房改政策范文

房改政策篇1

关键词：房改政策 成就 影响 思考

房地产业是国民经济的重要组成部分，一个国家或地区的经济景气与否，往往表现在房地产业的景气上。如何保持房地产业的良性循环极为重要。我国房地产政策随着房地产市场的变化而调整，并对房地产市场的发展产生非常重要的影响。

一、2010年房改政策

2010年1月1日，财政部出台“5年内住房转让全额征收营业税”的规定，国际金融危机时期的二手房转让营业税优惠政策就此终止。1月10日，国务院办公厅又出台了“国十一条”，其规定，购买二套房的家庭，贷款首付比例不得低于40%;房地产企业必须“公开房源+明码标价”，这表示了国家遏制房价过快增长的决心和强硬态度。

3月18日，国资委要求78家非主营房地产的央企退市。

4月14日，国务院常务会议要求，对贷款购买第二套住房的家庭，贷款首付款不得低于50%，贷款利率不得低于基准利率的1.1倍，对购买首套住房且套型建筑面积在90平方米以上的家庭，贷款首付款比例不得低于30%。人民银行各分支机构可根据当地人民政府新建住房价格控制目标和政策要求，在国家统一信贷政策的基础上，提高第二套住房贷款首付款比例和利率。4月17日，国务院提出了调控楼市的10项具体措施，被称为“新国十条”。 商品住房价格过高、上涨过快、供应紧张的地区，暂停发放购买第三套及以上住房贷款；对不能提供1年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民暂停发放购买住房贷款。其将遏制房价与维护社会稳定等量齐观。

国家的政策需要落地才能真正起到作用。其中以“限购令”最为奏效，也是今年楼市调控的一大亮点。直到9月29日，国家有关部委出台“新国五条”，“限购令”蔓延全国。

9月初，国家统计局首次明确表示进行空置房调查。由于空置房没有统一标准，难以得出空置率。近日，国家统计局将对人口普查中获得的住房信息进行采集和分析。

从2010年12月20日起，中国人民银行决定上调存款类金融机构人民币存款准备金率0.5个百分点。这是国家银行第六次连续上调人民币存款储备金率。频繁的准备金率上调已经成为当局收紧货币政策的主力战术，其意在有效控制流通性，加强对银行贷款投放的监管。

对已利用商业银行住房按揭贷款或者住房公积金个人住房委托贷款购买住房，又申请住房公积金个人住房委托贷款购买第二套（含）以上住房的家庭（包括借款人、配偶及未成年子女），首付款比例不得低于40％。原利用住房公积金贷款购房的，需结清原住房公积金贷款后才能申请第二笔住房公积金个人住房委托贷款。

二、历年房改工作的成就与基本经验

高房价已成为广大老百姓最为揪心的问题之一。笔者认为房价开始起飞的原点在于房地产领域引入了市场机制。而随着住房市场化的不断深入，房地产行业开始与中国银行业相捆绑，按揭贷款开始出现。按揭贷款的出现在给购房者资本不足带来帮助的同时也未投机者炒作住房插上了翅膀，市场上出现了“倒买倒卖”的现象，同时开发商为抬高房价开始出现捂盘现象，这些都助使房地产价格很快就一年一个台阶的飙升起来。

另外，随着政府限制个人建房政策的实施，买房的刚性需求在老百姓中逐渐变大。而由于房地产价格的过快增长，越来越多的老百姓都买不起房子。其实，现在买不起房子的人即使房价下降20%也还是买不起；若有些买得起的人若是倾其所囊，其流动资金便拮据了；而有些贷款买房的人，大多都存在几代人的积蓄供一套房的现象。这些种种现象都从侧面反映了购房者的困境，开玩笑地说“一套房子，消灭一个中产”。

“房改工作在“九五”时期取得了重要成就。实现了住房制度改革的一系列重大突破，对促进国民经济增长和维护社会稳定做出了应有的贡献，为今后一段时期的住宅发展奠定了良好基础。

住房分配制度改革取得了历史性突破。1998年，随着《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》（国发[1998]23号文件，以下简称《通知》）的贯彻落实，住房实物分配已经在全国范围内停止。逐步实行住房分配货币化，特别是大力发展住房金融等，改变了城镇居民的住房消费观念，加快了住房商品化进程，带动了住房供应、金融和中介服务等方面的加速发展。

企业开发经营理念有了积极变化，市场适应能力大大提高。随着一个与居民收入、消费偏好相关的，分层次和不断更新的市场需求格局的出现，住房供应初步呈现出了价格多层化、居住品位与人文环境多元化格局；随着住宅区建设的发展，和居民对住房管理要求的不断提高，住房物业管理企业有了快速发展，在改善居民居住环境质量方面发挥了重要作用。

房改在保持社会稳定中起到了积极作用。为城镇社会构筑了一个稳定的基础。随着时间的推移，这项改革在城镇社会稳定中的作用，将进一步显现出其深远的历史意义。

三、2010新政策出台对房地产的影响

(一)加息对房地产行业的影响

1、加息对房地产开发商的影响

房价增长过快以及目前的高房价主要是房地产开发商及炒房客联手炒作的结果。在高通货膨胀率低利率的情况下，以往开发商都是通过从银行取得的较低利息甚至负利息来降低自身囤地、捂盘的成本，待房价被推高后以获取暴利。而加息实际上可增高我国房地产囤地、捂盘的成本，增加房地产企业的资金压力，迫使其通过售房或者降低房价售房来加速自身资金周转，有利于我国宏观经济的持续健康发展，让老百姓得到更多实惠。

2、加息对房地产需求方的影响

加息对房地产需求方的影响可结合购房者购房目的来探讨，主要有购房自住、购房保值、购房投资及购房投机（即炒房）四种。

(1)对购房自住方的影响

加息一方面对于居住性需求者来说会增加购房者的利息负担，另一方面随着房价趋于稳定，加息会影响具有改善性需求的购房者购房后对第一套小户型房屋的处置决策。加息会传递出国家调控房地产价格的市场预期，理智的居民会选择卖掉第一套小户型住房。对购房保值方的影响

(2)对购房保值者的影响

购房保值者主要指那些收入水平不高、较节省的百姓，他们在看到身边亲朋好友买房赚钱后又想到自身存在银行钱由于通胀预期增强而不断缩水，因此也盲目跟风买房。如果加息即可以改变通胀预期、改善商品房价格上涨的预期，又可增加储蓄者的利息收入从而减少这部分人的购房需求。

(3)对购房投资方、投机方的影响

炒房客的团购、囤房制造了当前房市的“需求旺盛”。调控房地产市场无疑就是通过加息等市场化手段增加那些以各种手段推高房价频繁买卖住房赚取价差的炒房客的炒房成本，引导其自动退出房地产市场。加息一方面会增加投机者的购房成本，另一方面会增加其购房囤积的成本，增加其投机风险。若加息达到适当水平即会减少投机者的购房需求，又可促使投机者采取抛售自身囤积的控制阀来减少自身资金积压成本。

根据此次加息幅度，对市场主要有以下两点影响，一是加息幅度不大，符合市场预期：央行本次加息的幅度只有0.25 个百分点。考虑到之前还有一次加息，年内一年期存贷款基准利率的上涨幅度为0.5 个百分点。本次加息幅度并不大，符合央行一贯风格。二是小幅加息对购房者影响有限：通过测算，两次加息对购房者月供累计增加幅度在1.81%到4.47%左右。短期来看年内两次加息对购房者实质影响不大。

(二)贷款首付款和贷款利率增加对房地产的影响

2009年4月19日，国家颁布了对于住宅调控的政策，购买住宅特别是2套房和3套房变得更困难。导致很多以投资住宅的投资者们遇到了前所未有的困难。面对国家的调控，二套房门槛提升，三套房是否房贷一直摇摆不定。所有的投资者在住宅投资方面都开始谨慎和观望。大多数人认为住宅价格在2010年年底前一定会下跌。导致住宅投资一路下滑，不少人乘着现在房价还没有下跌的时候，纷纷抛售手中的住宅。

(三)限购令对房地产的影响

“限购令”的出台对目前楼市价格的变化产生重要影响，不仅仅调控了房价，而且遏制炒房。惟有如此，才能使城市住房价格上涨过快的问题真正得到解决。“限购令”还有利于社会公平和资源节约，每个公民应该可以平等地免费享有属于自己的土地。

(四)非主营房地产的央企退市的影响

央企退出拍地竞争，并不能从根本上解决高房价所带来的矛盾。一直以来，在开发商及其利益代言人的误导之下，很多民众都误认为地价推高房价。事实上，近年来房价之所以出现疯涨，是由于开发商过度追求暴利、投机客疯狂炒作、银行违规放贷等因素造成的。因此国资委逼央企退出拍地竞争，并不能从根本上解决高房价所带来的矛盾。

央企参与拍地并夺得地王，对于遏制房价能起到积极作用。2009年，房地产市场异常火爆，各地房价出现疯涨，在这样的市场背景下，央企纷纷进军商品房市场，各地地王大多数被央企夺得。在目前中央遏制高房价的方略之下，在党和政府领导之下的央企的负责人将按中央授意降低获利预期，而不太可能像民营开发商那样随意定价、哄抬房价。这样，央企在夺得地王后，将进行合理定价，从而对遏制畸高房价起到积极作用。央企可以不参与中、高端商品房市场竞争，却不应退出房地产市场，兴建保障房是上佳之选。

(五)空置房调查暂不会对房价有实质影响

“空置率”被看作房地产市场关键性的指标,管理层通过“空置率”可摸清楼市具体空置情况。不过,针对统计局将对空置率抽查的消息,多数专家表示暂时不会对房价形成实质影响,只是为未来政策调控提供更多的证据。这次调查对未来市场房价暂时不会产生什么实际的影响,由于之前都没有过此类数据,因此没有可比性,是高是低都不能准确判断。调查空置房跟房价没有直接的联系,有联系的是当空置房调查的结果出来以后政府会不会出台相关策。这个调查就像普通的市场调查一样,只是一个摸底,不会对市场产生什么影响,预计也不会影响宏观调控政策。

(六)公积金调整政策对房地产的影响

房价的涨幅可能会因公积金贷款政策的调整受到牵制。2009年的购房量中，利用公积金贷款购房的，大约仅占全部购房量的40%。假使2010年仍是这个比例，那么贷款额度的降低，对于可以用公积金贷款购房的人来说，贷款负担及还贷压力的增加，将使他们在购房问题上精打细算，甚或犹豫不决。真正的投资客，是不需要贷款的，所以公积金贷款政策的调整对这部分人没有影响。投资客占极少一部分，工薪阶层在刚性需求中又占据重要的位置，因此，国家在增加中低档次的住宅同时，对公积金的政策调整将影响该部分客户需求，导致成交量放缓。

四、中国未来的改革思路

中国房改结合了多个国家的制度方案，相应制度在国外也运行多年，相应带来的制度缺陷和对社会的负面也有所产生。因此在改革过程中，须避免房改的消极影响。

坚持从最广大的城镇居民的切身利益出发，把提高城镇居民的居住水平作为房改工作的出发点。只有认真把握并努力满足城镇居民不断增长的住房需求，房改才能取得实质性进展，住宅建设才能不断迈上新的台阶。

坚持住房市场化的改革方向，以改革的思路解决住宅发展中存在的各种矛盾和问题，突破住宅发展中存在的体制，为住宅发展提供了强大动力和体制保障。没有住房改革的推进，就不能把广大居民的潜在需求转变为现实的有效需求，也就不能保证住宅投资的持续快速增长。

高度重视住房保障制度建设。住房保障问题将随着住房市场化进程的加快而日益突出。要提高认识，高度重视住房保障制度在促进城镇社会稳定中的重要性，明确各级政府在住房保障中的责任，把住房保障纳入整个城镇社会保障制度的建设中去。

五、结论：

房地产问题不仅仅是居民居住问题。房地产问题的核心，实质上是一个国家或地区的财富分配问题。它可以是拉大社会财富差距的载体，也可以是均衡社会财富的途径。如果政策调控不当，它不仅会成为瓜分或积聚国家财富的手段，直接影响到普通居民的居住需求，而且会带来财富差异的不公正扩大和经济社会发展的不稳定。

参考文献:

[1]黄小虎.新时期中国土地管理研究[M].北京:当代中国出版社,2006:26-31

[2]周超纲,黄贤金.土地政策构成要素及环境因素分析[J].中国土地科学,1995，（9）:1-5

房改政策篇2

一是县级计划分配不及时。存在危房改造计划指标分批次下达到县级后，未能及时下达镇、村问题。尤其是下半年第二批指标，若不能及早安排到户，影响了危改户改造进度，全年目标任务就难以完成，政策的实际效果也会受到折扣。

二是补助资金拨付滞后。各地普遍因担心危改户“拿了资金不建房”、“过不了关”而选择在房屋改造竣工后，待验收合格，方将资金拨付给危改户，有悖于政策初衷。未能切身考虑贫困户实际困难，帮助解决房屋改建资金难题，导致政策出现走样。

三是系统信息存疑率高。漏登错登较多。诸如五保户、低保户、残疾家庭信息漏录，联系电话、身份证号等没有录入;有的五保户错登为低保户，D级改造对象录为C级，或C级录为D级；存在重复登记；家庭人员、建筑面积，以及改建后的房屋与系统录入的照片不一致等。

四是危改对象认定不准。审计发现，部分危改农户新建房屋建造标准及室内装修档次高，是否存在“优亲厚友”，是否是“经济最困难”的贫困户引起质疑。

五是少数建房面积超标。检查中发现，大部分改造后的房屋符合“最基本居住条件”要求，但仍有少数危改户举债建房，改造后的房屋建筑面积远远超过规定的60平方米，有的甚至建两层达200平方米以上，造成新的贫困。

六是房屋质量监管不到位。审计调查发现部分改造后的房屋楼梯无支撑柱、房屋多处沉降不均、墙面开裂等，存在新的安全隐患。

农村危房改造政策是满足困难群众基本住房需求的关键举措，是推进精准扶贫精准脱贫的重要载体，事关困难群众切身利益，事关脱贫攻坚和全面建成小康大局。建议从以下几个方面强化措施、完善制度、推进落实，确保此项惠民政策落到实处，切实解决困难群众的居住安全问题。

一是强化责任落实。明确县市区是责任主体,乡镇是实施主体。各地住建部门要第一时间对计划指标进行分配下达，制定年度工作方案。乡镇政府要结合精准扶贫工作，加强对从事农村危房改造工作相关人员的培训、管理和监督，严禁截留、挤占、挪用或违规统筹危房改造补助资金；指导并监督村（居）委会严格执行民主评议、公示制度，确保补助对象精准；固定专人负责录入信息并对所录信息的准确性负责，特别是危房改造面积、建设投资、户主身份、贫困类型、危改照片、补助原因等重要数据要真实准确，发现错误要及时更正。

二是完善制度缺陷。认真考虑危房改造贫困户实际困难，将补助资金第一时间拨付到户，乡镇政府可同各村（居）委会签订协议，明确由村（居）委会加强对危改户房屋改造过程的监督、指导，并协调解决遇到的问题，保证改造工程进度和房屋质量安全。房屋改造面积应遵循适用原则，应充分考虑贫困户家庭实际情况和现实需求，不宜限定在60平方米以内。

房改政策篇3

[关键词] 房产税 调控 政策

中国房价同比增长率自2008年以来呈“U型”趋势(如图1)。2008年由于受到次贷危机所引发的全球经济衰退的影响,房价从2008年年初的近12%一直下滑至2009年3月的负增长,而后随着经济的复苏,房价开始反弹上升,上涨势头明显强于下跌趋势,未到一年增长率就已恢复到前期水平。

图1 2008年以来中国房价走势

面对当前房价的非理性上涨,中央与地方政府相继出台调控政策,但实践证明,各种举措并未在遏制房价过快上涨中有明显作用。因此,本文将从房产税角度阐述其对房价调控的影响,并以此提出房产税改革势在必行(居于高位的房价为其改革提供了环境基础);在此基础上进一步分析当前房产税条例存在的问题以及这些不足对房价的影响;最后,针对当前的问题提出改革的方法和政策建议以及改革对房价的影响。

一、房产税及其对房价调控的影响

中国自1986年出台《中华人民共和国房产税暂行条例》至今,由于条例所存在的问题而导致其在税法中的地位极其微弱,由此可知房产税在调控房价中所起的作用。

按照国际现行做法,房产税以不动产税或财产税等税种的形式对房产税纳税人实行比例征收。首先,从征收范围上看,房产税覆盖经营性与非经营性房产,对整个国家层面的房价都有抑制作用;其次,从纳税对象来看,以房产所有权为主,所有者派生权利为辅的全面征收将在一定程度上遏制逃税行为,管控税源,从源头上稳定房价波动;再次,从税基计算依据来看,以公允价值为房价计税基础的比例税具有及时性与时效性的优势,能从价格有效性上对实时调整房价起重要作用。

综上所述,完善的房产税能从征收范围、纳税对象、税基等方面遏制房价上涨,减少房价波动。

二、房产税现状及其对房价的影响

中国现行的《中华人民共和国房产税暂行条例》(以下简称“条例”)出台已有近25年之久,但随着经济社会的快速发展,城市化进程的加快,这一条例并未发生重大修改(仅于2008年废止《城市房产税暂行条例》并将其征税对象纳入《条例》),可见其已不能适应当前的现实情况,对房价的影响程度也随之逐渐削弱。下文将分析《条例》及税收管理中的存在不足及其对房价的影响。

1.房产税征收范围的局限性

《条例》规定了房产税在城市、县城、建制镇和工矿区征收,且房产用途为营业性质。该规定有两处不足:其一,房产税征收范围限定在城市为主的区域。当前城市化进程的加快,已使部分农村或城乡结合部发房产开发纳入城市范围,城市经营性企业已把厂房等迁至农村,因此,原规定不仅会使部分税源流失,而且会失去对城市范围以外的房价调控能力。其二,房产税不在非营业用的个人房产上征收。2009年年初以来房价上涨以及房地产市场上出现的捂盘惜售等现象主要还是出现在自用性房产上。虽然房产交易营业税能在一定程度上减轻个人住房的投机,但会由于预售等变相投机行为使得营业税的作用大大减弱。因此,从流量上使用营业税控制房价上涨的作用很微弱,此时房产税能在存量上起到补充的作用,两个税种结合能在较大程度上实现房价调控。

2.税基的计算不合理

《条例》规定房产税的计税依据分为两类:一类是以房价原值一次扣减10%―30%后的余值作为计税基础;一类是以房产租金收入作为计税基础。第一类计税基础主要以房价的历史成本为依据,但这一方法在如今面临经济发展与房价上涨形势下失去了合理价值。以历史价格为主的计税基础会造成对房价估值不准确,从而导致税收流失现象严重。另外由此而导致税控机制的缺失使房价的非理性上涨成为可能。尤其是在第二类计税基础存在的情况下,税收流失与调控不利现象更为严重。从博弈论角度来看,出租人与承租人会在逃税或减少税负处达到纳什均衡,此时双方各自利益能达到最大化。另一方面,由于信息不对称,出租与自用之间存在难以界定的问题,也会导致税控不力,从而影响房地产市场的正常发展。

3.税率设计缺陷

《条例》规定两种计税基础分别以1.2%与12%计算,前者按年征收,而后者则按月租征收。假定刚购入一套经营性房产,价格以未来每月租金R(假定租金不变)现值计算,且设定贴现率为r并保持不变,因此可推算当前的房产价格为P=R/r。根据以原值为基础的房产税缴纳规定可计算出每年应缴纳P*70%*1.2%的房产税;而以租金为计税基础的规定可计算出每年应缴纳R*12*12%。两者比较发现,只有当贴现率约为0.58%时,两种方式所计算的房产税应缴数额才基本一致。现实中贴现率远远大于0.58%,因此,以房产原值为计税基础的缴纳方式将起到避税作用。因此,房地产市场所出现的购房热与大家更愿意自有房产从而减少或避免纳税的目的之间不能说没有任何关系。

4.房产税未建立有效的税源监控体系

当前房产税征收基本是采用自行申报方式,由于申报人存在机会主义与申报人、税务机关之间存在信息不对称,申报不及时、申报额不足等问题非常突出。这些现象主要归因于税务机关未建立有效的税源监控体系,如房产所有者信息、房产价值、房屋出租等为信息主体的房产信息系统。由于房产信息来源不畅而导致税源流失的问题较为严重。另外,中央及各地方政府会因此对房价走势的宏观把握不够。

三、房产税改革及其对房价的影响

基于上文分析,现阶段实行的房产税已不适应经济社会的发展,因此,对房产税施行改革已势在必行。下文将针对房产税改革的问题提几点政策建议。

1.扩大房产税征收范围

在当前征收范围的基础上,把范围扩大到农村房产和非经营性房产。但这势必会引起低收入居民及农民的可支配收入下降。针对这一问题,可加一些征收前提,如按住房面积、结合个人所得税或是否为第二套房等。因此,扩大征收范围能从房价控制的广度上起到抑制作用。

2.在税基计算中引入公允价值

存在两种计税基础而导致的税收流失可通过合并方式达到税控的目的,统一为以公允价值为计税依据。参考会计准则中的资产定价,当房产存在合理市场价格的情况下,以市场价格作为计税基础;当房产不存在市场价格的情况下,以相近房产的市场价格为计税基础;当房产既不存在自身的市场价格又不存在相近房产市场价格的情况下,以房产评估公司的评估价格作为计税基础。通过引入公允价值的方法使得房产价格更具有相关性,计税基础更具有及时性与有效性,同时也使房价由于房产税实时征收减少了波动性,发挥房产税平滑房价的作用。

3.统一税率

计税基础合一必然使税率合一。具体税率可参考中国的汇率管理机制,实行有管理的浮动税率制度,中央设定某一参考税率和税率浮动幅度,各地方政府可在浮动区间里选择适应当地经济社会发展的税率。这一做法的原因是中国地域面积广阔,各地经济社会发展不平衡,由此而导致各地居民的可支配收入不一致和极差地租的差异。税率的合理设定将会有重点、有节奏、有针对性地调控各地方房价,对房价控制的深度上起到抑制作用。

4.建立健全合理有效的税源监控体系

房改政策篇4

摘 要：现有住房公积金管理机制和管理手段已不适应当前经济发展形势，本文重点指出其存在的问题，并根据我国国情以及借鉴外国的先进管理模式的基础上提出了改革构想，旨在更好地完善我国的住房公积金管理工作。

关键词 ：住房公积金 政策性金融

我国住房公积金制度建立20年来，在提高职工住房消费能力，支持保障性住房建设，实现住有所居目标，促进经济社会全面发展方面，发挥了十分重要的积极作用。党的十八届三中全会《决定》针对住房公积金制度的改革，提出“健全符合国情的住房保障和住房供应体系，建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制。”这为住房公积金制度的改革完善既提出了要求也指明了方向，是我们制定住房公积金制度的立足点和出发点。

一、改进住房公积金管理机制的构想

现行住房公积金机制是将一个有机整体划分为决策、运作、监管三大块，涉及众多部门，显得极为凌乱，影响了效率，无法有效防控风险。

（一）变分散管理为全国统一管理

可以考虑将住房公积金监督管理机制整合，然后与运作机制剥离，纵向上实行监管与运作相分离。组建国家住房公积金监管总局和省级住房公积金监管局，承担住房公积金的监督职能。设区市以下机构承担住房公积金的归集、使用和账户管理职能，主要负责住房公积金的缴存、提取、使用和个人账户日常管理，淡化其管理职能，加强其服务职能，实行企业化运作。撤销区市住房公积金管理委员会，取消住房公积金联席会议制度。将住房公积金支持保障性住房建设的项目贷款及融资调剂权上收到省级。

（二）赋予运营机构金融手段

当今绝大多数国家都建立了政策性住房金融机构，以解决中低收入者的住房问题。 新加坡的住房金融体系包括政策性金融机构、邮政储蓄银行和私人商业银行，其中，政策性金融占绝对主导地位，份额约占85%左右。尤其是其“公积金+公共组屋”的模式非常具有代表性。德国重要的住房金融机构包括政府性储蓄银行、抵押银行和合作性储蓄银行，而政府性储蓄银行依托可靠的政府信用吸收个人存款、发放房地产贷款，占有全国一半左右的储蓄市场及30%左右的住房建设和消费支持份额。

我国的住房金融市场却是单一路径的金融支持态势，住房金融支持体系过度依赖商业性机构，不但加重了普通民众的购房负担，同时增加了房地产市场的波动和银行业的风险。所以，形成以政策性住房金融机构为主体的住房金融体系是大势所趋。

赋予住房公积金机构必要的金融手段，变委托贷款为直接放贷，不仅有利于铲除因支付委托手续费而频发腐败的土壤，而且有利于减少贷款委托环节，提高效率。

赋予住房公积金金融手段，可以有两种思路。一是赋予住房公积金中心必要的金融手段，二是将住房公积金管理中心改组为住房公积金银行（或住房银行）。

（三）监管机制基本框架

1、赋予住房公积金中心金融手段模式下的机制框架。国家层面，在国务院（或国务院组成部门）设立国家住房公积金监管总局，省级层面，设立隶属于国家总局的省级住房公积金监管局，下设省住房公积金执法总队，市级层面设立区市住房公积金中心（取消名称中的“管理”二字，承担货币住房保障职能），下设县级住房公积金管理部。

2、住房公枳金银行模式下的机制框架。国家层面，在国务院（或国务院组成部门）设立国家住房公积金监管总局，下设省级住房公积金监管局、中国住房公积金银行（中国住房银行）。省级层面，设立隶属于国家总局的省级住房公积金监管局，下设中国住房公积金银行（中国住房银行）省级总行和设区市分行，业务受上级住房公积金银行（中国住房银行）指导，行政关系由省监管局领导。设区市住房公积金分行下设县级支行。较大规模的的县级市也可以设立分行。按照精简高效的原则，直辖市、新疆建设兵团可以不设住房公积金监管局，只设住房公积积金银行，其监管工作由国家总局直接负责。住房公积金银行省以下分行也可以按经济区域设置。

二、重点解决以下几个问题

（一）从政策和法律上给予大力支持

1、加快公积金法制建设。住房公积金制度的法律基础是国务院于1999年颁布、经2002年略作修改的《住房公积金管理条例》，其内容与我国当前的经济社会发展已不相适应，需要加快修订，并早日出台《住房公积金法》。

2、住房公积金要实行强制缴存。一旦没有强制缴存，资金来源就会萎缩，造成住房公积金的存量急剧下降，严重影响向社会提供住房保障作用的发挥。

3、实行有别于市场化的利率政策。我国也可考虑建立住房公积金存贷款利率区别于银行业利率机制，以保持制度特色，增强吸引力。

（二）落实机构经费来源和银行注册资本金

1、监管机构经费来源。国家和省级住房公积金监管机构的管理经费可以纳入国家财政预算，也可以从住房公积金运营收益中解决。从目前情况看，机构经费来源虽不是大问题，但必须在改革方案中予以考虑。

2、住房公积金银行注册资本金来源。如果赋予住房公积金管理中心金融手段，则不存在注册资本金的问题。但一旦改组为住房公积金银行，就必须考虑注册资本金的来源问题。可以设想先实施全国行业统一管理，然后在此基础上利用集中实现的增值收益，作为组建住房公积金银行的注册资本金，可以解决成立银行所需要的注册资本金问题，避免因机构改革增加国家财政注入资金的压力。

总之，完善住房公积金制度，改进住房公积金监管机制是全社会关注的重大事件，涉及复杂的顶层设计，牵扯诸多部门利益，来自方方面面的阻力肯定不小。只要高举中国特色社会主义伟大旗帜，按照十八届三中全会精神的部署和要求，以国家和人民利益为重，坚定信心，就没有闯不过的“火焰山”。未来的住房公积金制度必将焕发青春，以崭新的姿态在我国经济社会发展中发挥独具优势的重要作用。

参考文献：

[1]何欣华 王友志 李海霞，改革住房公积金制度的基本构想，《住房公积金研究》.2014年第2期，总第41期.

[2]姜学军 何山，探析住房公积金中心向政策性金融的转变，《长春工业大学学报(自然科学版)》，第6期2012年12月.

[3]李宇嘉，把住房公积金改造成政策性住房金融机构，证券时报/2013 年/12 月/4 日/第 A08 版 评论.

房改政策篇5

住房公积金制度建立的初衷，是解决传统计划经济体制下城镇职工工资中住房消费不足的问题，以此来促进住房实物分配向货币化和市场化的转化。在住房制度改革任务基本完成和住房市场化的新形势下，住房公积金制度的政策目标，是通过强制性住房储蓄及缴存者之间的互助、资金融通，来提高城镇居民的购房支付能力，改善居住条件，并为城镇保障性住房建设提供最大化的资金支撑，以保障居民“住有所居”。但在实际操作中，住房公积金制度由于在安全性、流动性、保值增值等方面存在诸多问题，与社会发展和公众需要日益脱节，其保障性和互助被逐渐削弱，严重阻碍了住房公积金行业的发展，必须进行全面改革。

一、我国住房公积金管理体制面临的主要问题

1、决策制度不科学。根据《住房公积金管理条例》(以下简称《条例》)规定，住房公积金管理委员会为住房公积金管理的决策机构。但从法律角度讲，住房公积金管理委员会并不具有独立的法律主体资格，也就不具备承担因决策产生的责任与风险的能力，违背了民法的权利与义务对等原则。而且该机构是一个松散的无专职人员的协商议事机构，参会人员多数不了解住房公积金管理业务，且决策事项与自身利益关系不大，往往使决策流于形式，不能很好地维护缴存职工的利益。

2、管理机构定性不合理。从住房公积金的贷款发放与回收、核算管理、风险控制等运营管理活动角度看，住房公积金本质上是一种政策性金融资金。按照现代金融理论，自有资本金和独立的法人资产，是从事金融业务活动的基本条件和承担负债风险的根本保证。但现行制度下的管理中心被定性为事业单位，没有独立的自有资产，不具备承担经营风险的能力。一旦出现经营风险导致资不抵债，就会出现“无产可破”，最终会引发潜在的信用危机和社会危机。

3、行业监管体系不健全。从行业体系监管上看，住建部监管司和各省监管办缺少专业化监管队伍，监管手段有限，专业性不强，使上万亿资金长期游离于金融监管之外。各地财政和审计部门重点放在年度预算、经费计划和年度决算的审计监督，对政策执行、业务管理和资金运作缺少监督。从管理中心自身看，大多数未建立完善的风险防范体系和内控制度，缺少业务预警、责任追究制度和风险考核制度等，难以有效控制各种风险。近几年，各地有关住房公积金贪污受贿、失职渎职和违规决策案件屡屡发生，给住房公积金制度的发展造成负面影响，也给进一步加强住房公积金监管敲响了警钟。

4、委托机制手续繁琐、成本过高。根据《条例》规定，管理中心须委托受委托银行办理住房公积金贷款、结算等金融业务。在这种委托管理模式下，业务经转环节多、办理手续繁琐，严重影响了住房公积金办事效率和服务质量，增加了业务成本，全国每年支付给代办银行的手续费多达20亿元，而且多数城市管理中心只能通过事后信息数据传递和贷款审批对代办银行实施监管，难以控制操作风险和道德风险。

5、资金使用效率低下。按照现行规定，住房公积金主要用于发放个人住房贷款和购买国债，使用渠道单一，并且受制于属地化管理、封闭运作的模式，缺乏调剂手段，地区之间资金无法相互调剂，也不能进入人民银行资金市场进行融通，严重限制了资金使用效率，大量资金沉淀在银行，流向非住房领域，无法发挥住房保障功能。截至2009年末，全国住房公积金运用率仅为62.52％(金融业一般为80％)，沉淀资金总额高达2,550亿元，各地业务发展不平衡，使用率最高的超过100％，最低的只有15％。

6、增值收益分配有失公平。从资金来源和法律属性上讲，住房公积金增值收益应归属缴存职工所有，分配使用对象也应为缴存职工。但根据《条例》规定，住房公积金增值收益在扣除管理费用和贷款风险准备金后，全部用于城市廉租住房建设，使其成为公共财政资金，使用者皆为非缴存职工。这种规定违背了《物权法》，也严重损害了缴存职工的利益，有失公平。

7、保障公平性面临挑战。随着我国工业化、城市化的快速发展，城镇人口数量不断增长，需要住房保障的人群范围不断扩大，加上住房过度市场化、住房价格快速增长与职工收入增长缓慢的矛盾，住房公积金积累远不及房价上涨速度，其住房储蓄积累作用日益弱化，住房保障功能被严重削弱。此外，由于住房公积金缴存额与职工工资挂钩，随着工资收入差距不断扩大，普遍存在广大低收入缴存群体因买不起房，无法享受政策性贷款的好处却付出低存的代价，并被迫补贴能获得政策性贷款的较高收入家庭，这种状况使住房公积金保障功能的公平性面临挑战，备受社会质疑。

8、行业持续发展问题日益突出。2004年以来，我国住房公积金缴存额年均增长29.4％，而贷款额年均增长36.1％，表现出贷款增速大于存款增速态势。2009年全国住房公积金提取额与贷款额之和为7,061.11亿元，比同期住房公积金缴存额5,391.46亿元多出1,669.65亿元，说明住房公积金新增使用需求大大超过新增供给量。在现有管理体制下，如果资金流出持续大于资金流入，住房公积金行业就会面临后续资金不足问题。

二、住房公积金管理体制改革的建议

1、决策机制改革

(1)国务院设立住房公积金管理委员会，取代现有全国住房公积金监管联席会议制度，负责住房公积金管理重大问题决策及住房公积金缴存、提取、运作等重大政策制定，并对全国住房公积金管理和运营情况进行监督。

(2)保留各城市住房公积金管理委员会，作为地方住房公积金管理的决策机构。但对其决策制度进行优化，实现决策机构常设化、决策主体专业化、决策结果责任化等。

2、运作机制改革

(1)取消委托机制，赋予管理中心资金结算金融职能。各城市管理中心负责辖区内住房公积金归集、提取、贷款发放，以及回收、结算等具体管理工作，建立资本金和风险管理制度，完善法人治理结构，加强、规范信息披露和内外部风险控制。

(2)建立全国资金调剂平台。住建部设立全国性的住房公积金融通平台，各城市按沉淀资金余额一定比例上缴资金，用于不同地区的住房公积金调剂或系统内拆借，解决资金流动性问题。

(3)拓宽资金来源和资金运用范围。在资金来源方面，除保留现有强制归集外，允许城镇个体经营工商户、自由职业者、进城务工人员自愿缴存住房公积金。同时，管理中心可以发放住房金融债券和定向吸收住房储蓄存款，从更多渠道获得资金来源，有效解决未来资金短缺问题。在资金运用方面，管理中心可以针对不同收入阶层和扶持对象，设计差别化利率、减免息、贴息等个人住房贷款品种，并发放经济适用住房贷款、公共租赁住房贷款。还可以利用住房公积金及其增值收益直接投资、贷款建设公共租赁住房。

3、监督机制改革

监督机制改革可选择分业监管模式或统一监管模式。

(1)分业监管模式。住建部负责对住房公积金政策及国家住房公积金管理委员会决策事项及执行情况进行监管，维护住房公积金缴存职工的合法权益，促进住房保障目标的实现。人民银行和银监会负责管理中心的金融业务活动监管，包括在银行间市场开展资金拆借、回购与票据交易活动，以及发行金融债券、支付结算等。

(2)统一监管模式。住建部建立全国统一的专业监管机构，实行垂直管理体制，配备专业监管队伍，并赋予必要的监管职能和手段，对住房公积金政策和业务活动进行全面监督。

4、实施步骤

房改政策篇6

一、合并税种，但不能把土地出让金纳入税种征收

现行房地产保有环节的税种有三个：房产税、城市房地产税和城镇土地使用税。根据“简税制”的原则，应该三税合并，不再区分内外资，不再区分自住、出租.统一征收。我国城市土地是国家所有，但房和地是连在一起的，房价和地价更是紧密相连，而且地价占主要比重，如杭州市，同样建筑结构的房产在市中心每平方米建筑面积的市场价为15000元～20000元，而在郊区只要5000元～6000元。因此，房产税和土地使用税只能合并征收，以利简化税制，体现公平税负。

至于土地出让金可否并入税收分年征收?有的学者认为应将现行土地出让金一次性收取方式改为分年收取，并纳入房地产税征收，其理由是分年收取可以降低房屋开发成本，从而降低房价、减轻购房者的负担，并防止地方政府在土地转让中的短期行为。但笔者认为，土地出让金与房地产税性质不完全相同。土地出让金是政府以土地所有者身份在出让一定年限土地使用权时获得的租金收入；房地产税是政府为纳税人提供公共建设服务而对拥有房产的单位和个人课征的税收。另外，现在土地出让金已成为各地地方政府开展公共建设服务重要的收入来源，一旦改成年租制，分为50年或70年分年收取并纳入税收征收，会出现两种后果：一是地方政府将减少一大笔可用作地方公共建设服务的收入，造成财政支出安排上的困难；二是将对房地产市场的供求状况带来无法预想的局面，如杭州市现在市中心的普通住宅，每平方米均价为15000元～18000元，杭州市国土资源局市中心土地使用权拍卖的价格为每平方米1000元～15000元，如剔除土地出让金因素，房价可骤降至每平方米4000元～5000元，供求后果很难设想。因此笔者认为土地出让金不能并入房地产税征收。

二、扩大征收范围，但农民、城镇居民一般自住房应继续予以免税优惠

根据“宽税基”的原则，应该扩大房地产税的征收范围，打破原来征税范围的地域限制，以减少税源流失、增加地方财政收入。但同时必须制定必要明确的减免税优惠政策：一是国家机关、人民团体、军队自用的房地产应继续免税；二是由国家财政部门拨付事业经费的单位自用的房地产应继续免税；三是宗教寺庙、公园、名胜古迹自用的房地产应继续免税；四是农、林、牧、渔业的生产用地应继续免税；五是农村农民自住房应继续免税；六是城镇居民自住普通住房也应继续免税。另外，国家机关公务员享受国家标准面积内的住房，也可给予优惠免税。

而要征税的房产重点是：经营性房产（包括出租房）；排屋、别墅（含自住）；自有两套或两套以上的房产就超过一套普通住房标准（如杭州市规定为140平方米以下）的部分。这样规定，既能扩大征税范围，又能缓解征收上的矛盾，体现税收调节功能，增加税收收入。

三、科学确定适用税率

房地产税的改革要贯彻“低税率”原则，税法可制定0.5%～1%的弹性比例税率区间，授权市县政府根据当地经济发展情况和纳税人负担能力确定具体适用税率，体现大城市税率从高、中小城镇税率从低的原则。对高档住宅和高尔夫球场等需适当限制的房地产可加威征税。

设置上述弹性比例税率，比原城市房地产税税率1.8%、房产税税率1.2%有所降低，但因征收范围扩大，税收不但不会减少，而且会有较大幅度的增加。

另外，某些国家和地区根据地方政府支出需要，采取量入为出的办法来逐年确定适用税率。有的观点认为可以为我所用，但笔者认为这种做法手续较繁，征收成本较高，不符合我国国情，不宜采用。　四、计税依据要改按市场评估值，但应给予适当的折扣

从国外房地产税的发展趋势看，房地产税改按房地产市场评估值的一定比例作为计税依据已成为世界主要经济发达国家的共识。为了真实地反映房地产的市场价值，公平税收负担.体现“量能负担”的原则，使税收与经济发展和物价水平同步增长，房地产税应将原来按账面原值计税、从租计税办法，一律改为按市场评估值为计税依据。但在实际评估时，仍要区别土地和房产、土地的不同等级和房屋的不同建筑结构，评估市场价值；在实际征税时，对每一应税房地产对照统一评定的不同等级的土地市值，不同建筑结构的房产市值，再核算综合市场评估值，给予一定幅度的折扣后，核定计税依据，据以征税。

按市场评估值再给予一定幅度的折扣后计税，主要是考虑到房价升降的变化因素和房产的新旧程度，也照顾到不同纳税人的负担能力，这也是美国等经济发达国家较多采用的做法。根据我国的实际，计税依据的折扣减除率，以市场评估价值的10%～30%为宜。评定公布的房地产评估价值应保持一定时间不变，可3～5年评估一次。

房地产市场价值的评估工作关系到地方政府税收收入和纳税人的实际负担，要求做到客观、公正、低成本。因此，应建立相应评估机构，制定统一的评估办法和标准，配备和培训评估人员；评估机构设在市、县级地税机关内部为好；并应建立健全房地产登记管理制度，利用计算机网络加强房地产建造、持有、买卖、分割、租赁等的信息管理，税务部门应与房产、土管、城建、工商行政管理等部门密切协作，实现信息资源共享，加强税源管理。

五、房地产税应划为地方税

房地产税的征税对象是不动产.是对房地产在保有环节的征税，属于直接税的范畴。房地产具有不可移动和难以藏匿的属性.决定了房地产税源的非流动性和稳定性，且易与所在地区的公共建设服务联系在一起，便于征管。从世界各国和我国税制建设的历史沿革看，房地产税都被划为地方税。地方税的基本要求和特征是：税源的非流动性，收入的相对稳定性，地方征管的效率性。房地产税完全具有上述特征.划为地方税有利于调动地方政府组织收入的积极性。因此，改革后的房地产税仍应继续划为地方税，作为市、县级地方财政的固定收入，按属地原则进行分配。

六、中央制定统一的房地产税法，但应赋予地方适当的税权

房改政策篇7

经市政府批准，现将1999年出售公有住宅楼房的成本价及有关政策通知如下：

一、1999年1月1日起，出售公有住宅楼房取消标准价，一律实行成本价城近郊区（东城、西城、崇文、宣武、朝阳、海淀、丰台、石景山）新建楼房的成本价为每建筑平方米1485元。远郊区县新建楼房的成本价，由区县房改办会同区县有关部门按规定测定，报市房改办批准后执行。

按成本价出售公有住宅楼房的房价计算公式，付款方式，以及成新折扣、工龄折扣、调节因素、装修设备价、提前付款折扣计算等办法，均按（94）京房改办字第054号文件的规定执行。其中，房价计算公式中的标准价高限按成本价的94％计，负担价中的工龄折扣率为0.9％；现住房折扣率下调为1％；提前付款月折扣率为3.15‰；封闭阳台按成本价的70％计算，未封闭阳台按成本价的50％计算；复式住宅的价格计算按（98）京房改办字第179号文件的规定执行。

二、其它有关政策

    1.西藏内调人员购房的，按京组通〔1997〕78号文件的规定，购房人凭市委组织部出具的证明增加购房优惠，夫妇一方属内调的，优惠5％，夫妇双方同属内调的，优惠10％。

2.教师购房的，按（96）京房改办字第075号、（97）京房改办字第057号文件的规定增加购房优惠，夫妇一方是教师的，优惠5％，夫妇双方是教师的，优惠10％。

3.各产权单位出售公有住房按规定的计价公式计算后，实际售价（不含提前付款折扣）低于每建筑平方米211元的（含阳台），均以211元计。

4.公共维修基金的交纳标准调整为每建筑平方米52元，交纳方法仍按（94）京房改办字第054号文件的规定执行。

三、本通知未及事宜，仍按《北京市职工购买公有住宅楼房管理办法》（京政发〔1992〕35号）等有关文件的规定执行。

四、任何部门和单位都不得在出售公有住宅楼房过程中增加收费项目。

五、1998年12月底前已经上级主管机关批复的按1997年价格售房的单位，备案时间截止到1999年3月底。

房改政策篇8

任何一个国家公共政策的制定，要适应当今社会的发展，都具有一些建立在共同价值基础上的伦理规范和一些共同的规范性道德标准。随着人类社会文明的发展与进步，人们逐步意识到住房权是公民的基本权利，国家有义务保障个人最基本的居住条件。这不仅是人们追求生存与发展的需要，也是社会实现公平、正义的需要。基于此，本文探讨我国城市住房政策的相关伦理问题，就是探讨公共政策的价值内涵——社会公平实现的问题。

一、城市住房政策是现代政府公共政策的重要组成部分

制定、执行符合特定社会需要的公共政策是现代政府的基本职能。任何一项公共政策都涉及社会地位、财富、机会等价值的权威性分配。一方面，公共政策具有公共性，另一方面，它具有权威性。戴维-伊斯顿在《政治系统》一书中的观点认为，公共政策就是对全社会的价值做有权威的分配。而托马斯·戴伊的观点则认为，凡是政府决定做的或者不做的事情就是公共政策。国内学者对公共政策也有自己的理解。张金马认为，公共政策是政党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行动的准则或指南。学者陈振明的定义为：公共政策是政府、政党及政治团体在特定时期内为实现一定的社会政治、经济文化目标，采取的政治行为或者制定的行为标准，是一系列谋略、措施、办法、方法、条例等的总称。从中外学者对公共政策的理解可以看出，国外学者强调了公共政策的价值性和目的性，而对比中西方学者对公共政策的定义可以看出，国内学者更多的是强调国家权威性，几乎不太涉及公共政策的公共性质。如果说市场是实现现代社会效率价值的基本载体，那么作为具有公共性和权威性的公共政策，必然负载着实现社会公平的基本伦理价值。

城市住房政策作为一种公共政策，不应脱离公共性和价值性，应该保障公民的基本权利，体现公共政策的价值内涵，实现社会公平。同时，保障每个人的基本生存条件都能够得到满足，这样的公平可以说也才是正义的。住房政策作为公共政策应该体现出公共性的特征。而公共政策的“公共性”概念本身就凸显了个人权利的重要。公共政策的核心价值是基于个人权力之上，实质则是体现其政治价值，譬如现代政治价值公平、正义在公共政策中的体现。西方近代社会契约论中论述的现代政治价值及价值理念，强调对政府进行伦理制约，政府制定公共政策的目的不仅是为了自身，更是为了全体公民及公共利益，在这种价值理念的指导下，公共政策的价值就在于能够体现公平、公正的价值追求，保障个人权利的实现。在现实中，虽然价值多元化使得一些现代政治价值的含义不尽相同，然而任何一种公共政策价值体系，如果其精神实质与现代政治价值相背离，则其存在的合法性必然受到质疑。所以说，任何一种公共政策的伦理体系，如果离开了它最基本的现代政治价值，则其“公平、正义”就无从谈起。住房政策过多关注其对经济增长的贡献率，弱化了社会公平需求，就会造成政府制定公共政策缺少权利保障的问题。正是在这个意义上，我们认为从伦理的角度审视城市住房政策问题，其对公平、公正价值的偏离不言而喻。

我们把住房政策理解为政府通过国家公权力制定相应的政策来规范与解决城市居民住房问题的过程。它的实质是通过探讨当今住房政策存在的问题，以及规范城市住房政策来调整与实现各当事人之间的利益关系并进行权威性分配。也就是说，城市住房政策要体现公平、正义的价值追求，以实现对公民权利的有效保障。

二、伦理视角下的我国城市住房政策的变迁

住房政策作为一项公共政策，首先要诉诸的是一些典型的现代政治价值。无论从伦理的层面，还是从公共政策的价值层面，在不同时期，住房政策都会体现出自身的政治价值。

（一）计划时代城市住房的行政分配

1949—1978年，政府为了解决城镇居民的住房需求，建立了城镇职工住房福利分配制度。新中国成立后，学习效仿苏联模式，进行城镇私有住房公有化改革，完全福利化政策。住房问题由政府全面负责，政府通过给单位划拨土地的方式建房解决城镇职工住房问题。这一时期住房政策的特点是“住房共有、低租金使用”。城镇职工所有人的住房问题全部依赖于政府来解决，行政大包大揽。但是，伴随着社会的发展和时代的变迁，国家住房建设发展的总体趋势在不断变化。20世纪50年资超过100亿元，60年代超过75亿元，70年代超过250亿元。城镇居民人口增加的数量远远超过城镇居民住房投资增加的数量。导致城市人均居住面积从1949年的4.5m2下降至1978年的3.6m2。一方面，城镇职工住宅楼破旧不堪，人均住房面积狭小，两代或三代人拥挤在四五十平米的小房子，居住环境比较差，另～方面，单位内部的住房条件存在差异，住房分配过程中甚至出现了权力寻租、等现象，造成住房分配人为不合理，其结果是城镇居民的住房并没有因政府的大包大揽而改善，反而是住房分配不公平现象比比皆是，且城镇居民的居住环境也不能令人满意。

按理说，政府通过行政手段，给企事业单位划拨土地，进行基本建设投资，建造住宅楼，解决城镇职工住房问题，是社会主义优越性的体现，人人拥有平等的、公平性的、公正的权力，享受政府提供的福利房分配政策。但是，由于受到我国行政文化传统的影响，公共政策的公平在不经过充分内化的过程中，过分强调国家权威性，尤其是缺乏自由裁量权，使这一时期实施的城镇职工福利房分配政策的公平性大打折扣，再加上受到狭隘的部门保护主义、单位保护主义以及地区保护主义的影响，致使政府实施的城镇职工福利房分配政策不可避免地出现了差异化。

（二）市场取向的城市住房体制变革

伴随着我国城市居民数量的急剧增加，城市居民住房严重短缺。根据资料统计，1977年全国城市居民人均居住面积仅为3.6m2，比解放初期的居住水平还要低，住房难逐渐成为社会关注的焦点。这种状况表明，政府依靠行政手段不能解决我国城镇职工的住房问题。在这种状况下，政府开始对住房政策进行改革。1978年，以城市住宅建设工作会议为标志，开始了我国城镇住房制度改革。住房分配制度的改革也由此引发了一系列的理论和实践探索，可以概括为这样几个不同的阶段：房改探索、提租补贴、公房出售、建立住房公积金以及住房分配货币化等。

第一阶段：1979—1985年，我国城市住房“改革探索”阶段。

1978年，福利性公共住房分配制度逐步转向商品化的住房分配制度，一是通过公共住房商品化政策的出台，体现住房的商品属性；二是兼顾住房商品化和福利化，逐步让居民接受住房政策的变化。1980年4月，邓小平曾就住宅问题发表谈话，“关于住宅问题，要考虑城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖。不但新房子可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，10年、15年付清。住宅出售以后，房租恐怕要调整。要联系房价调整房租，使人们考虑到买房合算。因此要研究逐步提高房租。房租太低，人们就不买房子了。……将来房租提高了，对低工资的职工要给予补贴”。为我国城市住房制度改革指明了方向。1984年的《政府工作报告》提出“城镇住宅建设要进一步推进商品化试点，开展房地产经营业务”，基本上确定了住房商品化和市场化的价值取向。

第二阶段：1986—1991年，我国城市住房“提租补贴”阶段。

1986年，国务院成立了“住房制度改革领导小组”和“领导小组办公室”，确定将住房制度和分配制度改革作为今后一个时期住房改革工作的重点。1987年7月，选择烟台、蚌埠、唐山等城市进行“提租发券，空转起步”试点改革，在大幅度提高租金的同时，给予相应的住房补贴政策。1988年，在试点城市工作经验的基础上，印发了《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》，确定了住房改革的总体目标，标志着我国住房分配制度改革进入了“提租补贴”阶段。公房租金从0.08—0.13元/m2提高到1.2元左右。这项改革方案使得价格机制对需求调节的作用得以显现。经过提租改革，出现了单位多占住房者退房，大房换小房和小房换大房等现象，市场机制的作用开始凸显。本文由论文联盟收集整理

第三阶段：1992—1997年，我国城市住房进入“公积金制度”阶段。

1992年，邓小平南方谈话，确定建立和完善社会主义市场经济体制。城市住房分配制度的市场化改革也日趋明显。同年，国务院制定和颁布了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，对企业住房进行市场化改革，减轻企业社会负担，使企业能卸掉包袱，参与市场化竞争。1994年7月，国务院下发了《关于深化城镇住房制度改革的决定》，提出要建立以中低收入对象为主的经济适用房供应体系和以高收入对象为主的商品房供应体系。1995年，政府推出安居工程，关注中低收入群体的住房利益，保障低收入群体的住房权利。到1997年，住房公积金制度已在全国许多城市普遍建立，住房自有率迅速提高，我国的住房市场体系开始出现端倪。

第四阶段：1998--2003年，我国城市住房进入“货币化”分配阶段。

1998年，国务院颁布了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，完善住房商品化、市场化体系，建立多层次的城市住房供应体系，彻底结束了福利分房时代。住房分配走上了市场化轨道，经济适用房制度及廉租房制度也开始建立。2003年，《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》中提出，房地产业是国民经济的支柱产业，要求调整住房供应结构，加快商品住房发展，逐步实现多数人购买或承租普通住房。自此之后，房地产市场高速发展，住房价格上涨过快，尽管政府采取各种措施对住房市场进行供需双向调节，力图减少住房政策异变带来的负面效应，但收效甚微。从这一阶段的城市住房政策的变化分析，在我国社会体制转型过程中，城市住房政策在总体上发生了根本性转变。

第五阶段：2003年至今，加强宏观调控，建立与强化住房保障制度阶段。

针对房地产市场过热、房价飞涨的现象，2005年，国务院先后出台了《关于切实稳定住宅价格的通知》和《对房地产行业调控的八点意见》，并称“新老国八条”，开始对楼市进行宏观调控。至2007年，政府注意到房地产需求旺盛的关键环节在于银行贷款，采取了差别化的住房信贷政策，作为对房地产的主要调控政策，使得房地产市场出现了明显调整。但通过事后分析发现，导致这次市场调整的原因除了政策作用外，国际金融危机的影响也是重要因素。2005--2008年，各收入群体解决住房的主要途径只有商品房一种选择，既忽视了中低收入及以下家庭的住房问题，也没有考虑到全体居民的利益，政府将城市居民住房纳入经济发展，增加gdp总量的格局之中。由此可见，住房分配制度市场化形成以后，城市住房政策逐步转变成为一项经济政策，背离了作为公共政策的核心价值取向。

然而，我国城市现有的住房政策由于过度重视对经济增长的贡献率，忽视公共利益，背离了住房制度改革的公平价值，没有能够满足社会公众对改善住房权的需求，从而带来一系列负面效应。

（三）住房政策变化中的伦理问题

在1978年实施住房制度改革之前，住房一直被视为一种福利政策，以实物方式近似无偿地分配给城市职工使用。由于城市居民对住房的需求基本不受支付能力的制约，20世纪80年代以来，城镇居民人人申请住房，似乎是公平的、平等的，但其实存在着明显的差别。比如，有人要，能得到房；有人要，得不到房；有人占据三五套住房，有人老少三代同居一室。非但如此，在统收统支的计划经济体制下，各企事业单位可供分配的住房数量主要取决于住宅建设资金的多寡，而各单位的住宅建设资金的数量取决于各级政府的财政拨款。由于政府拨给不同单位的住宅建设资金差距较大，也造成了职工住房苦乐不均，既有悖于政府实行城镇职工福利住房政策的初衷，又有失公平、合理的城镇职工住房分配制度。

住房政策的市场化使得住房政策只是关注住房政策的经济效应，而弱化了社会公平需要，社会财富在房价的驱动下不断向富人聚集，从而加剧贫富分化的程度。据统计，2000--2009年，我国基尼系数突破0.4的警戒线，从0.412逐步增大到0.458，不同群体的收入差距不断拉大，2008--2009年，20%的最低收入者、20%的中等偏下收入者和20%的中等收入者的房价收入比都高于同期全国平均房价收入比，特别是最低收入者的房价收入比达到20：1左右，也就是说，这部分人要花20年时间来购买一套商品住宅。与最低收入者形成鲜明对比的是最高收入者，这部分人群平均只要3—5年时间就可以购买一套商品住宅。在此种状况下，富人占有大量的住房资源，而这些住房资源往往是空置的，出现了严重的浪费，不仅造成了住房资源分配实际上的无效率和不公平，而且与建设节约型社会也是背道而驰的。在住房市场化政策的影响下，公共政策的公平价值严重缺失，一方面，政府、社会只注重当前利益，导致住房政策的分配偏重于富人住房水平的改善，而忽视了弱势群体的利益，公共政策的服务对象发生错位，进而出现很多负面效应，造成社会贫富差距逐步增大，给社会稳定带来问题；另一方面，政府、社会只注重于当代人的利益，而忽视了后代人的利益，剥夺了后代人与当代人平等享有住房资源的权利，这对后代人来说，是不公平、不合理的，造成了代与代之间的不公平。

住房政策的市场化改革，政府财政拨款并没有取消。1995年，我国政府对房地产业的财政预算为62.3亿元，2010年，增加到774.8亿元，15年间增加了712.5亿元。住房分配不公平还体现在各级财政拨款的差异，单位可供分配的住房数量主要取决于住宅建设资金的多少及政府的财政拨款，这也造成了职工在住房问题上的分配不均，有悖于政府住房政策的公平标准。这是住房分配制度改革没有预料到的一个后果。

三、和谐社会建设中城市住房公共政策的伦理回归

公共政策的伦理缺位是指在公共政策中蕴含的自由与权利、民主与法治、正义与公平、责任与服务等的伦理价值没有在政策中充分体现，公共政策中的某些伦理、道德的要求没有到位，从而造成政策伦理缺失，如地方政府为了弥补税收不足，将土地出让视为其“第二财政”，扭曲了政府的政策导向，造成政府信任缺失。而公民参与渠道不畅，信息传递“失真”，更难以反映公民的真实意愿，进而导致公共政策的公平价值受到挑战。中央对这些问题有着比较清醒的认识和判断，在构建和谐社会的过程中，出台了一系列政策，实现着城市住房政策向公共政策的伦理回归。在今后的城市住房公共政策改革中，必须进一步体现社会公平正义的原则，实现改革发展成果由人民共享。为了实现这一目标，以下几个方面的问题必须受到关注。

（一）始终关注利益的公平分配，实现公共政策价值追求

罗尔斯认为，公平、正义实质上是一个社会的基本结构问题，是一个社会合理分配权利和价值的基本原则。住房政策追求的价值本应是对社会期望的适当回应，在其制定过程中应当体现公平、正义的价值取向，同时考虑到住房政策所带来的一系列社会问题，公平分配社会财富。对于公共政策来讲，因政府对社会公共事务的管理，手中掌握着巨大的权力，享有对社会资源的支配权，且由于权力本身的扩张性，公共政策存在着恣意的可能性，因而现代社会需要对这种权力进行适当限制，尤其是公共政策所做出的具体决定直接针对特定的个体，其决定势必直接影响到个体权利。所以说，在不同的社会历史条件下，利益分配应按照不同原则和方式进行。当人们的利益关系得到满足或者包含的一切合理要求有实现的可能性时，人们就会感觉到公正；当人们的利益关系能够成为推动社会进步和促进社会和谐的动力时，这种政策在客观上也就实现了公共政策的公平、正义。因此，应发挥住房政策及其土地资源的引导、分配、协调和控制等功能，使政策对住房市场的利益调整与协调机制能够发挥应有的作用。

（二）培育公民的公共伦理，完善公众参与机制

公民伦理是以民主参与、多元融合与平等商谈为特征的现代公民社会的产物。以实现社会公平、正义作为目标，以现代政治国家为背景和基础的一种公共生活中的伦理规范。它是人们在公共生活或公共交往中提出的那些有效性要求。随着公共利益外延的不断扩大，公众政治参与日益成为行政决策实现公共利益的基础。因此，要保证和实现住房政策的公共性，在保障和实现公共利益价值取向的同时，还须有效提升住房政策决策过程中的民主参与，使社会公众逐步融入政策过程中，保证住房政策符合全体公众的价值追求，这既是住房政策公共性得以实现的根本保障，同时也是培养公民伦理的有效途径。根据目前我国的国情，公民参与意识不强，多元参与机制不健全，参与渠道不顺畅，因此政府和社会应积极培育全体公民的参与意识，保障公民的知情权与话语权，并且建立低收入群体的政策参与保障机制，让全体公民能够通过更多更灵活的方式，参与到政策的制定、实施与评估过程中，这既是住房政策公共性价值的体现，同时也保障了全体公民参政、议政、监督政策的实现。

（三）加强制度伦理建设，建立富有弹性的住房政策体系