时间：2023-12-12 21:20:52
一、关于立案监督立法现状的解构
对立案阶段的法律监督问题，我国《宪法》及《刑事诉讼法》对此都作了规定。《宪法》第129条和第135条是关于刑事立案监督立法的原则性、宏观性、普通性的规定，《刑事诉讼法》通过第7条、第8条、第86条、第87条的规定将其具体化，而其中一条极为重要也是最为具体的规定是《刑事诉讼法》第87条的表述：“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案”。从这一规定可看出，检察机关对公安机关立案监督的手段主要是一些软措施，如发纠正违法通知书或检察建议。
基于立法上的缺陷，导致了开展立案监督工作的先天不足。如对于公安机关接到立案通知后仍不立案的处理，就仅有“六部委”《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》：“人民检察院通知公安机关立案的，公安机关在收到《通知立案书》后，应当在十五日内决定立案，并将立案决定书送达人民检察院。在上述时限内不予立案的，人民检察院应当发出纠正违法通知书予以纠正。公安机关仍不予纠正的，报上一级检察机关商同级公安机关处理，或者报告同级人大常委会。”至于检察机关发出纠正违法通知、上一级检察机关商同级公安机关处理的时限，以及上一级仍不能达成共识的处理办法等均没有规定。现行法律没有赋予检察院一定的立案监督处分权和追究有关人员法律责任的权力，成为开展立案监督工作的一个“盲点”。
二、关于立案监督对象的完整确认
《刑事诉讼法》关于立案监督的对象仅局限于公安机关，而未设置对其它刑事立案主体（人民法院和人民检察院）进行立案监督的法律条文，从而导致当前司法实践中，对人民法院和人民检察院的刑事立案活动的法律监督无法可依，人民法院和人民检察院的刑事立案活动中的错误行为和违法现象得不到及时纠正。首先，从《刑事诉讼法》本身的规定来看，公安机关在刑事诉讼中所涉及的职能自动包括国家安全机关、监狱、军队保卫部门以及检察院的自侦部门，也就是说该法所指的公安机关当然包括上述机关（部门）。其次，从理论法学角度上来看，立案监督是检察机关对刑事立案主体的立案行为是否合法实施的法律监督，人民法院同人民检察院、公安机关一样均享有刑事（自诉）案件的立案权，所以对人民法院的立案监督是人民检察院立案监督职责的应有之意，完全符合法律规定。只有将国家安全机关、监狱、军队保卫部门、人民法院和人民检察院同时列为刑事立案监督的对象，刑事立案监督制度才科学、规范和全面。
三、关于立案监督权限的重新设定
检察机关的立案监督工作要真正落到实处，必须通过立法赋予检察机关既有强制力保障，又有具体操作规程可遵循的、充分体现检察机关监督职能作用的刑事立案监督权。立法应赋予人民检察院在刑事立案监督活动中相应的职权主要有：
1、调查权，即有权调取和审查刑事立案主体的案卷材料，有权审查刑事立案主体的立案、不立案和撤案决定书，有权对刑事立案活动中的违法行为作进一步了解、调查与核实。
2、备案审查权，即有权审查刑事立案主体办理各类刑事案件受案、立案、破案的登记表册。
3、决定权，即有权作出变更刑事立案主体应当立案而不立案的决定，有权作出变更刑事立案主体不应当立案而立案的决定，有权作出变更刑事立案主体的违法立案程序的决定，刑事立案主体在接到决定书后应当遵照执行。
4、处罚建议权，即发现刑事立案主体工作人员在刑事立案活动中存在违法行为时，在发出纠正违法通知进行纠正后，对方仍然拒不改正的，人民检察院有权依照监督处罚程序，发出处理相关办案人员的建议权。
四、关于立案监督范围的准确界定
《刑事诉讼法》对立案监督范围界定不全，易形成立案监督的空白地带。因此，明确人民检察院对刑事立案主体的“不应当立案侦查而立案侦查”及其他刑事立案活动中的违法行为的立案监督权迫在眉睫。在这里，我们首先要注意划清“没立案”和“不立案”的界限。“没立案”是指刑事立案主体没有发现或虽已发现，但正在审查，还没有作出是否立案决定的案件。“不立案”是指刑事立案主体已经作出不立案决定的案件。只有刑事立案主体已经作出不立案决定的案件，才能按照刑事立案监督程序来办理。
关于刑事立案监督的范围，根据现行法律法规的有关规定和司法实践中的实际操作，主要包括以下几个方面：一是刑事立案主体已经发现并掌握了犯罪事实，本该立案，但由于缺乏控告、举报等材料而不立案。二是刑事立案主体对案情复杂，一时难以侦破的案件，不立案就开展侦查，待破了案再补立案手续。这种做法违反了刑事诉讼法规定。三是刑事立案主体对符合法定立案条件的案件故意不予立案或者或者以罚代刑、以劳代刑等。这种故意往往出于执法人员权钱交易、以权谋私、徇私枉法等原因，是人民检察院进行监督的重点。
此外，立案监督的范围应当不仅局限于对是否立案的法律监督，还包括对刑事立案程序是否规范以及立案和不立案的决定是否合法等相关刑事立案活动的法律监督。在实践中尤其要重点抓好下列案件：1、刑事立案主体接到报案或者发现犯罪事实、犯罪嫌疑人，没有作出刑事立案决定的。2、刑事立案主体把应当追究刑事责任的案件以治安处罚案件立案或者处理。3、刑事立案主体刑事立案后发现不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任的，本应当撤销案件却转治安处罚或者劳动教养处理的。4、检察机关发现正在被执行刑罚的罪犯，在判决宣告以前还有其他犯罪公安机关应当立案侦查而不立案侦查的。5、被害人有证据证明的轻微刑事案件，因证据不足被驳回自诉或人民法院认为被告人可能判处三年以上有期徒刑，移交公安机关处理，公安机关应当立案侦查而不立案侦查的。6、人民法院对公民提出的自诉案件以不属于自诉案件为理由不予立案，而公安机关又以自诉案件归法院受理为由不予受理的。
五、关于立案监督的常见难点分析
立案监督工作不可避免地遭遇各种困难、磨难甚至责难，形成一个个难点。从立案监督的工作过程、任务和效果看，这些难点可以归纳为以下方面：
一方面，立案监督线索来源渠道狭窄。目前，检察机关立案监督的线索来源一是靠审查批捕、起诉案件时发现，二是主要集中在当事人举报、控告、申诉及其他信访部门移送。由于信息渠道不畅，造成相当一部分立案活动未能进入检察机关监督的视线。因此可以通过建立与社会各界定期联系便于反馈信息制度、建立下级院自侦、批捕部门向上级院批捕部门报送立案与不立案决定书，逮捕与不逮捕决定书等文书备案审查制度以及建立本院内部各部门特别是控申、起诉部门发现线索及时移送批捕部门的内部联动机制，以畅通线索来源渠道。
另一方面，对于检察机关立案监督的案件，受理部门与办案部门脱节。公安机关的办案部门是派出所、刑警队等，而受理立案监督案件的是公安机关的法制部门，使一些立案监督案件无法落实。二是对立而不侦、侦而不结的案件。
此外，检察机关与公安机关在同一案件事实的认识上存在分歧。对有些案件，公安机关认为可不作为犯罪处理，造成以罚代刑。这在卖淫、嫖娼、拉皮条、等案件的处理上比较常见。
六、加强检察机关与相关部门的协调配合
首先，公检法三机关在刑事诉讼过程中“分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”。开展刑事立案监督，必须处理好监督与配合的关系，在配合中监督，通过监督更好地配合。对公安机关的监督是刑事立案监督中的重点。实践证明，凡是与公安机关协调配合比较好的检察机关，立案监督工作开展就顺利，反之工作就打不开局面。加强检察机关和公安机关的协调，主要通过联合制定工作规则等方法，弥补立法上的缺陷，建立良好的工作环境，推进刑事立案监督工作有效开展。建议由最高人民检察院和公安部联合发文，要求刑事立案主体移送发案登记表、立案决定书、撤案决定书等文书材料备案审查，使得检察机关从源头上把握立案监督有法可依。具体处理上可以依托互联网，允许检察机关进入公安网查询立破案情况，也可以实行网络传递，各单位在资料备份存盘的同时发送电子邮件、信息给检察院。
其次， 加强和其他行政执法部门的配合，统一认识。可以以联合行文的方式要求各级国税、地税、工商、质量技术监督、药监和烟草部门在行政执法过程中，发现涉嫌犯罪的案件线索时，须及时移送公安机关立案查处，同时报检察机关备案。对行政执法部门已经移送的，公安机关应当立案而没有立案的案件线索，检察机关将依法行使立案监督权。这样在拓宽了案源渠道，也保证了案件的质量。
再次，争取党委、人大的支持。在立案监督中，检察机关向公安机关发出的要求说明不立案理由通知书、通知立案书及有关检察建议、纠正违法通知书等文书同时要及时抄报给同级人大常委会、政法委员会，在遇到困难时及时请示汇报，请他们出面解决问题。特别是一些群众反映强烈、社会各界都在关注的案子，争取上级的支持，又快又好地完成立案监督工作。
七、健全立案监督的内部工作机制
建立刑事案件备案审查制度。公安机关对受案、决定立案或不立案、撤案的刑事案件应当及时将受案登记表、立案决定书、不立案决定书、撤案决定书报送同级检察机关负责刑事立案监督的部门，对决定不立案和撤案的案件，还应报送案件的卷宗和其他主要证据材料。检察机关负责立案监督的部门应将受案、决定立案案件的有关法律文书登记、编号、建档；对决定不立案和撤案的案件，通过审查上述备案材料（必要时可以进行调查核实），审核其不立案、撤案的理由是否成立。对其中确系应当立案侦查而作不立案处理的案件，应发送《立案通知书》，通知公安机关立案侦查；对撤案不当的案件，应发送《恢复立案通知书》，通知恢复立案。
建立案件跟踪催办制度。检察机关对于已发出上述《立案通知书》、《恢复立案通知书》及各种纠正意见的案件，应限定具体的执行期限，并派员跟踪监督落实情况，催办执行结果。建立案件复查制度。检察机关对同级公安机关受案至侦察阶段的各类案件应组织人员定期、不定期地进行复查。其方法是，将公安机关的备案材料、群众来信来访材料与公安机关的受案登记材料相对照，从中发现漏报的各类案件。发现漏报案件后，应及时提出纠正意见，并对案件进行登记。对于有问题的案件，按上述第一项制度中的有关程序、规定办理即可。建立立案监督部门自行立案侦查的强制性监督制度。检察机关针对已向公安机关发出立案和恢复立案通知，及责令侦办的各类案件，其限定的执行期限已至，公安机关仍拒不执行的，应对案件直接立案侦查，并移交审查起诉，以纠正其违法决定，维护法律的尊严。
尝试由监所检察部门行使执行环节的立案监督权。虽然《人民检察院刑事诉讼规则》对罪犯刑罚执行期间再犯罪的立案监督权的归属没有明确规定，但在最高人民检察院《关于重新明确监所检察部门办案范围的通知》中规定“监狱、公安机关立案侦查、移送检察机关审查批捕、审查起诉的服刑罪犯又犯罪案件、劳教人员犯罪案件，由监所检察部门负责审查批捕、审查起诉、出庭公诉工作”。既然监所检察部门有对服刑罪犯又犯罪的审查批捕权，就应当享有类似于审查逮捕部门的“立案监督权”，即监所检察部门应享有对服刑罪犯再犯罪案件的立案监督权。此外，从立案监督原则看，立案监督的原则是“依法、准确、及时、有效”，监所检察部门因业务关系与服刑罪犯接触较多，监外执行期间罪犯的活动也大多在监所检察人员的监督之下，若服刑罪犯再犯罪应当立案，而公安机关不立案的，或者不应立案而立案的，监所检察人员就能及时发现，便于及时监督，而这些便利条件是审查逮捕部门所不具备的。
八、关于设立立案监督专门机构设想
科学、合理、高效的机构是刑事立案监督的组织保障。根据《人民检察院刑事诉讼规则》第372、373条之规定，检察机关的刑事立案监督职能分别由审查逮捕部门和控告申诉部门行使（审查逮捕部门主要负责监督在审查批捕工作中发现的刑事立案活动中的违法行为，控告申诉部门主要受理当事人对刑事立案活动中的违法行为的申诉）。这一体制虽有其合理的一面，但也有诸多不足，刑事立案监督是独立于侦查监督、控审监督之外的一种法律监督形式，其性质、对象、措施等与其他形式的法律监督有根本的不同。将本该由一个专门部门行使的独立职能人为地割裂开来，混淆了立案监督与这两种监督的界限，降低了刑事立案监督的法律地位，既不利于刑事立案监督活动的开展，又分散了刑事侦查监督和刑事控申监督的力量。
因此，设立专门的刑事立案监督机构，行使刑事立案监督权，实际负责刑事立案监督工作。这是刑事立案监督的组织保证。同时，我们可以规范以下步骤：1、刑事立案主体立案后，要将刑事案件立案登记表三天内抄送人民检察院备案，人民检察院应当及时审查。2、在刑事立案监督的各个环节要以书面形式进行，并规定统一的法律文书。3、在乡镇和刑事案件多发地区设立刑事立案监督联络员，为人民检察院提供刑事立案监督线索，拓宽刑事立案监督渠道。4、建立刑事立案监督的听证制度，让刑事案件当事人了解刑事案件的立案条件和程序，提高刑事立案监督的透明度。
人民检察院作出不起诉决定后，应当制定不起诉决定书，不起诉决定书的主要内容包括：（一）被起诉人的基本情况，包括姓名、出生年月日、出生地、民族、文化、职业、住址、身份证号码，是否受过刑事处罚，拘留，逮捕的年月日和关押处所等；（二）案由和案件来源；（三）案件事实、包括否定或者指控被不起诉构成犯罪的事实以及作为不起诉的决定根据的事实；（四）不起诉的根据和理由，写明作出不起诉决定适用的法律条款；（五）有关告知事项；在不起诉决定书的结尾部分，应当写明承办检察员的职称、姓名和制定该决定书的年月日，不起诉决定书应当加盖检察院的公章。
人民检察院决定不起诉的案件，可以根据案件的不同情况，对被不起诉人予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，对被不起诉人需要给予行政处罚、行政处分或者需要罚没其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，连同不起诉决定书一并移送有关机关处理。对于人民检察院直接立案侦查的案件决定不起诉后，审查起诉部门应当将不起诉书副本以及案件审查报告报送上一级人民检察院备案。其不起诉的决定，由人民检察院公开宣布，并将公开宣布不起诉决定的活动记入笔录。不起诉决定书应当送达被不起诉人及被不起诉人的所在单位。若被不起诉人被限制人身自由的，应立即宣布释放。有被害人的案件，还应将不起诉决定书送达被害人或者其近亲属及其诉讼人。送达时，应当告知被害人或者其近亲属及其诉讼人，如果对不起诉不服，可以自收到不起诉决定书之后7日之内向上一级人民检察院申诉，也可以不经申诉，直接向人民法院起诉；告知依照刑事诉讼法第142条第2款规定被不起诉的人，如果对不起诉不服，可以自收到不起诉决定书之后7日之内，可以向人民检察院申诉。对于公安机关移送起诉的案件，人民检察院决定不起诉的，应当将不起诉书送达公安机关。公安机关认为不起诉决定有错误要求复议的，人民检察院应当在收到要求复议意见书后30日内作出复议，通知公安机关。公安机关对复议仍不服的，可向上一级人民检察院申请复核，上一级人民检察院应当在收到提请复核意见书后的30日内作出决定，制作复核决定书送交提请复核的公安机关和下级人民检察院。经复核改变下级人民检察院不起诉决定的，应当撤销下级人民检察院作出的不起诉决定，交由下级人民检察院执行。
被害人对人民检察院作出的不起诉决定不服的，可以自收到决定书后7日内向作出不起诉决定的人民检察院的上一级人民检察院申诉，上一级人民检察院控告申诉部门应当立案复查。被害人向作出的不起诉决定的人民检察院提出申诉的，作出决定的人民检察院应当将申诉材料连同案卷一起报送上一级人民检察院受理。对于被害人超过法定期限提出申诉的，由作出的不起诉决定的人民检察院控告部门受理，决定是否立案复查。人民检察院应当在3个月之内作出复查决定，案情复杂的，最多不超过6个月，复查决定应当报请检察长决定。
被不起诉人对人民检察院依照刑事诉讼法第142条第2款规定作出的不起诉不服，自收到决定书后7日内提起申诉的，应当由作出决定的人民检察院立案复查。被不起诉人超过法定期限提出申诉的，由控告申诉部门决定是否立案复查，人民检察院控告申诉部门复查后应提出复查意见，认为应当维持不起诉决定的，报请检察长复查决定；认为应当撤销不起诉决定而提起公诉的，应当报请检察长提交检察委员会讨论决定。
复查决定书应当送达被害人、被不起诉人，撤销不起诉决定或者变更不起诉的事实或者法律根据的，应当同时抄送移送审查起诉的公安机关和本院有关部门，人民检察院作出撤销不起诉决定提起公诉的复查决定后，应当将案件交由审查起诉部门提起公诉。
公正司法，确保案件质量，是人民法院的中心任务。人民法院必须认真总结审判经验，查找工作不足，制定解决问题的措施。本文试对基层法院民事案件容易出现的且对审判质量和效率影响较大的一些普遍性问题提出解决意见。
1、立案审查不严造成立案后被驳回或移送，引起当事人上诉或。民事、刑事、行政、执行案件在立案时均应根据案件的具体情况进行必要的审查，欠缺必要材料的不能立案，应通知当事人补充材料再立案，而在实践中对什么样的案件需要什么材料存在模糊认识或者不同的认识，立案后审判庭认为案件欠缺应当具备的材料而驳回。对疑难案件或新类型案件立案庭要加强学习，掌握立案标准，必要时与审判庭沟通，取得一致意见后再立案；立案庭的意见与审判庭不一致的，立案庭要组成合议庭合议，并提交审委会讨论决定，防止立案后被驳回，给当事人造成诉累或引起当事人上诉；立案管辖民诉法及相关司法解释均有规定，立案庭收到当事人的诉状后，必须认真对照法律、司法解释的规定确定本院是否有管辖权，不属于本院管辖的案件告知当事人向有管辖权的法院，不属于人民法院主管的案件，告知当事人向有关部门请求处理，防止立案后因管辖问题产生异议，影响审判效率和质量。立案管辖在《民事案件案由规定》一书中针对不同的案由，分别讲解了管辖的规定，立案时可以作为参考。对有先行程序的案件立案时必须审查当事人是否完成了诉前先行程序，没有进行先行程序的告知当事人完成先行程序。
2、审判程序不精细影响审判效率。这方面问题主要有四种情形：（1）送达文书不及时影响诉讼效率。有些案件被告下落不明，在给被告送达诉讼文书不能时，没有认真调查被告的基本情况，对是否能够直接送达没有底数，在多次送达仍不能完成送达才开始调查当事人的下落，结果发现当事人下落不明，才公告送达，造成案件审判用时过长。要求立案后案件主办人或送达人必须要求原告提供被告的准确住所或经常居住地，及时给被告送达诉讼文书，送达人不能送达的必须及时向居委会、村委会或被告的邻居调查被告的居住地，无法知悉被告居住地的，及时取得被告下落不明的证据，及时公告送达文书，防止送达延误时间，影响审判效率。（2）鉴定不及时影响诉讼效率。有些需要鉴定的案件，要求主审人必须在接到案件后认真审阅卷宗，了解案件，划分举证责任，要求负举证责任一方当事人申请鉴定或本院决定鉴定后通知负举证责任一方当事人交纳鉴定费，及时鉴定，防止经几次开庭查不清事实后才发现应当鉴定，影响诉讼效率（3）。开庭后不及时评议影响诉讼效率。开庭后审判长不及时组织评议，本身已违反了最高人民法院关于评议时间的规定，当评议后又发现仍然有些事实需要调查，再调查再开庭，造成案件审理时间偏长，影响审判效率。解决这一问题，要求审判长必须严格执行最高人民法院关于评议时间的规定，及时评议案件，违反规定的要通报批评，提高案件审判效率。（4）评议后制作裁判文书不及时影响审判效率。有些主审人评议后不及时制作裁判文书，或者裁判文书不集中时间制作，在时间充裕时才去制作裁判文书，当制作裁判文书时有时因时间长把案情都给忘了，还得再去重新阅卷了解案情，严重地影响了诉讼效率。要求主审人在合议庭评议后的五日内必须将裁判文书制作完毕并报请有关领导审批，报批后在五日内向当事人宣判。
3、举证责任分配不合理影响裁判公正。打官司就要打证据，有证据证明自己主张的就能胜诉，无证据的就要败诉，举证责任分配直接影响当事人的实体权利。有些案件因举证责任分配不合理导致一方当事人败诉，当事人上诉或申诉，造成案件二审或重审，不仅给当事人造成诉累，也影响法院的办案指标。解决这个问题，要求案件承办人、合议庭成员必须按照程序法和司法解释的规定，依法分配举证责任，对新类型的案件或疑难案件组织召开讨论会研究举证责任分配问题，必要时由审判委员会讨论决定举证责任的分配，杜绝因举证责任分配不合理而影响案件质量。
4、不及时固定证据影响案件质量。有些案件看起来并不难，但因当事人未及时提交相关证据，主审人也没有及时调取相关证据，当证据灭失或难以取得时，无法取得定案证据，加大了裁判的难度，按推理定案往往会引起当事人不满上诉或案件不扎实，影响案件质量。要求案件承办人接收案件后，必须充分了解案情，要求当事人及时举证，当事人提供证据线索的，主审法官要主动及时地调取有关证据，充分行使调取证据的责任，当事人申请法院调取法院应当调取的证据，因案件承办人未及时调取有关证据而影响案件质量的，要追究案件承办人的责任，防止因证据的灭失或情势变更造成案件证据不足难以下判，判决后又引起当事人上诉，影响案件质量。
对于移送执行相关法律及司法解释已规定的十分明确,其适用情形及适用范围均有相关的规定,但是在实践工作中造成移送执行应用率几乎为零的原因,笔者认为主要有以下几个方面:
1、涉及给付赡养费、扶养费、抚育费的“三费”案件,审判人员在诉讼审理程序结束后,当事人或表示同意给付,或直接当庭给付一部分,而实际上这种给付“三费”案件无论是调解还是直接判决,大多数都是以每月给付一定数额的金钱,而当事人当庭给付或调解、判决后给付的也只是一个月或几个月的费用,其后的费用是否给付审判人员也无从得知,权利人再次行使权利的时候,审判人员的再次介入不仅增加了工作量,而且也使得案件重复受理,这样就形成了对“三费”案件的执行,非由审判人员移送执行,而系由当事人提出执行申请,明确给付时间及数额,这样有利于执行人员更明确的掌握费用给付情况,也避免了审判人员对此类案件重复移送情况的发生。
2、对于刑事附带民事赔偿案件及涉及具体给付内容的刑事判决、裁定书,审判人员在结束诉讼程序后,权利人不一定就立刻提出要求给付的意思,这样审判人员无法将此类案件移送执行部门,而且对于义务人是否已经给付的情况,审判人员也无从了解,这样就需要权利人行使提出执行申请的权利。
3、移送执行案件与提出申请执行的案件在立案程序上无明确的法律规定,实践操作过程中容易出现执行案件立案程序的混乱。
立案监督制度是我国《刑事诉讼法》修改后新确立的一项制度，具有十分重要的意义，是指检察机关对公安机关应当立案而不立案以及刑事立案活动是否合法所进行的法律监督，对于监督公安机关的立案工作和完善我国法律监督制度起到了很大的促进作用，但由于法律规定的原则性和不具体性，导致这项制度在实际操作过程中存在一些问题，不得不引起我们的重视。
一、现阶段立案监督制度存在的问题
(一)立法上的不完善
我国关于立案监督制度主要是《刑事诉讼法》第八十七条的规定：“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案”。该法条确立了立案监督制度，但规定的不够具体，可操作性不强。
首先。对于立案监督的主体规定过窄。刑诉法只规定了对公安机关刑事案件的立案监督，但根据法律规定，检察院对于自侦案件，法院对于自诉的刑事案件有立案权，对于这两个刑事立案主体法律没有规定可以进行立案监督。这显然是立法的缺陷。
其次，监督缺乏强有力的法律保障。刑诉法仅规定“人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案。公安机关接到通知后应当立案”。但对于公安机关在接到通知后如果还不立案如何解决没有规定，而且《人民检察院刑事诉讼规则》三百七十二条规定的可要求公安机关在七日内说明不立案的理由等规定，由于其规定的效力层级等原因，无法对公安机关形成强制约束力。
(二)立案监督制度在实际操作中存在的问题
1.立案监督线索来源过窄。现阶段立案监督线索主要是检察院的侦查监督部门在审查批捕过程中，以及公诉部门在审查过程中发现。还有就是本院控申部门受理的来信、来访。信息来源渠道过窄是当前立案监督中存在的比较严重问题，很多应当立案的刑事案件，由于采取了以罚代刑的方式，根本没有进入立案监督的范围。检察机关更是无从知晓，这为徇私枉法和腐败的滋生制造了环境。这就需要拓宽检察机关立案监督线索的来源渠道。
2.对经过建议立案后的案件监督力度不大。主要是公安机关发现犯罪事实立案后或检察机关向公安机关发出立案通知公安机关立案后，但公安机关长时间不实施侦查行为，也不及时采取强制措施，使案件处于一种立而不查的状态。这也应该是立法中应予以加强的方面。因为如果立案后长时间立而不查，也就丧失了立案监督制度的意义。
二、如何完善立案监督制度构想
(一)立法保障
完善刑事立案监督主体和范围的法律规定。在《刑事诉讼法》中应明确人民法院、人民检察院自侦部门作为被立案监督对象；在《刑事诉讼法》中明确人民检察院对刑事立案主体“不应当立案侦查而立案侦查”的立案监督权。对于刑事立案主体滥用立案权也要进行强有力的监督，只有应当立案而立案和不应当立案而立案两种违反法律原则的错误立案形式进行全面监督，形成一个完整、严密的刑事立案监督体系，才能确保刑事立案监督制度的科学性和完整性。
(=)立案监督
扩大立案监督案件的来源渠道，赋予检察机关刑事案件登记备案权和刑事立案调查权，从而保证检察机关对所有刑事立案案件的知情权。
一是对于检察机关刑事立案主体的监督增加检察机关自侦部门案件和法院自诉案件的立案监督。对于所有刑事立案主体的立案活动进行全方位的监督。
二是刑事立案主体受理的刑事案件。都应向检察机关移送立案决定书、撤案决定书等文书材料；刑事案件侦查终结，侦查机关应当向检察机关移送、不，或者提请撤销案件材料；人民检察院自侦部门受理的案件，应向本院侦查监督部门和上级检察院侦查监督部门备案。
三是检察机关有权调取和审查刑事立案主体的案卷材料，有权审查刑事立案主体受案、立案、破案的登记册。有权审查刑事立案主体的立案、不立案和撤案决定书，有权对刑事立案活动中的违法行为作进一步调查。
(三)立案监督制度
必须以法律的强制力为保障。从立法上赋予并保证检察机关在刑事立案监督活动中的相应权力。检察机关作为法律监督机关，其法律监督应当以法律的强制力作为后盾，应当拥有对立案机关和立案行为一定的威慑力，否则就会使法律规定的制度成为一纸空文。要树立检察机关对立案主体的权威，就必须从立法上赋予并保证检察机关在刑事立案监督活动中拥有以下权力：
首先，刑事立案监督决定权，主要有：有权作出变更刑事立案主体应当立案而不立案的决定：有权作出变更刑事立案主体不应当立案而立案的决定的决定；有权作出变更刑事立案主体的违法立案程序的决定，刑事立案主体在接到决定书后应当遵照执行。否则将承担相应的法律责任。
其次。刑事立案监督处罚建议权，主要有：人民检察院发现刑事立案主体工作人员在刑事立案活动中存在违法行为时，在发出《纠正违法通知书》进行纠正后，对方仍然拒不改正的。人民检察院有权依法律规定的程序。建议刑事立案主体停止其职务活动，由刑事立案主体另派办案人员。并将处理结果书面告知人民检察院；人民检察院在纠正违法过程中，认为需要给予违法责任人员行政处罚时，有权提出行政处罚意见书。刑事立案主体接到意见书后，应当对违法责任人员给予相应的处罚，并将处理结果书面告知人民检察院。对于情节严重、涉嫌，渎职犯罪的，由侦查监督部门移送检察机关渎检部门进行初查。
一、设立小额法庭，开展小额案件的审判，是人民法院改革的现实需要
审判任务的繁重与人力不足的矛盾十分突出，案件积压、诉讼迟延的问题相当严重。一方面由于人民法院受理的诉讼案件不断增加，尤其是民事、经济纠纷案件迅猛增长，新类型案件不断出现，诉讼标的金额越来越大，案件审理和执行的难度也越来越大，相比之下，法院受编制所限，人员的增加甚少。另一方面，由于我国现行民事审判机制本身的缺陷，法院内部没有专设解决小额、简易纠纷的机构和人员，简易程序、督促程序等诉讼法律程序得不到充分有效的利用。海口市作为大特区省会城市，人民法院面临的案件多、人员少、任务繁重的矛盾也十分突出，大量的小额民事、经济纠纷得不到及时有效的司法救济，成为危害社会稳定的潜在因素，也在一定程度上损害了人民法院权威公正的形象。如何推进审判改革，有效地解决这一矛盾，成为人民法院改革的迫切任务。
二、设立小额法庭，开展小额案件的审判，符合国际国内司法改革的趋势
与世界司法改革的潮流相适应，我国国内许多地方的人民法院对简单、小额的民事、经济纠纷案件审判方式的改革也进行了各种有益的探索。如北京市海淀区人民法院提出的审理民事案件“繁简分流”的举措。所谓“繁简分流”，就是在民事案件立案后，根据案件难易程度，采取合并同类项的方式，将简单的案件筛选出来，集中由少数几个固定的法官审理，通过简化审判程序，减少不合理的工作环节，加快审理速度，达到提高工作效率的目的。这一做法效果较为突出，在国内影响较大。在改革开放前沿的广东省，1993年开始，就在全省各主要城市设立了小额钱债法庭，专门受理标的额较小的民事、经济纠纷案件（有些地区以标的5万元为限，有些为10万元以下），适用简易程序、尽可能以最简便快捷的方式审判，成效十分显著。尽管各地的作法有所不同，但改革的基本思路是一致的，就是如何在现行法律许可的范围内，挖掘人民法院自身的潜力，优化审判机制，充分发挥简易程序的作用，真正做到简易案件的审理快起来、复杂案件的审理细起来，降低诉讼成本，提高诉讼效率。
三、法庭的设立及其基本情况
正是在这一形势下，1998年，海口市中级人民法院提出在区法院设立小额法庭的设想，作为法院改革的重要内容。同年6月份组织了市区两级法院有关人员赴广州、深圳等地进行了考察学习，10月28日首先在市新华区人民法院成立小额债务巡回法庭。半年后，根据市中级法院许前飞院长的指示，法庭迁往市中心挂牌办公，以更加方便人民群众诉讼。目前，该法庭是全省唯一的一个小额法庭。法庭设于海口市金贸区金龙路，与市公安局相邻。人员配备6人，含负责人1名、审判员2名、书记员2名、打字员1名。小额法庭依法受理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大、标的额在10万元以下的本院有管辖权的简单民事、经济债务纠纷案件，不受民事庭、经济庭关于案件分工的限制。法庭“工作暂行办法”以列举的方式规定了受理案件的类型：
（1）银行或其他金融机构追收贷款案；
（2）民间借贷案；
（3）追收结欠货款案；
（4）追收房租、水电费、电话费或物业管理费案；
（5）追索劳动报酬案；
（6）追索承揽加工报酬案；
（7）给付赡养费、抚养费案；
（8）损害消费者权益案；
（9）不当得利案；
（10）其他简单的，有给付内容的债务案件；
（11）当事人对超过10万元数额的部分愿意放弃追索权的上述案件，小额债务巡回法庭也可受理。上述案件，除法律特别规定以外，一律适用简易程序审理。此外，本院所有支付令案件也统一由该法庭受理。从上述规定可以看出，小额法庭的实质就是一个基层法院内专设的集中审理诉讼标的金额较小的简易案件或性质较为简单须速审速结的支付令案件的专门机构。其工作要充分体现简捷、高效、公正、便民的原则，使这些简易的案件能得到集中的、快速的处理，防止案件积压，简化办事手续，减少当事人的讼累。
四、工作的成效及几点经验
小额法庭自1998年11月9日正式受理案件，至2000年10月底止，共受理案件611件、标的2151.15万元，已审结561件、标的1942.91万元（其中1999年受理案件355件，审结351件，结案率98.9%）。
此外，还受理支付令案件60件，其中发生法律效力的支付令24件，标的1510.21万元。已审结的案件中，适用简易程序的493件，占88%；适用普通程序的68件，占12%.结案方式：在已审结的561件中，调解、撤诉的243件，占43.3%；判决的292件，占52%，其它（移送、驳回等）26件，占4.6%.受理案件的类型：在全部受理的611件案件中，买卖纠纷的210件，占34.4%；借贷案件174件，占28.5%；承揽加工费案件53件，占8.7%；上述三类案件所占比例超过了全部收案数的70%，案件类型较为集中。已审结案件中，上诉57件，仅占9.3%，二审已审结36件，其中维持原判24件，部分改判7件，发回重审3件，二审期间撤诉2件。
1.充分适用简易程序，突出“简便、快速、高效”的特点，提高办案效率。
小额法庭受理的案件，除法律特别规定的以外，一律适用简易程序审理。这就使大量的小额债务纠纷或性质较为简单的案件，能 够在一个专门机构审查受理，并适用简易程序审理，而不需与其他普通案件混同，要先在立案庭审查立案、送达，然后移送民庭或经济庭排期审理，从而缩短了办案周期，简化了诉讼环节，使简易的案件得到集中的、快速的处理。我们采取了以下一些作法，在法律许可的范围内，尽可能快立、快审、快结：
-立案。立案由法庭专人负责审查。原告可口头，审查人制作口头笔录后由原告签名确认即可。小额案件的当事人大多为普通老百姓，且极少委托律师，他们对诉讼法律知识知之甚少，法庭为此特别设立了法官值日制度，每天由一名法官值日，负责接待当事人来访、咨询，并辅导当事人书写书状、完备有关诉讼手续等，为当事人提供服务。
-送达。立案后，承办法官可当即通过电话口头通知、传唤被告；被告到庭后对当即开庭无异议的可当即开庭审理。这种情形下案件便可得到最快的处理。如原告麦彩霞诉被告刘小燕商铺转让费纠纷案，原告于2000年6月2日，当天立案，原告于6月5日交纳诉讼费后，法官当即传唤被告到庭，被告当庭表示愿与原告协商履行债务，第二天，被告便向原告支付了转让费2000元，原告撤诉。前后仅用了七天时间。
对无法当即传唤或传唤不当即到庭的，法庭立即确定开庭日期，在三日内将状副本、应诉通知书及开庭传票一并送达被告，一次性送达，节省了人力和时间。如原告韩汉明诉被告褚正强房屋租赁纠纷案，2000年6月19日，当天立案后，向被告送达被告拒不签收，法庭依法留置送达，并确定双方于6月22日到庭审理，庭审中被告当庭履行了债务，前后仅用了三天时间就解决了纠纷。
-审理。法官可到被告所在地或双方认可的地点巡回审理。庭审的方式也以从简为原则，开庭的次数尽可能以一次为限，不受民诉法第124、127条规定的限制，如双方当事人对案件事实无争议，只需将双方认可的意思表示记录在卷即可，不必再拘泥于法庭调查、举证、质证、认证等程序，直接引导当事人进行调解或对纠纷的解决进行辩论、当庭宣判。对能够当场结清的，可当即作好笔录就能结案，不需再另行制作其他法律文书。如原告林春莲、陈瑞萍、李梦玲诉被告海南巴黎之春旅业发展有限公司拖欠劳务费纠纷三案，由于案件的性质情节都一样，只是原告主体、劳务费的数额各不同，法庭立案后当即由一名法官一并审理，在同一时间开庭。庭审中被告对案件事实并无异议，法庭直接制作了笔录，三个案件一并得到了处理，被告在法庭限定时间内清偿了债务。象这样的案件通常称“批量案件”，常见于某些大商场、酒店拖欠供货商货款、某些机构或包工头拖欠他人承揽加工费、劳务费等案件中，如乐普生商厦、新天地货仓商场、长升大酒店、友谊商场等，都出现这样的案件。这类案件一就是一批，采取这种作法，一次开庭就能解决一批案件，而且往往能够调解结案，双方当事人都较满意，社会效果很好。
-审限。简易程序的法定审限是三个月，但法庭要求应在一个半月内审结，从实践中看，绝大多数案件都作到了这一点。无一案件超审限。
-上诉与执行。根据海口市中级法院的内部规定，小额法庭审结的案件，当事人不服上诉由中院民庭审理，民庭应在一个半月内审结。生效的案件当事人申请强制执行的，由本院执行庭指定专门小组执行，执行期限三个月。从1999年审结生效的案件来看，当事人申请强制执行的仅93件，占全年结案的26.5%.这说明，绝大部分裁决书得到了自动履行，小额法庭定纷止争的作用是显而易见的。
2.下放审判权，简化审批环节，实现法官的独立审判。
巡回审判、当庭宣判、快速处理纠纷的特点，客观上要求审判人员必须享有充分的审判权，减少案件层层审批的环节。小额法庭结合法院审判方式改革，彻底下放审判权给独任审判员或合议庭。除了立案由庭长审批、财产保全和支付令由主管院长审批外，案件的其他裁决文书均由独任审判员签发，真正实现了法官的独立审判。实践证明，这样做有利于明确法官的责任、增强法官的能动性、提高办案的效率。
3.制作统一格式化的、填写式诉讼文书。
某些诉讼法律文书，如各类通知书、裁定书、支付令等，事实比较简单、格式比较统一，不需进行过多的论述认定，法庭尽可能设计制作统一的、格式化的、填写式的法律文书，办案过程中法官可以根据需要当即填写签发，不需每一份都另行制作打印，有效地提高了工作效率、方便了当事人。
五、完善小额法庭审判工作的几点意见
1.扩大法庭受理案件的范围。
解决法院案件多、人员少的矛盾，提高诉讼效率，出路之一是扩大简易程序的适用范围，这已成为当前诉讼法学界和司法界的共识。小额法庭作为适用简易程序快速审理案件的专门机构，理应在这方面有所作为。根据民诉法第142条的规定，简易程序的适用范围，限于事实清楚，权利义务关系明确，争议不大的简单的民事案件。这一规定失之笼统，实践中不易掌握，造成简易程序与普通程序界限模糊等种种问题，简易程序未能发挥其应有的作用。为此，各地法院也进行了一些有益的探索，例如北京市高级人民法院1997年10月20日《关于适用简易程序审理民事案件若干问题的解答》，采用排除法，列举12种案件不适用简易程序审理，除此以外全都适用简易程序。这12种案件是：
（1）当事人对纠纷事实争议较大、法律关系复杂的案件；
（2）时被告下落不明的案件；
（3）不服劳动争议仲裁委员会裁决提讼的案件；
（4）依照民事诉讼法第55条提起的一方当事人人数众多的共同诉讼案件；
（5）一方或双方 当事人不在中国境内、争议较大的案件；
（6）涉外、涉港澳、涉台的民事案件；
（7）侵害姓名权、名称权、名誉权、荣誉权、肖像权、著作权案件；
（8）房地产开发、经营（包括土地使用权转让、房屋建设、合作建房、商品房买卖等）的案件；
（9）发回重审或者提起再审的案件；
（10）引起社会广泛关注、影响较大的案件；
（11）新类型案件；
（12）其他复杂、疑难的案件。
同民诉法第142条的规定相比，北京法院的这一规定，比较具体、明确，更可取的是有了一个界限，即除了这12种情形，均可适用简易程序，使其适用范围扩展，案件的审理自然会大大加快。笔者认为，小额法庭的受案范围，除了按照标的金额划分、即现有的规定10万元以下的案件外，尚可借鉴北京法院的这种作法，即明确列举如上列的12种案件不适用简易程序审理、小额法庭不宜受理外，其余的都可受理。
2.审判程序简化的问题。按照民诉法第13章“简易程序”的规定，采用简易程序审理的案件，没有要求一定要给被告留有答辩期。民诉法第143条第2款规定，双方当事人同时到庭的，法院“可以当即审理”；第144条规定，审理简单的民事案件，“可以用简便方式随时传唤当事人、证人。”这些规定，已经明确了审理简易程序的案件不必受普通程序15天答辩期的限制。但是实践中常遇到这样的情形，被告作为债务人，为达到拖延、“赖债”的目的，常提出要求法院给予15天答辩期。例如原告海口春蕾塑料厂诉被告海南乐普生商厦拖欠货款纠纷一案，案情十分简单：供货商（原告）向被告商场供货，货款结算后被告长期拖延未付，诉至小额法庭。法庭立案后当即向被告送达了诉状副本和应诉通知书、开庭传票，要求次日开庭。被告签收后并不对实体问题作出答辩，而是书面向法庭提出要求给予15天答辩期，未果，开庭当日拒绝出庭，法庭缺席审理并作出了判决。被告以程序违法为由作出了上诉。
这种情形在法庭工作中是常常遇到的。笔者认为：若双方当事人均已到庭实际参加了诉讼，毫无疑问法庭可当即审理、判决；若被告拒不到庭，为保障其答辩权，则仍应给予其相应的答辩期。这时被告的答辩期以多少天为限，法律并未作出明确规定。有人主张简易程序未作规定的就应适用普通程序的规定，即15天。这种说法并不符合简易程序的立法意图，亦不科学，已为最高法院的司法解释所否定。《最高人民法院经济纠纷案件适用简易程序开庭审理的若干规定》第3条明确规定，“被告要求书面答辩的，可以征求其所需答辩期限的意见，但最长不得超过15天。”所以，简易程序的答辩期可少于普通程序规定的15天，只要符合一般情形下被告能够作出答辩的时间就足够了。实践中没有特殊情形的话，一般规定为5天。当然，这个问题有待立法进一步明确。
一、关于抗诉案件在立案前是否应进行要件审查问题。
《民事诉讼法》第一百八十六条规定：“人民检察院提出抗诉的案件，人民法院应当再审”。最高人民法院《关于人民法院立案工作的暂行规定》第二十三条规定，对人民检察院提出抗诉的，立案部门要移送有关审判庭审理。这些规定都没有提到人民法院对民事抗诉案件在立案前应当进行要件审查，对符合立案条件的才予立案的问题。在法律没有规定的情况下，人民法院既要严格执行法律的规定，又要保证立案质量，现在实践中的通常做法是在立案前只对民事抗诉案件进行形式审查，不作实质审查。即只审查有无抗诉卷宗，抗诉书证、副本数量是否符合要求，抗诉书内容是否写明当事人情况、案由、抗诉理由及根据，是否属于受案范围和本院管辖等。由于不作实质审查，致使一些不当抗诉案件进入再审程序。2000年我市各级法院受理民事抗诉案件51件，审结49件，其中维持原判22件、撤诉1件、终结1件，三项合计24件，占审结案数的49％。我院审监庭2001年1至11月共收再审案件79件，其中抗诉案件36件，占再审案件的45.5％。抗诉案件中，民事案件33件，占抗诉案件的91.6％，经济案件仅为3件，在已审结的21件抗诉案件中，仅有3件改判，改判率为14％。以上数据说明，检察院的抗诉案件逐年增多，但抗诉的成功率很低，大量不当民事抗诉案件进入再审程序，既增加当事人的讼累，浪费诉讼资源，又危及法律的“既判力”，削弱司法稳定性，可能会造成不良社会影响。
笔者认为，对检察机关提出的抗诉，受理法院在进行必要的形式审查的同时，可以进行实质审查。由于立审分立，立案庭在收到抗诉书后，即可调卷审查。主要审查原案是否存在抗诉书列举的情形，如原审判决确有抗诉书列举的情形，立案庭即予立案，移交审判监督庭审理。抗诉理由不当的，则不予立案。这样有利于减少因启动再审程序使正确判决又处于不确定状态的负效应，减轻当事人的讼累，节约诉讼资源，还可有效进行权力制衡，避免因抗诉不当被维持原判，使检察机关处于尴尬局面，有助于维护司法权威。
二、关于检察院以发现的新证据作为原案判决认定事实不清的理由而提起抗诉的问题。
法律未规定检察机关可以依当事人提供的新证据提起抗诉。检察机关以当事人提供的新证据作为认定原判决事实不清的根据，也不符合证据规则。一方当事人在原审时不出示证据，在向检察机关申诉时提供，检察机关未经向另一方当事人质证，就根据该证据认定原判决事实不清，显然剥夺了另一方当事人质证的权利，这对另一方当事人是不公平的。检察机关这样认定一方当事人出示的新证据，容易使有些当事人在原审时故意隐瞒证据，在判决生效后再向检察机关申诉，利用国家赋予检察机关的法律监督权，达到改变生效判决确认的法律事实，侵害对方当事人诉讼权利的目的。检察机关以当事人提供的新证据作为认定原判决事实不清的理由而提出抗诉法律依据不足。
三、关于裁定中止原判决执行的问题。
人民法院收到民事抗诉书后，是否必须制作裁定书裁定中止原判决的执行，实践中有两种意见：一种意见以《民事诉讼法》第一百八十三条“按照审判监督程序决定再审的案件，裁定中止原判决的执行”的规定为依据，认为按照本条规定，凡按照审判监督程序再审的案件，都应裁定中止原判决的执行。抗诉案件是按照审判监督程序再审的案件，自然应裁定中止原判决的执行。另一种意见认为，《民事诉讼法》第一百八十三条规定的情是指人民法院自己决定再审的案件，非指抗诉案件。并以《民事诉讼法》第一百八十六条“人民检察院提出抗诉的案件，人民法院应当再审”的规定为依据，认为《民事诉讼法》已明确规定对抗诉案件应当再审，一旦提起再审，原判决即自动中止执行，再裁定中止执行已无必要。
笔者以为两种意见均有偏颇之处。笔者以为对抗诉案件要否裁定中止原判决的执行，不应一概而论，应根据抗诉案件的具体情况而定。在实践中生效判决的执行，主要有以下几种情形：1.因原判决没有执行内容，不存在执行问题；2.原判虽有执行内容，但未到执行期限；3.因当事人未在法律规定的期限内向人民法院申请执行，失去向人民法院申请执行的权利；4.人民法院正在执行过程中；5.当事人正在履行在执行中自愿达成的和解协议；6.当事人对于在执行中自愿成的和解协议已经履行完毕；7.因有法律规定的情形，人民法院已经裁定中止执行；8.人民法院已将生效法律文书确定的内容全部执行完毕：9.因有法律规定的情形，人民法院已经裁定终结执行。其中2、4、5列举的情形属未开始执行或正在执行中，应当按民诉法第一百八十三条的规定，裁定中止原判决的执行；1、3、6、7、8、9列举的情形或属原判决没有执行内容，或属当事人失去申请人民法院执行的权利，或属人民法院或当事人已经执行完毕，或属已由人民法院裁定中止或终结执行。对1、3、6、7、8、9列举的情形裁定中止执行，已没有实际意义。
四、关于检察机关派员出席法庭问题。
《民事诉讼法》第一百八十八条规定“人民检察院提出抗诉的案件，人民法院再审时，应当通知人民检察院派员出席法庭”。这里只规定了人民法院再审抗诉案件时，必须通知人民检察院派员出席法庭，但人民检察院是否必须派员出席法庭则无明确规定。最高人民检察院（1992年6月4日）高检发民字［1992］2号《关于民事审判监督程序抗诉工作暂行规定》第十条明确规定：“人民检察院提出抗诉的案件，再审时，应当派员出席法庭”。在实践中，人民法院再审抗诉案件时，人民检察院因种种原因很少派员出席法庭。但我院审监庭审理抗诉案件时，曾出现过检察员不出庭却旁听法院审理其承办的抗诉案件庭审的情况。检察院根据《暂行规定》第十一条“检察人员出席法庭的任务是，宣读抗诉书、参加法庭调查、说明抗诉的根据和理由、对法庭审判活动是否合法实行监督”的规定，认为检察人员出席法庭如果只宣读抗诉书，其权利是不完整的。检察人员出席法庭，不但要宣读抗诉书，还应有宣读抗诉书以外的其他权利。笔者认为，民事诉讼法虽然规定了人民检察院有提出抗诉的权利，而且人民法院对人民检察院提出的民事抗诉案件必须再审，但民事诉讼法并没有规定检察人员在庭审中的诉讼地位。民事诉讼是调整平等主体之间财产关系和人身关系的诉讼，属于私法的范畴。出庭的检察人员作为抗诉机关的代表在宣读抗诉书后，再发表支持向其申诉的当事人的申诉理由和意见，就会把抗诉机关和一方当事人的诉讼利益联在一起，破坏诉讼主体的平等性，既缺乏法律依据，也不符合民事诉讼法的原则。
另外，根据民事诉讼法的规定，检察院对民事诉讼的监督属于“事后监督”，出席法庭的检察人员不能以法律监督为由，对正在进行的庭审活动提出这样或那样的意见。理由有如下几点：第一，检察院对民事诉讼的监督是集体监督而不是个人监督，出席法庭的检察人员认为庭审活动有不符合法律规定的地方，也应通过检察长以检察院的名义用抗诉的形式提出，出席法庭的检察人员当庭提出这样或那样的意见，只是个人意见，没有法律效力；第二，民事诉讼法规定检察院对发生法律效力的判决、裁定，符合法律规定的情形应当提起抗诉，没有规定检察院可以对正在进行的庭审活动进行监督；第三，出席法庭的检察人员当庭对庭审活动提出这样或那样的意见，妨碍审判长对法庭审判活动指挥权的行使，干扰法庭审判活动的正常进行，会在群众中造成不良的社会影响。因此，即使再审的庭审程序有不符合法律规定的地方，检察院也只能在案件审结、判决发生法律效力后实行事后监督。
五、对规范民事抗诉制度的几点建议。
（一）限定抗诉范围。
检察机关对民事诉讼的干预，世界各国不尽相同，多数国家采取不干涉，主张民事权利自由处分的原则。随着我国社会主义市场经济体制的建立，社会成员的私权利越来越受到人们的重视，人们对私权利的行使也越来越个性化，国家对私权利保护的立法也越来越完善。当事人自由处分自己的民事权益，是社会民主化法治化的重要表观，只要他们对私权利的处分不侵害国家利益、社会公共利益以及他人的合法权益，不违公序良俗，国家公权利就不要强行介入。在此种情况下，检察机关再过多干预民事诉讼已不可取，限定检察机关的抗诉范围就成为必然。为改变民事诉讼法规定的抗诉范围太宽的现状，减少检察机关没有实际价值的不当抗诉，应修改民事诉讼法对抗诉条件的规定，严格限定抗诉范围。笔者认为，可规定检察机关作为国家监督机关只对涉及国家利益、社会公共利益以及他人的合法权益，违公序良俗的发生法律效力的不当判决、裁定，可以提起抗诉。
（二）限定抗诉条件。
《民事诉讼法》第一百八十五条规定了人民检察院可以提起抗诉的条件，虽然只有四项，但内容却很宽泛，实际操作起来，很不好掌握。为了保证民事抗诉的严肃、合理和有效，应严格限定抗诉条件。人们在处分自己的民事权利时，都离不开当时自己所处的经济状况、社会环境和对事物的认识程度。人民法院审理案件也只能依据当事人在庭审时提供的和经过人民法院调查认定的法律事实进行裁判。不能以变化了的法律事实和当事人变化了的经济状况及对事物的认识程度的改变作为评定原审裁判正确与否的尺度。笔者认为，可以将抗诉条件限定为：1.有不当涉及国家利益、社会公共利益以及他人的合法权益，违公序良俗情形的；2.有当事人申请再审被驳回，原判决、裁定确有明显适用法律不当情形的。
（三）设立抗诉审查制度。
《民事诉讼法》规定了对当事人的再审申请要进行审查，不符合申请条件的予以驳回，对检察院的抗诉则无规定。任何权力都要受到制约。没有制约的权力容易滋生腐败或被滥用，抗诉权也不例外。那么多的抗诉再审案件被维持原判，这些抗诉案中就不能排除人情、滥用抗诉权及制造抗诉政绩的因素。《民事诉讼法》第一百八十六条规定检察院只要抗诉人民法院就应当再审是不全面的。为保证权力制衡机制的实现，《民事诉讼法》应当设立抗诉审查制度。为此，笔者建议修改相关法律，即将《民事诉讼法》第一百八十六条修改为：人民法院对人民检察院提起抗诉的案件，依法进行全案审查。对抗诉理由成立应当改判的案件，立案进行再审；对抗诉理由不能成立的，人民法院将抗诉书退回人民检察院。人民检察院如有异议，可在接到退案通知书之日起10日内申请复议一次。复议决定为终局决定。
一、关于抗诉案件在立案前是否应进行要件审查问题。
《民事诉讼法》第一百八十六条规定：“人民检察院提出抗诉的案件，人民法院应当再审”。最高人民法院《关于人民法院立案工作的暂行规定》第二十三条规定，对人民检察院提出抗诉的，立案部门要移送有关审判庭审理。这些规定都没有提到人民法院对民事抗诉案件在立案前应当进行要件审查，对符合立案条件的才予立案的问题。在法律没有规定的情况下，人民法院既要严格执行法律的规定，又要保证立案质量，现在实践中的通常做法是在立案前只对民事抗诉案件进行形式审查，不作实质审查。即只审查有无抗诉卷宗，抗诉书证、副本数量是否符合要求，抗诉书内容是否写明当事人情况、案由、抗诉理由及根据，是否属于受案范围和本院管辖等。由于不作实质审查，致使一些不当抗诉案件进入再审程序。2000年我市各级法院受理民事抗诉案件51件，审结49件，其中维持原判22件、撤诉1件、终结1件，三项合计24件，占审结案数的49％。我院审监庭2001年1至11月共收再审案件79件，其中抗诉案件36件，占再审案件的45.5％。抗诉案件中，民事案件33件，占抗诉案件的91.6％，经济案件仅为3件，在已审结的21件抗诉案件中，仅有3件改判，改判率为14％。以上数据说明，检察院的抗诉案件逐年增多，但抗诉的成功率很低，大量不当民事抗诉案件进入再审程序，既增加当事人的讼累，浪费诉讼资源，又危及法律的“既判力”，削弱司法稳定性，可能会造成不良社会影响。
笔者认为，对检察机关提出的抗诉，受理法院在进行必要的形式审查的同时，可以进行实质审查。由于立审分立，立案庭在收到抗诉书后，即可调卷审查。主要审查原案是否存在抗诉书列举的情形，如原审判决确有抗诉书列举的情形，立案庭即予立案，移交审判监督庭审理。抗诉理由不当的，则不予立案。这样有利于减少因启动再审程序使正确判决又处于不确定状态的负效应，减轻当事人的讼累，节约诉讼资源，还可有效进行权力制衡，避免因抗诉不当被维持原判，使检察机关处于尴尬局面，有助于维护司法权威。
二、关于检察院以发现的新证据作为原案判决认定事实不清的理由而提起抗诉的问题。
法律未规定检察机关可以依当事人提供的新证据提起抗诉。检察机关以当事人提供的新证据作为认定原判决事实不清的根据，也不符合证据规则。一方当事人在原审时不出示证据，在向检察机关申诉时提供，检察机关未经向另一方当事人质证，就根据该证据认定原判决事实不清，显然剥夺了另一方当事人质证的权利，这对另一方当事人是不公平的。检察机关这样认定一方当事人出示的新证据，容易使有些当事人在原审时故意隐瞒证据，在判决生效后再向检察机关申诉，利用国家赋予检察机关的法律监督权，达到改变生效判决确认的法律事实，侵害对方当事人诉讼权利的目的。检察机关以当事人提供的新证据作为认定原判决事实不清的理由而提出抗诉法律依据不足。
三、关于裁定中止原判决执行的问题。
人民法院收到民事抗诉书后，是否必须制作裁定书裁定中止原判决的执行，实践中有两种意见：一种意见以《民事诉讼法》第一百八十三条“按照审判监督程序决定再审的案件，裁定中止原判决的执行”的规定为依据，认为按照本条规定，凡按照审判监督程序再审的案件，都应裁定中止原判决的执行。抗诉案件是按照审判监督程序再审的案件，自然应裁定中止原判决的执行。另一种意见认为，《民事诉讼法》第一百八十三条规定的情是指人民法院自己决定再审的案件，非指抗诉案件。并以《民事诉讼法》第一百八十六条“人民检察院提出抗诉的案件，人民法院应当再审”的规定为依据，认为《民事诉讼法》已明确规定对抗诉案件应当再审，一旦提起再审，原判决即自动中止执行，再裁定中止执行已无必要。
笔者以为两种意见均有偏颇之处。笔者以为对抗诉案件要否裁定中止原判决的执行，不应一概而论，应根据抗诉案件的具体情况而定。在实践中生效判决的执行，主要有以下几种情形：1.因原判决没有执行内容，不存在执行问题；2.原判虽有执行内容，但未到执行期限；3.因当事人未在法律规定的期限内向人民法院申请执行，失去向人民法院申请执行的权利；4.人民法院正在执行过程中；5.当事人正在履行在执行中自愿达成的和解协议；6.当事人对于在执行中自愿成的和解协议已经履行完毕；7.因有法律规定的情形，人民法院已经裁定中止执行；8.人民法院已将生效法律文书确定的内容全部执行完毕：9.因有法律规定的情形，人民法院已经裁定终结执行。其中2、4、5列举的情形属未开始执行或正在执行中，应当按民诉法第一百八十三条的规定，裁定中止原判决的执行；1、3、6、7、8、9列举的情形或属原判决没有执行内容，或属当事人失去申请人民法院执行的权利，或属人民法院或当事人已经执行完毕，或属已由人民法院裁定中止或终结执行。对1、3、6、7、8、9列举的情形裁定中止执行，已没有实际意义。
四、关于检察机关派员出席法庭问题。
《民事诉讼法》第一百八十八条规定“人民检察院提出抗诉的案件，人民法院再审时，应当通知人民检察院派员出席法庭”。这里只规定了人民法院再审抗诉案件时，必须通知人民检察院派员出席法庭，但人民检察院是否必须派员出席法庭则无明确规定。最高人民检察院（1992年6月4日）高检发民字［1992］2号《关于民事审判监督程序抗诉工作暂行规定》第十条明确规定：“人民检察院提出抗诉的案件，再审时，应当派员出席法庭”。在实践中，人民法院再审抗诉案件时，人民检察院因种种原因很少派员出席法庭。但我院审监庭审理抗诉案件时，曾出现过检察员不出庭却旁听法院审理其承办的抗诉案件庭审的情况。检察院根据《暂行规定》第十一条“检察人员出席法庭的任务是，宣读抗诉书、参加法庭调查、说明抗诉的根据和理由、对法庭审判活动是否合法实行监督”的规定，认为检察人员出席法庭如果只宣读抗诉书，其权利是不完整的。检察人员出席法庭，不但要宣读抗诉书，还应有宣读抗诉书以外的其他权利。笔者认为，民事诉讼法虽然规定了人民检察院有提出抗诉的权利，而且人民法院对人民检察院提出的民事抗诉案件必须再审，但民事诉讼法并没有规定检察人员在庭审中的诉讼地位。民事诉讼是调整平等主体之间财产关系和人身关系的诉讼，属于私法的范畴。出庭的检察人员作为抗诉机关的代表在宣读抗诉书后，再发表支持向其申诉的当事人的申诉理由和意见，就会把抗诉机关和一方当事人的诉讼利益联在一起，破坏诉讼主体的平等性，既缺乏法律依据，也不符合民事诉讼法的原则。
另外，根据民事诉讼法的规定，检察院对民事诉讼的监督属于“事后监督”，出席法庭的检察人员不能以法律监督为由，对正在进行的庭审活动提出这样或那样的意见。理由有如下几点：第一，检察院对民事诉讼的监督是集体监督而不是个人监督，出席法庭的检察人员认为庭审活动有不符合法律规定的地方，也应通过检察长以检察院的名义用抗诉的形式提出，出席法庭的检察人员当庭提出这样或那样的意见，只是个人意见，没有法律效力；第二，民事诉讼法规定检察院对发生法律效力的判决、裁定，符合法律规定的情形应当提起抗诉，没有规定检察院可以对正在进行的庭审活动进行监督；第三，出席法庭的检察人员当庭对庭审活动提出这样或那样的意见，妨碍审判长对法庭审判活动指挥权的行使，干扰法庭审判活动的正常进行，会在群众中造成不良的社会影响。因此，即使再审的庭审程序有不符合法律规定的地方，检察院也只能在案件审结、判决发生法律效力后实行事后监督。
五、对规范民事抗诉制度的几点建议。
（一）限定抗诉范围。
检察机关对民事诉讼的干预，世界各国不尽相同，多数国家采取不干涉，主张民事权利自由处分的原则。随着我国社会主义市场经济体制的建立，社会成员的私权利越来越受到人们的重视，人们对私权利的行使也越来越个性化，国家对私权利保护的立法也越来越完善。当事人自由处分自己的民事权益，是社会民主化法治化的重要表观，只要他们对私权利的处分不侵害国家利益、社会公共利益以及他人的合法权益，不违反社会公序良俗，国家公权利就不要强行介入。在此种情况下，检察机关再过多干预民事诉讼已不可取，限定检察机关的抗诉范围就成为必然。为改变民事诉讼法规定的抗诉范围太宽的现状，减少检察机关没有实际价值的不当抗诉，应修改民事诉讼法对抗诉条件的规定，严格限定抗诉范围。笔者认为，可规定检察机关作为国家监督机关只对涉及国家利益、社会公共利益以及他人的合法权益，违反社会公序良俗的发生法律效力的不当判决、裁定，可以提起抗诉。
（二）限定抗诉条件。
《民事诉讼法》第一百八十五条规定了人民检察院可以提起抗诉的条件，虽然只有四项，但内容却很宽泛，实际操作起来，很不好掌握。为了保证民事抗诉的严肃、合理和有效，应严格限定抗诉条件。人们在处分自己的民事权利时，都离不开当时自己所处的经济状况、社会环境和对事物的认识程度。人民法院审理案件也只能依据当事人在庭审时提供的和经过人民法院调查认定的法律事实进行裁判。不能以变化了的法律事实和当事人变化了的经济状况及对事物的认识程度的改变作为评定原审裁判正确与否的尺度。笔者认为，可以将抗诉条件限定为：1.有不当涉及国家利益、社会公共利益以及他人的合法权益，违反社会公序良俗情形的；2.有当事人申请再审被驳回，原判决、裁定确有明显适用法律不当情形的。
（三）设立抗诉审查制度。
《民事诉讼法》规定了对当事人的再审申请要进行审查，不符合申请条件的予以驳回，对检察院的抗诉则无规定。任何权力都要受到制约。没有制约的权力容易滋生腐败或被滥用，抗诉权也不例外。那么多的抗诉再审案件被维持原判，这些抗诉案中就不能排除人情、滥用抗诉权及制造抗诉政绩的因素。《民事诉讼法》第一百八十六条规定检察院只要抗诉人民法院就应当再审是不全面的。为保证权力制衡机制的实现，《民事诉讼法》应当设立抗诉审查制度。为此，笔者建议修改相关法律，即将《民事诉讼法》第一百八十六条修改为：人民法院对人民检察院提起抗诉的案件，依法进行全案审查。对抗诉理由成立应当改判的案件，立案进行再审；对抗诉理由不能成立的，人民法院将抗诉书退回人民检察院。人民检察院如有异议，可在接到退案通知书之日起10日内申请复议一次。复议决定为终局决定。