于国家紧急情况或社会公共利益的迫切需要而实施。在暂扣行驶证的情形中，机动车排污不达标并非一定是违法行为，如不达标是行政相对人废弃、闲置控污设备等行为造成的，则是违法行为，但如不达标是机动车在合理、正常使用年限内由于部分零部件老化所致，则不能认定为违法行为，行政相对人不可能时刻检查机器，他并不存在主观过错，若无主观过错，自然难以认定为违法行为。这也正如全国人大法工委办公室在《关于上路行驶的机动车排气污染超标能否设定行政处罚有关问题的意见》中所称，“考虑到引起机动车排放超标的情况比较复杂，并非都是因车主的违法、过错行为所致……”

由于排污不达标可能是违法行为、合法行为所致，因此如将暂扣机动车行驶证认定为行政处罚，会违反行政处罚必须针对违法行为而作出这一客观要求。

第二，从是否具有制裁性分析

行政处罚是行政主体对违反有关行政管理法律规范的行政相对人的一种惩罚，其直接目的是惩罚，具有行政制裁性。处罚实施，目的即已达到。行政强制措施具有非制裁性，它不是以制裁违法作为直接目的，而是以实现某一行政目标为直接目的，督促行政相对人履行其本应当履行的义务。在排污超标的情形中，暂扣行驶证的直接目的并非惩罚、制裁行政相对人，而是督促、控制行政相对人将机动车维修合格，使之排污达标。

第三，从属于中间行为抑或最终行为分析

行政处罚是一种最终行为，它的作出，表明该行政违法案件已被处理完毕。行政强制措施是一种中间行为，它是为保证最终行政行为的作出所采取的一种临时性措施，它没有达到对事件最终处理完毕的状态。暂扣行驶证并不表示处理完毕，并非暂扣一定期限后，机动车便可不经任何维修处理重新上路行驶。它只是一种临时，最终处理行为有待暂扣行驶证后机动车维修治理情况而定，或者归还行驶证允许重新上路，或者报废机动车吊销行驶证等。

第四，从处分权利抑或限制权利分析

行政处罚是对行政相对人权利的最终处分，行政强制措施是对行政相对人权利的一种临时限制。例如，公安机关依据《道路交通法》第九十一条的规定对饮酒后驾驶机动车的行政相对人，处暂扣一个月的机动车驾驶证，属于一种行政处罚，因为它完全剥夺了行政相对人在确定期限一个月内的驾驶资格，是对行政相对人在一个月期限内的驾驶资格的最终处分。而在排污超标情形中，暂扣行驶证并非对超标车辆于一个确定的期限内上路行驶的资格的最终处分，它只是暂时限制机动车上路行驶的资格，一经维修治理机动车排污达标，该车即可上路行驶。

第五，从变更解除的程序分析

行政处罚是对实施了行政违法行为尚未构成犯罪的人的最终处理结果，不论原有义务是否已履行，非经法定程序任何人不得改变。行政强制措施则是为实现行政目的服务的，只要行政相对人放弃或停止对社会秩序的危害，履行法定义务，符合停止适用的条件，行政强制措施即可解除。在因排污超标而暂扣行驶证的情形中，只要行政相对人采取措施使得车辆排污达标，履行了机动车排污符合规定标准的义务后，该车便可取回行驶证重新上路行驶。

第六，从《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定分析

《中华人民共和国道路交通安全法》第八条规定：“国家对机动车实行登记制度。机动车经公安机关交通管理部门登记后，方可上道路行驶。尚未登记的机动车，需要临时上道路行驶的，应当取得临时通行牌证。”第九条第二款规定：“公安机关交通管理部门应当自取得申请之日起五个工作日内完成机动车登记审查工作，对符合前款规定条件的，应当发放机动车登记证书、号牌和行驶证；对不符合前款规定条件的，应当向申请人说明不予登记的理由。”依据这些规定，可以认为，公安机关交通管理部门办理机动车初始登记，是一种行政许可行为，机动车只有经过初始登记，领取了行驶证，方具备正式上路行驶的资格。因而，机动车行驶证在法律性质上是一种许可证；相应地，暂扣机动车行驶证属于一种暂扣许可证的行为。

由于《行政处罚法》第八条规定的行政处罚种类第（五）项为“暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照”，那么，是否可依此项规定将暂扣机动车行驶证认定为行政处罚呢？本人认为，尽管《行政处罚法》规定的行政处罚种类中有暂扣许可证，但不能因此认为所有暂扣许可证的行为都属于行政处罚。这是一个逻辑推理的问题。正如《行政处罚法》规定的行政处罚种类中有警告，但警告不一定就是行政处罚，它可以是行政处分；《行政处罚法》规定的行政处罚种类中有罚款，但罚款不一定就是行政处罚，它可以是人民法院对妨害诉讼的人采取的强制措施等。在此，本人觉得有必要不厌其烦地引用行政法学者的论述，“在《中华人民共和国行政处罚法》制定之前，我们把‘吊销证照’看成是行政处罚，把‘暂扣证照’理所当然地看成是行政强制措施；但在该法制定以后，由于该法第8条第（五）项把‘暂扣证照’列入行政处罚的种类之中，又使人们把所有的‘暂扣证照’不加区分地列入‘行政处罚’的范围之内。这两个错误的‘极端’表明：我们对区分行政处罚与行政强制措施之间的理论标准是不清晰的。”1基于以上分析，本人持有这么一种观点：以《行政处罚法》对行政处罚种类的规定为由，将暂扣行驶证认定为行政处罚，理由并不充分。

第七，从行政强制法草案的规定分析

行政强制法草案第十条规定：“行政强制措施的方式有：（一）对公民人身自由的暂时性限制；（二）对场所、设施或者财物的查封；（三）对财物的扣押；（四）对存款、汇款、有价证券等的冻结；（五）强行进入住宅；（六）法律规定的其他行政强制措施。”这条条文没有明文规定“暂扣许可证”属于行政强制措施的方式。但是，是否可以据此认为暂扣许可证不是行政强制措施，并进而认定暂扣机动车行驶证不是行政强制措施呢？对此，本人认为，尚不能得出此种结论。或许，暂扣许可证已为草案第十条第（三）项“对财物的扣押”所包含，或者为兜底条款第十条第（六）项“法律规定的其他行政强制措施”所涵括。

第八，从部门规章的规定分析

1996年12月20日公安部公布的《交通民警道路执勤执法规则》第十条规定：“公安交通管理部门及其交通民警对外地过境的机动车驾驶员处以罚款处罚，并需在当地代收银行缴纳罚款的，可以暂扣其驾驶证或者行驶证。处以五十元以下罚款处罚的，可以由交通民警开据暂扣凭证；处以超过五十元罚款处罚的，由县级以上公安交通管理部门负责人在交通民警开据的暂扣凭证上签署意见并签名或者盖章。机动车驾驶员缴款后，应当立即发还所扣证件。其他情况不得随意采用暂扣机动车及其驾驶证、行驶证、号牌或者滞留车辆的行政强制措施。”在这里，暂扣行驶证无疑是一种行政强制措施，它旨在督促机动车驾驶员缴纳罚款。

第九，从最高人民法院的司法解释分析

1994年1月13日，最高人民法院《关于人民法院审理行政案件对缺乏法律和法规依据的规章的规定应如何参照问题的答复》「法行复字（1993）第5号认为：“国务院的《中华人民共和国道路管理条例》没有规定公路行政管理部门对拖缴、逃缴公路规费的单位和个人可以采取扣留驾驶证、行车证、车辆等强制措施。而辽宁省人民政府的《关于加强公路养路费征收稽查工作通告》第六条‘可以采取扣留驾驶证、行车证、车辆等强制措施’的规定，缺乏法律和法规依据，人民法院在审理具体案件时应适用国务院的《中华人民共和国公路管理条例》的有关规定。”在这一具有司法解释效力的函件中，最高人民法院虽不认为公路行政管理部门可以扣留行车证（行驶证），但肯定了扣留行车证（行驶证）可以是一种行政强制措施。

第十，从全国人大法工委办公室的有关文件分析

全国人大常委会法工委办公室在《关于上路行驶的机动车排气污染超标能否设定行政处罚有关问题的意见》（法工办复字〔2005〕3号）中阐述：“对于禁止超标排放的机动车上路行驶的措施，地方性法规可以作出具体规定（如可以规定由公安交通管理部门暂扣车辆行驶证）。但依照行政处罚法第十一条第二款的规定，地方性法规不得增设对机动车超标排放的罚款等行政处罚。”可见，全国人大常委会法工委办公室认为暂扣车辆行驶证并非行政处罚而是一种“措施”，即行政强制措施。

违约处罚措施篇5

本篇说说紧急行政强制措施。

紧急行政强制措施又可以称作临时行政强制措施，是指行政机关对特定的对象为了预防发生社会危险性或者防止其逃避法律制裁而采取的法定约束或者留置措施。根据我国法律，紧急行政强制措施门类众多。举其有七种如下：

1、约束措施：《中华人民共和国治安管理处罚条例》第12条规定：“醉酒的人在醉酒状态中，对本人有危险或者对他人的安全有威胁的，应当将其约束到酒醒。”《中华人民共和国人民警察法》第14条规定：“公安机关的人民警察对严重危害公共安全或者他人人身安全的精神病人，可以采取保护性约束措施。”

2、留置盘查：根据《中华人民共和国人民警察法》第9条规定，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，可以当场盘问、检查，符合法定情形时，可以将其带至公安机关，留置至四十八小时，进行继续盘问。

3、强行驱散：根据《中华人民共和国人民警察法》8条规定，公安机关的人民警察对严重危害社会治安秩序或者危胁公共安全的人员，可以强行带离现场、依法予以扣留；第15条规定，县级以上公安机关可以在一定的区域和时间限制人员通行或者停留，必要时可以实行交通管制；第17条规定，县级以上公安机关经批准对严重的突发性事件可以实行现场管制，人民警察可以强行驱散，并对拒不服从的人员强行带离现场。

4、海关扣留：《中华人民共和国海关法》第4条第1款第4项规定，在海关监管区和海关附近沿海沿边规定地区，海关有权检查走私嫌疑人的身体；对走私罪嫌疑人，经关长批准，可以扣留移送司法机关，扣留时间最长可至48小时。

5、戒严扣留：《中华人民共和国戒严法》第4条规定：“戒严期间，为保证戒严的实施和维护社会治安秩序，国家可以依照本法在戒严地区内，对宪法、法律规定的公民权利和自由的行使作出特别规定。”根据该法第23条规定，戒严执勤人员有权对违反宵禁规定的人予以扣留，直至清晨宵禁结束，并有权对其人身进行检查。另外，根据该法规定，戒严执勤人员可以采取强行驱散、交通管制和现场管制等措施。

6、强行遣送：根据《中华人民共和国集会游行示威法》第33条和《中华人民共和国集会游行示威法实施条例》第26条的规定，公民在本人居住地以外的城市发动、组织当地公民的集会、游行、示威的，公安机关有权予以强行遣回原地，由居住地的公安机关依法处理。

7、紧急拘留：在我国的法律体系中，“拘留”二字的含义极为复杂，除了上文提到的常见的三种即作为刑事强制措施的拘留、作为民事强制措施的拘留、作为治安行政处罚的拘留以外，还有一种较少使用的拘留即紧急拘留，由于这种拘留很少使用，所以，人们经常忽视它的存在，或者把它与作为治安行政处罚的拘留混为一谈。事实上，紧急拘留属于行政强制措施，与其他三种拘留是有很大区别的。创设这一行政强制措施的法律是《中华人民共和国集会游行示威法》，该法第27条规定，举行集会游行示威有违法情形时人民警察应当予以制止，不听制止的，人民警察现场负责人有权命令解散，拒不解散的，人民警察现场负责人有权对拒不服从的人立即予以拘留；第33条规定，公民在本人居住地以外的城市发动、组织当地公民的集会游行示威的，公安机关有权予以拘留。以上两种情况下的拘留，根据《中华人民共和国集会游行示威法实施条例》第26条、第28条的规定，均不属于行政处罚。比如，《实施条例》第28条规定：对于依照《集会游行示威法》第27条的规定立即予以拘留的，公安机关应当在24小时内进行讯问，不需追究法律责任的，可以令其具结悔过后释放；需要追究法律责任的，依照有关法律规定办理。这一规定表明，拘留本身还不属于“追究法律责任”，仅仅是为了追究法律责任而采取的紧急行政强制措施，故它不是行政处罚。另外，从《集会游行示威法》第31条、《实施条例》第27条规定的行政处罚申请复议、提起行政诉讼的精神看，紧急拘留也被排除在“治安管理处罚”之外即对紧急拘留不能像对治安拘留那样申请复议或者提起行政诉讼。

违约处罚措施篇6

【关键词】城管执法；行政强制措施；创新

中图分类号：D92

文献标识码：A

文章编号：1006-0278（2015）02-108-01

一、城管实施行政强制措施存在的问题

（一）立法方面存在的问题

1.实施主体不明确。当前，由于我国拥有行政强制措施和强制权限的机关层次和范围较广。这样就导致有很大一部分的行政机关白行规定行政强制权限范围，甚至没有强制权的行政机关也与公安机关一起采取行政强制措施。

2.形式定义模糊。虽然我国已经针对行政强制措施出台了《行政强制法》，并且己生效实施，但立法在使用行政强制措施的表现形式出现不统一的情况。

3.法律规定先天不足。目前城管执法中行政强制措施实施的法律依据是《中华人民共和国行政处罚法》，他们都只是对城管执法中行政强制措施的概括性规定，而与行政强制措施有关的程序法却不存在。

（二）实践方面存在的问题

1.城管队员自由裁量权过大。城管执法队员在执法过程中应该处罚的不处罚、该重罚的从轻处罚，甚至出现执法队员与摊贩讨价还价，以被扣物品价值的大小来决定罚款数额，协商处罚的情形。一些地方城管执法队员长期在某块区域内执法，与违章当事人互相熟识，吃、拿、要现象十分突出，违章摊贩出于自身利益寻求执法队员作为保护伞。

2.城管执法程序的不规范。而对违章现象，城管执法队员不亮证、不表明身份，习惯于当场处罚而不开《当场处罚决定书》，收缴违章物品不开暂扣罚没单。在处罚过程中，有的不经法定程序调查取证，便径直下达行政处罚决定书，有的不告知当事人享有申辩权和诉讼权、不制作决定书、不送达有关文书，有的罚款不给收据、罚单或非法收据、罚单等。

3.执法监督缺位。我们知道，再好的制度如果不被监督落实，就有可能成为摆设。“监督就像看病，痛则不通，通则不痛。”目前城市管理相对集中，行政处罚权领域的监督存在体制不顺畅、监督疲软、睁一只眼闭一只眼、以罚款代替刑罚、部门庇护、监督技术落后、监督人员水平不高，监督为民执法为民的理念还未摆正等一系列问题。

二、城管实施行政强制措施出现问题的原因

（一）立法方面存在问题的原因

1《行政处罚法》对行政强制措施的主体及权限设定不清。除全国人大及其常委会有权通过法律设定行政强制外，享有一定立法权的国务院及其部委、地方人大及其常委会、地方人民政府也有权设定行政强制措施。不仅如此，没有立法权的国家机关特别是行政机关也通过规范性文件或规定，普遍设定行政强制措施，从而使得行政强制的设定主体混乱。同时，各设定主体权限不清。

2.《行政处罚法》对行政强制措施的具体内容规定不清晰。行政强制措施的具体内容不清晰，主要表现在行政强制措施与其他具体行政行为手段的界限不清。如劳动教养被界定为“强制性教育改造的一种措施”，但在实际适用中却成了一种不折不扣的处罚手段。

3.行政强制措施程序法缺位。由于受我国传统法律文化重实体，轻程序的影响，我国在行政立法上程序规范相当匾乏，至今没有一部统一规范的行政强制措施程序法，即便在某些法律、法规、规章中有零星的程序性规范，但这些规定以行政机关为本位，缺乏科学性，规定片而。

（二）实践方面存在问题的原因

1.有关行政强制程序方而的法律规定不健全。城管执法程序上的不规范，导致执法实体上的瑕疵，各种争议矛盾也便有了滋生的土壤。如处罚中城管队员主观随意性大，凭个人好恶来做出裁定，同一时间在不同地点对同样的违法行为做出多种不同的裁决。

2.城管缺乏正当的强制执行权。城管执法而对的大多是最底层民众，这决定了其执法案件量大、规模小、案情简单，且需要城管快速的解决矛盾、维护社会正常秩序。但由于城管执法方式单一、无行政强制力加以保障，对于不予以执行的行政相对人不能立即采取强制执行，使得违法违章行为得不到及时查处。

4.监督不力。在我国，城管综合行政执法部门有着较为广泛的行政处罚权力，涉及到城市市容环境卫生管理、环境保护等等方而，而临权力范围如此广泛的一个部门在监督上就必须要以权力来约束城管部门的权力，而以权力约束城管权力的有效机制在我国还没有建立。

三、完善行政强制措施的对策

（一）加强行政强制措施及其实施程序的理论研究。

目前我国对行政强制措施的理论研究较少，使得行政强制措施的概念界定依然很模糊。我国虽然颁布了《行政强制法》，对行政强制措施作了比较全而的规定，但是并没有对行政强制措施程序的理论起到实质的夯实作用。

（二）创新行政强制措施实践方式

尽管法律是城管执法的依据，但城市管理工作是一项特别需要创新的工作。因为，它而对的管理对象和管理内容以及市民对于城市管理的需要，每天都在发生着变化，城市管理过程中的新现象、新问题、新情况层出不穷。

对于城市摊贩要做到：第一疏而不堵；第二管而不禁。鼓励同一区域的流动摊贩建立白己的白治组织，加强白身管理，并与城管部门之间建立良性互动的关系。当然，走出城管执法尴尬需要社会各方支持。

参考文献：

[1]曲洁.浅析我国行政强制措施的程序[J]法制与经济，2013（7）

[2]张广军《行政强制法》对城管执法的影响[J]城市法治管理2012（1）.

违约处罚措施篇7

审计处理与审计处罚是审计机关依照《审计法》和《审计法实施条例》及有关法规对审计项目,审计结果所作出的相关连的两种处理形式,是审计机关针对被审单位存在的违法违规问题,依法作出的具有强制性的纠正或制裁手段,为促使被审单位及个人能够尽快接受审计机关提出的处理、处罚意见,并及时纠正,落实到位,更好地规范财政财务收支行为,严格按照财政法规办事。如何应用处理和处罚,是我们审计人员所面临的问题。因此审计人员必须学法用法,熟知法规内函,加以理解,正确把握界限,严防两者混淆,杜绝以处代罚。

审计处理就是审计机关,对被审单位违反国家规定的财政收支或财务收支行为所采取的经济纠正措施,它是审计机关强制行政相对人履行法律、法规法定义务和纠正违法行为的一种具体行政行为,目的是使其恢复本来面目,依法办事。从适用的法律依据看,审计处理不是行政处罚,不受《行政处罚法》的规定所约束。审计处理的方式有以下几种:一是责令限期缴纳应当上缴的款物;二是责令限期退还被侵占的国有资产;三是责令限期退还违法所得;四是责令按照国家统一的会计制度的有关规定进行处理;五是其他处理措施。如《国家审计基本准则》审计报告处理准则中“对被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为在二年内未被发现的,审计机关不再给予处罚,但可以在法定职权范围内作出处理意见。在审计处理则要区分情况,如对没收财务收支的审计处理,被审单位只可申请行政复议和提起行政诉讼,并可上诉,而涉及财政收支的审计处理不服的,只能申请同级人民政府裁决。

审计处罚是审计机关对被审单位违反国家规定的财务收支行为及对有关负责人依法给予的行政性制裁手段,它是审计机关依法对法律法规及规章的行政相对的单位、个人进行制裁的一种具体行政行为,目的是使被审计单位和个人在名誉上或经济上受到应有的惩罚。审计处罚的形式有以下几种:一是警告;二是通报批评;三是罚款;四是没收非法所得;五是依法采取其他纠正措施。特别是被审单位负责人强制下属人员违反财经法规的;克扣救灾、防灾、抚恤、救济、扶贫、教育、养老、下岗就业等专项款物;违反国家规定的财政收支、财务收支行为的数额较大;阻挠、抗拒审计或者拒不纠正错误、拒不提供或者故意提供虚假会计资料,屡查屡犯的审计机关必须依法从重处罚。

笔者认为:审计处理与审计处罚两者可以并举,但审计处罚和审计处理两者不可共存,严格杜绝后患以处代罚或以罚代处的现象。

(作者单位:进贤县审计局)

违约处罚措施篇8

行政是组织的一种职能，任何组织（包括国家）其要生存和发展，都必须有相应的机构和人员行使执行和管理职能。“执行”和“管理”并没有截然的区别，只是相对于不同的事物而言。“执行”是相对于“决策”而言，决策是确定组织的目标、纲领和行动方案。执行则是贯彻实施决策所确定的目标、纲领、方案。“管理”是相对于运作而言，运作是组织为其生存、发展进行的各种活动，管理则是为保障运作符合决策所确定的目标、纲领、方案而对运作进行的规划、指挥、组织、协调、控制等。行政处罚和行政强制制度是国家行政管理活动中必不可少的制度，它对于保障法律法规的顺利实施，行政权力的有效运作乃至社会秩序、公共利益的维护都具有十分重要作用。该项制度设置是否合理和必要，运行是否适当也直接关系到公民法人的基本权利。为此，规范和限制行政处罚权力成为许多国家近几十年来重要的课题。

一、行政处罚和行政强制的区别和联系

1、行政处罚与行政强制的共同点。

行政处罚与行政强制的共同点都是因当事人不履行法定义务所引起的，但当事人不履行法定义务有两种情况，一种是，此法定义务非履行不可，由此引起行政强制执行，如纳税，当事人不履行纳税义务的，必须强迫当事人履行；另一种情况是，此义务已不可能再履行，故只能给予行政处罚，使其记取教训，以后必须履行义务。如违反交通规则，闯红灯，事后只能予以罚款，使其以后遵守交通规则，不可能强制执行。

2、行政处罚与行政强制的区别

行政处罚和行政强制都是针对违反行政法上规定的义务而采取的行政行为，二者具有承接关系。再相对方拒不接受行政处罚时，行政机关可以强制其履行。但二者仍有本质的区别表现在：

（1）性质不同。行政处罚是在行政管理相对方违反法律规定的前提下，行政机关为其设定新的义务，直接影响相对方的实体权利义务的行为，本质上属于制裁性法律责任。而行政强制以行政管理相对人拒不履行行政决定或法律规定的义务为前提，不添加新的义务，只是强制相对人履行原定的义务。

（2）目的不同。行政处罚的目的在于制裁相对人违反法律规定义务的行为，其着在于对“过去”违反行为的惩罚；行政强制执行的目的在于督促义务人履行义务，其着眼点在于对“将来”义务内容的实现。

（3）原则不同。行政强制执行中的执行罚，与行政处罚中的罚款相类似，但二者有本质区别。行政处罚的目的在于惩戒，因而处罚一般是一次性的，除非另有理由，对同一违法行为不得以同一事实和理由施以两次以上的处罚，即适用“一事不再罚”原则。而执行罚则不同，执行罚的目的在于强迫义务人履行义务，如义务人受执行罚后仍不执行，可再施执行罚，直到履行义务为止。

二、我国目前在行政处罚和行政强制中存在的问题

1、执罚机关庞杂、职能交叉现象严重。

在现行《行政处罚法》中，虽然单设了专门一章对行政处罚的实施机关作了规定，但对现行的执罚机关混乱的现状并没有从根本上予以改变，一些原先从事执罚职能的不合法组织通过规章委托，又变相的取得了执罚权，从过去的不确定法律地位摇身一变又成为合法的执罚组织。据统计，我国约80%的法律、90%的地方性法规和全部行政法规、规章都设立了行政处罚权，由此产生了数量庞杂的执罚部门，具体有公安、海关、工商、税务、卫生、质量技术监督、烟草、医药、盐业、农业、林政、交通、路政、渔政、海事、教育、民政、邮政、电信等等诸多部门，执罚队伍过多过滥，造成大盖帽满天飞，老百姓形容为“几十顶大盖帽，管着一顶破草帽”。由于执罚队伍庞杂，不可避免的造成职能交叉、重叠。对某些违法行为，由于执法风险大，利益小，导致执罚部门互相推诿、踢皮球；对某些含金量高的违法行为，执罚部门又相互争权，竞相处罚。同时，由于执罚部门过多，又在某些部门形成执法人员数量不足的形象，执罚活动靠搞突击执罚、联合执法来完成执法任务，以应付上级的检查。

我国法律虽然规定国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但因为该法律条款非强制性条款，每个执罚部门必然片面强调自身职能的重要性和专业性，肯定不愿轻易得将自己的执罚权交由其他部门行使，这样，执罚部门庞杂的现象就不可能从根本上得到改变。而且随着法律、法规和规章的不断增加，一些新的执罚部门就会不断出现，执罚队伍将更加混乱。

2、行政机关和法院的强制执行权划分不清。

由于立法的原因，目前我国行政机关和法院在行政强制执行权限的划分问题上缺乏统一标准和界线。一方面，很多行政机关因没有法定强制执行权而不得不申请法院强制执行，大量的申请执行案件不仅影响了行政效率而且也增加了法院负担；另一方面，由于法院对于行政机关申请强制执行的案件通常采用形式审查而不进行实质审查，使得很多申请执行案的审查流于形式，法院成了行政机关的执行工具。更有甚者，行政机关与法院“联手”设立派出法庭，巡回法庭等机构，法院出名义，行政机关出钱出办公设施，共同强制执行，以至于划分不清哪些是行政职能，哪些是司法职能。据报载，有的法庭派员直接参与抓计划生育，收缴“超生”罚款；有的参与“三提五统”兑现，直接“催粮收款”，还有的应有关部分之邀，为其收缴欠费等，个别干警在受到阻力或指责时，甚至动用警具，违法乱施强制措施。这些现象说明，把所有行政行为的执行权归诸法院显然是一种简单化的处理办法，不仅难以保障行政行为执行的公正与效率，而且也与法院专事司法、居中裁判的地位不符。同样，行政机关自行强制所有决定的设想有违行政权与执行权相分离，强制执行须取得法律特别授权。

3、行政执行手段不完整，程序不健全。

现行体制下，行政机关强制执行手段并不完整，缺乏应有的力度和威慑力。表现在，享有自行强制执行权的行政机关对拒不执行行政决定的情况往往力不从心，难以达到迫使相对人履行义务的目的。例如《行政处罚法》规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以每日按罚款数额的3%加处罚款。如果没有其他强制措施相辅助，仅凭此种执行罚是无法迫使相对人履行义务的。此外，诸如没收违法所得，没收非法财物等行政处罚及其他行政行为如何执行，则找不到相应措施。再如《兵役法》规定对拒不履行服兵役义务的，县级人民政府有权强制其履行兵役义务，至于如何强制则没有任何具体的措施和手段。再如《土地法》对违法占地的行为规定了责令其退还土地、限期拆除地上建筑的强制执行手段，但遇有拒不履行的，行政机关本身并无任何有效的强制执行手段。不享有自行强制执行权的机关执行起来就更为艰难，由于没有法律授权，所有行政决定的执行都须申请法院，以至于一些数额较小，又无争议的罚款没收处罚或责令停止违法行为的处罚在法院欠拖不决，难以得到及时执行，个别法院也借机

收取执行费，或与行政机关"联手"执行，造成很坏影响。目前，法律对行政强制执行手段的规定也不统一，有些行政行为的执行，只有直接强制手段，而无间接强制手段，有些相反，只有间接强制手段，却无直接强制手段。而法院按照民事诉讼法规定的执行程序对行政决定的执行也存在诸多难题，与法院的判决、裁定"执行难"一样，同样难以达到迫使相对人及时全面履行义务的目的[6].

由于目前真正规范行政强制执行措施的立法，所以现实生活中因行政机关滥施强制措施引发的争议迅速增多，法院也难以判断行政强制执行措施程序的合法性。特别是对于法院依行政机关申请执行的案件，由于缺乏明确的法定程序，实践中的做法非常混乱。不仅发挥不了法院监督行政决定合法性的作用，而且很容易形成"扯皮"现象，降低行政管理效率。由此可见，行政强制执行手段的缺乏与力度不够、程序欠缺是行政强制执行的大问题，有必要通过统一立法加以解决[7].

三、如何完善行政处罚和行政强制制度

我们知道，行政执法体制必须符合国家权力分工制衡与协作的原则要求，必须体现国家意志的唯一性、强制性和有效性。我国目前的政府机构改革虽然蕴含着较为深刻的制度创新思想与举措，但仍是一种过渡性的改革，其直接目的不过是在于解决目前较为突出的矛盾，具有头痛医头，脚痛医脚的性质，而缺乏前瞻性与预防性。法律体制改革必须具有前瞻性，行政处罚体制改革也同样如此。是体制改革迁就于行政处罚现状，还是行政处罚改革适应时代的发展，确实是一个值得考虑问题。我们应该借鉴包括西方法制社会在内的所有人类文明成果，结合我国实际，与世俱进，建立一套新的能够适应现代法制社会要求的行政处罚体制，而不是修修补补，应付了事。

1、将现有执罚部门适当集中，仅赋予其当场行政处罚权和一般程序调查权、行政处罚建议权。

除公安、海关、税务部门外，其他部门执法权全部合并，统一交由各级人民政府行使。根据我国宪法和各级人民政府组织法的规定，各级人民政府是国家行政机关，享有包括行政执法权在内的国家行政权力。但实际上各级政府的执法权力都分散到政府的各部门手中，造成部门林立，权力分散。行政处罚体制改革就是要还完整行政权与政府。将行政处罚案件调查权与决定权分离，是按照行政权与司法权分工原则，将行政处罚决定权从现有行政权力中剥离出来。

考虑到目前违法行为大部分属于性质轻微的状况，可以授权行政机关行使相对人没有异议的当场处罚权，但仅限于案件事实简单清楚，不需要另行调查取证，仅处以警告或一定数额以下的罚款的行政处罚。除此之外，行政机关只能依法对违法行为进行行政调查，并提出行政处罚建议。

2、完善程序第一，将行政处罚、行政强制措施的一般程序分别加以规定。

行政强制的一般程序，应当主要包括采取行政强制前的报请批准的程序；行政机关首长的决定程序、公告的告知程序；执行前的督促程序以及特别严厉措施采取前的听证程序等。另外，法律要规定行政机关采取行政强制时的情况、条件限定；必要的期限要求等。对违法嫌疑行为采取行政强制的程序，与进行日常行政管理需要采取行政强制的程序，分别加以规定。在一些法律和法规中在规定行政强制措施时，没有将对违法嫌疑行为的行政强制与进行日常行政管理需要采取的行政强制区分开，在实施中就容易出现问题。如有的地方性法规规定，“查处违法案件时，可以进入生产、经营和储存场所”，可以“采用录音、录像等手段”，可以“查阅、复制有关的票据、帐簿等文件资料”，可以对“违法工具及有关物品，采取封存、扣押措施”。企业如果拒绝这种行政检查，后果非常严重。法律对预防性的或属于日常行政管理的检查措施，没有程序性的控制和制约的规定，能否保证不被滥用？所以，应规定，行政机关在日常管理中需要检查的，应当事先通知相对人。

3、完善救济制度

行政处罚和行政强制有可能造成公民法人人身财产权利重大损害，故分清执行权限，严格行政机关与法院的责任，并为不当侵害提供有效救济是关键的一环。凡行政机关采取强制措施造成损害的，行政机关必须承担责任，受害人有权对之提起行政诉讼及国家赔偿。凡行政机关至法院由法院采取强制措施的，应由法院负责，对法院作出的执行裁定或追究刑事责任的判决可以上诉，对法院采取的司法强制措施可以申请异议。对法院违法采取强制措施或执行措施造成损害的，受害人有权依法请求国家赔偿。

四、我国行政处罚和行政强制的立法思想

1、我国《行政处罚法》存在的缺陷

（1）听证程序方面的缺陷

听证是指有关国家机关在作出不利于当事人的决定时必须听取当事人的意见，其方式可以是书面或者口头的单独征求意见，也可以是由有关国家机关公开举行的听证会。《行政处罚法》首次确立了听证制度，被誉为我国立法领域中的一个重大突破。受处罚人可以充分利用这一程序上的权利，切实行使陈述权、申辩权，并要求行政机关履行说明理由、听取意见等方面的义务。这对加强行政处罚活动中的民主化、公开化，保证行政处罚的公正性与合理性，督促行政机关依法实施行政处罚，减少行政处罚诉讼的数量，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，具有很重要的意义。但是，由于《行政处罚法》有关听证程序的规定还比较原则，在实施过程中至少存在着如下几个问题：

首先，《行政处罚法》并没有赋予所有受处罚人听证的权利，只是给予责令停产停业、吊销许可证或者执照以及较大数额罚款等程度比较严重的行政处罚案件，受处罚人才享有要求听证的权利。显然，《行政处罚法》把行政拘留的行政处罚排除在听证范围之外。就听证的本质而言，一方面，它是法律为受处罚人设置了一个对自己不利指控的抗辩场所，体现了行政处罚中的民主原则、公开原则和相对人参与原则；另一方面，它是一种权力制约的程序机制，也是一种较行政复议、行政诉讼等事后监督手段更为有效的事中监督手段。行政拘留作为行政处罚中最严厉的处罚种类，理论上它属于典型的人身罚，理所当然应该赋予受处罚人有抗辩的权利和机会，以切实保障其人身权利不受侵犯。

其次，《行政处罚法》规定，公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权。行政机关必须充分听取当事人的意见，并且不得因当事人申辩而加重处罚。通常说来，对于受处罚人的违法行为，行政机关享有对事实和证据的判断权、法律依据的选择适用权和行政处罚的决定权。与此相适应，受处罚人则享有为自己的行为进行辩解的权利。可见，当事人的充分申辩权是听证程序的基本要求之一。为此，法律还规定了“当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人”等内容，但《行政处罚法》没有规定当事人或者其律师可否查阅或者复制调查人员的指控材料。如果当事人没有查阅案卷的权利，他们就不可能充分有效地行使申辩权，从而影响到行政处罚的合法性和适当性，不免使听证制度流于形式。

（2）简易程序中

举证方面的缺陷

简易程序是针对违法事实确凿、处罚较轻的情况设置的。这种程序具有手续简单、效率较高以及执法人员当场给予处罚等特点。但确凿的违法事实也应当通过充分的证据来反映，而行政处罚的举证责任也只能由行政执法机关来承担。《行政处罚法》第三十五条规定：“当事人对当场作出的行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”。然而，一旦进入行政复议或者行政诉讼的程序，行政机关又如何举证？简易程序既没有规定案件调查人员与作出处罚决定的执法人员相分离，也没有明确要求执法人员一定不得少于两人。事实上，作出处罚决定的执法人员是融调查身份与决定身份于一体的，不仅如此，还将执法人员与案件的证人相混同，执法人员既是案件的处理人，同时也是案件的证人。那么，在别无其他证据的情况下，能否以单个的执法人员单方面的证言作为定案的根据？答案如果是肯定的，岂不是助长了个人擅断、扩大了自由裁量权运作的空间吗？由此来看，完善简易程序中举证方面的规定是十分必要的。

2、行政强制执行的立法构想

行政强制执行制度是一项重要的行政法制度，必须建立在统一的立法基础上。目前我国有关强制执行的立法极为分散不统一。有些立法规定了行政强制执行问题，有些却没有规定，即使规定了的，也十分不统一。行政诉讼法第66条表明了一个原则，即法律规定行政机关可以自行强制执行的以外，其他行政行为的执行均需申请法院。很显然，这一原则性规定是远远不够的。因为法律以什么标准确定行政自行强制执行权？法律赋予行政机关哪些强制执行权？行政机关又如何实现自行强制执行权？法院对于行政机关的申请如何执行？责任由谁承担？是否所有行政行为都需要强制执行等问题，不一而足，要解决这一系列的问题，必须进行统一立法。

行政强制执行法应当采用的原则可以包括以下几项：

（1）依法强制原则

行政机关或司法机关采用强制手段迫使相对人履行义务，首先应取得法律的授权，既可以是统一行政强制执行法的授权，也可以是各单项法律的授权。其次，必须在法定权限范围内，依照法定的方式和程序实施行政强制。最后，行政机关对违反法律规定实施的行政强制必须承担法律责任，包括纠正违法行为，赔偿损失等责任。

（2）比例原则

比例原则是很多国家行政程序立法中采用的一个重要原则，我国行政强制执行法也应规定这项原则，具体内容包括：目的实现原则，即行政机关在强制过程中目的一旦实现，则应停止一切强制行为。最小侵害原则，即凡是有其他可供选择的行政强制手段，先用最轻的行政强制执行措施，避免给相对人造成的损失。实施行政强制措施应以必要为限，由轻到重依次进行，优先选用较轻的强制措施和间接强制措施。个人利益与公众利益均衡原则，行政机关在选择何种手段达到什么目的时，应考虑兼顾社会公众利益为个人利益。

（3）事先告诫原则

该原则要求行政机关采取直接强制措施前，必须预先告知当事人，并为其留有一定自我履行义务的期限，不得突然袭击。如在法国，“行政机关采取强制执行措施以前，除紧急情况以外，必须事先催告当事人履行义务。在当事人表示反抗或明显的恶意不履行时，才能采取强制执行措施。”德国行政执行法第13条也规定，行政机关“首先必须以一定方式对强制方式予以警告，之后允许确定和实施。”

（4）强制与教育相结合原则

行政强制执行不同于行政处罚，不以制裁为主要目的，以实现行政目的迫使当事人履行义务为目的。行政强制执行也不以采取强制措施为目的，其目的是敦促相对人履行义务。所以说服和教育相对人促使其履行义务是该制度的一项重要原则，但行政机关为了实现行政目的，仍需保留采取强制措施的最后权力。只有将强制与教育结合起来，才能够既保证行政权的实现，又维护相对人的合法权益。

制定行政强制法，早已列入全国人大常委会的立法规划。行政强制法的制定，是我国行政法制建设的一个新的标志，标志着中国的行政法制思想从注重管制到注重效益的转变，这是建设社会主义市场经济的必然趋势和必然结果。

结语

行政处罚和行政强制制度是国家行政管理活动中必不可少的制度，它对于保障法律法规的顺利实施，行政权力的有效运作乃至社会秩序、公共利益的维护都具有十分重要作用。该法律设置是否合理和必要，运行是否适当也直接关系到公民法人的基本权利。而现有的对行政处罚体制的改革和对行政强制的立法，由于涉及到行政权、司法权的重新分配，牵扯到许多部门的利益，肯定会有很大的阻力。但这应是我们今后改革的方向。我们应当先从理论上、思想上掀起一场大讨论，百家争鸣、百家齐放，使之更加完善，然后以法律的形式予以确立。只有断然废除一切不合理的体制，重新确立一套完善、科学的运作制度，才会使政府在管理社会和经济事务中发挥更大的作用。

参考数目与文献

1、胡锦光著《行政处罚研究》法律出版社。

2、应松年主编《行政法学新论》中国方正出版社。

3、钟明霞《我国行政处罚法的缺陷分析》（《法学》杂志1998年第4期）。

4、黄坚宏、吴建依《关于行政法基本原则的再思考》（《法学研究》1999年第6期）。

5、汪永清《对改革现行行政执法体制的几点思考》（《中国法学》2000年第1期）。

6、龚瑞祥《比较宪法与行政法》法律出版社，1995年版。

7、姜明安主编《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年10月版。

8、罗豪才主编《行政法学》中国政法大学出版社，1998年版。

9、王连昌主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1994年版。

10、应松年：《论行政强制执行》，载《中国法学》1998年3期。

11、杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版。

12、李江等人：《行政强制执行概论》，人民出版社1990年版。

13、王名扬：《法国行政法》1998年版。

14、吴庚：《行政法之理论与实用》，1998年增订四版。