时间：2023-10-19 05:18:29
第二条本厅行政许可的实施按下列程序进行：
（一）省政务服务中心司法厅窗口（以下简称“窗口”）统一接收申请材料、登记、分办；
（二）承办行政许可的业务管理部门审核办理；
（三）窗口向申请人统一送达行政许可决定及相关证件。
第三条窗口、行政许可办理部门共同负责有关行政许可事务的来访接待、来电和来信询问的答复工作。
第四条行政许可格式文本由窗口或行政许可办理部门免费提供。
第五条窗口接收行政许可申请材料按下列程序进行：
（一）填写《**省司法厅行政许可申请材料接收凭证》；
（二）核对申请材料；
（三）分送行政许可办理部门办理。
《**省司法厅行政许可申请材料接收凭证》一式三份，一份送交申请人或初审机关，一份送交行政许可办理部门，一份留存窗口用于催办。
第六条窗口处理行政许可事务文书应当加盖“**省司法厅行政审批事项受理专用章”。
第七条窗口接受材料后应于当日或次日上午将《**省司法厅行政许可申请材料接收凭证》一份、申请材料送交行政许可办理部门。
第八条行政许可办理部门接收申请材料后应立即分派给承办人员，并办理相关手续。
承办人员接受申请材料后应及时进行审查，对材料不全或不符合法定形式的，应当在接到材料之日起3日内填写《**省司法厅行政许可事项补正材料通知书》一式两份，交由窗口统一编号、用印，其中一份留存。
窗口应当在接到承办人员转来的《**省司法厅行政许可事项补正材料通知书》之日起1日内办理送达手续，一次性告知申请人补正的全部内容。告知情况应当记录在案。
办理行政许可事务中需要的其他文书，按本条规定办理。
第九条行政许可办理部门应当根据《行政许可法》及其他相关法律、法规的规定，对行政许可申请材料予以审查，并按下列情形分别处理：
（一）申请事项不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理；
（二）申请事项依法不属于本机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，说明理由并告知申请人向有关行政机关申请；
（三）申请材料存在错误但当场可以补正的，应当允许申请人当场更正，并由申请人签字确认；
（四）符合《行政许可法》第三十二条第五项规定的，应当予以受理。决定受理的，除本规则第十六条规定情形之外，应制作《**省司法厅行政许可事项受理通知书》，交窗口送达。
行政许可办理部门不予受理行政许可申请的，应将申请材料退回窗口，由窗口按规定退回申请人或初审机关。
第十条行政许可办理部门对受理的行政许可申请，应当依照《行政许可法》及其他相关法律、法规、规章规定的条件进行审查。
行政许可办理部门根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，应当自受理之日起10日内指派两名以上工作人员进行实地核查。核查情况应当记录，并提交核查报告。
第十一条行政许可办理部门根据对申请材料的书面审查及实地核查情况，提出对该行政许可申请的拟办意见，报主管厅领导审批。
第十二条作出不予行政许可决定的，应当在决定书中说明理由，载明当事人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。
第十三条除当场作出行政许可决定的外，行政许可办理部门应当自受理申请之日起20日内作出行政许可决定。20日内不能作出决定的，报厅长或主管厅领导批准，可以延长10日，并于前述规定期限届满前将延长期限的理由告知申请人，口头告知的应当记录在案。
第十四条依法需要听证的行政许可事项，按照《**省司法厅实施行政许可听证规定》执行。
听证中涉及的文书及送达方式，按本规则规定执行。
第十五条经听证的行政许可申请，准予或不准予行政许可，均由本厅主要负责人批准或提交厅长办公会议讨论决定。
第十六条有下列情形之一，行政许可办理部门可以集中制作准予行政许可或者不予行政许可的书面决定：
（一）经初审机关集中申请的；
（二）按照法律、法规、规章规定由执业机构统一申请的；
（三）在法律规定的时限内，一定数量的执业机构或初审机关相对集中申请的。
第十七条行政许可办理部门应当制作加盖厅机关印章的准予行政许可或者不予行政许可的书面决定，于决定作出之日起3日内送至窗口。窗口自收到决定之日起7日内向当事人送达。
第十八条作出准予行政许可决定并需要颁发证照的，行政许可办理部门应当在作出决定的同时，将有关证照制作完成连同决定文件送至窗口，由窗口统一向申请人颁发。依照法律、法规、规章规定需要公告的，由行政许可办理部门在省级以上报刊进行公告或上网。
第十九条准予行政许可的决定，应当予以公开。窗口应当保存决定原件三份，供公众查阅。
第二十条被许可人提出变更行政许可事项的，按本规则规定的程序、方法办理。
被许可人在行政许可有效期届满前提出延续行政许可有效期的，按本规则规定的程序、方法办理，行政许可办理部门应作出是否准予延续的书面决定。
第二十一条根据《行政许可法》第六十九条第一款的规定，利害关系人提出撤销行政许可请求的，行政许可办理部门应当自收到申请材料之日起20日内按本规则规定的程序、方法，提出是否撤销该行政许可的意见。
行政许可办理部门发现有应当撤销行政许可情形的，应当依据职权，提出撤销意见。
撤销行政许可，应报主管厅领导审核、厅主要负责人批准或提交厅长办公会议讨论决定。
作出撤销该行政许可的决定，按本规则规定的程序、方法送达利害关系人和被许可人。
第二十二条本厅在对被许可人实施监督检查中发现有《行政许可法》第七十条规定注销情形的，由行政许可办理部门依法办理有关行政许可的注销手续，将注销的理由和依据书面告知被许可人，并收回行政许可证件，必要时予以公告。
第二十三条依法变更、撤销、延续行政许可，由行政许可办理部门制作书面决定，说明理由和依据，交窗口送达被许可人。
第二十四条窗口应于行政许可决定、证照等送达后5日内将办理该事项的送达回证等材料转交行政许可办理部门。
行政许可办理部门应当于接到窗口转交的送达回证等材料后10日内建立行政许可事务档案。
第二十五条行政许可事务档案由该许可办理部门送交厅档案室保管。
办理该行政许可事务的《**省司法厅行政许可申请材料接收凭证》、登记表、催办记录等，由窗口负责保管，其他相关材料存入行政许可事务档案备查。
第二十六条窗口工作人员、行政许可办理部门及其工作人员违反本规则规定的，法制工作部门以口头或书面提出纠正意见；无正当理由拒不纠正的，移交厅监察部门依照有关规定追究责任。
第二十七条监察部门依法对窗口、行政许可办理部门、法制工作部门及其工作人员履行职责情况进行监督检查。发现违反本规则规定造成程序、时限违法等后果的，依照有关规定追究责任。
第二十八条本规则由法制工作部门解释。
关键词：国家自然科学基金；科学基金共同体；共同规则；规范体系
中图分类号：G311 文献标识码：A
《国家自然科学基金条例》（以下简称《条例》）于2007年4月1日起正式施行，至今已有五年。这是依据《中华人民共和国科学技术进步法》（以下简称《科技进步法》）制定的我国第一部规范国家自然科学基金（以下简称科学基金）使用与管理的行政法规。《条例》对于维护科学基金评审与资助的公开、公平、公正原则，更好地发挥科学基金制在国家创新体系中的作用，加快创新型国家建设，促进我国科技法律体系的进一步建设与发展具有十分重要的意义。2012年5月22日，国家自然科学基金委员会（NSFC，以下简称基金委）和国务院法制办共同举办纪念《条例》公布实施五周年座谈会。中共中央政治局委员、国务委员刘延东出席会议并发表了《加强科技法制建设依法保障和推动科技创新》的重要讲话，明确指出科技法律法规能够发挥对科技管理体制机制、科技资源配置、科技创新活动的引导工作，有利于科技事业的长期稳定发展，有利于创新活力的调动和激发；要从全面落实依法治国基本方略、加快建设创新型国家的战略需要出发，立足我国基本国情，借鉴国际先进经验，遵循科技发展规律，及时总结科技改革创新和贯彻落实有关科技法律法规的好做法好经验，特别是充分发挥《条例》公布实施的示范带动效应，根据发展需要，健全相关法律法规，不断完善中国特色科技法律体系。
2011年7月，基金委《国家自然科学基金“十二五”发展规划》，特别提出加强包括各方面参与者在内的科学基金队伍系统化建设，努力建设一支具有共同理念、追求共同事业、相互联系、相互制约的科学基金管理队伍；完善以《条例》为核心，组织管理、程序管理、经费管理和监督保障相衔接和协调的行政法规和规章体系，形成比较完善的科学基金法律法规和规章制度体系；积极探索科学基金依法管理机制改革，落实科学基金依法管理责任制，切实维护依托单位、科学技术人员、评审专家的合法权益。有鉴于此，本文尝试从共同体与共同规则的内涵界定出发，结合《条例》的实施，探讨和分析科学基金共同体规范体系特别是制度规范体系的构建和完善，以期对基金委科学基金管理规章制度的建设和实施提供一些有益探索。
1 科学基金共同体与共同规则
共同体（community）一般是指人们在共同条件下结成的集体。任何共同体，本质上都是利益共同体，这个利益可以是经济利益、政治利益，也可以是文化利益、心理利益等。但“要成为共同体中的一员，就要付出代价。共同体体现了安全感，但同时也剥夺了我们的自由。”共同体的每位成员应当认同并遵守共同体的共同规则，规范和约束个体的自身行为。
最早运用科学共同体（scientific community）概念的是英国科学家和科学哲学家坡兰依，其在1942年发表的《科学的自治》一文中指出，科学家不是孤军奋战的，而是与他的专业同行一起工作，各个不同专业团体合成一个大的群体，并把全社会从事科学研究的科学家作为一个具有共同信念、共同价值、共同规范的社会群体称作“科学共同体”，以区别于一般的社会群体与社会组织。后来，美国科学史和科学哲学家库恩在其代表著作《科学革命的结构》中赋予科学共同体更新的涵义和具体内容，他把科学共同体作为研究科学发展模式的逻辑起点，认为范式和科学共同体这两个概念是密切相关的，范式是科学共同体成员的共同信念，科学家们由于具有共同的范式而构成一个科学共同体。因此，科学共同体内部具有趋同的科学思想和研究范式。而当代科学社会学的研究和实践，又从科学共同体进一步引申出学术共同体的概念，如韩启德认为，学术共同体就是一群志同道合的学者，遵守共同的道德规范，相互尊重、相互联系、相互影响，推动学术的发展，从而形成的群体。综合可见，科学共同体是指具有共同信念、共同价值并遵守共同科学规范的科学家所组成的群体。科学共同体的核心，就是具有共识的学术规范和公认的学术价值观。“规范是科学世界的游戏规则。凡是身处这一世界和将要加入这一世界的人，都必须了解规则，严格遵守规则。遵守规则不是为了得到奖赏，而是参加游戏的必要前提；违反规则，必须受到惩罚――要么出局，要么承认并改正错误。”
科学基金共同体在一定意义上是科学共同体概念的延伸。科学基金的制度设计，决定了其本质上是由科学家群体进行自我管理、评价、分配的基金。科学基金的参与者包括研究人员、评审专家、管理人员等多个方面的主体，大都有着相近的文化背景、科学道德和价值取向。因此，基于对这一群体共同特质的认识和理解，科学基金共同体可以界定为由所有直接参与科学基金工作的各方面组织机构和人员队伍分工协作、有机联系形成的泛科学基金组织。科学基金共同体包括“四支队伍、三类机构、两大系统”。其中，四支队伍是指研究专家队伍（包括项目申请者、参与人、承担人）、评审专家队伍、基金委干部队伍和依托单位、联络网、地方科技主管部门，以及联合资助机构中的有关管理人员队伍；三种机构是指作为科学基金四支队伍来源的三种组织机构，包括依托单位及其联络网、地方科技主管部门和联合资助机构、自然科学基金委员会；所谓两大系统，一个是专家系统，由研究专家队伍和评审专家队伍组成，另一个是管理服务系统，由基金委干部队伍和依托单位等有关管理人员队伍组成。科学基金共同体拥有以发展中国基础研究为使命的共同的科学基金事业，坚持引领基础研究创新的共同理念，追求促进基础研究的共同目标，遵循基础研究和科学基金管理的共同规则。
综合分析共同体、科学共同体及科学基金共同体三个相关的概念，我们认为按照共同体及科学共同体的一般界定和理解，共同体都应在共同条件下遵守共同的规则。由此可见，科学基金共同体不仅拥有共同的事业、坚持共同的理念和追求共同的目标，还应遵守共同的规则，这也是科学基金共同体作为一个具有目标多重性和管理间接性的泛科学基金组织实现其共同目标和完成其共同事业的基本保障。因此，研究和健全科学基金共同体的共同规则应属必然。此外，科学基金共同体与传统科学共同体的构成有明显的差异和本质区别。科学共同体是遵守同一科学规范的科学家特定集团，更多涉及的是相对松散的科学家群体，而科学基金共同体由专家（科学家）系统和管理服务系统构成。因此，科学基金共同体的共同规则不仅包括具有共识的科学规范和公认的科学道德，还应包括管理服务层面的职业道德和制度规范。
综上所述，共同的规则是科学基金共同体构建的必然基础，是科学基金共同体共同的科学规范、道德要求和行为活动准则。而根据科学基金共同体概念的界定，科学基金共同体各成员应遵守的共同规则从规范性质上可以归纳为以下三种类型。①共同的科学规范。美国著名社会学家默顿在《科学界的规范结构》一文指出，科学的精神特质是指约束科学家的有情感色调的价值和规范综合体，科学规范是一套支配科学活动的文化价值和惯例，“四种制度上必需的规范――普遍主义、公有主义、无私利性以及有条理的怀疑主义，构成了现代科学的精神特质。”从这个意义上讲，科学基金共同体所遵守的共同科学规范亦应包括以上四个方面的内容。而《条例》关于科学基金资助工作遵循公开、公平、公正的原则，实行尊重科学、发扬民主、提倡竞争、促进合作、激励创新、引领未来的方针（第4条）；采取宏观引导、自主申请、平等竞争、同行评审、择优支持的机制（第5条）等规定，也体现了科学基金共同体应当遵守的共同的科学规范的原则要求。②共同的道德准则。从科学基金共同体的构成来看，道德准则包括科学家应遵守的科学道德与基金管理者应遵守的职业道德。其中，科学道德是科学家从事基础科学研究活动时所遵循的道德规范和行为准则，包括诚实守信、杜绝学术腐败、摒弃学术造假等；职业道德则是承担基金管理和服务职能的人员在履行本职工作中所遵循的行为准则和规范，包括恪尽职守、廉洁自律、自觉维护科学基金的公正性和公信力等。③共同的制度规范。制度规范是指在科学基金的组织管理过程中借以约束科学基金共同体成员的行为，规定工作程序和工作职责，明确权利义务的条例、规章、管理办法等的总称，是科学基金共同体有效运行的法律基础。科学基金共同体的制度规范主要包括组织规范、管理规范和监督规范三种表现形态，如《国家自然科学基金面上项目管理办法》属于项目管理规范，而《国家自然科学基金项目资助经费管理办法》则属于监督管理规范的范畴。
2 科学基金共同体有效运行的法律基础
科学基金共同体共同规则所包含的三种类型规范所具有的效力和作用是不同的。简单而言，科学规范与道德准则大多没有确定的形式，通常体现为观念、习惯、信念、惯例等，主要依靠共同体成员的文化、科学认知、内心信念和习惯，通过成员的自律得以实现，没有实质意义上的法律约束力和强制力。而制度规范从一般的意义来看，属于法律规范性质，具有普遍的法律约束力和强制力。科学基金共同体不同于一般意义上的科学共同体，其构成并非单纯的相对松散的科学家群体，还包括科学基金的管理者，其活动不仅仅是科学基金的基础研究活动，还包括科学基金的管理组织和监督实施。科学基金共同体在一定意义上也体现了科学基金研究共同体和科学基金管理共同体的综合内涵。因此，科学基金共同体的有效运行仅仅依靠科学规范和道德准则是远远不够的，必须建立完善的制度规范，以弥补科学规范和道德准则的不足，保障科学基金共同体的健康高效运行。
由此可见，以《条例》为立法依据所制定的科学基金组织、管理及监督方面的各类制度规范是科学基金共同体有效运行的法律保障，也是科学基金的组织实施和管理监督的基本依据。
制度规范是法治国家、法治社会的根本要求。特别是在依法治国、依法行政、依法管理的法治环境下，制度规范的建设对于遏制科学基金共同体运行当中可能出现的学术不端和科学道德失范有重要的意义，是保障科学基金共同体有效运行的法律前提。
科学精神与法治理念是现代文明的重要精神内核，也是科技事业发展必须坚持的重要价值取向。《条例》是规范科学基金管理的根本法律制度，是在科学基金工作中倡导科学精神、维护科研诚信的重要制度规范，也是科学基金共同体有效运行的根本法律基础。“要在科学基金管理中树立规则至上、法律至上的理念，坚决维护《条例》的权威性和严肃性。”《条例》明确规定基金委负责管理科学基金，监督基金资助项目的实施。《条例》对于规范科学基金共同体各成员行为，规范科学基金的使用与管理，提高科学基金使用效益，促进基础研究，培养科学技术人才，增强自主创新能力，奠定了坚实的法律基础。
《条例》公布实施五年来，以其规范管理、激励创新、保障权益、维护诚信等方面的鲜明立法理念和科学制度设计，为提高自然科学基金使用效益、促进基础研究发展、培养科技人才发挥了重要作用。随着《条例》的实施，以《条例》为核心的科学基金法规体系日臻成熟，科学基金共同体的制度规范日趋完善，科学基金管理工作有了更加准确的法律定位，有了更为明确的法律授权，有了更加规范的法律约束，这为科学、高效的基金管理工作提供了稳固的制度保障。同时，随着《条例》的实施，科学基金共同体各成员在基金项目的组织与规划、申请与评审、资助与实施、监督与管理等科学基金重要管理环节的一系列管理行为将更加规范，基金管理工作的科学性、民主性和公正性都会得到极大提升，这为科学、高效的基金管理工作提供了坚实的实践基础，也为科学基金共同体的健康高效运行提供了有力的法律保障。
制度规范在一定意义上也是科学基金共同体共同的学术规范和科学道德的法律化和规范化。如《条例》依法确认了依靠专家、自主申请、平等竞争、同行评审、择优支持的科学基金项目遴选机制。同时，《条例》为加强科学道德和科研诚信建设，特别规定了基金委应当建立项目负责人、评审专家和依托单位信誉档案，以加强科研信誉管理，并具体规定学术不端行为处罚措施，以遏制科研不端行为。所有这些，直观地表明了《条例》是科学基金共同体有效运行的法律基础，科学基金管理的相关制度规范是科学基金共同体有效运行的制度保障。
3 我国科学基金管理制度规范体系之构建
3.1 科学基金管理制度规范体系的基本框架
1993年7月经全国人大常委会颁布并于2007年12月修订的《科技进步法》明确规定了科学技术在我国现代化建设中优先发展的战略地位，确定了我国发展科学技术事业的基本方针和政策，并确定了推进科技进步的主要制度，全面规定了我国科技发展的目标、作用、资金来源、科技奖励制度等，从而成为指导我国科学技术发展的基本大法。2007年国务院依据《科技进步法》制定颁布的《国家自然科学基金条例》，则成为我国第一部也是唯一一部规范科学基金使用与管理的行政法规。因此，构建我国科学基金管理制度规范体系，应当以《条例》为基础和依据，并以《条例》为统领。科学基金共同体制度规范体系从总体而言，主要包括两个层面的法律规范，一是国务院颁布的《国家自然科学基金条例》，二是基金委依法颁布的各类规章办法。
根据科学基金共同体的“四支队伍、三类机构、两大系统”的构建设想，结合基金委已经颁布执行和正在制定的规章办法，科学基金共同体制度规范的构建可以按照“三个效力等级、四类调整对象、五个细分序列”的架构进行梳理和完善，具体概括如下：①“三个效力等级”包括全国人大常委会颁布的相关法律（主要体现为《中华人民共和国科学技术进步法》）、国务院颁布的行政法规（主要体现为《国家自然科学基金条例》）和自然科学基金委颁布的相关规定、管理办法等规章；②“四类调整对象”即四支队伍包括研究专家队伍、评审专家队伍、基金委干部队伍和依托单位、联络网等有关管理人员队伍；③“五个细分序列”包括组织管理规范（如国家自然科学基金委员会章程、国家自然科学基金依托单位管理办法等）、项目管理规范（如国家自然科学基金面上项目管理办法等）、行为准则规范（如国家自然科学基金委员会工作人员职业道德与行为规范、评审专家工作管理办法等）、监督保障规范（如学术不端行为处理办法等）和经费管理规范（如国家自然科学基金项目资助经费管理办法等）。
上述法律、行政法规和规章共同构成了科学基金共同体制度规范体系（见图1）。
3.2 科学基金管理制度规范体系建设现状
在上述制度规范体系框架中，基金委相关规定及管理办法自成一体，构成科学基金共同体制度规范体系的核心和主体。据此意义而言，科学基金共同体制度规范体系应当是以《条例》为核心和依据，以基金委为立法主体的国家自然科学基金委员会规章体系即科学基金管理制度规范体系。表1归纳和总结了基金委自1986年成立以来有关科学基金管理方面正在实施的重要规章办法以及相关制度规范的制定和完善的基本状况。
考察表1所列基金委已经颁布实施的规章办法，整体而言，已基本涵盖科学基金共同体制度规范体系所细化的组织管理规范、行为准则规范、项目管理规范、监督保障规范及经费管理规范等五个细分序列，涉及包括研究专家队伍、评审专家队伍、基金委干部队伍和依托单位、联络网等有关管理人员队伍在内的四类调整对象，形成了以《条例》为核心的行政法规和国家自然科学基金委规章体系。这表明，在我国，一个结构相对科学、内容基本完整的科学基金共同体制度规范体系已初步形成。
根据表l所列基金委已经颁布实施的规章办法的基本概况可以看出，《条例》颁行五年来，基金委根据《条例》的具体规定和原则要求，对有关的组织管理规范、相关项目管理办法和行为准则规范开展了较大规模的立法修法工作，其中修订完善已有规章办法4个，包括2007年7月重新修订《科学部主任基金项目管理暂行规定》、2008年5月重新修订《国家自然科学基金委员会章程》、2010年5月重新修订《国家自然科学基金委员会监督委员会章程》、2012年7月重新修订《数学天元基金项目管理办法》；制定颁布新的规章办法9个，如2007年10月颁布实施《依托单位注册管理暂行办法》、2009年1月制定《国家自然科学基金委工作人员职业道德与行为规范》、2009年9月制定后又于201 1年4月重新修订的《面上项目管理办法》、《重点项目管理办法》和《青年科学基金项目管理办法》等。上述立法修法工作的完成使得科学基金管理制度规范体系的架构更趋于科学和完善，具体规章的内容更符合《条例》的规范性要求和原则性规定。
3.3 科学基金管理制度规范体系建设存在的主要问题
综合分析科学基金管理制度规范体系建设现状，我国科学基金管理制度规范体系建设主要存在以下不足和需要进一步完善的问题。
1）基金委现行规章办法中，有部分规章办法是在2007年4月1日《条例》公布实施前制定颁行的，其中有些规章办法的具体规定存在与《条例》不符或不相适应的内容。如《条例》第36条规定依托单位不履行保障基金资助项目研究条件职责或存在《条例》规定的不端行为的，由基金管理机构给予警告，责令限期改正；情节严重的，通报批评，3～5年不得作为依托单位。而2005年颁行的《国家自然科学基金委员会监督委员会对科学基金资助工作中不端行为的处理办法（试行）》第6条规定，对项目依托单位不端行为的处理种类包括书面警告、内部通报批评及通报批评3种形式，这与《条例》规定的警告、通报批评和停止依托单位资格3种法律责任形式相比较，缺少“停止依托单位资格”的责任承担形式，因此需要进一步修订完善。
2）基金委现行规章办法已基本涵盖科学基金制度规范体系所细化的组织管理规范、行为准则规范、项目管理规范、监督保障规范及经费管理规范等5个细分系列，但在具体细分系列中仍然还有需要增加的调整范围和规范对象。如《条例》第3条规定，国家鼓励自然人、法人或者其他组织向国家自然科学基金捐资。截止至2011年底，自然科学基金委与国内有关部门先后设立了17项联合基金和若干项联合资助项目，联合对象主要为中央及相关行业管理部门、地方政府部门和企业部门，目前联合资助方已达20余家。联合基金在实践中已成为自然科学基金的项目类型之一，而关于联合基金项目至今尚未出台针对性的管理办法，需要制订《联合基金管理办法》，以加强联合基金资助工作的规范化管理。
3）基金委现行规章办法涉及依托单位管理的相关制度规范较为零散，包括2007年4月和10月分别颁发了《关于加强依托单位对科学基金项目管理工作的意见》和《依托单位注册管理暂行办法》。截止至2011年年底，基金委在册依托单位共有2691个。依托单位作为科学基金共同体的构成，是科学基金管理体系的重要组成部分，《条例》第8、第9、第36条等相关条款更是明确规定了依托单位作为科学基金管理体系重要组成部分的法定地位，从行政法规层面赋予了依托单位在科学基金项目管理工作中的管理、服务和监督的法定职责，充分体现了依托单位在科学基金依法管理过程中的重要地位。由此可见，重视和加强依托单位科学基金项目管理，是规范科学基金管理的需要。因此，需要整合基金委现有关于依托单位管理相关办法和政策，制订统一的《依托单位管理办法》。
4）基金委现行规章办法中关于经费管理规范包括2002年颁布实施的《国家自然科学基金项目资助经费管理办法》、《国家杰出青年科学基金项目资助经费管理办法》及《国家基础科学人才培养基金项目资助经费管理办法》等，其中有关资助经费监督审计的规定较为原则。而科学基金从1986年设立至今的26年时间里，基金资助规模日益扩大。据统计，2011年度国家自然科学基金财政拨款140.43亿元，资助项目批准经费182.75亿元，比1986年设立之初的0.8亿元增长了228.5倍；2011年资助涉及全国1 350个依托单位的各类项目34 836项。快速增长且规模庞大的资助经费额度、数量巨大和种类复杂的依托单位及项目类型需要科学、规范和高效的经费管理和审计监督。因此，制订和完善科学基金资助经费审计监督管理制度规范，加强科学基金资助经费的监督审计工作，对于提高我国科学基金资助经费的使用和管理水平，具有重要的现实意义。
3.4 完善科学基金管理制度规范体系建设的基本思路
《国家自然科学基金“十二五”发展规划》特别提出进一步完善以《条例》为核心，组织管理、程序管理、经费管理和监督保障相衔接和协调的行政法规和规章体系，努力形成比较完善的科学基金法律法规和规章制度体系，使科学基金资助管理有章可循。根据《科学基金“十二五”发展规划》的基本要求，结合科学基金管理制度规范体系建设现状，针对存在的问题和不足，完善我国科学基金管理制度规范体系建设可以遵循以下基本思路。
1）以《条例》为依据，全面梳理《条例》实施前颁布的规章办法，重新修订和完善与《条例》规定要求不相符合的规章办法。截止至2012年9月，基金委已经颁布实施的现行的规章办法共29个，其中《条例》公布实施前制定颁行但在2007年4月1日《条例》颁行后未进行过修订的规章办法共有16个，例举如下：①组织管理规范系列的《国家自然科学基金委员会学科评审组组建试行办法》（1995年颁布）；②行为准则规范系列的《国家自然科学基金委工作人员公务活动八项规定》（2005年修订）；③项目管理规范系列的《国家自然科学基金重大项目管理办法》（2002年修订）；④监督管理规范系列的《国家自然科学基金委员会监督委员会对科学基金资助工作中不端行为的处理办法（试行）》（2005年颁布）；⑤经费管理规范系列的《国家自然科学基金项目资助经费管理办法》（2002年制定）。因此，应当对有关规章办法进行全面梳理和审查，针对其中存在的与《条例》不符或不相适应的内容，根据《条例》的具体规定和原则要求，重新修订和完善已有规章办法。
2）以《条例》为核心，结合科学基金管理制度规范体系建设需要，根据《条例》规定和现实工作要求，制订新的规章办法。《条例》对科学基金管理所涉及的组织规划、申请评审、资助实施、监督管理以及申请人、项目负责人、评审专家、依托单位和基金管理机构工作人员违反《条例》规定应当承担的法律责任等事项进行了全面具体的规定。因此，应当根据《条例》的具体规定和要求，结合科学基金管理制度规范体系框架内容，按照构建科学完善的科学基金共同体制度规范体系的要求，对科学基金共同体制度规范体系所细化的五个细分序列进行全面研究和分析，针对科学基金实际工作的需要，增加新的调整范围和规范对象，如属于组织管理规范序列的《评审专家工作管理办法》、《依托单位管理办法》，属于项目管理规范序列的《委主任基金项目管理办法》、《联合基金项目管理办法》，属于监督保障序列的《科学基金项目复审办法》、《学术不端行为处理办法》等，合理安排立法计划，循序渐进，制订和新的规章办法，进一步完善科学基金管理制度规范体系。
3）细化《条例》关于依托单位管理的具体规定，整合基金委现有关于依托单位管理的相关办法和政策，制订对依托单位的管理办法，规范和指导依托单位的管理工作及行为。依托单位制度是《条例》规定的科学基金项目管理的重要制度。按照科学基金共同体制度规范体系构成，对依托单位的管理办法属于组织管理规范的范畴。《条例》共43条，其中有18个条款涉及“依托单位”的规定，这些条款凸现了《条例》在依托单位制度设计上的基本框架，即包括在逻辑上紧密相连的三个层面：依托单位准入制度、依托单位职责制度和依托单位责任制度，其中依托单位职责制度是核心。我们认为，对依托单位的管理办法不仅需要充分体现《条例》的精神实质，还要切实保障《条例》有关规定和原则在办法中得到进一步的细化并具有可操作性。同时，通过制订依托单位管理办法逐步贯彻实施《条例》的相关规定，能够更好地规范和保障依托单位在科学基金资助项目申请、实施以及结题等工作中依法承担和履行好管理、监督和服务职责，更好地发挥依托单位作为联系基金委与基金项目申请者、基金项目评审者和获基金资助者等科学基金共体成员之间的桥梁和纽带作用。
4）借鉴国外科学基金在审计监督制度建设方面的先进经验，研究和完善科学基金资助经费审计监督管理制度规范建设，加强科学基金资助经费的监督审计工作。美国国家科学基金会（NSF）作为美国资助科学研究的联邦政府行政机构，在审计监督制度建设方面具有成功的实践和成熟的经验。其审计监督制度的重要特征在于由国家审计、内部审计和社会审计三个层次的审计主体所组成的完整的审计监督体系，其中美国国家审计总署（GAO）行使国家宏观审计职能，NSF总监察长办公室（OIG）行使综合内部审计职能，是NSF审计工作的主要承担机构，执行经常化、制度化的日常审计，同时主要依靠社会审计机构审计项目依托与合同单位，加强科技经费的管理。完善的审计监督法律法规体系是NSF审计监督体系构建的基础和保障，OIG依据《1988年总监察长法案修正案》于1989年设立，与我国政府部门的内审机构相比，法律法规为OIG有效行使职责提供了充分的制度保障。我国可以借鉴NSF在审计监督制度建设方面的有益经验，协同国家审计署、财政部、科技部等相关部门，研究和完善科学基金资助经费审计监督管理制度规范，构建科学完善的国家审计、内部审计、社会审计三个层次的审计监督体系，加强科学基金资助经费的监督审计工作。
4 结论与建议
综上所述，科学基金共同体在一定意义上体现了科学基金研究共同体和科学基金管理共同体的综合内涵，其构成并非单纯的从事基础研究的科学家群体，还包括科学基金的管理者，其活动不仅仅是科学基金资助项目的基础研究活动，还包括科学基金项目资助的管理组织和监督实施。因此，科学基金共同体制度规范的建设与实施必须是在建立完善的制度规范前提下，依靠科学规范和道德准则，加强规范和引导，以保障科学基金共同体的健康高效运行。
1）在探讨科学基金队伍系统化建设的理论基础和运行机制的背景下，应深入加强对科学基金共同体共同规则的研究，特别是开展对科学基金共同体制度规范研究，研究和借鉴国外科学基金在制度建设方面的先进经验，以《条例》及相关法律法规为依据，进一步整理、修订和完善基金委有关科学基金管理的规章办法，有针对性地制订和新的规章办法，以构建科学、高效的科学基金共同体制度规范体系，实现科学基金的依法管理和卓越管理。
2）共同的科学规范、共同的道德准则和共同的制度规范是科学基金共同体共同规则的有机构成。因此，科学基金共同体制度规范的制定，特别是基金委依法颁布的具体管理办法及相关规章，应当坚持科学基金事业的发展目标，尊重科学基金运行的学术规律，体现科学基金共同体应遵循的共同道德准则，以充分发挥科学基金共同体共同规则的规范和引导作用。
《中华人民共和国海关计核违反海关监管规定案件货物、物品价值办法》（以下简称“《办法》”）已于2009年1月22日以183号海关总署令对外公布，将于2009年6月1日起正式施行。《办法》是一部专门规范计核违规案件货物、物品价值的海关规章。《办法》的颁布实施，对于统一规范海关行政处罚执法行为、有效保障管理相对人合法权益意义重大。
立法背景
在海关行政处罚工作中，“案值”是行政处罚的量罚基数，海关统计中也一直使用“案值”作为一个重要的统计指标，但是，如何核定具体案件的“案值”，缺乏系统、明确、透明的规定。2004年11月1日，《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》（以下简称“《处罚条例》”）的实施，对涉案货物、物品价值的界定有了原则性的规定，实践中约定俗成地以“货物、物品价值”作为案值。但由于各海关对“货物、物品价值”计核存在不同的认识 ，“货物、物品价值”核定标准不统一，致使当事人对海关行政处罚的公正性产生怀疑。
为此，海关行政处罚迫切需要统一、规范“货物、物品价值”标准，明确“案件货物、物品价值”的核定方法。2007年底，由海关总署缉私局牵头，组成《办法》起草小组，在充分调查研究的基础上起草初稿、征求各海关意见、组织专家论证，并专门在上海召开征求海关相对人意见的听证会，《办法》在充分考虑海关执法需求和相对人对海关计核行政处罚案件在关于“货物、物品价值”意见的基础上颁布实施。
基本原则
统一、规范
《办法》颁布之前，海关对违规案件货物价值核定标准不尽统一，如：对于特定减免税案件涉案货物价值，有以违法行为发生时的货物价值计核的，也有以违法行为发生期间的货物价值计核的；对于加工贸易登记手册不按照规定核销、合同变更、延长、中止等案件的货值计核，有以合同已经实际进口的保税货物计核相应货物价值的，有以合同备案的保税货物计核相应货物价值的，也有以发现时当事人未做合法处置的保税货物计核相应的货物价值的。造成上述现象的原因是案件情况复杂，海关没有统一规范。《办法》将目前存在的不同做法统一起来，进一步规范了海关行政执法活动。
过罚相当
目前，由于《处罚条例》相关规定的局限性，对于“程序性”违规案件与“实体性”违规案件在处罚幅度上没有明显区分。在《办法》起草过程中，充分考虑了这方面的因素，在货值计核上尽量体现过罚相当的行政处罚原则，如对手册核销和合同变更、延长、中止等“程序性”违规案件，按照合同到期时未合法处置的保税料件作为案件货物价值；对影响许可证管理的申报不实案件，以数量超出许可证范围的部分货物为案件货物价值；对于仅数量申报不实的案件，以实际进出口的货物数量与申报进出口的货物数量之间的差额作为案件货物价值。
公正、透明
行政处罚的公正性和透明性是海关依法行政和执法为民宗旨的具体要求，在起草《办法》过程中，始终贯彻“案值”计核既要符合法律的规定，又要有利于当事人的原则，如：数量申报不实案件、不按规定办理海关手续案件、单耗申报不实案件等货物价值的计核都充分体现了《办法》的公正性；而第4条货物价值和漏缴税款的告知义务，以及第28条“税款计核证明书”之规定，则充分体现了海关执法的透明性。
体例结构
《办法》共5章34条，体例结构采用了总分则体例，力求主线清晰、结构分明。主要内容涵盖了总则性的一般规定，包括制定目的、依据、适用范围等；分则性的具体规定，包括违法货物、物品价值的确定，违法货物、物品的税款计核及程序，货物、物品价值计核和附则。
按照先一般后特殊的顺序，分则条文中的一般性条文主要解决违规案件货物、物品价值计核的普遍性问题，如：货物完税价格核定原则，货物、物品价值构成原则等；特殊性条文主要解决一些在实践中经常存在的、争议较大的案件货物价值计核问题，如特定减免税案件货物价值计核、加工贸易申报不实案件货物价值计核和数量申报不实案件的货物价值计核等问题。
重点内容
《办法》的主要内容居于第二章和第三、第四章。
第二章“违法货物、物品的确定”，实际上解决的是违法货物、物品范围问题，即涉案货物、物品中哪些部分应当作为违法货物、物品计入案值，哪些部分不应当计入案值，这是案值计核工作中最关键的问题，所以，《办法》第二章用了18个条文规定这部分内容。
第三章违法货物、物品的税款计核，主要是规定了违规案件税款的计核程序。第23条规定了计核税款应当收集的材料和单证，第28条规定了计核税款的法律文书，即“税款计核证明书”；第24条明确了作为计税基础的完税价格和税率确定依据；第25、第27条明确了申报不实案件的漏缴税款（罚款基数）计核标准，第26条专门对特定减免税案件的完税价格和漏缴税款作出规范，以解决实践中普遍存在的执法不统一问题。
第四章是《办法》的核心条款，前面第二章、第三章的所有规定，其目的都是为本章第29条货物、物品价值的计核公式而设定的，是归纳性规定，与总则中第三条的规定是相互呼应的。
调整范围
《办法》第2条规定，计核违反海关监管规定案件货物、物品价值的，适用本办法。这一条明确了《办法》调整的是违规案件货物、物品计核货物、物品计核工作，而没有将走私行为行政处罚案件的货值计核纳入调整范围。
这主要考虑到办理走私案件一般不需要计核货物价值。从办理走私行为案件依据的相关法律条款，如《海关法》第八十二条、《海关行政处罚实施条例》第七条、第九条看，都没有出现“货物价值”的概念，走私案件的处罚措施主要是没收走私货物和违法所得，如果有并处罚款的案例，也是依法科处偷逃税款3倍以下的罚款，一般不需要计核货物价值。而且走私案件偷逃税款的计核已有《中华人民共和国海关计核涉嫌走私的货物、物品偷逃税款暂行办法》进行规范，所以《办法》没有作重复规定。而在办理违规案件依据的法律法规条款，如，《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》（以下简称“《处罚条例》”）第13至第19条和第64条都涉及货物价值的概念。因此，《办法》主要围绕上述条款，对计核违规案件货物、物品价值进行了规范，没有涉及走私行为案件的有关内容。
从《办法》标题看，似乎与违规案件漏缴税款的计核没有直接关系，但《办法》第25条、第26条、第27条对违规案件的漏缴税款问题作了专门规定。这主要考虑到部分违规案件以漏缴税款作为罚基，而目前没有规定对漏缴税款的确定做出规范，各关对漏缴税款如何确定做法也不统一，因此《办法》同时规范了案件漏缴税款的内容。同时，考虑到漏缴税款是税款核定中的重要环节，而税款核定又是货物价值计核过程中的重要内容之一，因此《办法》标题仍然确定为违反海关监管规定案件货物、物品价值计核办法，而没有把漏缴税款计核单独列出来。
关于违法货物、物品价值或者漏缴税款的告知
《办法》第4条规定要求海关应当通过行政处罚告知书，将违法货物、物品价值或者漏缴税款数额告知当事人，这一规定的主要目的是充分保障当事人的知情权，增加海关计核工作透明度。海关应当在行政处罚告知书的违法事实部分将案件货物、物品价值或者漏缴税款计核情况告知当事人。当事人对计核结果有异议的，可以向海关进行陈述和申辩，还可以提出听证申请。
关于仅数量申报不实影响国家许可证件管理的案件
《办法》第6条规定，货物进出口时仅数量申报不实的，影响国家许可证件管理的，违法货物为实际进出口货物数量超出许可证件进出口额度部分的货物；许可证件为“非一批一证”管理，且许可证件还有剩余额度的，违法货物为实际进出口货物数量超出申报数量部分的货物。此前，各海关在办理此类案件时执法标准不一，有的把实际进出口的所有货物作为违法货物，有的把实际进出口货物数量超出许可证件进出口额度部分的货物作为违法货物，《办法》对此作了明确、统一的规定。之所以将超出部分货物作为违法货物，主要是基于过罚相当的原则，使当事人承担的法律责任与其过错基本相符。
关于违法货物完税价格款
《办法》第24条第1款规定，违法货物、物品的完税价格应当按照《关税条例》、《海关审定进出口货物完税价格办法》（以下简称“《审价办法》”）、《中华人民共和国进境物品完税价格表》的规定予以审定。《处罚条例》第64条明确规定违法货物、物品价值为完税价格与相应税款之和。计核案件货物、物品价值，离不开审定完税价格这一环节，《办法》规定上述审定完税价格的内容，其目的是按照《处罚条例》的规定计核违规案件货物、物品价值，与税款征收并无直接关系。
具体说，海关应当按照《关税条例》、《进出口货物原产地条例》、《审价办法》、《海关进出口货物商品归类管理规定》、《海关进出口货物征税管理办法》等规定核定违法货物的完税价格、税则号列、原产地、税率及计征汇率。对于海关需要估定成交价格的，海关应当根据《关税条例》、《审价办法》的有关要求启动相应的质疑、磋商程序。对已放行货物的商品归类存在疑问的，海关应当根据海关总署有关公告开展相应的质疑程序。
另外，对于非涉税的违反海关监管规定案件，例如未经海关许可，在海关监管区以外存放海关监管货物案件，考虑到该类案件与走私案件不同，违法货物并不会被海关没收，违法货物本身仍属于进境货物，海关处罚后仍需正常办理海关监管手续，因此货物价值中应当包含关税和海关税。该类案件违法货物的完税价格和税款也应当统一适用《关税条例》、《审价办法》等规定进行核定。
关于收集有关单证、材料
《办法》第23条规定，计核违法货物、物品税款的，应当根据办案需要收集有关单证、材料。此条的主要目的是为了提高核税文书的证据效力。这一规定在借鉴司法机关关于行政诉讼证据规则的要求以及走私案件核税文书格式的基础上，明确了海关核定违规案件货物、物品税款应当收集的5类单证、材料。需要说明的是，可能有些案件只涉及其中的某些单证、材料，如《办法》第23条第（一）项提到的加工贸易手册、电子账册、电子化手册，在具体案件中可能只有其中的1种或几种手册，海关执法人员应当根据办案需要和案件实际情况进行收集。《办法》第28条还明确了海关核定违规案件货物、物品税款的法律文书名称，进一步规范了格式及内容，并将法律文书作为《办法》附件对外公开。
关于按照货物征税的进境物品
《办法》第30条规定，国务院关税税则委员会规定按货物征税的进境物品，按照本办法有关货物价值的规定计核价值。这里的按货物征税的进境物品，主要是根据《国务院批转关税税则委员会、财政部、国家税务总局关于第二步清理关税和进口环节税减免规定的意见的通知》（国发〔1994〕64号），对部分商品，无论任何地区、企业、单位和个人，以任何贸易方式进口，一律停止减免关税和进口环节增值税，按照货物征税。
关于不需要核定货物、物品价值案件的范围
最高法院民一庭负责人在其答记者问中为了论证最高法院规定的区分两类案件分别适用法律的审理医疗侵权赔偿案件的法律适用原则的合法性和合理性而提出的法律根据论(条例是体现国家关于医疗事故处理及其损害赔偿的特殊立法政策的专门处理医疗事故及其赔偿问题的行政法规;作为行政法规的条例不可能违反民法通则的基本精神。所以，法院审理医疗事故赔偿案件应当优先适用条例，不应当适用民法通则)和政策根据论(条例为了实现兼顾的政策目的而对医疗事故赔偿作出的限制性规定反映了医疗行为的高度风险性、医疗行业的公共福利性、医疗机构负担能力的有限性和经济发展水平的有限性等事实，具有合理性。所以,优先适用条例审理医疗事故赔偿案件的原则是正确的)都是不妥当的。其法律根据论, 误解了条例的赔偿规定的法律性质和法律意义,忽视了宪法所规定的立法权和行政权的关系以及体现了法治原则和民主政治原则的立法制度，缺乏对立法法关于立法权限分配规定的正确理解；无视宪法所规定的、立法法所确认的法律的效力高于行政法规的基本原则，误解了特别法优先适用的原则；无视宪法和立法法所确立的为了保障宪法的最高性和国家法制的统一的制定法审查制度的重要现实意义，在事实上否定了立法法赋予最高法院法规审查请求权的现实必要性。其政策根据论，或者对有关事实的认定本身存在明显的片面性，不能反映事实真相，或者所依据的有关事实不具有立法事实的性格，不能成为制定统一的赔偿标准的依据，或者推论明显不合理。以这些事实为政策依据的条例限制赔偿规定必然是明显不合理的规定。
根据宪法所确立的人民代表大会制的国家统治构造及立法权与行政权的基本分工和立法法关于立法权限分配的规定所体现的民主的法律保留原则，医疗事故赔偿制度(如果被认为有必要制定的话)应当被认为是法律事项，国务院未经人大的特别授权，不能就该制度根据自己的特殊的政策考虑制定行政法规，更不能制定具有民事裁判规范性的行政法规。条例关于医疗事故赔偿的规定只不过是卫生行政机关调解医疗事故赔偿争议的依据，对于法院审理案件而言没有任何的法律效力。尽管答记者问断言条例关于赔偿问题的规定不可能违反民法通则的基本精神，条例起草者卫生部也主张条例根据民法通则的基本原则建立医疗事故的民事赔偿制度，但无可争辩的事实是，条例的规定在赔偿范围和赔偿标准方面都存在明显的重大的不符合民法通则所体现的实际赔偿原则之处。
现行法律适用原则是得不偿失的。它在客观上否定了民法通则作为民事基本法的地位和民法通则作为法律的相对于行政法规的优越性, 有损于我国民法制度的统一，违反了法治国家的原则；在实质上变更了民法通则的适用范围, 从而侵犯了人大的立法权, 动摇了国家权力机关与审判机关、立法权与司法权的宪法关系；在事实上否定了法院必须忠实执行法律、绝对尊重人大国家立法权的宪法原则；没有法律根据地剥夺了医疗事故被害人根据民法通则获得实际赔偿的权利, 赋予了医疗侵权机构承担较轻民事责任的特权，违反了权利救济和权利平等的个人化的人权保障原则。它的实施对医疗侵权案件的民事裁判必然带来不利的影响。条例所期待的，答记者问所支持的兼顾或双赢目标并不能够通过现行的限制赔偿方式而实现。在医疗侵权赔偿领域全面贯彻民法通则的实际赔偿原则，并以此促进机能比较健全的医疗责任风险分散机制的形成，才是比较合理的切实可行的实现兼顾或双赢的选择。
最高法院应当放弃无论在法律上还是在政策上都极不妥当的、明显得不偿失的审理医疗侵权赔偿案件的现行法律适用原则,采取统一适用民法通则和人身损害赔偿损失解释及精神损害赔偿解释审理医疗侵权赔偿案件的方针。
〔关键词〕 审理医疗侵权赔偿案件的法律适用原则 民法通则 关于赔偿问题的两个司法解释 医疗事故处理条例 法律事项 行政立法事项 法律保留 法律的优越 特别法的优先 兼顾政策 医疗行为的高风险性 医疗行业的公共福利性 医疗机构偿付能力的有限性 经济发展水平的有限性
目次
前言
一 审理医疗侵权赔偿案件的法律适用原则 ― 过去和现在
(一)《办法》时代的法律适用问题和最高法院的选择
(二)《条例》时代的法律适用问题和最高法院的选择
二“区分不同案件分别适用法律”的法律根据论―答记者问见解的问题性
(一) 医疗纠纷案件的分类和分类的法律依据
(二) 审理医疗事故赔偿案件应当优先适用《条例》的法律根据论
(三)《条例》关于赔偿的规定与《民法通则》没有抵触的理由
三《条例》限制赔偿政策的事实根据论―答记者问见解的问题性
(一)“特殊立法政策”的内容和事实根据
(二)“特殊立法政策”的事实根据论的问题性
(三) 对其他相关问题的评论
四 放弃现行法律适用原则的必要性和解决法律适用问题的代替方案
(一) 放弃“区分不同案件分别适用法律”原则的必要性
(二) 解决医疗侵权赔偿案件法律适用问题的代替方案
结论
(注:本稿分两部分发表,第一部分包括前言、一、二;第二部分包括三、四、结论)
前言
涉及医疗侵权责任纠纷处理问题的现行实体法规范,主要存在于《民法通则》(全国人大制定,1987.1.1实施)、《关于贯彻执行民法通则若干问题的意见（试行）》（最高法院制定,1988.4.2实施）、《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》 (最高法院制定,2001.2.26实施,以下简称精神损害赔偿解释)、《医疗事故处理条例》( 国务院制定,2002.9.1实施,以下简称条例) 及《关于审理人身损害案件适用法律若干问题的解释》(最高法院制定,2004.5.1实施,以下简称人身损害赔偿解释)等法律、法规和司法解释之中[3]。民法通则确立了侵权民事责任的基本原则, 采取了概括主义和过错责任原则(第106条第2款); 对侵犯公民身体造成伤害或死亡所引起的损失的赔偿项目作了不完全列举( 据此人们可能认为,民法通则在赔偿范围的问题上, 采取了实际赔偿原则, 未列举的损害也可能被纳入赔偿范围), 对赔偿数额未作出限制性规定（据此人们认为，民法通则在赔偿数额问题上也采取了实际赔偿原则）; 对伤害或死亡所引起的精神损害的金钱赔偿责任未作出明文规定( 因此,能否将精神损害作为赔偿项目成了有争议的问题)(第119条)[4]。精神损害赔偿解释对侵权引起的精神损害规定了金钱赔偿; 未对赔偿数额作出限制; 规定在法律、行政法规对精神损害的赔偿作出明确规定的情况下,适用其规定 (第10条第2款)。条例把医疗事故定义为医疗过失造成一定人身损害后果的事件(第2条), 列举了较民法通则所列举的远为广泛的赔偿项目,但是所作列举是完全列举(因此被认为限制了赔偿的范围); 对财产损害的部分项目的赔偿数额和精神损害的赔偿数额作了限制[5]。人身损害赔偿解释在侵犯生命健康权所引起的财产损失的赔偿问题上，与条例相比, 在赔偿项目方面，增设了残疾赔偿金和死亡赔偿金; 在赔偿标准方面，对部分项目的赔偿数额也作了限制，但标准高于条例；对精神损害的赔偿问题, 规定适用精神损害赔偿解释[6]。
在这种诸法并存的情况下,在医疗侵权民事案件尤其是医疗事故侵权民事案件的审理方面,法院面临着是适用民法通则（及人身损害赔偿解释和精神损害赔偿解释）, 还是适用条例的问题。由于此问题不仅有时可能影响当事人双方的利益( 即在某些案件中,如适用前者,原告患者或其遗属有可能获得多于适用后者时可获得的赔偿金；被告医疗机构可能要承担在金额上高于适用后者时所承担的赔偿责任。如适用后者，情况则可能相反),而且有时可能对医疗机构的服务能力和政府医疗投资的效益产生不同的影响, 所以引起了包括当事人在内的方方面面的关心。在围绕这一问题的议论[7]中, 反对适用或主张限制适用条例的意见认为,条例限制赔偿范围和赔偿金额, 不符合民法通则所体现的实际赔偿原则;民法通则是条例的上位法, 法院在决定医疗事故侵权赔偿问题时应当优先适用民法通则;条例关于“不属于医疗事故的,医疗机构不承担赔偿责任”的规定,排除了医疗事故以外的医疗侵权的民事责任,违反了民法通则关于侵权责任的原则规定;条例规定的部分赔偿标准低于人身损害赔偿解释, 如适用条例, 对医疗事故的被害人有时可能是不公平的；条例是行政法规，不是民法通则的特别法，因此不能把条例当作特别法来优先适用；以条例为根据的赔偿不是民事赔偿，人身损害赔偿解释是关于人身损害赔偿问题的统一的裁判规则，所以法院审理医疗事故纠纷案件应当优先适用解释，只有在解释未作规定而条例作出规定的情况下，才能参照条例[8]。主张适用条例的意见则认为,条例关于医疗事故损害赔偿的规定,是根据民法通则的基本原则制定的,不存在违反民法通则的问题[9]; 条例虽是民法通则的下位法,但在医疗事故赔偿问题的处理方面却是民法通则的特别法,根据特别法优先适用的原则,法院在决定医疗事故赔偿问题时应当适用条例,不应当适用民法通则[10]; 医疗损害赔偿实际上是羊毛出在羊身上,因此与其按民法通则(和人身损害赔偿解释)赔偿,还不如按条例赔偿[11]。在上述议论中, 反对适用条例的意见大多强调被害人权益的充分救济。主张适用条例的意见则强调条例规定的对被害人赔偿的范围和标准,不仅考虑到对被害人合法权益的合理赔偿，而且兼顾了广大患者享受正常医疗服务的利益•医疗投入者政府所代表的国家利益;兼顾了医疗事业和医学科学的发展的需要；符合我国的经济条件,切实可行[12]。
在条例实施后（人身损害赔偿解释前）, 最高法院于2003年1月6日发出了《关于参照医疗事故处理条例审理医疗纠纷民事案件的通知》。该通知规定,“医疗事故引起的医疗赔偿纠纷,参照条例的有关规定办理;因医疗事故以外的原因引起的其他医疗赔偿纠纷,适用民法通则的规定”。最高人民法院民一庭负责人于2004年4月(人身损害赔偿解释后)就审理医疗纠纷案件的法律适用问题回答了人民法院报记者的提问[13]。答记者问以法院在审理医疗纠纷案件时, 为什么应当区别医疗事故侵权引起的和医疗事故以外的医疗过失侵权引起的两类医疗赔偿纠纷案件, 对前者的审理“优先适用条例”, 对后者的审理适用民法通则(和人身损害赔偿解释)为主题, 就两类案件划分的法律依据、审理医疗事故赔偿案件应当优先适用条例的法律根据、条例关于赔偿问题的规定与民法通则不存在抵触的理由、条例限制赔偿政策的事实根据等具体问题发表了见解,力图解释通知的精神, 论证“区分不同案件分别适用法律”的原则的合法性和合理性。答记者问认为, (1) 最高法院关于两类案件的区分是有法律依据的。作为分类依据的是法律(民法通则)和行政法规(条例)。条例体现了国家对医疗事故处理及其损害赔偿的特殊立法政策, 是我国专门处理医疗事故及其赔偿问题的行政法规, 所以法院审理医疗事故赔偿案件应当优先适用条例。条例作为行政法规, 是法律的下位法, 所以它关于医疗事故赔偿制度的规定不可能违反作为法律的民法通则所规定的侵权民事责任的基本原则。实行区分两类案件分别适用法律的方针, 并不意味着法律适用的不统一, 而是体现了在法律适用上的分工配合。(2) 条例所规定的医疗事故赔偿制度, 不但有利于维护患者的合法权益, 而且有利于保障和促进医疗事业的发展和医疗技术的进步。它充分考虑了医疗行为的高风险性、医疗行业的公共福利性、医疗机构的承受能力和我国的经济发展水平等因素。它兼顾了医患双方的合法权益, 兼顾了医疗事业发展的需要。所以它是合理的制度。因此,法院在审理医疗事故赔偿案件时应当适用条例。
本文作者在阅读了答记者问后产生了如下疑问: 答记者问为了论证“区分不同案件,分别适用法律”的原则(尤其是优先适用条例审理医疗事故案件的原则) 的合法性而提出的法律根据论是能够成立的吗 ? 答记者问为了论证条例所规定的赔偿制度的政策合理性而提出的事实根据论是站得住脚的吗 ? 这两种论据能够证明“区分不同案件,分别适用法律”的原则的合法性和合理性吗? 在医疗侵权民事案件的法律适用问题上, 最高法院作出的现行选择是明智的吗?
本文的主要目的是分析答记者问为了证明“区分不同案件,分别适用法律”这一原则的正当性所提出的法律根据论和事实根据论, 揭示两论所存在的问题, 说明该项法律适用原则无论在法律上还是在政策上都是不妥当的(本文二和三)。在此基础上, 本文还将讨论放弃该项法律适用原则的必要性和解决医疗侵权民事案件法律适用问题的较为妥当的方案(本文四)。
在开始议论上述问题之前, 笔者先就医疗侵权赔偿案件法律适用原则的过去和现在作一概述。
一 医疗赔偿案件审理的法律适用原则 ― 过去和现在
（一） 《办法》时代的法律适用问题和最高法院的选择
众所周知，医疗纠纷民事赔偿案件的法律适用的问题并非始于条例，而是发端于条例的前身《医疗事故处理办法》（1987.6.29实施，以下简称办法）。也许是因为办法所规定的一次性经济补偿[14] 以及地方政府制定的办法实施细则中关于赔偿问题的具体规定，与民法通则在人们心中留下的关于侵权赔偿原则的印象实在相去甚远，更由于办法的起草者和解释者卫生部明确表示办法规定的是“给予一次性经济补偿, 而不是赔偿”[15], 人们对办法关于经济补偿的规定(以及地方政府根据办法的授权所制定的补偿标准)是否符合民法通则的精神产生了严重的疑问，一些地方法院对审理医疗事故赔偿案件是否应当依照办法也存在疑问。当时人们所关心的法律适用问题，似乎与条例时代的有所不同，不是(或主要不是)审理医疗事故赔偿案件是适用民法通则还是适用办法这种二者择一的问题，而是审理该类案件是否应当在依照民法通则的同时也依照办法的问题( 另外, 在90年代初期, 医疗纠纷赔偿案件的分类问题似乎尚未引起审判实践的关注)。就此问题, 最高法院在《关于李新荣诉天津市第二医学院附属医院医疗事故赔偿案如何适用法律的复函》（1992.3.24）中指出, 办法和地方政府制定的办法实施细则,“是处理医疗事故赔偿案件的行政法规和规章，与民法通则中规定的侵害他人身体应当承担民事赔偿责任的基本精神是一致的。因此，应当依照民法通则、办法的有关规定，根据该案具体情况，妥善处理”。关于复函中的这些意见，笔者在此指出如下几点。
① 最高法院提出的不是区分不同案件分适用法律的原则，而是审理医疗事故赔偿案件的法律适用原则。最高法院没有排除民法通则的适用，没有要求优先适用办法，而是主张二者并用。
② 最高法院用两条理由来说明为什么在依照民法通则的同时也要依照办法。第一条理由是，办法是处理医疗事故的行政法规。这显然表明最高法院尊重国务院制定的一次性经济补偿政策，重视办法的专门性，承认办法作为行政法规，其中关于经济补偿的规定（以及地方政府制定的办法实施细则）具有民事裁判规范性,法院审理医疗事故案件应当受办法的约束。第二条理由是, 办法（中关于一次性经济补偿的规定以及办法实施细则所规定的补偿标准）与民法通则( 中关于侵害他人身体应当承担民事赔偿责任的原则规定)的基本精神是一致的。这表明最高法院不赞成当时存在的那种认为办法及地方政府的办法实施细则不符合民法通则基本精神的见解[16]。
③ 最高法院在复函中没有言及“依据民法通则”和“依据办法及实施细则”这二者之间的关系。据笔者推测,最高法院对此问题的实际看法(如果确实存在的话)不外乎以下三者之一。其一是, 民法通则对于办法的适用具有指导意义, 办法及实施细则的适用应当体现民法通则的精神。其二是,根据案件的具体情况,如果适用办法不能完全解决赔偿问题,应当适用民法通则。其三是, 民法通则只是象征性的或抽象的适用依据, 法院虽应当在判决中引用, 但不应当以其作为确定赔偿范围和金额的实际依据; 办法及实施细则是实质性的或具体的依据, 法院应当以其作为确定赔偿范围和金额的直接依据。如果第一种推测能够成立, 那么这也许就意味着,最高法院真的认为办法及实施细则符合民法通则的精神。也就是说, 最高法院不是把民法通则规定的侵权民事责任的基本原则（包括实际赔偿原则）误解为有限补偿, 就是把办法规定的一次性经济补偿以及地方政府的实施细则规定的限制性补偿范围和标准误解为就是民法通则所体现的实际赔偿。如果第二种推测能够成立,那么这也许就意味着,最高法院只不过是认为办法及其实施细则在一定限度内符合民法通则,在医疗事故赔偿问题上民法通则具有补充办法不足的作用。如果第三种推测能够成立[17], 那么这也许就意味着, 最高法院并非真的认为办法及地方政府的实施细则符合民法通则的精神, 最高法院之所以提出并用原则是因为想通过解释论回避二者之间的冲突, 要求地方法院依据在事实上违反民法通则基本原则的办法和实施细则,防止地方法院以二者存在冲突和法律的效力高于法规、规章为由, 在审判实践中排除办法及其实施细则的适用。
（二） 条例时代的法律适用问题和最高法院的选择
如本文前言所述，条例时代的法律适用问题主要是审理医疗事故赔偿案件是适用民法通则，还是适用条例的问题。较之办法时代，二者择一的问题似乎成了议论的主题。不仅如此, 由于条例关于“不是医疗事故的，医疗机构不承担赔偿责任”的规定，引起了关于医疗机构对其不构成医疗事故的医疗过错致人损害是否应当赔偿及适用什么法来赔偿的问题; 由于人身损害赔偿解释的出台又引起了条例和该解释在适用上的关系问题, 围绕医疗侵权赔偿案件法律适用问题的议论复杂化了。
最高法院作出的选择(在人身损害赔偿解释出台前发出的通知中)，如本文前言已提及的那样，是区分“医疗事故引起的”和“医疗事故以外的原因引起的”两类案件，对前者，“参照条例的有关规定办理”，即“在确定医疗事故赔偿责任时,参照条例第49条、第50条、第51条和第52条的规定办理”；对后者，“适用民法通则的规定”。关于通知的上述内容，笔者在此暂且指出如下几点。
① 最高法院以分别适用原则取代了办法时代的并用原则，从而排除了民法通则对医疗事故引起的赔偿案件的适用。
② 最高法院在通知中没有说明为什么要变更办法时代所采取的原则，排除民法通则对医疗事故赔偿案件的适用(笔者也未发现最高法院通过其他方式就这一问题作出过解释)。但是人们如果将最高法院在通知的前文中对条例的意义所作的评价（“条例对于妥善解决医疗纠纷，保护医患双方的合法权益，维护医疗秩序具有重要意义”）和条例起草者卫生部对地方法院以适用民法通则为名，回避执行办法的规定，判令医疗机构支付高额赔偿金的指责[18]联系起来，也许可以推测出其理由[19]。
③ 对于条例，最高法院用了“参照”一词（对于民法通则则用了“适用”一词）。为什么不用“依据”或“适用”，偏偏要用“参照”呢？令人难以理解[20]。
④ 通知只解决了条例和民法通则在适用上的关系问题(由于人身赔偿解释尚未出台,所以当然不涉及条例与该解释在适用上的关系问题)。
至于在通知后出台的人身损害赔偿解释与条例在适用上的关系问题, 据本文所评论的答记者问的说明, 最高法院的选择是, 该解释与民法通则一样, 不适用于医疗事故引起的赔偿案件, 只适用于医疗事故以外的原因引起的医疗侵权赔偿案件[21]。
二 “区分不同案件分别适用法律”原则的法律根据论―答记者问见解的不当性
（一）关于医疗纠纷赔偿案件的分类和分类的依据
答记者问认为, 医疗纠纷案件, 是指“因医疗过失致人损害这一特殊领域的侵权行为引
起的民事赔偿纠纷”,“根据我国法律( 指民法通则)和行政法规( 指条例)的规定,医疗纠纷可分为医疗事故侵权行为引起的医疗赔偿纠纷案件和非医疗事故侵权行为或医疗事故以外的其他原因引起的医疗赔偿纠纷案件”。二者的区别在于致害原因不同,“前者致害的原因以构成医疗事故为前提,后者致害的原因是不构成医疗事故的其他医疗过失行为”。笔者认为,上述见解无论在理论上还是在实践上都是欠妥当的。
1． 答记者问关于医疗纠纷案件的定义没有包括因医疗上的故意侵权所引起的民事赔偿案件。
医疗侵权行为既可能由过失构成,也可能由故意构成。这是医疗侵权的现实和医疗侵权构成论的常识。答记者问将医疗纠纷案件限定为医疗过失侵权引起的民事赔偿案件, 显然是不切实际的、违反常识的[22]。
既然答记者问对医疗侵权所下的定义不是以过错(包括过失和故意)而是以过失为标准,那么, 以这一定义为理论前提的、答记者问关于医疗侵权赔偿案件的法律适用问题的全部议论, 只能被理解为仅仅是关于医疗过失侵权赔偿案件法律适用问题的议论; 答记者问所主张的“区分不同案件分别适用法律”的原则, 也只能被理解为仅仅适用于医疗过失侵权赔偿案件的审理。
尽管这一定义对医疗案件的诉讼实践(比如法律适用方面)也许不会产生什么负面影响(因为医疗上的故意侵权赔偿案件,无论在理论上是否被划归为医疗侵权赔偿案件, 都同不构成医疗事故的医疗过失侵权案件一样, 适用民法通则和两个赔偿解释的规定), 这一定义也许会使人产生一种错觉, 以为医疗侵权的特征( 区别于普通侵权)是过失, 而未必是专门职业性, 从而忽视医疗侵权案件在审理上所可能具有的不同于普通侵权案件的特点( 比如, 在举证责任的分配方面, 被告医疗机构须承担证明其被诉医疗行为不存在过错或与损害后果没有因果关系的责任[23] )。
2． 对两类案件所作的区分并非具有“法律”的根据。
尽管答记者问明言, 法律( 即民法通则)和行政法规( 即条例)是区分两类医疗侵权赔偿案件的依据, 但在事实上, 这种分类仅仅是以条例(关于医疗事故的定义)为依据。因为现行民法通则或任何其他法律并没有为这种分类提供任何标准。
依笔者之见, 由于医患之间的权利义务关系已成为我国常见的也是重要的民事法律关系,医疗侵权赔偿案件已成为侵权案件中常见的职业侵权案件,所以, 其构成要件或分类标准 (及后述的赔偿标准)的问题, 如果被认为有必要专门加以规定的话[24], 应当由立法机关通过法律( 比如消费者权益保护法那样的特别法 ) 的形式作出规定; 在现行法律对该问题尚未作出专门规定的情况下, 应当由行使民事裁判权的法院直接根据民事通则关于侵权民事责任构成要件的规定, 通过自己的解释来加以解决, 而不应当依赖一个没有得到法律特别授权的行政立法。
3。 对两类案件所作的区分未必有多少实际意义。
根据条例关于医疗事故定义的规定,“医疗事故,是指医疗机构及其医务人员在医疗活动中,违反医疗卫生管理法律、行政法规、部门规章和诊疗护理规范、常规，过失造成患者人身损害的事故”(第2条); 根据条例关于医疗事故等级的规定, 作为医疗事故构成要件之一的人身损害, 除了死亡伤残以外, 还包括“造成明显人身损害的其他后果的”情况(第4条)。条例不仅较其前身办法扩大了医疗事故的范围, 而且采用了开放型的规定方式, 使得条例制定当时难以预见或不便列举的、但在医疗活动中实际发生的因医疗过失引起的其他“明显的人身损害”后果, 也有可能被法院认定为医疗事故范围内的损害后果。因此, 答记者问所说的不构成医疗事故的医疗过失侵权赔偿案件, 其实际范围大概是很有限的, 换言之, 医疗事故引起的医疗赔偿案件在事实上大概占了答记者问所说的医疗纠纷案件的绝大部分[25]。所以, 以这一分类为前提的“分别适用法律”的原则在事实上, 与其说是“分别适用”, 还不如说是以适用条例为原则, 以适用民法通则为例外。
一、实施办法的概念及特性
绩效工资实施办法是属于规章制度中“办法”的一种，办法是机关单位为实施法规或开展某项管理工作而制定的具体法则。《行政法规制定程序暂行条例》规定，办法是“对某一项行政工作作比较具体的规定”。办法的制发机关可以是一级机构，也可以是二级机构。办法分为两种类型：管理性办法和实施性办法。管理性办法是各类机关单位在各自的管理权限范围内，在实际管理工作尚无条文可依的情况下制定的。这类办法的写作也不在本文讨论的范围之内。
实施办法是为贯彻落实上级的某项工作或法规，根据上级有关指示精神并结合本单位实际情况而制定的具体的工作措施、办法。它实际上是对上级原件的具体化，具有很强的依附性。根据上述定义，实施办法具有如下特性：
（一）政策上的依附性。实施办法是对一级机构原文件条文的延伸或细化，必须符合上级的政策，不允许与之相抵触或违背。如果上级的有关规定内容已经比较具体，适用性也比较强，本部门就没有必要再就同一内容作出规定和要求了。二级机构制定的分配实施办法，是为了贯彻一级机构整体工作的，不能够抛开一级机构的政策另搞一套，否则就会引起群众质疑、争议。
（二）写法上的具体性。实施办法是对上级原件的具体化，所以写作上一定要具体才有可操作性。要求条款齐全、语言表达具体明确，不能有歧义。
比如，在绩效工资实施办法中必须具备的条款——奖惩措施，如果遗漏了这一条款，就会使实施办法在执行中不具备行政约束力。
（三）条文上的严谨性。严谨性指实施办法周到、严密，科学准确，没有漏洞。实施办法是人们的行为规范，具有很强的权威性、稳定性和执行力，办法一旦公布，要严格遵照执行，不能有任何的变通或违反，因此制定各条文的时候，一定要严谨。计算方法要科学合理；内容不能违反上级的有关政策，前后文要相互协调，不能自相矛盾；条款齐全，没有遗漏；语言表述要明确具体，忌含混、歧义。只有做到了严谨，实施办法才具有较强的可行性和操作性。
二、实施办法的结构
（一）标题。单位名称、规范对象、文种名称。如《XX大学外语学院绩效工资实施办法》。
（二）正文。正文一般采用三段式写法，总则、分则、附则三部分。
1.总则。说明本制度制定的目的、依据、原则和实施范围。如“为了顺利实行绩效工资制度，提高本院教学和科研管理效率，根据《关于印发XX省事业单位实施绩效工资指导意见（试行）的通知》（X政办发〔2011〕225号）、《关于XX省本级事业单位工作人员实施绩效工资的通知》（X人社发〔2011〕190号）和《XX大学绩效工资实施办法》等有关文件精神，结合我院实际情况，特制定本办法。”
2. 分则。主要应写明规章制度的具体内容，即对绩效工资如何分配作出具体规定，包括以下必具条款：①各类人员的工作内容和应承担的工作量。②工资分配的公式、比例、计算步骤、方法。③奖惩办法。④其他条款。本部分结构模式可根据内容复杂程度采用相应模式，如果篇幅长、内容丰富，可以采用章条式，否则可采用条款式。无论采用哪种模式，一定要和总则、附则相对应。本部分是写作的重点、难点，需要把握好以下三个问题：
第一，工作量和分配比例的确定要有理有据。所谓“有理”就是任务要轻重适当，符合客观实际，既不能过高，也不能过低，应该根据二级机构每年所应承担的任务量确定。每个二级学院每年教学授课时数是确定的，应根据这个数字来确定员工的教学工作量。所谓“有据”就是制定工作量和分配比例要符合上级的政策规定。如果一级机构已对此过相关的文件，那么就应该按照一级机构的文件精神来执行，不能擅自更改，否则极易引起争议并有损发文机关权威。在执行过程中，引起争议最多的就是这个问题。有些制定政策的人往往从个人角度出发，违反上级的有关规定，官本位思想严重，制度中体现了较多的“行政化”色彩，损害群众利益，引起群众强烈不满，引发了社会危机，我们对此应予以重视。
第二，分配的逻辑思路要清晰，计算方法要科学、公平、合理。绩效工资分配办法关系到全体员工的切身利益，能否做到科学、公平、合理，直接影响机构的团结和员工工作积极性，所以制定制度的时候一定做到思路清晰，计算方法科学、准确、合理。要达到上述效果，就要讲究逻辑性、分配标准统一，分配对象统一。例如，某二级学院根据工作性质，对人员分成两类：管理人员和专职教师，分配的方法按照系数，根据每人的职称、级别、贡献、业绩确定一个系数，大家根据自己的系数领取报酬。这种做法科学合理、标准统一。如果管理人员按照系数，专职教师按照课酬领取，而系数和课酬之间又没有建立起对应的比例关系，这就会出现两个标准，两类人员之间的比例关系不明确，不具可比性，无法看出方案的合理性、科学性。
第三，奖惩的措施要明确具体。奖惩的措施是制度权威性和执行力的保障，缺失了这个条款，或者条款模糊、不具体，就会使制度缺乏约束力和可操作性。为此要注意以下问题，各种违规或奖励的情形要列举齐全，并对各种情形作出具体的奖惩规定，比如奖励多少数额，不能笼统地说给予一定奖励，否则灵活性大，处理起来就会很随意，失去了公平性和激励效果。
3.附则。说明本办法的解释权、实施时间、词义解释、有关文件废止等情况。
（三）落款。包括发文机关名称、发文时间、印章。
三、写作注意事项
（一）内容要严谨。规章制度具有规范行为、约束行动的作用，制度一旦正式实施，则具有强制性和约束力，所有人员必须严格遵守，不能变通执行，否则就会影响发文机关的权威性和行政效能，因此规章制度只有严谨周密，才具有实用性和操作性。从某种意义上说，严谨是规章制度的生命，失去了严谨，规章制度也就失去了存在的价值。
1.严谨性表现在政策的一致性上。实施办法是对上级文件的细化和延伸，所以在政策上不能违反上级文件精神，如果违反了就会造成混乱，一则群众不满、二则会遭到上级的制止。为了确保规章制度的一致性，写作时必须十分注意与同类规章制度的纵向或横向联系与协调。纵向关系的协调关键在下级，下级部门和单位制定的规章制度必须符合上级部门的有关要求；横向关系的协调，重在避免几个部门从各自不同的角度和需要出发，都制定了规章制度，但由于互不通气，结果出现矛盾，发生规定“撞车”、制度“打架”现象。造成部门之间的相互攀比，引起不必要的混乱。
2.严谨性表现在条款齐全上。规章制度要求全面、周到，对所涉及对象的各个方面都要做出全面、具体的规定。比如各类人员主要的工作职责、任务量；分配的思路、方法、步骤；分配的公式；各类人员所占分成比例；各类不同业绩的奖励幅度及具体金额；不合格人员的处理办法；奖惩的数额等，都要逐条表述清楚，不能有任何遗漏。
3.严谨性表现在内容前后一致、协调，没有相互矛盾方面。由于绩效工资实施办法不是一蹴而就的，而要经过反复讨论、修改才能定稿，往往改动比较大。一定要认真检查，看内容是否前后一致，避免相互矛盾。比如，某单位的绩效工资实施办法中对班主任工作报酬的分配，初稿是采用系数0.3核算，定稿改为按定额300元发放，但是修改时，没有完全修改过来，文章多处计算口径不一致，造成了矛盾。
（二）语言要明确具体。语言是思想的物质外壳，任何的思想、观点都需通过语言这个外壳得以传达和表现出来。如果语言表达不明、不准，就会使得条文晦涩难懂，更谈不上具体贯彻实施。因此实施办法必须要讲究语言的具体、明晰、准确。在实施办法中，语言的问题主要体现在以下几个方面：
1.概念不具体。例如，某单位的规定中出现了“学工管理人员的超工作量分配”“课酬分配差额调节”这样的术语，但是文中没有对这些术语的解释，让人对概念无法理解。
2.数额规定不具体。例如，某条规定中“获得市级以上单位表彰奖励的可以加分，给予一定奖金”，“ 一定奖金”具体是多少不明确，容易造成执行上的随意性。
3.关键数字的来源交待不清楚。例如，某单位有这么一条规定“讲师分配系数为0.9，科长为1.1”，系数确定没有说明来源，引起了群众的质疑。
4.表达不明确，有歧义。例如，某单位规定“工资分配向一线管理岗位倾斜，允许增加0.1个系数”。这里人们对“一线管理岗位”有三种理解，①行政管理岗位，如院长、主任。②各教学班主任。③包括上述两者。由此，又引发了一场争议。
（三） 要走群众路线。绩效工资实施办法制定的目的，是为了调动全体员工的工作积极性。从很多单位实施情况上看，并没有达到预期的效果。原因在于制度缺乏科学性、合理性和公平性，官本位思想严重，体现了太多的官员利益。制度只有做到科学、合理、公平，才能得到群众的认可、支持与拥护，否则只会人为地制造矛盾，影响群众工作的积极性。为此制定实施办法时，不能是个别领导的闭门造车，而要走群众路线，广泛征求民意。走群众路线，集思广益，既能够保证办法的科学、合理，又能够发挥群众的监督作用，从源头上杜绝分配不公的现象。
关键词：学校制度；演进机制；内生博弈分析
中图分类号：G47
文献标识码：A 文章编号：1672-4038（2013）08-0050-06
内生博弈分析方法是美国斯坦福大学教授青木昌彦引入比较制度研究中的。他把博弈分析当做“一种解释制度的博弈论的分析方法”，把由一组参与人组成的交易领域作为制度理论的基本分析单位。他认为，制度“既是博弈规则，也是博弈均衡”。博弈规则“是在一个相关的领域内参与人通过互动而内生的，因此它们是自我实施的”。行动选择规则均衡呈现出点状形态。行动选择规则的均衡就是制度的本质特征。他还构建了解释制度变迁的博弈结构模型（COSE）。这些探索富有启发性，得到了学术界的高度肯定。近几年来，我国学界以新制度经济学为视角研究学校制度的成果并不鲜见，但运用博弈论分析学校制度的成果则不多见，应该指出，内生博弈分析方法是适用于学校制度分析的，因为从新制度经济学，特别是从交易成本经济学的观点看，学校和企业都是作为市场的延伸和替代而出现的，都是由一组参与人组成的交易领域。不同的是学校用教育服务进行交易，而企业用物品和服务进行交易。
学校制度演进的内生博弈分析，是指以办学领域为基本分析单位，以办学领域参与人有限理性为假设，运用博弈论揭示学校制度的内涵、本质特征和演进机制的一种科学方法。办学参与人的行为选择是一种博弈。任何博弈都是有限理性的博弈。假设办学领域每个参与人没有关于由技术决定的行为选择规则的全部知识，他们对办学环境和其他参与人的行为选择都不可能做出完美的推断，他们依据自己的推断来选择有利于实现自身收益最大化的行为。在支持对学校制度演进展开内生博弈分析的因素中，特别值得关注的有以下几点：（1）学校制度作为办学领域参与人行为博弈的规则具有内生性：（2）学校制度是办学领域参与人行为博弈均衡的本质特征，这种均衡不是渐进式的，而是点状型的：（3）外生博弈分析关注学校制度演进的环境，而内生博弈分析关注学校制度演进的机制。
一、办学领域参与人行为博弈的内生规则
办学领域外的政治环境、经济环境、文化环境和社会环境等，是学校制度演进的外生变量：办学领域的参与人集合、参与人行为选择规则集合和参与人行为选择集合，是学校制度演进的内生变量。假定每个时期每个参与人都对自己参与办学的行为作出选择，并试图使其收益最大化，那么，各参与人之间的行为选择就是一种内生博弈。这种博弈的实质是基于效率提高的利益再分配，是行为选择整体福利的增加。参与人是指参与办学的组织和个人。其中包括：组织之间的博弈，包括学校与政府之间的博弈、学校与企业之间的博弈和学校与学校之间的博弈等：组织与个人之间的博弈，包括学校与教师之间的博弈和学校与学生之间的博弈等；个人之间的博弈。包括各教师之间的博弈、教师与学生之间的博弈和各学生之间的博弈等。一定时期参与人行为选择的集合，反映了与所有参与人利益组合相关的行为选择环境。这种利益组合，包括教育资源在各学校之间的最终配置、公共教育产品的配置水平和最终分配、教育产品（公共的和私人的）在受教育者之间的最终分配、教师的福利待遇、教育投资的回报等。每个参与人的最佳行为选择，取决于他对当前办学环境和其他参与人行为选择预期的推断的合理性。
当参与人行为选择的环境处于稳定状态时，一些行为选择的盛行规则就会被所有参与人所采用。假定参与人行为选择的重复博弈，最终演化出一个参与人行为选择的稳定状态，那么，每个参与人就会根据行为选择的盛行规则，对其他人参与人的行为选择，作出有限理性的推断，并选择自己的行为。当一些参与人行为选择规则持续稳定地得到所有参与人认可，并得到持续稳定地自我实施时。这些规则就在参与人行为选择过程中内生出来的。所以，参与人行为博弈的内生规则，是对学校制度的微观规定。一定时期该参与人行为博弈出的所有内生规则，构成了其内生规则集合。这种集合就是学校制度的内涵。
当参与人行为选择的整体状态处于不稳定时，一些参与人发现自己的行为选择未能达到预期目的，他们会尝试新规则，于是，原先那些盛行的规则集合就会被打破。当采用新规则所达到的更好结果被越来越多的参与人观测到时，那些还没有采用新规则的参与人，会改变他们对其他参与人行为选择的预期。也会加入到尝试新规则的行列中。当新规则在博弈中被越来越多的参与人所采用并达到了行为选择预期时，它就会成为参与人自我实施的新规则，于是，旧规则集合被打破，新规则集合得以建立。这就是学校制度的演进过程。
与内生博弈分析不同的是，外生博弈分析通常在办学领域之外寻找学校制度演进的原因，通常把学校制度简单当做立法者、政治家、教育学家、经济学家等人制定的结果。如果一种办学规则是立法者、政治家、教育学家、经济学家等人有意识安排的，那么，当参与人的稳定行为模式与这种外生行为选择规则不一致时。这种外生行为选择规则就不能被当做学校制度的组成部分，因为这个外生行为选择规则不是参与人自我实施的规则。例如：政府可以通过制定“就近入学”规则来禁止义务教育阶段学生择校，但学生家长可通过权力、关系和金钱而规避这种规则，“就近入学”规则某种程度就形同虚设，无法被当做一种自我实施的学校制度。如果学校制度不是自我实施的，那么就得有对实施方面的监督。谁来监督？如何保证监督不偏离学校制度所要达到的目标？监督者是否也要有人监督？这势必导致循环论证问题。
承认参与人行为博弈的内生规则是学校制定的本质规定，当然不是否定学校制度存在“人为设计”的一面。一个特定参与人的行为博弈往往存在多重均衡。如果这种博弈只存在一个均衡解，那么该均衡就不是学校制度，而是博弈背后隐藏的办学技术条件。所以，学校制度的“人为设计”是找出那个与办学环境相适应的均衡解。这意味着，参与人行为博弈的内生规则一旦产生出来，就反过来规制着参与人的行为博弈，而这种规制在一定时期内，通常又具有持续性和稳定性特征，它反映了学校制度是参与人行为博弈均衡的本质特征。
二、办学领域参与人行为博弈的点状均衡
参与人行为博弈总要面对不断变化的办学环境，但无论办学环境发生怎样的变化，只要参与人行为博弈的各个内生规则被当做自我实施的规则，它们就处于自我实施的持续稳定状态。一定时期内，一种内生规则的持续稳定状态，呈现出点均衡特征，全部内生规则的持续稳定状态，呈现出点集合均衡特征，即学校制度的本质特征。这里所说的点状均衡的含义与生物学家高德和艾尔乔奇所提出的生物进化点平衡的概念基本一致的。高德和艾尔乔奇认为，点变化主宰生命的历史，大多数物种进化，在地质时间上表现出长期静态停滞和无明显方向的轻度波动，他们被地质瞬间变化的物种形态所打破，从而形成新的点平衡。尽管学校制度演进与物种进化有所不同，但借鉴物种点平衡的概念来描述学校制度的博弈均衡，是十分贴切的。
如图1所示，若用圆I和Ⅱ分别表示两个时期的办学环境，且办学环境I和Ⅱ内含点状均衡集合sI和SⅡ，分别包括：学校与教师之间博弈内生规则的均衡点a和A；学校与学生之间博弈内生规则的均衡点b和B；各教师之间博弈内生规则的均衡点c和c；教师与学生之间博弈内生规则的均衡点d和D；各学生之间博弈内生规则的均衡点e和E；各学校之间博弈内生规则的均衡点f和F；学校与政府之间博弈内生规则的均衡点g和G；学校与企业之间博弈内生规则的均衡点h和H。那么，这两个集合就是对这两个时期的不同学校制度的点状均衡的描述。在办学环境I中，各均衡点发生的时间顺序，是以学校制度演进的初始状态为依据的。各均衡点实际发生的时间顺序，也许是多种多样的。如：现代学校制度的演进更多是从学校与政府之间博弈的内生规则开始的，但是，无论各均衡点发生的时间顺序是怎样的，都不会改变办参与人行为博弈内生规则的点状均衡特征。
在一定办学环境下，参与人行为博弈内生出代表行为选择规则的均衡点a、b、c、d、e、f、g、h，这些规则一旦被所有参与人所采纳，它们就会成为参与人共同遵守的规则，参与人的行为博弈就会趋向纳什均衡：“n个参与人的一组策略选择，在其他人策略不变的情况下。任何人都不能通过改变策略来使其期望支付到改善。”在办学环境I下，每个参与人都不能通过改变行为规则来改善其预期，他们会按当前办学环境下参与人所共同遵守的规则，来选择自己的行为，使得这些规则对所有参与人的行为选择，具有持续性稳定性的约束，使得均衡点a、b、c、d、e、f、g、h，发生平移直线运动，使得参与人行为博弈，在办学环境I的限制下有点状均衡集合SI。随着办学环境从I向Ⅱ转移，参与人所共同遵守的规则集合。被地质瞬间变化的行为选择规则所打破。这也许是自发尝试的新规则，在某月或某天（地质瞬间）被广泛采用；也许是政府设计的新规则，在某月或某天被付诸实施。于是，参与人所共同遵守的规则，就在地质瞬间从均衡点a、b、c、d、e、f、g、h的平移线上，分别快速移向均衡点A、B、C、D、E、F、G、H的平移线上，新规则集合得以形成。尽管办学环境是不断变化的，但只有当为适应办学环境变化而采用新规则的参与人数，达到其博弈均衡点转移的某种临界点时，博弈内生规则的均衡点才会快速发生转移。所以，这些均衡点的转移不是渐进式的，而是跳跃式的；当均衡点集合从sI转移到sⅡ，旧学校制度就被新学校制度所取代。一个新规则取代一个旧规则，从而表明学校制度发生了部分演进。旧规则全部被新规则所取代，从而表明学校制度发生了整体演进。这种演进的实质，是学校制度的效率提高和整体福利增加。
如果说办学环境变化是参与人行为博弈均衡点发生移动的诱因，那么，参与人的行为博弈是不是他们应对办学环境变化的理性反映呢？如果是，那么学校制度演进就是由办学环境变化单独决定的。这就需要满足如下条件：每个参与人有关于由技术决定的行为选择规则的全部知识，每个参与人对办学环境和其他参与人的行为选择都能做出完美的推断。事实上，这些条件是难以满足的。如果不是，那么参与人的行为博弈又是怎样理性应对办学环境变化的呢？博弈又是如何随办学环境的变化，而从一种内生规则集合向另一种内生规则集合转移的呢？它又是如何从一种点状均衡向另一种点状均衡转移的呢？也就是说，学校制度是如何演进的呢？
三、办学领域参与人行为博弈的演进机制
任何行为博弈都是内容与形式的统一。因此，考察办学领域参与人行为博弈的演进机制，必须与博弈内容联系起来。
参与人的行为博弈，是围绕办学外部环境、内部环境以及参与人个体行为博弈的若干主观条件三大要素而展开行为博弈的。这些要素构成了该行为博弈的内容。办学外部环境包括办学的技术条件、国情和世情、办学的资源禀赋和办学领域外的其他制度等。办学内部环境包括参与人集合、参与人行为选择规则集合和参与人行为选择集合。办学外部环境和办学内部环境，是参与人个体无法控制的。由它们组成的博弈结构，是参与人的客观博弈结构。参与人个体行为博弈的若干主观条件，包括参与人个体对办学环境、办学内部环境和其他参与人行为选择的推断，以及自己的行为选择预期、自己采用的行为选择规则和自己从事的行为选择等。参与人个体行为博弈的各个主观条件，是参与人个体可控制的。由它们组成的博弈结构，是参与人个体的主观博弈结构。当参与人客观博弈结构发生变化时，即使所有参与人的行为都按纳什均衡原则行事，其行为博弈也客观上定义了一个新的更好地与参与人客观博弈结构相适应的规则及其集合。一些参与人可能察觉到这种变化，他们可能积极行动起来，通过采用新规则来寻求其行为选择收益的最大化。
事实上，在一定的学校制度下，一个参与人可以重复地使用某一规则，来对办学环境变化条件下的其他参与人的行为选择预期、规则以及选择行为进行推断，并调整自身的行为选择。这也是一种参与人个体主观博弈结构适应参与人客观博弈结构的调整，不过，这种调整只是参与人个体主观博弈结构的再现。而不是参与人个体主观博弈结构质的变化。只有当参与人个体采用新规则从事行为选择时，其个体主观博弈结构才会发生质的变化。当采用新规则从事行为选择的参与人数量，增加到引起主观博弈结构集合质变的临界点时，参与人个体主观博弈结构的集合就会发生质的变化。这种质变意味着，参与人行为博弈从一种连续性稳定性规财和点状均衡向另一种连续性稳定性规则和点状均衡转移。
然而，从博弈内容上对参与人行为博弈演进机制的这种考察，只是问题的一个方面，问题的另一个方面是该演进机制的形式是如何表现的，因为任何内容都要由形式来表现。如果说，参与人行为博弈的演进机制，在博弈内容上可定义为参与人个体主观博弈结构适应参与人客观博弈结构变化的演进机制，那么，这种演进机制在形式上又是什么呢？
办学领域参与人的行为博弈通常呈现出两种形式：市场寻找和政府设计。前者导致拉坦所说的由需求主导的诱致性制度变迁，后者导致林毅夫所说的由供给主导的强制性制度变迁。市场寻找的内生规则和点状均衡的演进。是办学市场的参与人在给定的行为选择规则集合中，自发尝试新规则，从而演进出行为选择收益最大化的新规则，并通过其他参与人采用这种新规则的扩散，而推动行为博弈从一种点状均衡向另一种点状均衡转移。政府设计的内生规则和点状均衡的演进，是参与办学的政府，依据某种法律或依据，自己参与办学的行为选择集合，有目的地设计有关行为选择的新规则或新规则集合。当这种设计在实践中与更多参与人的收益预期相一致时，就易于融入参与人个体博弈结构中，就易于得到实施，从而推动行为选择的旧规则集合向新规则集合转移，推动一个旧的点状均衡向一个新的点状均衡转移。
尽管市场寻找的学校制度演进与政府设计的学校制度演进有所不同，但两种博弈形式都必须满足的条件是：参与人普遍把学校制度演进作为适应客观博弈结构变化的理性反映，而将其纳入自己的主观博弈结构中。无论政府设计新规则及其集合，所依据的法律和自己参与办学的行为选择集合，是如何发生变化的，政府设计的预期目的能否达到，总是取决于参与人个体是否依据这种设计，来重新界定自己的主观博弈结构。面对不断变化的办学环境，一种可能是，参与人在现存规则集合中寻找他未曾采用过的规则子集，从而再现自己的主观博弈结构，使得现存学校制度得以维持；另一种可能是，参与人通过对客观博弈结构变化的推断而尝试新规则，从而重新界定自己的主观博弈结构，促使现存学校制度向新学校制度演进。
如图2所示，就每一个办学参与人而言，无论参与人客观博弈结构是否发生了变化，抑或参与人个体对采用现存规则的收益与预期的差异，是否准确作出了判断，只要他是在现存规则集合的限制下选择行为，只要他未采用客观博弈结构变化所定义好的新规则，那就只是他适应客观博弈结构变化而再现自己的主观博弈结构，旧学校制度也就在再现他的主观博弈结构中得以维持。学校制度的演进在于打破旧学校制度，而旧学校制度被打破的触发条件，是教育技术进步、国情和世情的变化、与发达国家比较存在办学效率和质量低下的问题、相关制度变革、政策变化等。这些触发条件使得客观博弈结构变化所定义好的采用新规则的预期收益的可观测特征，逐步显露出来，并逐步被参与人所发现，进而逐步被融入已被参与人客观博弈结构变化所定义好的参与人个体主观博弈结构中。这种融入是参与人重新界定自己的主观博弈结构，而这种重新界定的触发条件是他从新行为选择的反馈中，对办学失效或失范等问题的危害性有了更明确的认识。当市场寻找和政府设计所产生的新规则及其集合，被参与人融入自己的主观博弈结构中，并通过新行为选择的优化反馈而得到加强时，新规则及其集合就会在行为选择的博弈中内生出来，并进入自我实施阶段，参与人行为博弈的点状均衡集合，就会在采用新规则及其集合的行为选择集合中产生出来，新学校制度就出现了。这就是学校制度演进的机制。
如图1所示，在办学环境I下，参与人都不能通过改变行为规则来改善其预期，他们依据当前办学环境下参与人所共同遵守的规则a、b、c、d、e、f、g、h，来选择自己的行为，使得这些规则对所有参与人的行为选择都有持续性稳定性的约束作用，使得参与人行为博弈，在办学外部环境和内部环境的共同限制下，有了点状均衡集合sI；随着参与人博弈客观结构变化所定义好的个体主观博弈结构的重新界定，以及采用现存规则的收益与预期之间的差异，通过其可观测特征的参数而为参与人所发现。新规则就以市场寻找或政府制定的形式建立起来。采用新规则使其预期得以改善，说明新规则是对博弈客观结构变化所定义好的新规则及其集合的合理反映，从而使得参与人重新界定自己的主观博弈结构，使得新规则在行为选择中被广泛采用。于是，参与人所共同遵守的规则，就在某月或某天（地质瞬间）从均衡点a、b、c、d、e、f、g、h的平移线上，分别移到均衡点A、B、C、D、E、F、G、H的平移线上，办学参与人行为博弈，就在某月或某天从点状均衡集合SI移到点状均衡集合SⅡ。学校制度的演进就是这样发生的。由于博弈的内生规则是与行为选择的效率提高和整体福利增加相关的，所以，集合SI向集合SⅡ的转移，是一个低效的学校制度向一个高效的学校制度的演进。
一、法的名称界定及我国现行法名称的结构形式
“法律名称，是指每一部法律、法规的称谓”。[1]284从形式上讲，法与法律还是有区别的，法律仅指全国人民代表大会及其常委会制定的范性文件，而法的形式则还包括行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、规章。那么法的名称则是指法规范性文件的称谓。称谓是法的形式符号，是将一部法规范性文件与其他法规范性文件区别开来的形式标志。法的“名称是法规范性文件的结构中首先应具备的要件，也是每个法规范性文件必备的要件。”[2]253它的规范化、科学化是法规范性文件规范化、科学化的前提。但目前关于法的名称规范化的研究还比较缺乏，“迄今尚无关于法的名称的系统的学问。人们还没有认识到法的名称问题的重要程度。现今各国立法在法的名称上还存在许多缺陷。”[3]336
根据我国《宪法》、《立法法》的规定，我国现行的法规范性文件的结构形式有：全国人民代表大会及其常委会制定的法律；国务院制定的行政法规；省、自治区、直辖市人大及其常委会以及较大的市(《立法法》第63条规定较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市)的人大及其常委会制定的地方性法规；民族自治地方人民代表大会制定的自治条例和单行条例；国务院各部门，省、自治区、直辖市人民政府以及较大的市人民政府制定的规章。简单地说，我国现行法规范性文件的结构形式的体系包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例与单行条例、规章六种。当然，宪法也是全国人民代表大会制定的，属于法律的范畴：自治条例与单行条例属于特殊的地方性法规，在名称的使用上有一些差异，但可以将其归结到地方性法规中，这样我们就可以将法规范性文件的形式大体上归结为四种形式：法律、行政法规、地方性法规、规章。
我们来考察一下我国现行有效的四种类型的法规范性文件的名称结构形式。
(一)法律的名称
1、宪法，如《中华人民共和国宪法》；
2、基本法，如《中华人民共和国香港特别行政区基本法》、《中华人民共和国澳门特别行政区基本法；
3、法，如《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》；
4、条例，如《中华人民共和国学位条例》、《中华人民共和国外交特权与豁免条例》等；
5、决议，如《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》、《全国人民代表大会常务委员会关于中华人民共和国建国以来的法律、法令效力问题的决议》；
6、决定，如《全国人民代表大会常务委员会关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》、《全国人民代表大会常务委员会关于对中华人民共和国缔结或者参加的国际条约所规定的罪行行使刑事管辖权的决定》；
7、规则，如《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》、《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》；
8、规定，如《全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》、《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》；
9、办法，如《中国人民解放军选举全国人民代表大会和县级以上地方人民代表大会代表的办法》、《中华人民共和国香港特别行政区选举第十届全国人民代表大会代表的办法》等；
10、方案，如《第十届全国人民代表大会少数民族代表名额分配方案》、《台湾省出席第十届全国人民代表大会代表协商选举方案》；
11、通则，如《中华人民共和国民法通则》。
(二)行政法规的名称
1、条例，如《规章制定程序条例》、《行政法规制定程序条例》；
2、规定，如《国务院实施〈民族区域自治法〉若干规定》、《价格违法行为行政处罚规定》；
3、决定，如《国务院关于授权香港特别行政区政府接收原香港政府资产的决定》、《国务院关于修改〈全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例〉第二十一条的决定》；
4、决议，如《关于国庆日的决议》、《国务院关于安置复员建设军人工作的决议》；
5、命令，如《中央人民政府公布国徽的命令》、《关于发行新版人民币的命令》；
6、办法，如《对外使用国徽图案的办法》、《全国年节及纪念日放假办法》；
7、实施细则，如《铁路货物运输合同实施细则》、《水路货物运输合同实施细则》；
8、暂行条例，如《禁止向企业摊派暂行条例》、《私营企业暂行条例》；
9、暂行办法，如《可转换公司债券管理暂行办法》、《证券交易所风险基金管理暂行办法》；
10、暂行规定，如《关于中央一级国家机关、经济组织内部机构设置审批暂行规定》、《关于加强和改善民用工业为国防军工协作配套管理工作若干问题的暂行规定》；
11、简则，如《国务院参事室组织简则》；
12、规程，如《射击场设置管理规程》、《工厂安全卫生规程》；
13、施行办法，如《国务院体育锻炼标准施行办法》；
14、试行办法，如《文物特许出口管理试行办法》、《国家土地开发建设基金回收管理试行办法》；
15、准则，如《企业会计准则》；
16、通则，如《企业财务通则》、《进出口船舶、船员、旅客、行李检查暂行通则》；
17、规则，如《事业单位财务规则》、《行政单位财务规则》；
18、方案，如《重新组建仲裁机构方案》、《国务院传染性非典型肺炎疫情监测报告实施方案》：
19、实施办法，如《归侨侨眷权益保护法实施办法》、《国家工作人员公费医疗预防实施办法》；
20、实施条例，如《民办教育促进法实施条例》、《中华人民共和国审计法实施条例》。
(三)地方性法规的名称
1、规定，如《青岛市保障残疾人合法权益规定》、《济南市保障残疾人合法权益的若干规定》；
2、条例，如《湖北省人民代表大会及其常务委员会立法条例》、《上海市出版物发行管理条例》；
3、决定，如《黑龙江省人民代表大会常务委员会关于修改〈黑龙江省计量条例〉的决定》、《西安市人大常委会关于修改〈西安市涉案物品估价条例〉的决定》；
4、办法，如《山东省人民代表大会常务委员会人事任免办法》、《山西省人民代表大会代表建议、批评和意见的提出和处理办法》；
5、实施办法，如《北京市实施〈中华人民共和国档案法〉办法》、《黑龙江省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》；
6、规则，如《四川省人民代表大会议事规则》、《上海市人民代表大会常务委员会议事规则》；
7、实施条例，如《重庆市义务教育实施条例》、《安徽省劳动教养实施条例》；
8、决议，如《安徽省人民代表大会常务委员会关于批准〈淮南市城市保障性住房条例〉的决议》、《北京市人民代表大会常务委员会关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决议》。
(四)规章的名称
1、规定，如《黑龙江省相对集中行政处罚权规定》、《深圳市建筑物和公共设施清洗翻新管理规定》；
2、条例，如《安徽省著名商标认定和保护条例》、《农业机械安全监督管理条例》；
3、办法，如《广东省非农业建设补充耕地管理办法》、《山东省政府信息公开办法》；
4、实施办法，如《吉林省耕地占用税实施办法》、《厦门市海域水产养殖退出补偿实施办法》；
5、实施意见，如《浙江省杭州市人民政府关于加强污染减排工作的实施意见》、《吉林省人民政府关于解决农民工问题的实施意见》；
6、规程，如《学校艺术教育工作规程》、《特殊教育学校暂行规程》；
7、暂行规定，如《普通高等学校毕业生就业工作暂行规定》、《研究生院设置暂行规定》；
8、暂行办法，如《高等学校收费管理暂行办法》、《中小学接受外国学生管理暂行办法》；
9、试行办法，如《高等学校培养第二学士学位生的试行办法》、《高等教育自学考试实践性环节考核管理试行办法》；
10、规则，如《国防科学技术工业委员会听证规则》、《沈阳市人民政府工作规则》；
11、规范，如《电信服务规范》、《石家庄市医疗器械使用质量管理规范》；
12、实施细则，如《农业化学物质产品行政保护条例实施细则》、《〈中华人民共和国监控化学品管理条例〉实施细则》。
二、现行中国法的名称规范化的不足及缺陷
我们在前文考察了我国现行法的名称形式，可以说，我国法的名称在规范化方面还需要做很大的改进。不难发现，现行中国法的名称在规范化方面存在着明显的不足与缺陷，要完善社会主义法律体系，我们认为首先就应该纠正这些不足与缺陷。
(一)名称形式太多
据我们的考察，现行有效的法规范性文件中，法的名称形式多样化、复杂化。我们初步不完全统计了一下，法律的名称宪法、基本法、法、条例、决议、决定、规则、规定、办法、方案、通则等11种；行政法规的名称有条例、规定、决定、决议、命令、办法、实施细则、暂行条例、暂行办法、暂行规定、简则、规程、施行办法、试行办法、准则、通则、规则、方案、实施办法、实施条例等20种；地方性法规有规定、条例、决定、办法、实施办法、规则、实施条例、决议等8种；政府规章的名称有规定、条例、办法、实施办法、实施意见、规程、暂行规定、暂行办法、试行办法、规则、规范、实施细则等12种。“名称这样繁多庞杂。既容易使立法陷于混乱，又不容易使人们分清各种不同层次的法的效力等级、适用范围，还必然影响法的体系的统一和协调发展。”[4]1286
(二)不同位阶的法的名称混用太多，法的效力等级无法区分
据我们的考察。在使用法的名称上不仅多而且乱，不同效力等级的法规范性文件使用同样的名称形式，如“条例”这种法的名称形式，不仅全国人民代表大会常务委员会在立法中使用，如制定《中华人民共和国学位条例》、《中华人民共和国外交特权与豁免条例》等；国务院在制定行政法规时也使用，如《规章制定程序条例》、《行政法规制定程序条例》；地方人大及其常委会在制定地方性法规时也使用，如《湖北省人民代表大会及其常务委员会立法条例》、《上海市出版物发行管理条例》；甚至政府部门在制定规章时也使用，如《安徽省著名商标认定和保护条例》、《农业机械安全监督管理条例》。虽然我们并不是反对“条例”名称的使用，但是在使用过多无法区分法规范性文件效力等级时，这种使用就有点不科学、不规范了，比如说，单从名称上看，谁能区分《规章制定程序条例》、《行政法规制定程序条例》和《农业机械安全监督管理条例》的效力等级。除“条例”名称外，“决定”、“规定”、“办法”等很多名称的使用也存在这样的问题。
(三)同一立法主体制定的规范性文件名称不同，法的适用范围无法把握
同是国务院制定的行政法规，名称上有很大区别，有的前面冠之以“中华人民共和国”字样，如《中华人民共和国植物新品种保护条例》；有的前面冠之以“中华人民共和国国务院”字样，如《中华人民共和国国务院关于经济特区和沿海十四个港口城市减征、免征企业所得税和工商统一税的暂行规定》；有的前面冠之以“国务院”字样，如《国务院关于授权香港特别行政区政府接收原香港政府资产的决定》；有的则没有，如《规章制定程序条例》、《行政法规制定程序条例》等。单从这些名称上，我们很难判断它们同是由国务院制定的行政法规，效力等级一样。法的适用范围一样。
(四)名称使用不规范，法的制定主体及效力等级无法了解
如同样使用“规定”作为法的名称，有《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》、《价格违法行为行政处罚规定》，前者系由全国人民代表大会常务委员会制定的，属于法律的范畴，后者是国务院制定的，属于行政法规的范畴，但一般人无法从它们的名称上来作出准确判断，一个是全国人民代表大会常委会制定的法律，一个是国务院制定的行政法规。这种现象在很多不同的法规范性文件的名称上都有体现。
(五)一些法的名称不精炼，不好理解
在我国现行有效的一些法规范性文件中，一些法的名称非常不精炼，不容易理解，如1979年11月29日五届全国人大常委会第十二次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于批准国务院关于劳动教养的补充规定的决议》，不仔细看，不容易弄明白这个标题的含义。一些法的名称过长，不仅不好记，也不好理解。如《第五届全国人民代表大会第五次会议关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的若干规定的决议》名称太长，离规范化、科学化的要求比较远。
(六)在法的名称中出现“政策导向性”文字，不能显示法的权威与尊严
我国一些法的名称出现一些“政策导向性”文字，如“鼓励”、“引导”。比如国务院制定的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》、《关于鼓励外商投资的规定》、《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》、《国务院关于鼓励华侨和香港澳门同胞投资的规定》、《国务院关于鼓励台湾同胞投资的规定》、《国务院办公厅关于扶持家禽业发展的若干意见》等多部行政法规，在法的名称中出现“扶持”、“推广”、“鼓励”等词语，与其说是法律术语，不如说是政策术语，是政策性宣言，而不是法律的规范性规定。[5]97－100
(七)一些法的名称中出现“暂行”、“试行”字样，有失法的严肃性与权威性
全国人大常委会制定的5部法律中，名称中有“试行”字样，它们是：《中华人民共和国企业破产法(试行)》、《关于授权国务院改革工商税制有关税收条例草案试行的决定》、《全国人大常委会关于授权国务院改革工商税制有关税收条例草案试行的决定》、《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院改革工商税制和试行有关税收条例(草案)的决定》、《全国人大常委会中华人民共和国民事诉讼法(试行)》。
在国务院制定的行政法规中，一些行政法规的名称中有“暂行”、“试行”字样，如《禁止向企业摊派暂行条例》、《可转换公司债券管理暂行办法》、《关于加强和改善民用工业为国防军工协作配套管理工作若干问题的暂行规定》、《文物特许出口管理试行办法》。而且据我们统计，截至2007年10月，在现行有效的行政法规目录中，有“暂行”、“试行”名称的行政法规有118件，占了行政法规总数669件的六分之一强。[6]490－570
在政府规章中，也有很多规章名称中有“暂行”、“试行”字样，如《普通高等学校毕业生就业工作暂行规定》、《高等学校收费管理暂行办法》、《高等学校培养第二学士学位生的试行办法》，规章的数量极为庞大，其名称中有“暂行”、“试行”字样的肯定为数不少。
我们认为，“法律、法规一旦公布实施，就应当是正式文本，以示法律、法规的庄重、严肃和权威、尊严。”在法律、法规的名称上加上“暂行”、“试行”二字，“无论在理论上和实践上都不具有任何价值和意义。相反，却有外行人看不懂，内行人说不清的弊端，不利于维护社会主义法制权威和尊严。”[1]290－293
三、我国法的名称规范化的必要性及价值
任何一个事物的名称，从规范化的角度来讲，都应该具有识别功能，即通过这个名称形式上将其与其他事物区别开来。作为规范化的法的名称，它应具有的识别功能是：能够将一部法规范性文件与另外的法规范性文件区别开来，还可以将法规范性文件与非属于法律范畴的规范性文件区别开来，还可以将法规范性文件与非属于法律范畴的非规范性文件区别开来。
首先，规范化的法的名称，能够将一部法规范性文件与其他法规范性文件区别开来。我们知道，我国现行立法体制是“一元两级多层次”的立法体制，决定了我国现阶段立法主体的数量不是单一的，而是有多个不同层次的立法主体。那么不同立法主体制定的法规范性文件如何区分。从形式上看，对法的名称进行规范化的设置，我们可以将不同立法主体制定的法规范性文件区别开来。我国现行的法律体系是由不同法律部门、不同位阶的法规范性文件所构成的体系，如果从名称上不能区别不同立法主体制定的法规范性文件，势必引起法律体系的混乱。
其次，规范化的法的名称，能够将一部法规范性文件与非属于法律范畴的规范性文件区别开来。“规范性文件是指国家机关在自己的职权范围内，依照一定的程序制定的具有普遍约束力的法律、法规、规章、决定、命令与措施等。”[7]6－7法规范性文件是指前文所指的宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章。非属于法律范畴的规范性文件则是指除以上规范性文件以外的具有普遍约束力的决定、命令与措施等。非属于法律范畴的规范性文件，在我国现行法律文本中又称之为“其他规范性文件”，我国《行政诉讼法》第12条、《行政处罚法》第14条、《行政许可法》第17条、《行政复议法》第7条等所指的“其他规范性文件”。这里的“其他规范性文件”“即包括了行政机关制定的规范性文件，也包括了人大及其常委会制定的规范性文件。”[8]4比如国务院，根据《立法法》第89条规定，国务院根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，决定和命令。在这里，只有行政法规属于法规范性文件，当行政措施、决定和命令具有普遍约束力时，它则属于“其他规范性文件”，即属于非法律范畴的规范性文件。规范化的法的名称，应具有这样的功能，即将其与其他规范性文件(非法律范畴的规范性文件)区别开来。
最后，规范化的法的名称，能够将法规范性文件与非规范性文件区别开来。如果说规范性文件是针对不特定的人制定的具有普遍约束力的行为规范，则非规范性文件则是针对特定的人、特定的事而不具有普遍约束力的行为规定。即使是立法主体，它的所有行为并不都具有立法行为的性质，它的一些行为可能也属于非规范性文件的制定行为。以全国人大常委会的职权为例，根据《宪法》第67条规定，在全国人大常委会行使下列职权时，如“(一)解释宪法，监督宪法的实施；(二)制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；(三)在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触；(四)解释法律；”“(七)撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；(八)撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律、行政法规相抵触的地方性法规和决议；”“(十四)决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除；(十五)规定军人和外交人员的衔级制度的专门衔级制度”属于立法行为；在全国人大常委会行使这些职权时，如“(六)监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作”；“(九)在全国人民代表大会闭会期间，根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的人选；(十)在全国人民代表大会闭会期间，根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的人选；(十一)根据最高人民法院院长的提请，任免最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长……”则属于非规范性文件的决定行为。如果说对全国人大常委会制定的法规范性文件名称进行规范化设置，让我们能够对全国人大常委会的立法行为与非规范文件的决定行为很容易地识别出来。因此，从这个角度讲，对法的名称进行规范化也是必要的。
当然法的名称规范化不仅具有以上的意义，在实践中还具有立法、司法、守法甚至法学研究上的重要意义和功能。从立法方面说，“立法者在立法时容易明确正在立的法有什么样的效力等级、性质和内容；在立法后能明确这个法只有哪个机关才能对其加以解释、补充、修改或废止；还有利于对法进行分类、清理、汇编、编纂及其他法的系统化工作。”从司法和守法方面说，司法者的守法通过名称便能了解法的性质、内容和效力等级，从而了解法与自己的司法业务或日常工作、日常生活有什么关系，使自己在司法和守法时避免盲目性、增强自觉性。从法学研究方面说，“有利于对立法资料进行分类、编排、整理和统计，有利于开展法学特别是立法学的研究。”[9]494
四、法的名称规范化的构成要素
从前文我们考察法的名称，我们可以清楚地看出，一般来讲，法的名称由三个方面组成，即法的名称构成有三个要素。但对这三个要素的概括，学界有不同的看法，有学者认为，“法的名称中包括三个部分：第一部分说明制定机关或效力范围：第二部分说明内容；第三部分说明效力等级。”[10]169有学者认为，法的名称三个要素是：“一是反映空间适用范围的内容要素；二是反映所调整对象的内容要素；三是反映效力等级的内容要素。”[11]237还有学者认为，法的名称三要素是：“这三个要素一是反映法的适用范围的要素；二是反映法的内容的要素；三是反映法的效力等级的要素。”[9]499这三种观点有一点共同性，就是法的名称中都包括有法的效力等级这个要素。而且这三种观点都可以从我国现行有效的法规范性文件的名称中找到依据。
结合以上三种观点以及从法的名称规范化构想角度，我们认为，法的名称规范化的三个要素包括：1、法的制定主体或效力适用范围的要素；2、法的调整对象的要素；3、法的效力等级的要素。
(一)法的制定主体或效力适用范围的要素
法的制定主体也即立法主体，即在法的名称包括立法主体要素，从法的名称即可准确判断出立法主体是谁，从而也可以判断出该法的效力等级。法的效力适用范围在法的名称中一般是指法适用的空间效力范围，即法在什么样的地域范围内有效。那么针对我国现行立法体制状况，我们认为，在一些情况下，法的名称使用法的效力适用范围要素，如全国人民代表大会及其常委会制定的法律，一般冠之以“中华人民共和国”即可，标明该法在全国范围内有效，如《中华人民共和国立法法》；但是反过来，我们不能说，凡是在全国范围内有效的法规范性文件都可以冠之以“中华人民共和国”字样，这个时候，作为区分，我们可以在法的名称中标明“立法主体的要素”，如《国务院体育锻炼标准施行办法》，即明确该法规范性文件的制定主体是国务院，其效力适用范围是全国范围，这个没有歧义。但如果将该规范性文件改为《中华人民共和国体育锻炼标准施行办法》，就有点不太好理解了，虽然其适用范围仍然是全国，但是不能够判断其制定主体及效力等级了，为作区分，这种情况下，我们认为，应该在法的名称中冠以“立法主体”最好。同样这种情形也适用国务院各部门制定的部门规章。由此我们可以从法的规范化的角度，作出如此规定，凡是全国人民代表大会及其常委会制定的法规范性文件，其名称中标注法的适用范围字样，即“中华人民共和国”字样；凡是国务院制定的行政法规，宜在名称中标注“立法主体”即“国务院”字样；凡是国务院各部门制定的规章名称中则明确“立法主体”字样，如《农业部关于进一步加强农药管理工作的意见》，除规定上位法的实施细则以外。对于地方性法规及地方政府规章的名称，我们认为可以在其名称中冠之以“法的适用范围”要素即可，如《重庆市义务教育实施条例》、《吉林省耕地占用税实施办法》等可以从法的名称中判断其适用的范围。
(二)法的调整对象的要素
法的名称中要有明确的“法的调整对象”的内容，从而让我们能够准确把握该法所要调整的对象或解决的问题是什么。从前面三种观点我们知道，多数学者将该要素归结为“法的内容要素”，我们认为这不太准确，调整对象与调整内容还是有区别的，而且在短短的法的名称中有时不能准确地表达法所要调整的内容，我们认为调整对象更为科学些，如《中华人民共和国公司法》，它是对公司为调整对象的，但内容上来讲仅是针对有限责任公司与股份有限公司的设立、运行、解散等的规定，它并不是针对所有的公司类型，没有必要在法的名称中将调整的两种公司类型都标示出来，如将其改为《中华人民共和国有限责任公司与股份有限责任公司法》，不仅题目长而且有点难以理解。
(三)法的效力等级
在法的名称中，法的效力等级一般可以从法的制定主体上得出，如《国务院体育锻炼标准施行办法》、《农业部关于进一步加强农药管理工作的意见》，前者一看属于行政法规，后者就属于部门规章，前者的效力等级高于后者。但是如果没有明确制定主体怎么办？如《上海市出版物发行管理条例》、《安徽省著名商标认定和保护条例》这两个法规范性文件放在一起，我们怎么判断其效力等级或制定主体？同样是“条例”，前者是上海市人大常委会制定的地方性法规，后者是安徽省人民政府制定的地方政府规章。地方性法规的效力等级要高于地方政府规章。在这种情况下，就得设计出使用不同称谓(即名称)以此标识出法的效力等级。
但目前我国尚无统一的立法规定，学界有一些尝试。
有的学者将法的名称表述为十三种：(1)《中华人民共和国宪法》；(2)《中华人民共和国××基本法》；(3)《中华人民共和国××法》；(4)《中华人民共和国××条例》；(5)《中华人民共和国××法规》；(6)《中华人民共和国××规定》或《中华人民共和国××办法》；(7)《××省(市、自治区)××基本法规》；(8)《××省(市、自治区)××法规》；(9)《××(地方)××自治条例》或《××(地方)××单行条例》；(10)《××(地方)××规定》或《××(地方)××办法》；(11)《××变动案》；(12)《××决议(定)案》；(13)《××实施细则》。[11]236
有的学者将法的名称表述为九种：(1)《中华人民共和国宪法》；(2)《中华人民共和国××基本法》；(3)《中华人民共和国××法》；(4)《中华人民共和国××法规》和《××省(自治区)××法规》和《××自治区(州、县)××自治法规》；(5)《××部(委、局、署)××规章》和《××省(自治区)××规章》或《××市××规章》；(6)《××授权××的规定》；(7)《××条例》；(8)《××变动案》；(9)《××实施细则》。[9]496－499
还有学者从法的体裁意义与命名意义上来规范法的名称，任何法的名称都是这两种意义上的结合。第一，从法的体裁意义上讲，将法的名称确定为：(1)宪法。宪法由全国人大制定。(2)法。权力机关(包括其常设机关)制定的规范性文件。(3)法规。行政机关制定的规范性文件。第二，从法的命名意义上讲，将法的名称确定为：(1)《中国宪法》。(2)《××(适用范围)××(内容)法》。(3)《××(适用范围)××(内容)法规》或者《××(国务院部门)××(内容)法规》。[12]62－65
不过以上的设想仍然存在一些问题：1、法的名称过于单一，如前两种观点中都将一般地方性法规写为《××省(市、自治区)××基本法规》一种形式。地方性法规是否可以针对不同的调整对象、调整内容采取的不同的名称体例？我们认为是可以的，太单调的名称不太好；2、从一些法的名称仍然无法识别法的效力等级，如前两种观点中的最后三种法的名称，怎样确定它们的效力等级，不清楚。简化是简化了，但是仍然存在名称不规范问题。[13]123－1253第三种观点更是将法的范围界定为法律与行政法规，排除了地方性法规与规章作为“法”的意义，而且这种将“中华人民共和国”简称为“中国”不仅不符合实际，也不科学。
五、我国法的名称规范化设置的立法构想
作为我国第一部全面规范立法的法律，2000年3月15日通过的《中华人民共和国立法法》，对我国法的名称规范化并没有作出规定。但是在一些其他法规范性文件中有对一种或几种类型的法规范性文件的名称作出了规定。如《行政法规制定程序条例》第4条规定：行政法规的名称一般称“条例”，也可以称“规定”、“办法”等。国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定制定的行政法规，称“暂行条例”或者“暂行规定”。国务院各部门和地方人民政府制定的规章不得称“条例”。《规章制定程序条例》第6条规定：章的名称一般称“规定”、“办法”，但不得称“条例”。一些地方性法规对法的名称也作出了规定，如《陕西省地方立法条例》第59条规定，“地方性法规的类别名称可以称条例、规定、办法、规则。《湖南省地方立法条例》第50条规定地方性法规根据内容的不同，一般采用实施办法、条例、规定、规则、决定、决议等名称。属于全面实施国家某项法律的，称实施办法；属于对国家某项法律的部分内容作具体实施规范，或者在国家没有专项规定的情况下，根据本地实际对某一方面社会关系作比较全面、系统规范的，称条例；属于只对某一方面工作作专项规定的，称规定；属于只对某一方面的工作程序作规范的，称规则；属于按照立法程序作出的具有地方性法规性质的其他规范性文件，称决定或决议。这些规定都有合理的地方，也有不足的地方，如《行政法规制定程序条例》虽然确认了国务院各部门和地方人民政府制定的规章不得称“条例”，这是合理的；但它仍然将“暂行条例”或“暂行规定”作为行政法规的名称规定下来，这又不合适。《湖南省地方立法条例》关于地方性法规名称的规定比较合理。《陕西省地方立法条例》规定过于简单，实践中操作难度大。尽管有以上规定，但仍显混乱，我们认为，有必要在修改《立法法》时对我国法的名称规范化作出全面规定。
根据前文的论述，我们认为，我国法的名称规范化坚持这样几个原则：一是法的名称数量不要太多，任何一个立法主体在其制定的法规范性文件中使用名称不应超过5种类型；二是一些法的名称体例，不同的立法主体可以用，但应加以区分，比如国务院制定的行政法规可以用“条例”。地方性法规也可以使用“条例”，但应在名称中标注“立法主体”的字样以示区别。法律与规章不应使用“条例”这种名称；三是不论任何立法主体，在其名称中不得使用“暂行”、“试行”字样，以表示法的权威与尊严；四是法的名称中要包含基本的三要素，语言要精练，概括要准确。根据我国现行法的名称状况，提出如下规范化的设想：
1、全国人民代表大会及其常务委员会通过的法律，在其名称上冠以“中华人民共和国”字样，表示为《中华人民共和国××法》，不再使用“条例”、“命令”字样；
2、全国人民代表大会及其常务委员会通过的决议、决定、办法、方案等，在其名称上冠之“全国人民代表大会”或“全国人民代表大会常务委员会”字样，不需再注明“中华人民共和国”字样，直接表示为《全国人民代表大会关于××决议(决定、方案、办法等)》、《全国人民代表大会常务委员会关于××决议(决定、方案、办法等)》；
3、国务院为执行法律的规定需要制定行政法规时，一般可以用“实施条例”、“实施细则”、“实施办法”字样，表示为《中华人民共和国××法实施条例(实施细则、实施办法等)》；
4、国务院依据自己行政管理职权需要或接受全国人民代表大会及其常委会授权制定行政法规时，一般用“条例”、“办法”、“规定”等，但在名称中须标注“国务院”字样，表示为《国务院××条例(办法、规定等)》；
5、国务院通过决议、决定时，在其名称中要标注“国务院”字样，表示为《国务院关于××决议(决定等)》；
6、地方人大及其常委会为执行法律、行政法规的规定需要制定地方性法规时，一般为实施办法。对法的名称可以简称，如《××法》，无需在法的前面标注有“中华人民共和国”字样，表示为《××省(自治区、直辖市、较大的市)××法实施办法》；
7、地方人大及其常委会为属于地方性事务需要制定地方性法规时，可采用条例、规定、规则、决定、决议等名称，但须在法的名称中标注“立法主体”名称，如“山东省人民代表大会”、“山东省人民代表大会常务委员会”，表示为《××人民代表大会(或人民代表大会常务委员会关于××条例(规定、规则、决定、决议等)》；
8、国务院各部门以及地方人民政府制定的规章，在行使执行性立法权时(即为执行上位法而作出具体规定的)，使用“实施意见”名称，并且标注立法主体名称，如《山东省人民政府关于××法(法规)的实施意见》；
第二条凡利用各种媒介或者形式在中华人民共和国境内的医疗广告，均属本办法管理范围。
医疗广告是指医疗机构（下称广告客户）通过一定的媒介或者形式，向社会或者公众宣传其运用科学技术诊疗疾病的活动。
第三条医疗广告内容必须真实、健康、科学、准确，不得以任何形式欺骗或误导公众。
第四条医疗广告的管理机关是国家工商行政管理局和地方各级工商行政管理机关；医疗广告专业技术内容的出证者是省、自治区、直辖市卫生行政部门。
第五条医疗广告内容仅限于医疗机构名称、诊疗地点、从业医师姓名、技术职称、服务商标、诊疗时间、诊疗科目、诊疗方法、通信方式。
第六条诊疗科目以国家卫生行政部门有关文件为依据；疾病名称以国际疾病分类第九版（ICD—9）中三位数类目表和全国医学高等院校材及国家卫生行政部门的有关规定为依据；诊疗方法以医药学理论及有关规范为依据。
第七条医疗广告中禁止出现下列内容：
（一）有、迷信、荒诞语言文字、画面的；
（二）贬低他人的；
（三）保证治愈或者隐含保证治愈的；
（四）宣传治愈率、有效率等诊疗效果的；
（五）利用患者或者其它医学权威机构、人员和医生的名义、形象或者使用其推荐语进行宣传的；
（六）冠以祖传秘方或者名医传授等内容的；
（七）单纯以一般通信方式诊疗疾病的；
（八）国家卫生行政部门规定的不宜进行广告宣传的诊疗方法；
（九）违反其它有关法律、法规的。
第八条广告客户必须持有卫生行政部门出具的《医疗广告证明》（式样略），方可进行广告宣传。
第九条广告客户申请办理《医疗广告证明》，应向当地卫生行政部门提交下列证明材料：
（一）医疗机构执业许可证；
（二）医疗广告的专业技术内容；
（三）有关卫生技术人员的证明材料；
（四）诊疗方法的技术资料；
（五）依照国家有关规定，必须进行营业登记的，应当提交营业执照。
第十条县（区）级和地（市）级卫生行政部门在接到申请后，应在十日内完成初步审查，并将审查意见和申请提交的证明材料逐级上报至省级卫生行政部门。
省级卫生行政部门受理申请后，应当查验有关证明材料，审查广告内容（中医医疗广告内容由省级中医药管理部门审查），并在十五日内做出决定，符合规定的，出具《医疗广告证明》。
第十一条《医疗广告证明》的有效期为一年。在有效期内变更广告内容或者期满后继续进行广告宣传的，必须重新办理《医疗广告证明》。
《医疗广告证明》不得伪造、涂改、出租、出借、转让、出卖或者擅自复制。
医疗广告证明文号必须与广告内容同时。
第十二条广告经营者承办或者医疗广告，必须查验《医疗广告证明》，并按照核定的内容设计、制作、、医疗广告。未取得《医疗广告证明》的，广告经营者不得承办或者。
第十三条户外医疗广告，必须持《医疗广告证明》到当地工商行政管理机关办理手续。
第十四条广告客户或者广告经营者违反本办法第三条规定的，依据《广告管理条例施行细则》（以下简称《细则》）第十九条规定予以处罚，并吊销《医疗广告证明》。
第十五条广告客户违反本办法第五条，第六条，第七条第（三）、（四）、（五）、（六）、（七）、（八）项，第八条，第十一条第一、三款规定的，依据《细则》第二十二条规定予以处罚，并吊销《医疗广告证明》，责令停止广告。
第十六条广告客户或者广告经营者违反本办法第七条第（二）项规定的，依据《细则》第二十条规定予以处罚；违反本办法第七条第（一）、（九）项规定的，依据《细则》第二十三条规定予以处罚。
第十七条广告客户违反本办法第九条、第十一条第二款规定，或者出证者违反本办法第十条规定，出具非法、虚假证明的，依据《细则》第二十六条规定予以处罚。
第十八条广告经营者违反本办法第十二条规定的，依据《细则》第二十七条规定予以处罚。
第十九条广告客户或者广告经营者违反本办法第十三条规定的，依据《细则》第二十八条规定予以处罚。
第二十条本办法规定的处罚，由工商行政管理机关负责实施。其中吊销《医疗广告证明》的决定，由卫生行政部门执行。
第二十一条本办法规定的行政处罚，可以单独或者合并使用。对停止广告的处罚决定，当事人必须立即执行。
第二十二条违反本办法规定，情节严重，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第二十三条本办法所称“医疗机构”，是指从事疾病诊断、治疗活动的医院、卫生院、疗养院、门诊部、诊所、卫生所（室）以及急救站等。
第二十四条本办法有关广告管理部分由国家工商行政管理局负责解释；有关医疗广告专业技术内容部分由卫生部负责解释。