国务院工作规则范文
时间：2023-10-12 05:56:18
国务院工作规则篇1
[关键词] 会议制度 国务院全体会议 国务院常务会议 决策
会议制度作为行政管理的重要组成部分，具有重要的地位。西方许多国家制定有专门的《会议法》，对会议的具体程序用法律来加以规范。本文通过对《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国国务院组织法》及《国务院工作规则》中有关国务院会议制度的叙述与分析，试图帮助人们了解国务院全体会议和国务院常务会议在国务院最高决策中的地位和作用。
一、综述
作为中央人民政府的国务院，是中国最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。它由总理、副总理(若干人)、国务委员(若干人)、各部部长、各委员会主任、审计长及秘书长组成。
国务院，具有宪法赋予的“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，决定和命令”；“向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出议案”；“规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会的工作，并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作”等18项职权。
事实上，1954年《宪法》只规定了“总理领导国务院的工作，主持国务院会议”，并未就国务院会议的具体形式做出规定。1975年和1978年《宪法》则未对国务院会议形式作任何规定。现行的1982年《宪法》是这样规定的：“总理、副总理、国务委员、秘书长组成国务院常务会议。总理召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议。”
1982年底开始实施的《国务院组织法》第四条表述得较为明确：“国务院会议分为国务院全体会议和国务院常务会议。国务院全体会议由国务院全体成员组成。国务院常务会议由总理、副总理、国务委员、秘书长组成。总理召集和主持国务院全体会议和国务院常务会议。国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定。”也就是说，法定的国务院会议，是指国务院全体会议和国务院常务会议。
2003年3月，根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国国务院组织法》，第十届全国人民代表大会第一次会议产生的新一届中央人民政府制定了《国务院工作规则》。这一规则指出“国务院实行国务院全体会议和国务院常务会议制度”并对其做了具体描述，对会议的议题、组织工作、公开、数量、规模等多方面事项也做出了规定。
我国的国务院是世界上最有代表性的几种政府组织形式之一。虽然我国《宪法》规定“国务院实行总理负责制”，但《宪法》同时也规定了“国家机构实行民主集中制的原则”，总理负责制下还辅以全体会议和常务会议的民主形式。因此，国务院的组织形式实际上是首长负责制与合议制（委员会制）相结合的一种政府组织形式，这意味着国务院工作中的重大问题必须经国务院全体会议或常务会议讨论，在充分讨论的基础上，由总理集中正确意见，做出最后决定。
二、国务院全体会议
《国务院工作规则》第三十六条规定：国务院全体会议由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、人民银行行长、审计长、秘书长组成，由总理召集和主持。主要任务是：（一）讨论决定国务院工作中的重大事项；（二）部署国务院的重要工作；（三）通报国内外形势。一般每半年召开一次，根据需要可安排有关部门、单位负责人列席会议。
从2003年3月18日新一届政府组成到2005年7月底，国务院共召开了7次全体会议。第一次全体会议在新一届政府刚刚组成之时召开（2003-03-21），内容是通报了国务院领导同志分工，宣布了国务院机构设置，讨论通过了《国务院工作规则》等国务院工作中的重大事项。第二次在非典时期召开（2003-05-21），温家宝以中共中央政治局常委、国务院总理的双重身份主持会议并发表重要讲话。第三次（2004-01-18）和第五次（2005-01-21）都是在3月份全国人大开会之前召开，讨论即将提请会议审议的《政府工作报告（征求意见稿）》。第四（2004-09-01）、第六（2005-03-12）、第七（2005-06-21）这三次会议都是关于香港、澳门两个特别行政区行政长官的人事安排问题。
从中可看出，国务院全体会议的召开，时间根据需要而定，“每半年召开一次”不一定意味着上、下半年各开一次，如有需要次数也可突破每年两次的限制。有的年份如2003年，两次会议都在上半年召开（本年度第二次全体会议的召开是因为有突如其来的非典）；有的年份如2005年，上半年就已开了三次（本年度第二次、第三次全体会议的接连召开因为董建华的请辞而引发的香港特别行政区行政长官的变动）。已形成制度的是：每届政府组成后的几日内会召开第一次国务院全体会议，主要讨论领导同志分工、机构设置，讨论通过新修订的《国务院工作规则》等重大事项；每年的全国人民代表大会召开之前，会开会讨论即将提请会议审议的《政府工作报告（征求意见稿）》。
三、国务院常务会议
《国务院工作规则》第三十七条规定：国务院常务会议由总理、副总理、国务委员、秘书长组成，由总理召集和主持。主要任务是：（一）讨论决定国务院工作中的重要事项；（二）讨论法律草案、审议行政法规草案；（三）通报和讨论国务院其他事项。 一般每月召开三次，如有需要可临时召开。根据需要可安排有关部门、单位负责人列席会议。
从2003年3月18日到2005年7月26日，国务院共召开了100次常务会议，研究、讨论了309个重要议题，做出了许多重要决策。据不完全统计，这些议题中： 涉及政府自身改革和建设的议题31个。如国务院第43次常务会议审议通过《全面推进依法行政实施纲要》，第23次会议研究贯彻实施《中华人民共和国行政许可法》等。
涉及国民经济和社会发展的规划31个。如《能源中长期发展规划》、《中长期铁路网规划》、《国家中长期科学和技术发展规划》、《扶植人口较少民族发展规划》、《全国防沙治沙、环保工作规划》等。
涉及食品药品市场整治、艾滋病防治、安全生产、科教文卫、就业和社会保障、社会救助等议题50个。如国务院第59次常务会议研究部署加强食品安全工作；国务院第79次常务会议通过了《国家突发公共事件总体应急预案》以及105个专项和部门应急预案；国务院第20次常务会议讨论《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》等。
对这100次国务院常务会议进行统计可发现，从2003年3月19日开第1次到2005年7月26日开第100次的860天内，平均不到9天就开会一次；29个月里，平均每个月开会3.4次。从会议的主要内容可看出，国务院常务会议的议题一般涉及我国发展、改革、稳定和政府自身建设等方面的重要事项，反映出这届政府把转变职能、发展社会事业、做好公共服务、解决人民群众生产生活困难放在了政府工作的重要位置。这些事实说明在实践中，为了履行《宪法》赋予的各种职权，特别是面对我国市场经济深入的发展、加入WTO后对法律法规的需求增多的情况，国务院需要通过频繁召开常务会议来讨论决定自身工作中的诸种事项。实践证明更多地通过常务会议来进行重要事项的讨论，有利于总理更好的实施领导，也使国务院的决策更加稳定。
国务院常务会议与国务院全体会议相比，人数少，少在没有与会的各部部长、各委员会主任、人民银行行长、审计长；重要性低，讨论决定的是国务院工作中的“重要事项”而不是“重大事项”，但实际意义重大的法律草案、行政法规草案只在国务院常务会议上讨论或审议；次数频繁灵活，国务院常务会议理论上每年会开36次，远远多于国务院全体会议的2次，并且“如有需要可临时召开”。总的说来，国务院全体会议制度不如国务院常务会议制度完善，其运行需要进一步改善。
四、其他制度上的规定
国务院全体会议或国务院常务会议都是由总理召集和主持，在总理缺席的情形下不会召开。除去列席会议的人员，国务院全体会议有36人参加，国务院常务会议有10人参加，但规则中并没有规定“法定人数”。这说明总理负责制下，只有总理才是国务院的负责人，具有最后决定权，其他国务院组成人员只是总理的助手并只对总理承担责任，国务院的会议本质上不具有决策功能而是咨询和协商机构，总理的决策权不会受会议的影响，国务院会议所形成的多数对总理没有限制性的影响。为了保证会议的顺利举行，《国务院工作规则》规定：“国务院领导同志不能出席国务院全体会议或国务院常务会议，向总理请假；如对议题有意见或建议，可在会前提出。”这也体现了会议的严肃性，有助于政治生活的制度化。
国务院全体会议或国务院常务会议有列席制度。根据需要国务院全体会议或国务院常务会议都可安排有关部门、单位负责人列席会议。比如国务院常务会议上会议内容涉及的部长等人士要列席。
关于其他国务院会议的数量和规模。“国务院及各部门召开的工作会议，要减少数量，控制规模，严格审批。应由各部门召开的全国性会议，不得要求以国务院或国务院办公厅的名义召开，不邀请省、自治区、直辖市人民政府负责人出席，确需邀请的须报国务院批准。全国性会议应尽可能采用电视电话会等快捷、节俭的形式召开。”
100次国务院常务会议总共涉及309个重要议题，媒体对其中的280多个议题所涉内容及时作了公开报道， 公开的数目约占议题总数的91%。这与本届政府在政务公开、保障广大公众的知情权方面进行的制度创新有关。
最后需要指出的是，对国务院会议制度做出明确详细表述的《国务院工作规则》毕竟不是国家法律，其理应仅是国务院展开工作的程序性安排，《规则》中的许多内容乃至会议做决定的方式、会议的举行间隔、会期等，应该充实到《国务院组织法》中去，以进一步体现中央政府法制化、制度化的决心和努力。
[参考文献]
[1]韩福东.国务院决策的制度新意[J].中国新闻周刊，2004，(6).
[2]温家宝政府组成后的第二天（2003年3月19日），就召开了本届政府的第1次国务院常务会议，讨论并原则通过了《国务院工作规则（草案）》，决定将《国务院工作规则（草案）》提交将要召开的国务院第一次全体会议讨论通过。
[3]浦兴祖.中华人民共和国政治制度[M].上海人民出版社，2004.209.
[4]原始资料来源于新华网，新一届国务院全体会议汇总.news.xinhuanet.com/zhengfu/2003-11/06/content_1164225.htm
[5] 见新华网.清明政风:写在国务院常务会议召开百次之际、运筹帷幄谋发展:写在国务院常务会议召开百次之际、统筹兼顾促和谐:写在国务院常务会议召开百次之际等三篇文章.
[6] 原始数据来源于新华网，新一届国务院常务会议汇总. news.xinhuanet.com/zhengfu/2003-07/31/content_1003289.htm
[7]杨凤春.中国政府概要[M].北京大学出版社，2002年，189.
[8]新华网.清明政风:写在国务院常务会议召开百次之际.
[9]刘薇.国务院工作规则[N].京华时报， 2005-02-21.
[10]张越.国务院组织法[J].行政法学研究，1999年(1).
国务院工作规则篇2
内容提要: 国家机构是宪法的核心内容之一，国家机构组织法是宪法相关法的重要方面，在法律体系中具有重要地位。国家机构组织法一般表现为宪法相关条款、专门的国家机关组织法和单行法律的有关规定。健全和完善国家机构组织立法，一要正确认识和处理国家机构组织法与机构改革的关系，在推进机构改革进程中遵循组织法定原则；二要随着机构改革的深入，适时制定相关组织法，提高立法层次并完善相关规定，逐步实现国家机构组织的法定化。
国家机构是宪法的核心内容之一。国家机构组织法对于加强政权建设、巩固机构改革成果，保证国家机构依法行使权力、履行职责，具有重要作用。健全和完善国家机构组织法，也有利于中国特色社会主义法律体系的形成和完善。
一、国家机构组织法的地位和渊源形式
（一）国家机构组织法在法律体系中的地位
一般认为，国家机构是为实现国家职能而建立起来的各类国家机关的总称。国家机构组织法是关 于国家机构组织活动原则、各类国家机关的产生、组织、职权等宪法和法律规范的总和。
国家机构组织法在一国法律体系中具有重要地位。从各国立法看，多实行严格的“组织法定主义”，国家机构组织法属于宪法性法律。如德国《联邦宪法法院法》》、俄罗斯《联邦政府组织法》、日本的《内阁法》和《国家行政组织法》、韩国的《政府组织法》等。
在我国，国家机构组织法属于宪法相关法。它在已经形成的中国特色社会主义法律体系中具有特殊地位。
1．国家机构是宪法的核心内容之一
孙中山说：宪法者，国家之构成法。[1]从“宪法”一词的含义看，宪法本身就是“组织”、“结构”或“机构”的意思；从宪法的内容看，国家机构是宪法最主要的内容之一；从宪法的功能看，宪法最主要的功能是规范国家权力，使各类国家机关按法定的原则、方式和程序行使权力，防止权力滥用。
2．国家机构组织法是宪法相关法的重要内容
在中国特色社会主义法律体系中，与宪法关系最密切的宪法相关法是最重要的法律部门之一。[2]而宪法相关法是与宪法相配套、直接保障宪法实施和国家政权运作等方面的法律规范的总和，主要包括有关国家机构的产生、组织、职权和基本工作制度方面的法律，有关民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度方面的法律，有关维护国家主权、领土完整和国家安全方面的法律以及有关保障公民基本政治权利方面的法律。[3]国家机构组织法即属此类。
3．国家机构组织法属于基本法律的重要方面
根据宪法第六十二条，全国人大有权制定和修改国家机构等方面的基本法律。《立法法》第八条确定了国家机构组织法定原则，明确各级人民代表大会、人民政府、人民法院、人民检察院的产生、组织和职权等事项，只能由法律规定。因此，国家机构组织法属于基本法律的重要方面。
（二）国家机构组织法的渊源形式
国家机构组织法的渊源，即有关各类国家机关的产生、组织、职权在宪法、法律中的表现形式。
在我国，根据宪法和《立法法》的相关规定，国家机构组织法的主要渊源形式是下列几方面。
1．宪法的有关规定
宪法有关国家机构的条款，属于国家机构组织法第一层次的规范。宪法的有关规定作为国家机构组织法的渊源，不仅表现为其作为国家机构组织法的基本规范，如宪法第三章关于国家机构的规定，更体现为宪法的规定是指导国家机构行使职权的基本准则，如国家尊重和保障人权、民主集中制、法治等原则。
2．专门的国家机关组织法
专门的国家机关组织法，即《全国人大组织法》、《国务院组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》和《地方组织法》等。此外，还有规范人大代表产生、活动的《选举法》、《代表法》以及规范机关工作人员的《公务员法》等。[4]
3．单行法律的有关规定
有些单行法律关于国家机关组织、职权等内容，如《国防法》关于中央军委的职权的条款，《中国人民银行法》关于中国人民银行的性质和职权等规定，《食品安全法》关于国务院食品安全委员会、卫生行政部门、质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门，以及县级以上地方人民政府及其卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门食品安全监督管理职责的规定等等，也属于国家机构组织法的范畴。
（三）几个问题的探讨
1．行政法规和地方性法规能否规定国家机构的产生、组织和职权
按照职权法定原则和《立法法》第八条，各级人民代表大会、人民政府、人民法院、人民检察院的产生、组织和职权等事项，只能由法律规定。这是否意味着，法律以外的行政法规和地方性法规，不得规定各级人民代表大会、人民政府、人民法院、人民检察院的产生、组织和职权？
根据1982年《宪法》，国务院的组织由法律规定，但国务院有权规定各部和各委员会的任务和职责。因此，国务院的组织应由《国务院组织法》规定，国务院可以在宪法和法律规定的关于国务院行政机构的职权的范围内，对国务院机构的职权，作具体的规定，如1997年《国务院行政机构设置和编制管理条例》、2007年《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》和2006年《公安机关组织管理条例》等。但行政法规还不是严格意义的国家机构组织法的渊源，尽管它可以是国家机构组织法的下位法规范。
另外，根据《立法法》，地方性法规一般不能规定人民代表大会、人民政府、人民法院、人民检察院的产生、组织和职权，除非有法律的授权规定。如根据《地方组织法》第六十九条，省、自治区、直辖市的人大及其常委会可以根据地方组织法和实际情况，对执行中的问题作具体规定。因此，严格来说，地方性法规也不是国家机构组织法的渊源，但可以是国家机构组织法的下位法规范。
2．全国人大及其常委会关于机构改革的决定是否属于国家机构组织法的范畴
1954年《国务院组织法》列举国务院各部、各委员会具体名称后，有关国务院机构的改革，没有采取修改《国务院组织法》的方式，而是采取由全国人大及其常委会作出决定的方式进行。
1982年《国务院组织法》不再列举国务院各部、各委员会具体名称，有关国务院机构改革的问题，沿袭由全国人大及其常委会作出决定的方式。根据《国务院组织法》，国务院各部、各委员会的设立、撤销或合并，经总理提出，由全国人大决定；在全国人大闭会期间，由全国人大常委会决定。可见，全国人大及其常委会对于国务院机构改革，是以决定的形式而不是通过修改《国务院组织法》的方式进行的，且只是对每一届国务院机构的调整。因此，全国人大及其常委会关于国务院机构改革的决定，属于决定重大事项或组织其他中央国家机关，不属于国家机构组织法的渊源形式。
3．国务院的规范性文件不属于国家机构组织法
国务院关于机构设置、职责、编制的规范性文件，主要有下面两种：
一是《国务院关于机构设置的通知》、《国务院关于部委管理的国家局设置的通知》和《国务院关于议事协调机构设置的通知》。显然，它们是规范性文件，不属于国家机构组织法的范畴。
二是国务院各部门的“三定规定”。由于我国依法行政进程起步较晚，行政组织法尚未健全，还没有像有些国家那样制定部门组织法，而是通过“三定规定”界定行政机关职能、设定行政机关内部机构、核定行政机关编制。
关于“三定规定”的法律地位，一种说法，认为它是具有法律效力的规范性文件，是国务院部门履行职能的重要依据。[5]另外一种说法，认为它是与行政法规同等效力的政策性法规文件。[6]国务院办公厅2005年7月9日印发的《关于推行行政执法责任制的若干意见》指出：“推行行政执法责任制首先要梳理清楚行政机关所执行的有关法律、法规和规章以及国务院部门‘三定规定’”。这个表述实际上确定了“三定规定”在执法中的地位。
但从严格法律意义上看，“三定规定”虽经国务院批准、国务院办公厅，具有执行力，但它们不具有国家机构组织法的一般属性，不属于国家机构组织法。
二、国家机构组织法的不足
国家机构组织法在一国法律体系中具有重要地位。但按照完善中国特色社会主义法律体系的要求，国家机构组织法存在一些不足。
（一）立法不够健全
国家机构涉及整个国家组织体系，包括国家机构和国家机关的纵的系统和横的结合，主要应当通过宪法和宪法相关法予以调整。但现有的国家机构组织法距离建立完备立法框架的要求尚有差距。
1．中央和地方国家机构方面
除了《宪法》有关规定、《全国人大组织法》、《国务院组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》和《地方组织法》外，缺乏有关国家机构具体设置的其他法律。
2．中央与地方政府派出机关或部门派出机构的方面
缺乏中央与地方政府派出机关或部门派出机构的法律；已经实施五十多年的《城市街道办事处组织条例》、《公安派出所组织条例》也已经废止。
3．中央与地方及地方各级国家机构关系的方面
一是宪法或法律缺乏明确规定。1982年宪法规定了中央与地方的国家机构、中央与地方国家机构职权划分的总原则，但缺乏有关中央与地方国家机构职权划分的法律规范，使有关中央与地方国家机构的职权的划分和调整缺乏严格的依据。
二是上下隶属关系缺乏法律调整。根据《地方组织法》第六十六条的规定，“省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门业务指导或者领导”。但目前还没有相应的法律或行政法规。
（二）立法不够完善
1．有的内容过于原则、粗疏
例如，现行的《国务院组织法》共十一条，其中涉及国务院职权的规定仅有一条，而且这一条只规定了“国务院行使宪法第八十九条规定的职权”。而且，国务院机构的法定分类也与国务院机构的实际设置不完全相符。《全国人大组织法》的有些规定也需要修改。
2．有些内容已经过时
如《地方组织法》第六十八条关于人民政府可以设立若干派出机关的规定，已与实际情况相去甚远，特别是随着改革开放的不断深化，绝大多数地方已撤销了行政公署和区公所这一级的机关设置。现行的《地方组织法》中仍然保留着这一机关设置的规定，明显与行政区划变更和农村的实际不相符。
3．有的规定不科学
如1979年《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》，主要是在1954年制定的法院、检察院组织法的基础上修改的，[7]尽管1983年对两个法进行部分修改，2006年又对《人民法院组织法》作了修改（这次修改的针对性很强，就是将死刑核准权收归最高人民法院统一行使，实际上是恢复为1979年时的状态），但是，现行《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》关于法院、检察院的任务的规定，关于法院、检察院体制和工作机制的规定，关于法院、检察院内部机构设置的规定，关于地方法院、检察院以及专门法院、检察院的规定等，仍不适应需要。
4．有的与上位法不一致，甚至背离组织法定原则
如《国务院组织法》实施了二十八年，有些规定需要完善。7例如，按《国务院工作规则》的规定，“副总理、国务委员按分工负责处理分管工作，受总理委托，负责其他方面的工作或者专项任务”，这与《国务院组织法》中“国务委员受总理委托，负责某些方面的工作或者专项任务”的表述不一致。
5．国家机构立法尚不能完全适应建立市场经济体制、依法治国的需要和机构改革的要求
例如，《地方组织法》笼统地规定了“县级以上地方各级人民政府”和“乡、民族乡、镇人民政府”行使的职权，“上下一般粗”，没有反映不同层级政府职能配置科学化的发展趋势；有些规定涉及政府的管理职能较多，对建设服务型政府的要求体现不够；法官、检察官制度和管理体制的改革成果没有通过立法加以体现。
（三）立法层次较低，缺乏应有的规范性和法律效力
国家机构组织法本属于宪法相关法，层次应当比较高，但目前总的来看，国家机构组织立法的层次较低。如对国务院各部门的主要职责、内设机构和人员编制，主要由国务院各部门的主要职责、内设机构和人员编制规定（“三定规定”）规范。“三定规定”基本上适用于一届政府任期内，其相对稳定性、法律强制性性尚待确定。
对政府部门的主要职责、隶属关系和体制等内容，经常采用规范性文件的形式，缺乏有效的监督条款。
另外，目前对党和国家机构间的职能和相互关系，缺乏法律上的明确规定，权力运作机制在执行中有时失之规范。可以说，在一定程度上和范围内，在国家机构组织、职能、人员编制方面，政策和行政手段还代替着法律的功能。
三、国家机构组织法的健全和完善
上述国家机构组织法存在的不足，是与我国尚处于社会主义初级阶段的基本国情相适应的，也与我国民主政治建设的发展和政治体制改革的进程密切相关。按照十七大“健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责”的要求，健全和完善国家机构组织法，要认真研究解决以下几个问题。
（一）正确认识和处理国家机构组织法与机构改革的关系
加快推进国家机构组织的法治化，必须与深化机构改革和司法体制、工作机制改革的总体要求相适应。目前，统筹党委、政府和人大机构设置刚提上议程，政府机构改革正在进行，司法体制和工作机制如何改革，也正在探索之中，这些在客观上都给国家机构组织法带来一定的难度：机构改革的特点是“变”，变革原有的机构、体制和工作机制；国家机构组织法的特点是“定”，一旦规定下来，各级机构都要一体执行。因此，新旧体制转换时期的国家机构组织法不可能不带有一定的阶段性、过渡性的特点。这就要求，一方面要大力推进机构改革，不能以不完善的规定抵制改革，另一方面又要符合组织法定原则，不能突破宪法和法律的规定去搞机构改革。
为此，要科学界定国家机构的权力和责任，正确处理国家机构组织法与统筹党委、政府和人大机构设置，与政府机构改革、与司法体制和工作机制改革的关系，既要坚持国家机构的改革方向，又要为进一步的机构改革留有充分余地；既要保持国家机构组织法的相对稳定性，又要随着机构、体制和机制改革的深化和形势发展的需要，适时修改国家机构组织法。
（二）适时修订相关组织法，逐步实现国家机构组织的法定化
组织法定原则，要求在科学配置机构职能、合理划分权限、职责基础上，通过制定或修订法律，逐步做到国家机构组织的法定化。
1．着手修订《国务院组织法》和《全国人大组织法》
应按照《宪法》关于“国务院的组织由法律规定”的要求，在《国务院组织法》中列举国务院的组成部门，并规定国务院机构的种类；同时，通过修改《国务院组织法》，进一步明确国务院常务会议和全体会议的职责，副总理、国务委员的职责区分及其与总理的工作职责关系。[8]
1982年制定的《全国人大组织法》的修改，已经列入十一届全国人大常委会的立法规划，应及时启动修改程序，在总结全国人大工作实践经验基础上，对《全国人大组织法》加以修改，完善有关规定。
2．分别制定《地方人大组织法》和《地方政府组织法》
现行《地方组织法》是将地方人大和地方人民政府合并规定的，内容显得庞杂，有些内容不能适应或不能完全适应建设法治政府、服务型政府的要求。因此应当分别制定《地方人大组织法》和《地方政府组织法》。
3．尽快修改《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》
鉴于《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》的部分条款已与新形势和任务不相适应，应在改革司法体制和工作机制的基础上，尽快修改《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》，完善关于法院、检察院的任务，法院、检察院体制和工作机制，法院、检察院内部机构设置，以及人民陪审员制度等规定。
4．提高立法层次，进一步完善组织机构实体性法规
应结合行政管理体制改革和司法体制和工作机制改革的进程，统筹考虑、有序推进立法，逐步出台机构组织的行政法规或司法解释，条件成熟时上升为法律。
特别是要在进一步完善“三定规定”的同时，逐步以立法形式对各部门的性质、法律地位、职责权限、内设机构以及领导职数等作出明确规定和具体规范。在制定和实施部门组织单行法的基础上，适时研究制定部门组织基本法。
值得注意的是，2006年11月1日国务院第154次常务会议通过了《公安机关组织管理条例》，这是我国第一部规范公安机关组织管理的行政法规，也是第一部规范政府部门职能配置、机构设置和人员编制的行政法规。以后还制定了《国家安全机关组织管理条例》、《政府参事工作条例》和《行政学院工作条例》等。这些行政法规的出台，标志着向“政府职责、机构和编制的法定化”的目标迈出了重要的步伐。
注释:
[1]《〈中华民国宪法史〉前编序》，《孙中山全集》第五卷，中华书局1985年版，第319页
[2]笔者认为，宪法不是一个法律部门，而是居于各法律部门之上的国家根本法。关于这一点，请参阅全国人大常委会领导最近的有关讲话。
[3]参见杨景宇：《我国的立法体制、法律体系和立法原则》，npc.gov.cn/npc/xinwen/2003-04/25/content_316546.htm
[4]法学界一般将行政组织法、公务员法、国家赔偿法等当作行政法，而不当作宪法相关法来研究，这实在是一个误解。笔者认为在我国，可以肯定地说，行政组织法、公务员法、国家赔偿法，主要是宪法相关法，宪法学界应取得共识，并加强这方面的研究。
[5]《中央编办负责人就国务院部门“三定”工作答人民日报、新华社记者问》，载《人民日报》，2008年7月17日。
[6]《关于事业单位参照公务员法管理工作有关问题的意见》（组通字〔2006〕27号）。
[7]1979年对《人民法院组织法》的修改与对《人民检察院组织法》的修改不尽相同。对于《人民法院组织法》的修改较少，除了重申法院独立进行审判，只服从法律等原有的重要规定以外，还在任务、辩护制度、人民陪审和对已发生法律效力的错案纠正等问题上，作了若干补充和修改。而对于《检察院组织法》，主要是在检察院的性质、上下级关系等方面作了较大的修改。参见：彭真《关于七个法律草案的说明》（1979年年6月26日），载《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989年版第10-11页。
国务院工作规则篇3
摘要: 国家机构是宪法的核心内容之一，国家机构组织法是宪法相关法的重要方面，在法律体系中具有重要地位。国家机构组织法一般表现为宪法相关条款、专门的国家机关组织法和单行法律的有关规定。健全和完善国家机构组织立法，一要正确认识和处理国家机构组织法与机构改革的关系，在推进机构改革进程中遵循组织法定原则;二要随着机构改革的深入，适时制定相关组织法，提高立法层次并完善相关规定，逐步实现国家机构组织的法定化。
关键词: 国家机构组织法/法律地位/渊源形式/健全与完善
前 言
国家机构是宪法的核心内容之一。国家机构组织法对于加强政权建设、巩固机构改革成果，保证国家机构依法行使权力、履行职责，具有重要作用。健全和完善国家机构组织法，也有利于中国特色社会主义法律体系的形成和完善。
一、国家机构组织法的地位和渊源形式
(一)国家机构组织法在法律体系中的地位
一般认为，国家机构是为实现国家职能而建立起来的各类国家机关的总称。国家机构组织法是关 于国家机构组织活动原则、各类国家机关的产生、组织、职权等宪法和法律规范的总和。
国家机构组织法在一国法律体系中具有重要地位。从各国立法看，多实行严格的组织法定主义，国家机构组织法属于宪法性法律。如德国《联邦宪法法院法》》、俄罗斯《联邦政府组织法》、日本的《内阁法》和《国家行政组织法》、韩国的《政府组织法》等。
在我国，国家机构组织法属于宪法相关法。它在已经形成的中国特色社会主义法律体系中具有特殊地位。
1.国家机构是宪法的核心内容之一
孙中山说：宪法者，国家之构成法。[1]从宪法一词的含义看，宪法本身就是组织、结构或机构的意思;从宪法的内容看，国家机构是宪法最主要的内容之一;从宪法的功能看，宪法最主要的功能是规范国家权力，使各类国家机关按法定的原则、方式和程序行使权力，防止权力滥用。
2.国家机构组织法是宪法相关法的重要内容
在中国特色社会主义法律体系中，与宪法关系最密切的宪法相关法是最重要的法律部门之一。而宪法相关法是与宪法相配套、直接保障宪法实施和国家政权运作等方面的法律规范的总和，主要包括有关国家机构的产生、组织、职权和基本工作制度方面的法律，有关民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度方面的法律，有关维护国家主权、领土完整和国家安全方面的法律以及有关保障公民基本政治权利方面的法律。国家机构组织法即属此类。
3.国家机构组织法属于基本法律的重要方面
根据宪法第六十二条，全国人大有权制定和修改国家机构等方面的基本法律。《立法法》第八条确定了国家机构组织法定原则，明确各级人民代表大会、人民政府、人民法院、人民检察院的产生、组织和职权等事项，只能由法律规定。因此，国家机构组织法属于基本法律的重要方面。
(二)国家机构组织法的渊源形式
国家机构组织法的渊源，即有关各类国家机关的产生、组织、职权在宪法、法律中的表现形式。
在我国，根据宪法和《立法法》的相关规定，国家机构组织法的主要渊源形式是下列几方面。
1.宪法的有关规定
宪法有关国家机构的条款，属于国家机构组织法第一层次的规范。宪法的有关规定作为国家机构组织法的渊源，不仅表现为其作为国家机构组织法的基本规范，如宪法第三章关于国家机构的规定，更体现为宪法的规定是指导国家机构行使职权的基本准则，如国家尊重和保障****、民主集中制、法治等原则。
2.专门的国家机关组织法
专门的国家机关组织法，即《全国人大组织法》、《国务院组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》和《地方组织法》等。此外，还有规范人大代表产生、活动的《选举法》、《代表法》以及规范机关工作人员的《公务员法》等。
3.单行法律的有关规定
有些单行法律关于国家机关组织、职权等内容，如《国防法》关于中央军委的职权的条款，《中国人民银行法》关于中国人民银行的性质和职权等规定，《食品安全法》关于国务院食品安全委员会、卫生行政部门、质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门，以及县级以上地方人民政府及其卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门食品安全监督管理职责的规定等等，也属于国家机构组织法的范畴。
(三)几个问题的探讨
1.行政法规和地方性法规能否规定国家机构的产生、组织和职权
按照职权法定原则和《立法法》第八条，各级人民代表大会、人民政府、人民法院、人民检察院的产生、组织和职权等事项，只能由法律规定。这是否意味着，法律以外的行政法规和地方性法规，不得规定各级人民代表大会、人民政府、人民法院、人民检察院的产生、组织和职权?
根据1982年《宪法》，国务院的组织由法律规定，但国务院有权规定各部和各委员会的任务和职责。因此，国务院的组织应由《国务院组织法》规定，国务院可以在宪法和法律规定的关于国务院行政机构的职权的范围内，对国务院机构的职权，作具体的规定，如1997年《国务院行政机构设置和编制管理条例》、2007年《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》和2006年《公安机关组织管理条例》等。但行政法规还不是严格意义的国家机构组织法的渊源，尽管它可以是国家机构组织法的下位法规范。
另外，根据《立法法》，地方性法规一般不能规定人民代表大会、人民政府、人民法院、人民检察院的产生、组织和职权，除非有法律的授权规定。如根据《地方组织法》第六十九条，省、自治区、直辖市的人大及其常委会可以根据地方组织法和实际情况，对执行中的问题作具体规定。因此，严格来说，地方性法规也不是国家机构组织法的渊源，但可以是国家机构组织法的下位法规范。
2.全国人大及其常委会关于机构改革的决定是否属于国家机构组织法的范畴
1954年《国务院组织法》列举国务院各部、各委员会具体名称后，有关国务院机构的改革，没有采取修改《国务院组织法》的方式，而是采取由全国人大及其常委会作出决定的方式进行。
1982年《国务院组织法》不再列举国务院各部、各委员会具体名称，有关国务院机构改革的问题，沿袭由全国人大及其常委会作出决定的方式。根据《国务院组织法》，国务院各部、各委员会的设立、撤销或合并，经总理提出，由全国人大决定;在全国人大闭会期间，由全国人大常委会决定。可见，全国人大及其常委会对于国务院机构改革，是以决定的形式而不是通过修改《国务院组织法》的方式进行的，且只是对每一届国务院机构的调整。因此，全国人大及其常委会关于国务院机构改革的决定，属于决定重大事项或组织其他中央国家机关，不属于国家机构组织法的渊源形式。
3.国务院的规范性文件不属于国家机构组织法
国务院关于机构设置、职责、编制的规范性文件，主要有下面两种：
一是《国务院关于机构设置的通知》、《国务院关于部委管理的国家局设置的通知》和《国务院关于议事协调机构设置的通知》。显然，它们是规范性文件，不属于国家机构组织法的范畴。
二是国务院各部门的三定规定。由于我国依法行政进程起步较晚，行政组织法尚未健全，还没有像有些国家那样制定部门组织法，而是通过三定规定界定行政机关职能、设定行政机关内部机构、核定行政机关编制。
; 关于三定规定的法律地位，一种说法，认为它是具有法律效力的规范性文件，是国务院部门履行职能的重要依据。另外一种说法，认为它是与行政法规同等效力的政策性法规文件。国务院办公厅2005年7月9日印发的《关于推行行政执法责任制的若干意见》指出：推行行政执法责任制首先要梳理清楚行政机关所执行的有关法律、法规和规章以及国务院部门三定规定。这个表述实际上确定了三定规定在执法中的地位。
但从严格法律意义上看，三定规定虽经国务院批准、国务院办公厅，具有执行力，但它们不具有国家机构组织法的一般属性，不属于国家机构组织法。
二、国家机构组织法的不足
国家机构组织法在一国法律体系中具有重要地位。但按照完善中国特色社会主义法律体系的要求，国家机构组织法存在一些不足。
(一)立法不够健全
国家机构涉及整个国家组织体系，包括国家机构和国家机关的纵的系统和横的结合，主要应当通过宪法和宪法相关法予以调整。但现有的国家机构组织法距离建立完备立法框架的要求尚有差距。
1.中央和地方国家机构方面
除了《宪法》有关规定、《全国人大组织法》、《国务院组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》和《地方组织法》外，缺乏有关国家机构具体设置的其他法律。
2.中央与地方政府派出机关或部门派出机构的方面
缺乏中央与地方政府派出机关或部门派出机构的法律;已经实施五十多年的《城市街道办事处组织条例》、《公安派出所组织条例》也已经废止。
3.中央与地方及地方各级国家机构关系的方面
一是宪法或法律缺乏明确规定。1982年宪法规定了中央与地方的国家机构、中央与地方国家机构职权划分的总原则，但缺乏有关中央与地方国家机构职权划分的法律规范，使有关中央与地方国家机构的职权的划分和调整缺乏严格的依据。
二是上下隶属关系缺乏法律调整。根据《地方组织法》第六十六条的规定，省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门业务指导或者领导。但目前还没有相应的法律或行政法规。
(二)立法不够完善
1.有的内容过于原则、粗疏
例如，现行的《国务院组织法》共十一条，其中涉及国务院职权的规定仅有一条，而且这一条只规定了国务院行使宪法第八十九条规定的职权。而且，国务院机构的法定分类也与国务院机构的实际设置不完全相符。《全国人大组织法》的有些规定也需要修改。
2.有些内容已经过时
如《地方组织法》第六十八条关于人民政府可以设立若干派出机关的规定，已与实际情况相去甚远，特别是随着改革开放的不断深化，绝大多数地方已撤销了行政公署和区公所这一级的机关设置。现行的《地方组织法》中仍然保留着这一机关设置的规定，明显与行政区划变更和农村的实际不相符。
3.有的规定不科学
如1979年《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》，主要是在1954年制定的法院、检察院组织法的基础上修改的，尽管1983年对两个法进行部分修改，2006年又对《人民法院组织法》作了修改(这次修改的针对性很强，就是将死刑核准权收归最高人民法院统一行使，实际上是恢复为1979年时的状态)，但是，现行《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》关于法院、检察院的任务的规定，关于法院、检察院体制和工作机制的规定，关于法院、检察院内部机构设置的规定，关于地方法院、检察院以及专门法院、检察院的规定等，仍不适应需要。
4.有的与上位法不一致，甚至背离组织法定原则
如《国务院组织法》实施了二十八年，有些规定需要完善。7例如，按《国务院工作规则》的规定，副总理、国务委员按分工负责处理分管工作，受总理委托，负责其他方面的工作或者专项任务，这与《国务院组织法》中国务委员受总理委托，负责某些方面的工作或者专项任务的表述不一致。
5.国家机构立法尚不能完全适应建立市场经济体制、依法治国的需要和机构改革的要求
例如，《地方组织法》笼统地规定了县级以上地方各级人民政府和乡、民族乡、镇人民政府行使的职权，上下一般粗，没有反映不同层级政府职能配置科学化的发展趋势;有些规定涉及政府的管理职能较多，对建设服务型政府的要求体现不够;法官、检察官制度和管理体制的改革成果没有通过立法加以体现。
(三)立法层次较低，缺乏应有的规范性和法律效力
国家机构组织法本属于宪法相关法，层次应当比较高，但目前总的来看，国家机构组织立法的层次较低。如对国务院各部门的主要职责、内设机构和人员编制，主要由国务院各部门的主要职责、内设机构和人员编制规定(三定规定)规范。三定规定基本上适用于一届政府任期内，其相对稳定性、法律强制性性尚待确定。
对政府部门的主要职责、隶属关系和体制等内容，经常采用规范性文件的形式，缺乏有效的监督条款。
另外，目前对党和国家机构间的职能和相互关系，缺乏法律上的明确规定，权力运作机制在执行中有时失之规范。可以说，在一定程度上和范围内，在国家机构组织、职能、人员编制方面，政策和行政手段还代替着法律的功能。
三、国家机构组织法的健全和完善
上述国家机构组织法存在的不足，是与我国尚处于社会主义初级阶段的基本国情相适应的，也与我国民主政治建设的发展和政治体制改革的进程密切相关。按照十七大健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责的要求，健全和完善国家机构组织法，要认真研究解决以下几个问题。
(一)正确认识和处理国家机构组织法与机构改革的关系
加快推进国家机构组织的法治化，必须与深化机构改革和司法体制、工作机制改革的总体要求相适应。目前，统筹党委、政府和人大机构设置刚提上议程，政府机构改革正在进行，司法体制和工作机制如何改革，也正在探索之中，这些在客观上都给国家机构组织法带来一定的难度：机构改革的特点是变，变革原有的机构、体制和工作机制;国家机构组织法的特点是定，一旦规定下来，各级机构都要一体执行。因此，新旧体制转换时期的国家机构组织法不可能不带有一定的阶段性、过渡性的特点。这就要求，一方面要大力推进机构改革，不能以不完善的规定抵制改革，另一方面又要符合组织法定原则，不能突破宪法和法律的规定去搞机构改革。
为此，要科学界定国家机构的权力和责任，正确处理国家机构组织法与统筹党委、政府和人大机构设置，与政府机构改革、与司法体制和工作机制改革的关系，既要坚持国家机构的改革方向，又要为进一步的机构改革留有充分余地;既要保持国家机构组织法的相对稳定性，又要随着机构、体制和机制改革的深化和形势发展的需要，适时修改国家机构组织法。
(二)适时修订相关组织法，逐步实现国家机构组织的法定化
组织法定原则，要求在科学配置机构职能、合理划分权限、职责基础上，通过制定或修订法律，逐步做到国家机构组织的法定化。
1.着手修订《国务院组织法》和《全国人大组织法》
应按照《宪法》关于国务院的组织由法律规定的要求，在《国务院组织法》中列举国务院的组成部门，并规定国务院机构的种类;同时，通过修改《国务院组织法》，进一步明确国务院常务会议和全体会议的职责，副总理、国务委员的职责区分及其与总理的工作职责关系。
1982年制定的《全国人大组织法》的修改，已经列入十一届全国人大常委会的立法规划，应及时启动修改程序，在总结全国人大工作实践经验基础上，对《全国人大组织法》加以修改，完善有关规定。
2.分别制定《地方人大组织法》和《地方政府组织法》
现行《地方组织法》是将地方人大和地方人民政府合并规定的，内容显得庞杂，有些内容不能适应或不能完全适应建设法治政府、服务型政府的要求。因此应当分别制定《地方人大组织法》和《地方政府组织法》。
3.尽快修改《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》
鉴于《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》的部分条款已与新形势和任务不相适应，应在改革司法体制和工作机制的基础上，尽快修改《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》，完善关于法院、检察院的任务，法院、检察院体制和工作机制，法院、检察院内部机构设置，以及人民陪审员制度等规定。
4.提高立法层次，进一步完善组织机构实体性法规
应结合行政管理体制改革和司法体制和工作机制改革的进程，统筹考虑、有序推进立法，逐步出台机构组织的行政法规或司法解释，条件成熟时上升为法律。
特别是要在进一步完善三定规定的同时，逐步以立法形式对各部门的性质、法律地位、职责权限、内设机构以及领导职数等作出明确规定和具体规范。在制定和实施部门组织单行法的基础上，适时研究制定部门组织基本法。
值得注意的是，2006年11月1日国务院第154次常务会议通过了《公安机关组织管理条例》，这是我国第一部规范公安机关组织管理的行政法规，也是第一部规范政府部门职能配置、机构设置和人员编制的行政法规。以后还制定了《国家安全机关组织管理条例》、《政府参事工作条例》和《行政学院工作条例》等。这些行政法规的出台，标志着向政府职责、机构和编制的法定化的目标迈出了重要的步伐。
注释:
[1]《〈中华民国宪法史〉前编序》，《孙中山全集》第五卷，中华书局1985年版，第319页
笔者认为，宪法不是一个法律部门，而是居于各法律部门之上的国家根本法。关于这一点，请参阅全国人大常委会领导最近的有关讲话。
参见杨景宇：《我国的立法体制、法律体系和立法原则》，npc.gov.cn/npc/xinwen/2003-04/25/content_316546.htm
法学界一般将行政组织法、公务员法、国家赔偿法等当作行政法，而不当作宪法相关法来研究，这实在是一个误解。笔者认为在我国，可以肯定地说，行政组织法、公务员法、国家赔偿法，主要是宪法相关法，宪法学界应取得共识，并加强这方面的研究。
《中央编办负责人就国务院部门三定工作答人民日报、新华社记者问》，载《人民日报》，2008年7月17日。
《关于事业单位参照公务员法管理工作有关问题的意见》(组通字〔2006〕27号)。
1979年对《人民法院组织法》的修改与对《人民检察院组织法》的修改不尽相同。对于《人民法院组织法》的修改较少，除了重申法院独立进行审判，只服从法律等原有的重要规定以外，还在任务、辩护制度、人民陪审和对已发生法律效力的错案纠正等问题上，作了若干补充和修改。而对于《检察院组织法》，主要是在检察院的性质、上下级关系等方面作了较大的修改。参见：彭真《关于七个法律草案的说明》(1979年年6月26日)，载《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989年版第10-11页。
国务院工作规则篇4
一、指导思想
坚持以科学发展观为指导，以施行医疗健康工程为统率，依照“保基本、强基层、建机制”的准则，着力加大乡村医改投入，着力改善乡村医疗卫生前提，着力提高乡村医疗机构服务才能，知足农民群众分歧条理的医疗卫生需求，具体提高农民群众的健康程度和生活质量。
二、工作目的
以推进乡村医药卫生体制综合改革为中心工作，坚持健全乡村医疗卫生服务收集，完成“五个打破”，具体提高乡村医疗服务程度，在村卫生室到达“三个一”(一个规范化卫生室、一名具有执业资历的大夫、一套基本药物保证准则)，乡镇卫生院完成“三个有”(有一个规范化卫生院、有一支顺应乡村医疗工作的好队伍、有一套基本检测设备)，县级病院完成“三个双”(运营双轨制、医疗服务双价钱、医疗队伍双装备)，基本药物供给完成“三个零”(配送零裂缝、价钱零差率、运用零盲区)，公共卫生服务系统完成“三个建”(为一切群众坚持一套健康档案、坚持按期检查准则、坚持公共卫生服务的阵地)，详细目的是:
增强村卫生室才能建设。完成全县行政村卫生室规范化建设，为每个行政村卫生室装备基本检测和诊疗设备;为村卫生室装备具有乡村大夫执业证书或执业助理医师及以上资历从业人员;一切村卫生室悉数装备、运用基本药物。
提高乡镇卫生院服务才能。完成2所中心卫生院建设革新任务，使一切乡镇卫生院悉数到达规范化要求;为全县17个乡镇卫生院装备医疗设备;完成以治理体制、人事准则、分派准则、药物准则、保证准则为首要内容的综合改革任务。
探究推进县级病院改革。至少有1所县级医疗机构完成“运营双轨制、服务双价钱、队伍双配套”的目的。
坚持国家基本药物准则。县、乡、村三级医疗机构悉数装备、运用国家基本药物;一切县政府办的乡镇卫生院执行药品零差率销售;坚持和完善掩盖县、乡、村三级医疗卫活力构的收购、配送准则。
加速公共卫生服务系统建设。落实县级疾病预防节制、卫生监督、妇幼保健等公共卫活力构人员编制，一切乡镇卫生院均设立公共卫生科，保证每个行政村卫生室设置不少于1名乡村大夫专(兼)职从事公共卫生服务;为每个乡村居民坚持一套健康档案，其中规范化电子建档率到达50%以上;坚持健康体检机制，为乡村居民按期进行健康体检。
推进参合农民大病统筹工作。保证新农合参合率到达90%以上;新农合最高付出限额到达农大家均纯收入的6倍以上，且不低于6万元;在新农合赔偿的基本上，对个人担负的大额医疗费用赐与最高限额达10万元的再赔偿。
三、首要任务
着眼于大家享有基本医疗卫生服务，大力施行“农民健康”工程，重点开展六项工作，具体推进和深化乡村医药卫生体制改革。
(一)增强村卫生室才能建设
1.完成村卫生室规范化建设。将村卫生室建设归入统筹城乡发展规划，依照统一设计图纸、统一建设规范的要求，完成全县行政村的规范化村卫生室建设任务。依据全县村卫生室的实践状况，对曾经建好并符合要求的可不再重建，对不达标的进行改、扩建，对没有前提改、扩建或没有卫生室的行政村依托村民服务中心进行建设。村卫生室由村集体举行，用地由村集体无偿供应，规范化村卫生室建设所需资金由各级县政府筹措处理。还，为每个行政村卫生室装备基本检测和诊疗设备。(县卫生局，县财务局，县发改局，各乡镇县政府负责)
2.增强村卫生室从业人员建设。依照服务人口数比例装备村卫生室从业人员，且从业人员须具有乡村大夫执业证书或执业助理医师及以上资历。现有具有天资的人员经过审核直接录用，审核不及格的培训及格后再录用;不具有天资的人员经过培训获得资历并审核及格后可以录用。从本年起，对新招录的村医，要具有中专以上学历和执业助理医师以上资历，上岗前先安排到县、乡医疗机构进行1个月以上的临床学习学习(中医带徒除外)。(县卫生局，县人力资源和社会保证局，各乡镇县政府负责)
积极雇用大学生村医，逐渐提高村医专业技能程度。
3.装备运用基本药物。以推进乡村一体化治理为基本，一切行政村卫生室悉数装备、运用国家基本药物和省补充的归入基本药物治理的非基本药物，所需药品方案清单按期上报乡镇卫生院，执行统一收购。村卫生室不得擅自收购药品。(县卫生局，各乡镇县政府负责)
(二)提高乡镇卫生院服务才能
1.完成乡镇卫生院规范化建设。完成天长镇中心卫生院、威州镇中心卫生院2所中心卫生院建设革新任务，使每个乡镇都有一所县政府举行的规范化乡镇卫生院。(县发改局，县财务局，县卫生局，各乡镇县政府负责)
2.增强乡镇卫生院队伍建设。要明确县政府举行的乡镇卫生院公益性质，按规则的时间，在审定编制的限额内，按同意的岗位设置方案完成人员聘用工作，一切乡镇卫生院执行绩效工资;从2012年开端，分期分批雇用具有执业资历的医学院校毕业生到乡镇卫生院工作，市、县两级财务赐与定额工资补助和相关福利待遇。
积极开展全科大夫转岗培训，2012岁尾每个乡镇卫生院至少有1名医师参与全科医师培训，安排乡镇卫生院技能人员到指定的二级以上病院学习学习;采取多种方式，努力提高护理队伍全体本质，组织一切35岁以下护理人员参与大专以上学历教育;开展高级医学院校乡村订单免费培育，执行定向就业。(县人力资源和社会保证局，县卫生局负责)
3.提高乡镇卫生院设备程度。辨别为17个乡镇卫生院配齐X光机、心电图机、B超、半主动生化分析仪、呼吸急救、紧要救护等设备，提高公共卫生服务和经常见病、多发病的诊疗及急救程度。(县卫生局，县财务局负责)
4.推进基层医药卫生体制综合改革。依照河北省人民县政府办公厅关于在全省县政府办基层医疗卫活力构施行国家基本药物准则的通知》(冀政办〔2012〕4号)要求，推进基层医药卫生体制综合改革。6月底前，完成治理体制、人事准则、分派准则、药物准则、保证准则等综合改革任务。
(三)探究推进县级病院改革
启动井陉县病院建设工作，并积极推进县级病院完成“三个双”的目的:
1.坚持病院运营双轨制。坚持维护县级病院公益性和社会效益准则，试点组建县级医疗集团，整合医疗资源，坚持基本医疗服务及急危重症病人急救保证机制。在保证供应基本医疗服务的前提下，本着“自愿选择、按需供应、知情赞同”的准则，适度开展特需门诊、特需病房、产科陪同临产(引产)服务、家庭医护保健、特需护理、特需保健、特需检查、特需会诊、上级病院专家手术等特需医疗服务。供应特需服务的床位数不超越总床位数的10%、(县卫生局，县物价局县政府负责)
2.执行医疗服务双价钱。基本医疗服务执行县政府指导价，由基本医疗保险和个人按比例担负费用。特需医疗服务价钱依照成本加恰当红利、统筹市场供求状况的订价准则，由医疗机构自立确定，并按相关顺序处理。医疗费用由个人直接付费或经过贸易健康保险付出。(县卫生局，县物价局负责)
3.装备医疗服务双队伍。依照定岗不定人的准则，明确基本医疗服务岗位和特需医疗服务岗位。依据岗位需求，健全基本医疗服务和特需医疗服务两支队伍，病院现有医护人员注重保证基本医疗服务;外聘国家、省、市级专家承当特需医疗服务，病院现有高级专业技能人员在保证完成基本医疗服务的前提下，参加特需服务，执行动态治理。进一步规范两支队伍的服务行为，提高服务才能，保证患者享用规范化、高质量的医疗服务。(县卫生局负责)
(四)坚持国家基本药物准则
1.规范基本药物收购配送机制。县、乡两级明确专人落实基本药物准则，保证广大农民群众可以实时用上安全、价廉、质优的基本药物。国家基本药物和省补充药品执行网上集中投标、统一订价、统一收购、统一配送，执行同剂型同规格单一货源收购。(县卫生局负责)
2.扩展基本药物准则施行范围。在一切县政府举行的乡镇卫生院执行国家基本药物准则，并执行零差率销售，有前提的乡镇向执行乡村一体化治理的行政村卫生室扩展。探究多渠道赔偿机制，保证乡、村医疗卫活力构的正常运转。(县卫生局，县财务局县政府负责)
3.增强基本药物运用治理。在一切乡镇卫生院和行政村卫生室悉数装备、运用基本药物。县级医疗机构要将基本药物作为供应基本医疗服务的首选药优先运用，并保证用药安全。(县卫生局，县食药监局负责)
(五)加速公共卫生服务系统建设
1.增强公共卫生服务阵地建设。要依照国家和省有关规则，落实县级疾病预防节制、卫生监督、妇幼保健等公共卫活力构人员编制，坚持录用、审核和退出机制，完善技能配备，增强人员培训，提高服务才能，切实发扬好主阵地的效果。每个乡镇卫生院要设立公共卫生科，从事公共卫生服务专(兼)职人员不低于审定人员编制的30%。每个村卫生室设置不少于1名人员专(兼)职从事公共卫生服务。(县卫生局，县编办，各乡镇县政府负责)
2.搞好公共卫生服务项目工作。依照公共卫生服务项目规范要求，继续抓好国家基本和严重公共卫生服务项目，提高公共卫生服务的公道性和可及性，特别是为每个乡村居民坚持一套健康档案，其中规范化电子建档率到达50%以上。(县卫生局，各乡镇县政府负责)
3.坚持按期检查准则。要坚持健全健康体检工作机制，为每个乡村居民按期进行健康体检，其中45岁以上居民每年进行一次。(县卫生局，各乡镇县政府负责)
(六)推进参合农民大病统筹工作
1.进一步完善新农合准则。进一步完善新型乡村协作医疗准则，做好宣传发起和组织工作，保证参合率不变在90%以上。开展门诊统筹工作，做好付出方法改革试点工作。(县卫生局、县财务局负责)
2.推进大病统筹工作。开展参合农民大病统筹赔偿工作，在新农合赔偿的基本上，对个人担负的大额医疗费用赐与再赔偿，最高付出限额到达10万元。(县卫生局、县财务局负责)
3.加大医疗救助力度。依照医疗救助政策，提高救助程度，拓宽救助渠道和方法，对五保户、低保户等坚苦群众施行有用救助。(县民政局，各乡镇县政府负责)
四、首要工作进度
我县深化乡村医药卫生体制综合改革工作从2012年3月至2012岁尾完毕。
(一)安排部署阶段(2012年3月至4月):制订施行方案，明确工作任务，分化落实责任，召开发动会，部署、启动试点工作。
(二)组织施行阶段(2012年4月至10月):
1.村卫生室建设
(1)4月至5月:成立专门机构，做好摸底查询;统一建设规范，完成施工图设计;完成项目选址，确定建设施行方案。
(2)5月至10月:5月底前悉数开工建设，8月底前完成土建工程，9月底前项目完工，10月底前装备医疗设备。
2.乡镇卫生院建设
(1)6月底前，完成治理体制、人事准则、分派准则、药物准则、保证准则等综合改革任务。
(2)7月份前，完成乡镇卫生院设备装备。
(3)乡镇卫生院规范化建设。天长镇、威州镇2所中心卫生院建设项目要在6月底前完工，7月底前投入运用。
(4)9月中旬前，完成35岁以下护理人员悉数参与大专以上学历教育报名工作。
(5)10月份完成高级医学院校乡村订单免费培育和谈签署工作，并到高级医学院校参与学习。
(6)乡镇卫生院执业医师参与全科医师转岗培训工作依照省卫生厅统一安排日程执行。
3.县级病院改革
6月份，具体推开县级病院改革工作。
4.坚持国家基本药物准则
(1)依照《河北省人民县政府办公厅关于在全省县政府办基层医疗卫活力构施行国家基本药物准则的通知》(冀政办〔2012〕4号)时间要求，一切乡镇卫生院和行政村卫生室悉数装备运用国家基本药物和省补充的归入基本药物治理的非基本药物，一切乡镇卫生院执行药品零差率销售，有前提的当地可向施行乡村一体化治理的行政村卫生室扩展。
(2)6月1日起，一切村卫生室均不得再运用非基本药物。
5.公共卫生服务系统建设
(1)6月份，一切乡镇卫生院均设立公共卫生科，村卫生室确定从事公共卫生服务的专(兼)职人员。9月份落实县级疾病预防节制、卫生监督、妇幼保健等公共卫活力构人员编制。
(2)10月份前，完成乡镇卫生院、村卫生室电子治理系统装置，为45岁以上居民进行体检，为乡村居民坚持纸质和电子健康档案。
6.参合农民大病统筹工作
5月份，制订详细施行方案并施行。
(三)总结评价阶段(2012年11月底前):各乡镇先行对综合改革完成状况进行自查，写出总结申报报县医改办;县医改指导小组有关成员单位对各乡镇完成状况进行对口验收，并写出验收申报报县医改办;县医改办、县卫生局结合组织人员对各乡镇医改工作任务完成状况进行总体评价，并写出综合申报报县医改指导小组。
(四)迎接省、市审核坪估阶段(2012年11-12月):具体做好迎接省、市审核评价工作。
五、保证办法
(一)增强指导，明确责任。县医改指导小组统一指导、组织协调乡村医药卫生体制综合改革试点工作。各乡镇县政府是推进乡村医药卫生体制改革的责任主体，首要指导要亲身抓、负总责，分担指导详细抓。发展改革、编制、财务、卫生、人力资源和社会保证、教育、物价、食物药品监管等部分要各负其责，落实任务，构成合力。
(二)加大投入，增强治理。新建(含改扩建)村卫生室基本设备建设先行试点，并向面上扩展，所需资金县级承当主体责任，省、市赐与津贴，其他建设资金除省级津贴外，由县、乡、村多渠道筹措处理。
村卫生室和乡镇卫生院装备医疗设备、雇用“大学生村医”等所需资金，依照省、市、县各1/3的比例担负。医疗设备置办执行县政府统一投标收购。
要积极探究坚持多渠道赔偿机制，保证各项津贴经费足额、实时到位，县县政府将依据各乡镇乡村医改项目建设进度，拨付县级津贴资金，并按季进行传递。新(改、扩)建后的村卫生室及医疗设备为村集体资产，各村委会要增强资产治理，严禁资产流掉。严厉落实项目资金专项治理，严禁挤占、挪用项目资金，保证资金安全。
国务院工作规则篇5
2004年3月，国务院了《全面推进依法行政实施纲要》，确立用十年左右时间将我国各级人民政府建设成法治政府的目标。对于建设法治政府的任务，国务院无疑比地方各级人民政府肩负着更为重大的责任。国务院如何作为，其对地方各级人民政府的表率作用对于建设法治政府的整个工程无疑具有举足轻重的影响。最近，国务院向社会公布了新修订的《国务院工作规则》的主要内容。从该《规则》主要内容所确立的原则、制度和公布《规则》主要内容这一行为本身，我们欣喜地看到，国务院已率先向法治政府的目标迈出了重要一步。
政府工作规则是政府对自身活动确立的有关实体和程序方面的要求。这些要求是否要形成正式的规范性文件，是否要向社会公布，我国法律对之并没有明确的规定，历届政府也没有这样的做法。在国外，除已制定了政府信息公开法的少数法治发达国家外，通常也很少有这样的法律规定和实践。我国国务院之所以这样做，表明了其建设法治政府的决心：其将自己制定的规范自己行为的规则公之于世，既是为了自律，鞭策自己毫不动摇地实行这些规则，更是为了接受他律，让全社会来监督自己坚持不懈地实行这些规则。
就《规则》的主要内容而言，其所确立的规范和制度均体现了法治政府的基本原则和要求。首先，《规则》在处理政府政务与人民的关系上，确立了执政为民、人民参与政务、人民监督政务的原则。“执政为民”是规范政府政务的宗旨、目的：政府的一切行为，无论是制定行政法规、规章，还是实施具体行政行为，都必须以人为本，从人民的利益出发，而不是从政府本身的利益出发，如为了自己的“政绩”，为了GDP而牺牲环境，牺牲农民的利益，牺牲子孙后代的利益等。“人民参与政务”是对政府政务运作提出的要求：无论是行政决策，还是行政立法、执法，都要通过一定形式、途径，如听证会、论证会、座谈会、网上讨论、书面征求意见等，保证人民的参与权。民主执政既要求政府内部会议制度的完善，不能什么事都由政府一把手说了算，还要求（更要求）公众参与制度的健全，不能再沿袭传统的行政管理模式：只有政府是管理者，老百姓只是被动的被管理者。“人民监督政务”是对政府政务运作控制提出的要求：政府实施行政行为，不仅要接受人大监督、司法监督、监察监督、审计监督，还要接受人民群众和新闻舆论的监督。人民群众通过申诉、控告、检举和在报刊、杂志、广播、电视、网络发表对政府政务的评价、批评等，监督政府政务的运作是现代民主和现代法治的基本标志。
其次，《规则》在处理政府政务与法律的关系上，确立了合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致的原则。“合法行政”要求政府按法律的明文规定行政：“合理行政”要求政府按法律的目的、原则、精神行政：“程序正当”要求政府按正当法律程序（如告知、说明理由、听取申辩、回避等程序）行政：“高效便民”要求政府按法律的宗旨（为人民服务）行政：“诚实守信”要求政府按法律的本质（公正性、稳定性和可预期性）行政：“权责一致”要求政府按法律规定的职权、职责行政（行使多大的有权力即要承担多大的责任）。《规则》为国务院及其工作部门确立的这些要求是现代依法行政的基本要求。这些要求不同于传统依法行政的要求。传统的依法行政（形式法治主义）仅仅要求政府机械地按法律的明文规定办事，而现代依法行政（实质法治主义）不仅要求政府按法律的明文规定办事，而且要合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致。
由此可见，《国务院工作规则》所确立的规范和制度体现了现代依法行政的原则，体现了现代法治政府的要求。国务院制定（修订）这一《规则》和向社会公布《规则》主要内容的行为表明，作为我国最高国家行政机关的国务院在领导全国各级人民政府建设法治政府的征程中，自己已率先向法治政府的目标迈出了重要和扎实的一步。
国务院工作规则篇6
一、第十一届全国人民代表大会第一次会议产生的新一届中央人民政府，根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国国务院组织法》，制定本规则。
二、国务院工作的指导思想是，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，执行党的路线方针政策，全面履行政府职能，努力建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府。
三、国务院工作的准则是，实行科学民主决策，坚持依法行政，推进政务公开，健全监督制度，加强廉政建设。
第二章组成人员职责
四、国务院组成人员要履行宪法和法律赋予的职责，执政为民，忠于职守，求真务实，勤勉廉洁。
五、国务院实行总理负责制，总理领导国务院的工作。副总理、国务委员协助总理工作。
六、总理召集和主持国务院全体会议和国务院常务会议。国务院工作中的重大事项，必须经国务院全体会议或国务院常务会议讨论决定。
七、副总理、国务委员按分工负责处理分管工作。受总理委托，负责其他方面的工作或专项任务，并可代表国务院进行外事活动。
八、秘书长在总理领导下，负责处理国务院的日常工作。
九、总理出国访问期间，由负责常务工作的副总理代行总理职务。
十、各部、各委员会、人民银行、审计署实行部长、主任、行长、审计长负责制，由其领导本部门的工作。
各部、各委员会、人民银行、审计署根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的职权范围内，制定规章，命令。审计署在总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督职能，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。
国务院各部门要各司其职，各尽其责，顾全大局，精诚团结，维护政令统一，切实贯彻落实国务院各项工作部署。
第三章全面履行政府职能
十一、国务院要全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。
十二、健全宏观调控体系，主要运用经济、法律手段和必要的行政手段引导和调控经济运行，促进国民经济又好又快发展。
十三、严格市场监管，推进公平准入，完善监管体系，规范市场执法，形成统一开放竞争有序的现代市场体系。
十四、加强社会管理，强化政府促进就业和调节收入分配职能，完善社会保障体系，健全基层社会管理体制，妥善处理社会矛盾，维护社会公平正义和社会稳定，健全突发事件应急管理机制。
十五、强化公共服务，完善公共政策，健全公共服务体系，增强基本公共服务能力，促进基本公共服务均等化。
第四章实行科学民主决策
十六、国务院及各部门要健全重大事项决策的规则和程序，完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制。
十七、国民经济和社会发展计划及国家预算，宏观调控和改革开放的重大政策措施，国家和社会管理重要事务、法律议案和行政法规等，由国务院全体会议或国务院常务会议讨论和决定。
十八、国务院各部门提请国务院研究决定的重大事项，都必须经过深入调查研究，并经专家或研究、咨询机构等进行必要性、可行性和合法性论证；涉及相关部门的，应当充分协商；涉及地方的，应当事先听取意见；涉及重大公共利益和人民群众切身利益的，要向社会公开征求意见，必要时应举行听证会。
十九、国务院在做出重大决策前，根据需要通过多种形式，直接听取派、社会团体、专家学者、基层群众等方面的意见和建议。
二十、国务院各部门必须坚决贯彻落实国务院的决定，及时跟踪和反馈执行情况。国务院办公厅要加强督促检查，确保政令畅通。
第五章坚持依法行政
二十一、国务院及各部门要严格按照法定权限和程序履行职责，行使行政权力。
二十二、国务院根据经济社会发展的需要，适时向全国人大及其常务委员会提出法律案，制定行政法规，修改或废止不相适应的行政法规、行政措施或决定。拟订和制定与群众利益密切相关的法律草案和行政法规，原则上都要公布草案，向社会征求意见。
行政法规实施后要进行后评估，发现问题，及时完善。
二十三、各部门制定规章和其他规范性文件，必须符合宪法、法律和国务院的行政法规、决定、命令，并征求相关部门的意见；涉及两个及以上部门职权范围的事项，应由国务院制定行政法规、决定和命令，或由有关部门联合制定规章或其他规范性文件。其中，涉及群众切身利益、社会关注度高的事项及重要涉外、涉港澳台事项，应当事先请示国务院；部门联合制定的重要规章及规范性文件前须经国务院批准。部门规章应当依法及时报国务院备案，由国务院法制机构审查并定期向国务院报告。
二十四、提请国务院讨论的法律草案和审议的行政法规草案由国务院法制机构审查或组织起草，行政法规的解释工作由国务院法制机构承办。
二十五、严格行政执法责任制和执法过错追究制，有法必依、违法必究，公正执法、文明执法。
第六章推进政务公开
二十六、国务院及各部门要大力推进政务公开，健全政府信息制度，完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度。
二十七、国务院全体会议和常务会议讨论决定的事项、国务院及各部门制定的政策，除需要保密的外，应及时公布。
二十八、凡涉及群众切身利益、需要群众广泛知晓的事项以及法律和国务院规定需要公开的其他事项，均应通过政府网站、政府公报、新闻会以及报刊、广播、电视等方式，依法、及时、准确地向社会公开。
第七章健全监督制度
二十九、国务院要自觉接受全国人大及其常务委员会的监督，认真负责地报告工作，接受询问和质询，依法备案行政法规；自觉接受全国政协的民主监督，虚心听取意见和建议。
三十、国务院各部门要依照有关法律的规定接受司法机关实施的监督，同时要自觉接受监察、审计等部门的监督。对监督中发现的问题，要认真查处和整改并向国务院报告。
三十一、加强行政系统内部监督，健全政府层级监督制度。国务院各部门要严格执行行政复议法和规章备案制度，及时撤销或修改违反法律、行政法规的规章和其他规范性文件，纠正违法或不当的行政行为，并主动征询和认真听取地方政府及其部门的意见和建议。
三十二、国务院及各部门要接受新闻舆论和群众的监督。对新闻媒体报道和各方面反映的重大问题，国务院有关部门要积极主动地查处和整改并向国务院报告。
三十三、国务院及各部门要重视人民群众来信来访工作，进一步完善制度，确保渠道的畅通；国务院领导同志及各部门负责人要亲自阅批重要的群众来信。
三十四、国务院及各部门要推行行政问责制度和绩效管理制度，明确问责范围，规范问责程序，严格责任追究，提高政府执行力和公信力。
第八章加强廉政建设
三十五、国务院及各部门要从严治政。对职权范围内的事项要按程序和时限积极负责地办理，对不符合规定的事项要坚持原则不得办理；对因推诿、拖延等官僚作风及失职、渎职造成影响和损失的，要追究责任；对越权办事、等违规、违纪、违法行为，要严肃查处。
三十六、国务院及各部门要严格执行财经纪律，规范公务接待，不得用公款相互送礼和宴请，不得接受地方的送礼和宴请。要艰苦奋斗、勤俭节约，切实降低行政成本，建设节约型机关。
三十七、国务院组成人员要廉洁从政，严格执行中央有关廉洁自律的规定，不得利用职权和职务影响为本人或特定关系人谋取不正当利益；要严格要求亲属和身边的工作人员，不得利用特殊身份拉关系、谋私利。
第九章会议制度
三十八、国务院实行国务院全体会议和国务院常务会议制度。
三十九、国务院全体会议由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、人民银行行长、审计长、秘书长组成，由总理召集和主持。国务院全体会议的主要任务是：
（一）讨论决定国务院工作中的重大事项；
（二）部署国务院的重要工作。
国务院全体会议一般每半年召开一次，根据需要可安排有关部门、单位负责人列席会议。
四十、国务院常务会议由总理、副总理、国务委员、秘书长组成，由总理召集和主持。国务院常务会议的主要任务是：
（一）讨论决定国务院工作中的重要事项；
（二）讨论法律草案、审议行政法规草案；
（三）通报和讨论其他重要事项。
国务院常务会议一般每周召开一次。根据需要可安排有关部门、单位负责人列席会议。
四十一、提请国务院全体会议和国务院常务会议讨论的议题，由国务院分管领导同志协调或审核后提出，报总理确定；会议文件由总理批印。国务院全体会议和国务院常务会议的组织工作由国务院办公厅负责，文件和议题于会前送达与会人员。
四十二、国务院领导同志不能出席国务院全体会议或国务院常务会议，向总理请假。国务院全体会议其他组成人员或国务院常务会议列席人员请假，由国务院办公厅汇总后向总理报告。
四十三、国务院全体会议和国务院常务会议的纪要，由总理签发。
四十四、国务院及各部门召开的工作会议，要减少数量，控制规模，严格审批。应由各部门召开的全国性会议，不以国务院或国务院办公厅名义召开，不邀请省、自治区、直辖市人民政府负责人出席，确需邀请的须报国务院批准。全国性会议应尽可能采用电视电话会议等快捷、节俭的形式召开。
第十章公文审批
四十五、各地区、各部门报送国务院的公文，应当符合《国家行政机关公文处理办法》的规定。除国务院领导同志交办事项和必须直接报送的绝密事项外，一般不得直接向国务院领导同志个人报送公文。各部门报送国务院的请示性公文，部门间如有分歧意见，主办部门的主要负责人要主动协商，达成一致；不能取得一致意见的，应列出各方理据，提出办理建议。
四十六、各地区、各部门报送国务院审批的公文，由国务院办公厅按照国务院领导同志分工呈批，并根据需要由国务院领导同志转请其他国务院领导同志核批，重大事项报总理审批。
四十七、国务院制定的行政法规，的命令，向全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会提出的议案，由总理签署。
四十八、以国务院名义发文，经国务院分管领导同志审核后，由总理签发。
以国务院办公厅名义发文，由国务院秘书长签发；如有必要，可由国务院分管领导同志签发或报总理签发。
属部门职权范围内事务、应由部门自行发文或联合发文的，不得要求国务院批转或国务院办公厅转发。
第十一章纪律和作风
四十九、国务院组成人员要坚决贯彻执行党和国家的路线方针政策以及工作部署，严格遵守纪律，有令必行，有禁必止。
五十、国务院组成人员必须坚决执行国务院的决定，如有不同意见可在国务院内部提出，在没有重新做出决定前，不得有任何与国务院决定相违背的言论和行为；代表国务院发表讲话或文章，个人发表涉及未经国务院研究决定的重大问题及事项的讲话或文章，事先须经国务院同意。
五十一、国务院各部门涉及政府重要工作部署、经济社会发展重要问题、与群众利益密切相关事项的信息，要经过严格审定，重大情况要及时向国务院报告。
五十二、国务院组成人员要严格遵守保密纪律和外事纪律，严禁泄漏国家秘密、工作秘密或者因履行职责掌握的商业秘密等，坚决维护国家的安全、荣誉和利益。
五十三、国务院组成人员要做学习的表率，国务院及各部门要建设学习型机关。
五十四、国务院领导同志要深入基层，调查研究，指导工作，解决实际问题。下基层要轻车简从，减少陪同，简化接待；不要地方负责人到机场、车站、码头及辖区分界处迎送。
五十五、国务院领导同志不为部门和地方的会议活动等发贺信、贺电，不题词，因特殊需要发贺信、贺电和题词，一般不公开发表。国务院领导同志出席会议活动、下基层考察调研的新闻报道和外事活动安排，按有关规定办理。
五十六、国务院组成人员要严格执行请销假制度。副总理、国务委员、秘书长离京出访、出差和休养，应事先报告总理，由国务院办公厅通报国务院其他领导同志。
各部门主要负责人离京外出，应事先向国务院办公厅报告，由国务院办公厅向国务院领导同志报告。
国务院工作规则篇7
第一条为促进中国宗教界与国外进行宗教文化学术交流，规范宗教院校聘
用外籍专业人员的工作，提高聘用效益，根据《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》、《外国文教专家工作试行条例》，并参照《聘请外国文教专家单位资格认可办法》，
制定本办法。
第二条本办法适用于经国务院、国务院宗教事务部门、省级人民政府批准
设置的宗教院校。
第三条本办法所称“外籍专业人员”，是指我国宗教院校按法定程序聘用
的、承担讲学或教学任务的外籍人员。
第四条宗教院校聘用外籍专业人员的工作纳入国家聘用外国文教专家的管
理系统，实行统一归口管理。
国家外国专家局是全国聘用外国专家工作的归口管理部门。省级人民政府外事办公室是本地区聘用外国专家工作的归口管理部门。
国家宗教事务局是全国宗教院校聘用外籍专业人员工作的业务主管部门。省级人民政府宗教事务部门负责本地区宗教院校聘用外籍专业人员工作的日常管理。
第二章聘用原则
第五条根据我国宗教独立自主自办的原则，宗教院校的任课教师主要从我
国宗教团体及有关院校、研究机构聘用。
为了开展与国外宗教文化学术交流，丰富教学内容，宗教院校可以申请聘用外籍专业人员。
第六条聘用外籍专业人员应遵循以我为主、适量聘用、保证质量、注重实效的原则。
第七条宗教院校聘用外籍专业人员以短期讲学为主。
短期讲学时间限半年以内，长期任教时间限一年以内。
第八条宗教院校不得聘用外籍专业人员担任院校的行政领导职务。
第三章聘用资格的申请和审批
第九条宗教院校申请聘用资格需具备下列条件：
（一）学制三年以上并已正式开办四年以上；
（二）有专门的管理机构或专职、兼职管理人员；
（三）有健全的规章制度；
（四）有保障外籍专业人员工作的基本条件及外事接待和安全保卫能力；
（五）有对外籍人员教学评估和鉴定制度。
第十条在京的全国性宗教院校向国家宗教事务局提出聘用资格的申请。国家宗教事务局对其申请进行审查并进行实地核查，签署意见后送国家外国专家局核发《资格认可证书》。
不在京的全国性宗教院校由国家宗教事务局委托其所在省级人民政府宗教事务部门受理其聘用资格的申请，并按本办法第十一条规定的程序报批。
第十一条地方宗教院校向所在地省级人民政府宗教事务部门提出聘用资格的申请。
省级人民政府宗教事务部门对其申请进行初审，提出意见后送同级人民政府外事办公室。
省级人民政府外事办公室会同宗教事务部门和公安机关按本办法第九条的规定进行实地核查，签署意见后，由外事办公室报国家外国专家局和国家宗教事务局。
国家外国专家局与国家宗教事务局对资格认可申请实行联合审批。对符合聘用外籍专业人员资格条件的宗教院校，由国家外国专家局签发《资格认可证书》。
第十二条宗教院校在取得《资格认可证书》后方可开展聘用外籍专业人员的工作。
对取得《资格认可证书》的宗教院校，国家外国专家局和国家宗教事务局根据《聘请外国文教专家单位资格认可办法》实行年检。年检通过后获国家外国专家局当年注册的《资格认可证书》的宗教院校可继续开展聘用外籍专业人员的工作。
第四章受聘人员的条件
第十三条受聘的外聘专业人员应遵守中国的法律、法规，尊重中国各宗教独立自主自办的原则和各宗教、各教派互相尊重的原则。
第十四条受聘的外籍专业人员一般应具有硕士以上学位，或者具有相当的学历并在某一宗教学术领域有较高造诣。
受聘从事一般语言教学的外籍专业人员，应受过语言教学的专门训练并具有一定的语言教学经验。
第五章聘用人员的申报和审批
第十五条宗教院校拟聘用外籍专业人员的人选须经国家宗教事务局批准。第十六条聘用外籍专业人员讲学应纳入年度计划报批。个别因特殊需要未纳入年度计划的，须提前两个月专项报批。
第十七条全国性宗教院校聘用外籍专业人员按以下程序申请和报批：
全国性宗教院校须提前三个月提出下一学年度聘用外籍专业人员的年度计划，报全国性宗教团体。聘用计划应包括聘用人数、教授课程、课时安排和在华工作期限等内容，并说明拟聘人员的个人情况及所属机构情况。
全国性宗教团体对全国性宗教院校的聘用计划提出意见，报国家宗教事务局审批。
第十八条地方宗教院校聘用外籍专业人员按以下程序申请和报批：
地方宗教院校须提前六个月向省、自治区、直辖市宗教团体提出下一学年度的聘用计划，包括聘用人数、教授课程、课时安排和在华工作期限等内容，并说明拟聘人员的个人情况及所属机构情况。省、自治区、直辖市宗教团体对宗教院校的聘用计划提出意见后，报院校所在地省级人民政府宗教事务部门，同时将聘用计划抄送全国性宗教团体。
省级人民政府宗教事务部门对宗教院校的聘用计划进行审核，在一个月内提出意见报国家宗教事务局。
国家宗教事务局在三个月内批复。批复期间，全国性宗教团体可就地方宗教院校的聘用计划提出意见。
第十九条经批准受聘长期任教的外籍专业人员须凭国家宗教事务局签发的《聘请外国专家确认件》、聘用单位的邀请函及其他有效证件向我驻外外交代表机关、领事机关和外交部授权的其他机关申请办理职业（Z）签证；经批准短期讲学的可凭国家宗教事务局签发的《宗教院校聘用外籍专业人员短期讲学任务通知书》、聘用单位的邀请函及其他有效证件申请办理访问（F）签证。
未经国家宗教事务局批准，持职业（Z）或访问（F）签证以外签证的外籍人员，不得在我国宗教院校讲学。
第二十条宗教院校或者宗教团体邀请外籍人员到宗教院校开办讲座，时间在两天以内且课时总量不超过六课时的，可由邀请单位按外事活动的规定报批。
第六章外籍专业人员教学工作的管理
第二十一条宗教院校聘用外籍专业人员讲学须签订讲学合同，明确双方的权利和义务。
第二十二条宗教院校应配备中方教师协助外籍专业人员开展讲学工作。
第二十三条宗教院校应对外籍专业人员的讲学内容及使用的教材进行审定。外籍专业人员的授课内容必须符合我国宗教院校教学大纲的要求，并按教学计划进行。
第二十四条宗教院校应建立对外籍专业人员的听课制度，对其讲学效果定期检查，并按国家有关规定进行评估。
第二十五条外籍专业人员必须遵守宗教院校的各项规章制度，履行合同规定的各项要求。对不履行合同要求的外籍人员，宗教院校应及时劝阻，坚持不改的应按合同规定予以解聘。
地方宗教院校解聘外籍专业人员，由宗教院校经所在地省级人民政府宗教事务部门提出意见，报国家宗教事务局批准并报国家外国专家局备案；全国性宗教院校解聘外籍专业人员经全国性宗教团体报国家宗教事务局批准并报国家外国专家局备案。
被解聘的外籍专业人员由国家宗教事务局通报各有关单位予以停聘，同时通知当地公安机关出入境管理部门，由公安机关取消其居留资格，并令其出境。
第二十六条外籍专业人员不得从事与其聘用身份不相符的活动。
第七章法律责任
第二十七条对违反本办法第十九条规定，持旅游、探亲或留学等签证在我国宗教院校讲学的外籍人员，由公安机关依照《中华人民共和国外国人入境出境管理法实施细则》的规定进行处罚。
第二十八条对违反本办法第十三条规定的外籍专业人员，各省、自治区、直辖市人民政府宗教事务部门可对其提出警告或予以停聘。情节严重的，由有关法律、法规规定的行政主管部门或司法机关依法处理。
第二十九条地方宗教院校违反本办法第十二条、第十九条规定，有下列行为之一，情节较轻的，省级人民政府宗教事务部门可给予警告处罚，并将处罚决定报国家宗教事务局和国家外国专家局备案；情节严重的，省级人民政府外事办公室及省级人民政府宗教事务部门可提出建议，由国家外国专家局和国家宗教事务局给予吊销《资格认可证书》的处罚。全国性宗教院校违反本办法第十二条、第十九条规定规定，有下列行为之一情节较轻的，由国家宗教事务局给予警告处罚；情节严重的，由国家外国专家局和国家宗教事务局给予吊销《资格认可证书》的处罚。
（一）无《资格认可证书》聘用外籍专业人员的；
（二）持未获得当年年检注册的《资格认可证书》骋用外籍专业人员的；
（三）聘用持旅游、探亲或留学等签证的外籍人员讲学的。
宗教院校聘用持旅游、探亲或留学等签证的外籍人员讲学的，公安机关可依照《中华人民共和国外国人入境出境管理法实施细则》的规定进行处罚。
第三十条宗教院校违反本办法规定，对外籍专业人员管理不善造成聘用工作混乱的，国家宗教事务局可给予暂停聘用外籍专业人员工作的处罚。
第八章附则
第三十一条不在本办法第二条规定范围的宗教院校，如需聘用外籍专业人员，须按有关规定补办院校设置的审批手续。获批准后，再按本办法的有关规定办理。
第三十二条具有聘用资格并经国家有关部门批准设立宗教学专业的普通高等院校及其他教育机构聘用外籍专业人员讲授宗教专业课程，仍按原有管理系统申请、报批。主管部门除执行原有的管理法规外，可参照本办法的有关条款进行管理。
第三十三条聘用香港特别行政区及澳门、台湾地区专业人员讲学，参照本办法执行。
第三十四条《宗教院校聘用外籍专业人员短期讲学任务通知书》，由国家宗教事务局另行制定。
第三十五条本办法由国家宗教事务局负责解释。
国务院工作规则篇8
答记者问认为， 虽然两类案件在本质上同属于民事侵权损害赔偿纠纷， 在原则上应该适用民法通则， 但由于“条例是体现国家对医疗事故处理及其损害赔偿的特殊立法政策的专门处理医疗事故的行政法规”，“是对构成医疗事故如何处理所作的特别规定”，“是从特别规定的意义上解决了医疗事故这一特殊侵权类型纠纷的责任承担问题”的行政法规， 所以法院在审理医疗事故赔偿案件时， “应当优先适用条例”， 不应当适用民法通则和人身损害赔偿解释; 赔偿数额的确定应当参照条例规定的标准， 不应当依据人身损害赔偿解释所确定的标准。区分两类案件分别适用法律原则所“体现的适用法律的二元化， 不是法律适用依据不统一， 而是法律、法规在适用范围上分工配合的体现”。
以上是答记者问的重点内容，是答记者问为了论证法院审理医疗事故引起的民事赔偿案件应当优先适用条例这一原则的合法性而提出的法律根据论。
在此， 笔者为了议论的方便， 根据上述法律根据论的内容， 将该论分解为如下三个论点:①条例是体现国家对医疗事故处理及其损害赔偿的特殊立法政策的法;②条例是专门处理医疗事故及其损害赔偿问题的行政法规;③条例是(民法通则的)特别法。以下先依次对三论点和以三论点为据所作的推论是否妥当的问题进行考察， 而后对“分工配合”论作一简短的评价。
1． 尽管条例确实体现了国务院制定的对医疗事故处理及其损害赔偿的特殊政策[27]， 也未必能够据此得出法院“应当优先适用条例”的结论。
道理很简单。因为在法律上， 一项反映特殊政策的法规范要取得优先适用的效力，必须具备一定的条件( 请见下文 )， 否则法制的统一就得不到保障。
2． 尽管条例确实是专门处理医疗事故及其损害赔偿问题的行政法规， 也未必能够据此要求法院优先适用条例审理医疗事故赔偿案件。
这里有两个必须弄清楚的问题。其一是， 条例到底是关于谁处理医疗事故的行政法规。其二是， 只有具备了什么样的法律上的条件， 条例中关于医疗事故赔偿制度的规定才能成为法院审理医疗事故赔偿案件的依据， 现行条例是否具备了这样的条件。以下分别检讨这两个问题。
(1) 条例不应当被理解为是关于法院裁判医疗事故赔偿案件的行政法规。
笔者认为， 条例首先应当被理解为是关于卫生行政机关处理医疗事故的行政法规。条例为卫生行政机关处理医疗事故提供了行政法规上的根据，它赋予了卫生行政机关处理医疗事故的权限(包括处理请求的受理权、事故报告的受理权、事故或事故争议的调查权、交付鉴定权和鉴定结论审查权、事故争议定性权、对事故单位和责任人的行政处罚权、事故赔偿争议的调解权等)， 规定了卫生行政机关处理医疗事故争议的准则(包括基本原则、医疗事故的构成要件和分类标准、交付鉴定的条件、审查鉴定结论的基准、行政处罚的种类和适用条件、赔偿调解的条件和赔偿范围及赔偿标准)和程序。
其次， 条例还可以被理解为是关于医学会设置医疗事故技术鉴定的机构、组织和实施医疗事故技术鉴定， 为医疗事故争议当事人协商解决其争议和卫生行政机关处理医疗事故争议提供专门辅助的行政法规， 是医学会实施鉴定的行政法规上的依据。
那么， 能否进一步将条例(中关于医疗事故构成要件和赔偿标准的规定)理解为是关于法院审理医疗事故赔偿案件的行政法规， 是法院审理这类案件的法律依据呢？依笔者之见， 不能(理由请见笔者关于第二个问题的论述)。虽然人们可以从条例制定史中发现， 条例的起草机关卫生部确实希望法院执行条例规定的赔偿标准(不过， 不知为什么， 卫生部未在条例中直接表明这种希望或在条例中作出旨在拘束法院对医疗侵权案件的裁判的规定)[28]， 但是， 由于人大并未授予国务院作出这种决定的权力， 所以条例的起草者卫生部也好， 制定者国务院也好， 其希望只能停留在希望， 不能变成对法院有约束力的决定。法院也没有法律上的义务把条例起草者或制定者的这种希望作为自己在审理医疗事故案件时必须满足的法律上的要求。
为了避免误解起见， 笔者在此申明一点。上述笔者的意见所否定的仅仅是条例对法院审理医疗侵权民事案件的适用可能性。笔者并不认为条例对法院审理的任何案件都没有适用可能性[29]。
( 2 ) 现行条例并不具备成为法院审理医疗赔偿案件( 尽管是其中的一部分案件 )的法律依据的条件。
现行条例关于医疗事故赔偿范围和赔偿标准的规定， 只有在其制定得到了人大(或其常委会)的特别授权(无论是通过法律还是通过决定)， 并且该项授权之目的是指示国务院为法院审理医疗事故赔偿案件制定赔偿标准的情况下， 或者在法律明确作出了诸如“行政法规对医疗事故赔偿作出规定的，适用行政法规”之类的规定的情况下， 才有可能成为法院审理医疗事故赔偿案件的依据。现行条例并不具备这样的条件。
① 医疗事故赔偿制度应当被认为是法律事项。因此， 国务院在立法机关没有授权的情况下不能自行就该事项制定行政法规。
众所周知， 我国现行宪法没有采用立法权的代表机关(即立法机关)独占制[30]。宪法在规定代表机关即全国人大及其常委会行使国家立法权的同时， 也赋予了国务院行政法规制定权。一般认为， 国务院在宪法规定的职权范围(第89条) 内，不仅有权就现存法律的执行制定行政法规(执行性的职权立法)， 而且有权就法律尚未规定的或只作出一般规定的、法律事项( 即只能制定法律的事项)以外的事项， 自行( 即无需人大的特别授权)制定行政法规 ( 创设性的职权立法。其制定的目的不是为了执行现行法律已经规定的权利义务规范， 而是为了创制现行法律尚未规定的或尚未具体规定的权利义务规范[31]); 国务院如果要就法律事项制定行政法规， 则必须得到人大的特别授权( 授权立法或委任立法 )。那么， 本文所讨论的医疗事故处理条例中关于医疗事故赔偿的规定， 应当被认为属于哪一类行政立法呢? 依笔者之见， 因为没有证据表明它的制定获得了人大的特别授权， 所以不能说它是授权立法; 因为它创设了新的权利义务规范[32]， 所以也不能说它是执行性的( 执行民法通则的 )职权立法。在此可以说的是， 它是创设性的自主立法。至于这一自主立法是否是职权立法， 则取决于医疗事故赔偿制度是法律事项还是行政立法事项 ( 即国务院不需要人大的特别授权就可以自行制定行政法规的事项 )[33]。
根据我国立法法( 2000.7.1.实施。条例是在立法法生效之后制定的， 因此应当符合立法法的有关规定) 第8条关于立法权限分配的规定， 除了“民事基本制度”等该条列举的事项是“只能制定法律”的事项外，“必须由”全国人大及其常委会“制定法律的其他事项”也属于“只能制定法律”的事项 (“必须制定法律的其他事项”被认为包括宪法或其他法律规定的应当制定法律的事项和其他应当由人大制定法律的事项)。在此我们姑且假定， 医疗事故赔偿制度相对于民法通则第106条第2款和第119条所规定的侵权损害赔偿制度而言， 可以被视为民事个别制度。那么， 民事个别制度是否应当被认为属于立法法所规定的必须制定法律的“其他事项”呢 ? 如果人们仅仅注意到立法法明文将“民事基本制度”而不是“民事制度”作为法律事项加以列举这一事实的话， 那么也许会作出民事个别制度不是“必须制定法律的其他事项”， 而是行政立法事项这样的结论。但笔者认为， 这样的理解是过于仓促的，不慎重的。因为它忽视了民事制度在整个社会生活中和国家法律体系中所占据的重要地位; 忽视了民事制度中的个别制度在性质上和重要性的程度上所存在的多样性; 忽视了立法法所体现的民主的法律保留原则和宪法所规定的法治国家原则及民主政治原则对于立法法第8条的解释所应当具有的重要的指导意义， 没有注意到这些原则对行政立法权的事项范围所应当具有的重要的限制作用。
民事制度所调整的人身关系和财产关系是基本的普遍的社会关系，民事制度在我国法律制度的体系中占据了仅次于宪法制度的重要地位。我们在解释立法法关于立法权限分配的有关规定时， 应当充分注意到民事制度在总体上的重要性， 不能仅仅以立法法明文将民事制度中的基本制度而非民事制度全体列为法律事项为由， 就轻率地认为民事制度中的个别制度，只要尚未制定法律的， 统统属于行政立法事项。
民事个别制度仅仅是相对于民事基本制度而言的概念， 并不意味着它所涉及的事项不是重要事项， 并不意味着它不是重要的制度。不可否认， 在民事个别制度中， 确实存在比较次要的制度， 比如仅仅就某项法律规定的民事权利的发生或成立的手续规则作出规定的制度。但也必须承认， 民事个别制度中又存在许多相当重要的制度， 比如直接规定某项民事权利的具体内容的制度; 更应当看到， 民事个别制度中还存在不少具有特殊重要性的制度， 比如为了对特定范围的民事关系进行特殊的调整， 对民事基本法所设定的权利义务加以变更的特别民事制度。不仅如此， 我们还应当看到， 涉及民事权利义务内容的种种民事个别制度， 在各自所调整的主体范围和规定的权利义务的性质及重要性程度等方面， 在其涉及的利益关系的复杂性和引起的社会关心的程度等方面， 也存在多样性。那么， 医疗事故赔偿制度( 如果被认为有必要在现行民法通则以外加以专门规定的话) 是什么样的民事个别制度呢? 毫无疑问， 它是具有特殊重要性的民事个别制度(在侵权法的领域，其重要性不亚于任何特别制度)。因为它不仅将规定特定范围的民事权利的具体内容 ( 即医疗事故损害赔偿请求权的具体范围和标准)， 而且将对医疗事故被害人在现行法律(民法通则)上享有的实体权利作出某种变更; 因为它将与每一位患者(而每一位居民都有可能成为患者)的切身利益有关， 它将关系到患者最重要的权益即生命健康权益在受到医疗侵权损害时的法律救济的程度; 因为它将涉及到多方面的复杂的利益关系的调整， 必将引起社会的广泛关注和争议。对如此重要的民事个别制度， 我们在判断它是否可以归属于行政立法事项时， 应当非常谨慎， 应当依据立法法在立法权限划分的问题上所依据的原则和宪法确立的有关原则作出结论。
立法法制定史表明， 该法关于中央一级的立法权限划分的规定是以如下两条原则为依据的。第一条是立法的民主性原则，即民主的法律保留原则。它要求立法权由全国人民的代表机关全国人大及其常委会行使， 要求将基本的和重要的事项归属于人大立法权的保留事项; 第二条是国家管理的效率性原则， 即行政效率原则。它要求确保国家行政机关拥有足够的权力， 以便实现对公共事务的有效管理[34]。笔者认为， 将医疗事故赔偿制度理解为立法法所规定的必须制定法律的其他事项之一， 不仅完全符合立法法所体现的民主的法律保留原则， 而且在任何意义上都不会对行政效率产生负面影响。
根据我国宪法关于国家权力诸权能分工的基本规定， 国家立法权属于人大， 国家行政权属于国务院。行政权的本质特征是执行权， 即执行人大制定的法律，对公共事务进行管理。不是为了执行法律的法规范创制并不是行政权的固有权能。现行宪法的制定史表明， 宪法之所以赋予国务院行政法规制定权(如前所述，一般认为该权力包括执行性的和创设性的两种法规制定权)， 主要是考虑到在人大的实际立法能力还很有限的情况下， 立法工作如果完全由人大及其常委会来承担， 当时我国所面临的巨大而又紧迫的立法需求就难以在较短的时期内得到满足， 涉及广泛公共领域的行政管理活动就难以在较短的时期内摆脱无法可依的困境， 行政管理的效率就难以得到法规范的切实的保障。因此， 笔者认为， 我们如果承认宪法确实将法规制定权尤其是创设性的法规制定权赋予了国务院的话， 那么我们就应当承认， 该项授权在很大程度上是在特定历史条件下所采取的一种权宜之计， 是带有临时性质的制度安排。在我国的立法步入21世纪之时， 宪法的该项授权规定是否已经完成了它的历史使命 (至少就人们一般承认的创设性的法规制定权而言)， 因而应当对该规定加以修改， 将国务院的法规制定权明确限定为执行性的法规制定权的问题姑且另当别论， 我们至少应当承认， 医疗事故处理条例制定时的我国立法的总体状况较之宪法制定当时， 已经发生了根本性的变化; 人大或其常委会完全有能力有时间就医疗事故赔偿制度制定法律(如果人大认为有必要制定的话)。笔者确信， 没有任何证据和理由能够令人信服地说明， 国务院为了确保行政效率， 就连请求人大立法或人大授权都来不及， 只能自行就该制度制定行政法规[35]。 由于立法权限问题在宪法所规定的国家权力分工体制中占据了特别重要的地位， 所以我们在解释立法法关于立法权限划分的规定时，不能不考虑宪法规定的有关原则。众所周知， 我国宪法确立了法治国家原则和民主政治原则。尽管二者都具有社会主义的性格和中国的特色， 因而与资本主义国家宪法的相关原则存在一定的本质上的区别， 但没有人能够否定， 根据我国宪法规定的法治国家原则， 涉及广大人民群众的重要切身利益的权利义务规范， 尤其是对基本法律已经规定的权利加以变更的规范， 应当作为法律的保留事项， 由立法机关制定法律; 根据我国宪法所体现的以人民代表大会制为根本内容的民主政治原则， 涉及广大人民群众重要切身利益的、涉及广泛的社会群体之间的利益关系调整的问题， 当然应当由人民的代表机关全国人大或其常委会通过立法程序( 即公开的讨论和多数表决制)来解决。除非人大作出特别授权， 不应当由国务院或其组成部门自行决定。立法法关于立法权限划分的规定所体现的民主的法律保留原则， 反映了宪法所规定的法治国家原则和民主政治原则的基本要求。要言之， 医疗事故赔偿制度虽然可以被视为民事个别制度， 但由于它具有相当程度的重要性， 所以应当被划归为法律事项。国务院无权在作为自主立法的现行医疗事故处理条例中， 就医疗事故赔偿问题， 根据自己的政策判断， 制定相对于民法通则而言具有特殊性的规范。国务院原本应当就其认为必须制定的反映特殊政策的医疗事故赔偿制度， 或者向人大(常委会)提出法案， 或者请求人大(常委会)作出授予国务院制定权的决定[36]。
除了以上已论及的观点以外， 在判断医疗事故赔偿制度是否应当划归为法律事项时，还应当考虑政策制定的公正性确保的观点(尽管立法法关于立法权限分配的规定似乎没有考虑这一观点)。如本文三所述， 公立医疗机构占了我国( 城镇) 医疗机构的绝大部分， 在我国医疗行业中居于主导地位， 我国的医疗事故赔偿问题主要与公立医疗机构有关。由于公立医疗机构是由政府财政拨款设立的医疗机构，所以涉及公立医疗机构的医疗事故赔偿， 实际上与其说是由发生事故的医疗机构自己掏腰包赔偿， 还不如说是设立该机构的政府以其财政投资赔偿(除非赔偿金从该医疗机构的创收收益中支付)。因此，政府实际上是公立医疗机构的医疗事故赔偿的利害关系人。既然如此，由政府出面就其所设立的医疗机构(当然还附带了私立的或合作的医疗机构)和医疗事故受害人之间的赔偿权利义务关系设定标准， 从公正性的观点来看就是不妥当的(关于条例规定的赔偿制度的内容是否公正的问题，请见本文三的分析)。
② 即使医疗事故赔偿制度可以被认为属于行政立法事项， 国务院也未必有权就该事项制定具有民事裁判规范性的行政法规。换言之， 即使条例关于医疗事故赔偿制度的规定本身没有超越国务院的法规制定权限， 该规定也并不因此而当然具有民事裁判规范性，具有拘束民事裁判的法律效力。除非人大作出了明确的授权决定或在相关法律中作出了适用条例的规定。
笔者认为， 在国务院所制定的行政法规（更不用说下级行政机关制定的规章）中， 严格而言， 只有行政法规范， 即规定国家行政管理活动中的行政管理机关与被管理者之间的权利义务关系的规范才具有裁判规范性 － 行政裁判规范性( 当然其制定必须符合立法法所规定的有效条件)。法院在审理相关的行政案件时，应当以其作为审查被诉行政行为合法性的依据（行诉法第52条）。行政法规中的民事法规范， 即规定一定范围的平等主体之间的人身或财产关系的规范， 是行政机关裁决该类民事纠纷的依据。那么， 这种民事法规范与法院审理案件应当有何关系呢? 依笔者之见， 不能一概而论。应当区分行政和民事两种裁判，分别加以判断。
第一， 如果与该规范有关的行政裁决依法可以成为行政诉讼的对象，即依法应当服从司法审查，那么，法院在审理此类行政案件时，应当以该规范作为审查被诉行政裁决的合法性的依据之一。换言之，行政法规中的这种民事法规范具有行政裁判规范性。如果适用该规范的行政裁决或其他形式的行政处理（比如行政调解），在当事人于法定期限内表示不服（或就原民事争议向法院起诉）的情况下，依法应被视为不存在或者依法不能成为行政诉讼的对象，那么，行政法规中的这种民事法规范就不具有行政裁判规范性。
第二，行政法规中的民事法规范，只有在人大授权国务院制定该规范并且授权决定中包含了授权国务院为法院审理特定民事案件制定该规范这一明确的意思表示，或者人大在有关法律中作出了适用行政法规的规定的情况下，才具有民事裁判规范性，才具有拘束民事裁判的法律效力（当然该项行政立法必须符合立法法所规定的有效条件）。否则，就不具有民事裁判规范性，法院就没有法律上的义务以该规范为依据审理相关的民事案件。笔者之所以这样认为，除了前面已经提及的立法权限分配原则外，主要是考虑到行政权和司法权在宪法上所处的位置关系。根据我国宪法，行政权和司法权都从属于人大的立法权，二者之间没有隶属关系。行政权不能介入司法权的作用领域。如果国务院在没有获得人大授权的情况下，自主地为法院审理民事案件制定裁判规范并要求法院适用该规范，就是超越了行政权的宪法界限， 把司法权置于行政权的支配之下， 把法院作为隶属于行政机关的裁判机构。毫无疑问，这样做在宪法上是不能容许的。
正如我们在解释立法法关于立法权限划分的规定时， 不应当无视宪法， 作出可能导致国务院有权就法院审理部分医疗侵权民事案件的基准制定行政法规这种结论的解释一样， 我们在判断条例关于医疗事故赔偿的规定的法律意义时， 也不应当无视宪法， 作出条例的这些规定具有民事裁判规范性这样的结论。
那么，条例关于医疗事故赔偿的规定到底具有什么法律意义呢？鉴于条例规定了医疗事故赔偿的行政调解制度，笔者认为，条例关于医疗事故赔偿的规定可以被认为，也只应当被认为是医疗事故赔偿行政调解的依据。也就是说，卫生行政机关在处理医疗事故的过程中，如果争议当事人就赔偿问题请求该机关进行调解，该机关在主持调解时， 应当根据条例所规定的赔偿范围和标准，考虑条例所规定的应当考虑的有关因素， 确定赔偿数额。仅此而已[37]。
议论至此， 附言一句。以上见解①和见解②相比，前者虽然在理论上应当能够成立(笔者自信)，但在实际上恐怕难以行得通，因为其代价似乎过高了。后者在理论上退了一大步，从而回避得出条例关于赔偿的规定是越权的因而是无效的这样的结论。笔者试图在承认条例关于医疗事故赔偿的规定没有越权的同时，对该规定的法律意义作出最低限度的符合宪法有关原则的限制性解释（这种解释是最大限度的妥协，提示了关于这个问题的解释论的底线）。
( 3) 最高法院无权决定适用条例审理医疗侵权民事案件(尽管是其中的一部分案件)。
最高法院是否有权通过司法解释赋予条例的赔偿规定以民事裁判规范性， 使其产生原本不具有的拘束医疗事故民事裁判的法律效力呢? 毫无疑问， 答案是否定的。如果承认最高法院有这个权力， 就等于承认最高法院有权通过司法解释变更民法通则的适用范围。这个权力在本质上是立法权而不是司法权。司法权所固有的法律适用选择权当然不是变更现行法(无论是法律还是行政法规)的适用范围的权力。最高法院如果认为自己有这个权力并且确实以此为由(尽管没有表明)在其通知中作出了分别适用条例和民法通则审理两类医疗赔偿案件的决定的话， 那么，这个决定就是超越了司法权的界限的、因而是违宪的决定。
3. 条例(第50条等)并非是民法通则(第106条第2款和119条)的特别法(特别规定)。因此法院不应当依据特别法优先于一般法的原则， 对符合条例所规定的医疗事故成立要件的医疗侵权的赔偿案件优先适用条例。
答记者问虽未明文引用特别法优先于一般法这一法律适用原则， 但从其相关论述的用语的含意来看， 毫无疑问， 它把条例(关于赔偿问题的规定)视为民法通则(关于侵权民事责任的规定)的特别法， 并在实际上以特别法优先于一般法的原则为根据论证最高法院在通知中所作选择的合法性[38]。笔者认为， 答记者问在这里不仅犯了一个基本的理论错误， 而且违背了宪法和立法法的有关规定， 违反了法治主义的基本原则。
(1) 学过法律基础理论的人们大概应当知道， 所谓特别法优先于一般法(适用)， 是解决同位的(严格而言，是同一法制定机关制定的[39])法规范之间的冲突(即不一致)问题的原则之一( 另一条原则是新法优先于旧法)。根据该原则， 在同一机关制定的关于X事项的甲规范与关于X事项中的X1事项的乙规范存在不一致的情况下(即甲规范相对于乙规范而言是一般法，乙规范相对于甲规范而言是特别法)， 法实施机关在处理X1事项时， 应当优先适用乙规范。该项原则不是解决上位法和下位法的冲突问题的原则。上位法和下位法的冲突问题，如后(2)所述， 应当根据上位法优越的原则来解决。
答记者问所犯的基本的理论错误在于， 它混淆了同位法关系和上下位法关系， 将只适用于同位法关系的原则扩大适用于上下位法关系。
也许有人会以下述事例的存在为由反驳笔者对答记者问的上述批评(也许答记者问也是出于对下述事实的考虑才将条例理解为民法通则的特别法的)。就法律的规定作出具体规定的实施法律的行政法规(实施细则之类)、就特定事项根据法律的授权制定的行政法规、就特定事项作出的特别规定，其适用得到了法律认可的行政法规；民族自治地方的立法机关就自治事项或法律授权的特定事项制定的特别立法(自治条例和单行条例)、经济特区的立法机关根据法律的授权就特定事项制定的特别立法、特别行政区的立法机关在基本法授权或认可的范围内制定的法规等， 它们都是法律的下位法， 相对于法律的有关规定而言都是具体规定或特别规定， 有关实施机关在处理相关事项是都应当适用这些下位法，不能以法律未规定或法律的规定与此不同为由拒绝适用这些下位法。笔者认为， 这种可能出现的反驳意见或可能存在的理解从解释论上看， 是不妥当的。因为这类下位法之所以应当适用， 并非由于它们是有关法律的特别法， 而是由于它们的制定或者只不过是法律的执行， 或者是基于法律的授权或认可; 并非由于它们与法律的规定存在不一致， 而是由于它们具有法律的根据。即使笔者在解释论上退一步， 承认这类反驳或理解有那么点道理， 但就医疗事故处理条例对赔偿问题所作的规定而言， 如前所述， 由于它既不是执行民法通则， 也没有得到民法通则或其他法律的授权或认可， 所以， 该规定就算因其体现了特殊的立法政策从而可以被视为民法通则的“特别法”， 也没有优先于民法通则适用的法律效力。特别法优先的原则无论被人们如何理解， 它在任何意义上都不能令人信服地成为最高法院通知所规定的现行法律适用原则的法律根据。
(2) 根据宪法规定的法制统一原则(第5条)， 上位法的效力高于下位法，下位法不得与上位法相抵触。根据立法法第79条的规定， “法律的效力高于行政法规”(第79条)。因此， 在法律的规定与行政法规的规定不一致的情况下， 应当适用法律的规定。根据立法法第84条的规定，“同一机关制定的”“特别规定与一般规定不一致的， 适用特别规定”(第84条)。对照这些规定， 人们可以再次认定， 答记者问错误地将仅仅适用于同位法冲突的原则扩大适用于上下位法的冲突， 从而在事实上根本否定了法律的效力高于行政法规这一立法法根据宪法第5条所确认的原则。无论答记者问是否意识到这一点， 它关于条例体现了特殊立法政策因而应当优先于民法通则适用的主张在客观上不仅违反了立法法， 而且违反了宪法。
(3) 众所周知，“法律的优越”是法治主义的基本原则之一。我国宪法关于法制统一的原则规定和立法法关于法律的效力高于行政法规的规定体现了这一原则。答记者问以条例体现了特殊的立法政策为由，否定作为条例的上位法的民法通则对于医疗事故赔偿案件的优越的适用效力， 主张条例具有优越于民法通则的适用效力， 这种见解显然是根本反法治主义的。
如果人们同意笔者的以上意见， 那么也许就会产生如下的疑问。最高法院的一位法庭负责人所作的答记者问， 为什么会犯下如此基本的并且是明显的错误呢? 笔者的推测是， 这也许不仅与其一味强调条例所体现的立法政策的特殊性有关， 而且大概还与其缺乏基本的宪法感觉有关[40]。
4． 答记者问所主张的“分工论”不仅在法律上是站不住脚的， 而且反映了答记者问在理论上的自相矛盾。
(1) 如前面所引述的， 答记者问认为， 医疗侵权赔偿案件在审理方面所存在的“适用法律的二元化，不是法律适用依据不统一， 而是法律、法规在适用范围上分工配合的体现”。笔者对此论断的疑问是， 这里所说的“法律、法规在适用范围上的分工”， 在答记者问看来， 到底是由谁决定的。是全国人大或其常委会， 是国务院， 还是最高法院? 这一决定到底是通过什么形式的法作出的。是作为法律的民法通则或者立法法（还是其他法律）， 是作为行政法规的条例， 还是作为司法解释的通知? 如果回答是第一者， 那么显而易见这是完全没有根据的。因为没有任何证据表明， 最高国家权力机关作出过这样的分工决定( 无论是民法通则还是立法法，或是其他的法律，都没有这样的规定， 最高国家权力机关也没有通过其他形式授权过国务院作出这样的规定)。如果回答是第二者， 那么学过宪法的人们也许就会感到难以置信: 作为最高国家权力机关的执行机关的国务院， 未经其“主人”的授权或同意， 怎么能够从“主人”制定的民法通则所适用的民事案件中挖出一部分案件， 就其处理标准按照自己的政策判断制定一套特别规范， 以此与民法通则搞分工呢? 这不等于是国务院用条例来修改了民法通则吗? 如果事实果真如此， 那么毫无疑问， 这一分工决定是越权的， 规定这一分工的条例是不合法的; 不仅如此， 这一决定颠倒了执行机关和国家权力机关在宪法上的位置关系， 破坏了宪法对国家权力的诸权能所作的分工， 因而又是违宪的。笔者当然不相信国务院作出了这样的分工，不相信条例规定了这样的分工 ( 如前所述，无论是条例本身还是其制定史，都没有迹像表明国务院作出了这样的分工决定)。如果回答是第三者， 那么最高法院的这个决定是否有法律上的根据呢? 是否符合法律的规定呢? 如前所述， 笔者个人的结论是完全否定的。