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时间：2023-10-19 10:40:17
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一、我国涉法信访工作面临的新挑战
随着利益主体的分化和利益结构的调整，各种社会矛盾呈现出主体多元化、内容多样化、影响复杂化、程度激烈化的崭新特点，并形成涉法信访中的的“参与危机”现象。
（一）、 总量大，涉法信访多，主体错综复杂
建国以来，我国出现过三次大规模的信访高潮。第一次出现在1954 年至1957年。这期间，三大改造和抗美援朝取得胜利，200 多万军人复员转业，因他们的工作和生活问题导致进京上访。据内务部等11个机关1956 年的统计，全年来访人数共42000人次。第二次信访高潮出现在1979 年至1982 年。这期间，“文革”中遭受迫害的党员、干部群众以来信来访的形式，要求平反昭雪，落实相关政策。中办、国办信访局仅1979 年就收到来信108万件。第三次信访高潮，从1993年开始持续到现在。随着市场经济体制的建立、改革的深化和利益格局的调整，各种深层次矛盾逐步显露，导致了这一独具挑战性的信访高潮，表现为：
1、信访总量大。就全国信访整体形势而言，全国31个省、区、市、县以上党政机关受理的群众信访总量，1998 年比1997 年上升37.3%，有的则高达205.4%，1999 年比1998 年上升了7.6%。2000 年全国县级以上三级信访部门受理的群众信访总量则是1995年的2.13 倍，而且信访总量逐年持续上升，给信访工作带来巨大的压力。
2、涉法信访多。涉法信访涉及面广，涉及到公、检、法、司的各个方面，而且涉法信访总量居高不下，上升幅度在信访总量中所占的比重高达70-80%。其中，对审判机关裁判结果不认同和生效判决长期得不到执行等方面的信访占涉法信访总量的81%。并凸显出公众对司法救济公信力的显性质疑。
3、主体多元化。从信访人员的职业构成来看，参与信访的人员从过去以普通群众和干部为主扩大到了各行各业。以前的信访主要是反映生活、工作和落实政策等方面的问题，所以信访主体集中在某些特定的阶层。而现在信访所反映的问题门类繁多，应有尽有，信访主体遍布各个阶层各个行业各个部门，信访人员身份错综复杂。
（二）、信访内容涉及面广，处理难度大
过去信访内容比较单一，第一次信访高潮所涉及的内容主要集中于解决复员军人的工作和生活问题。第二次信访高潮主要是要求平反“文化大革命”造成的冤假错案。现在的信访问题主要表现为复杂利益结构调整带来的争端，包括企业改制、村民自治、耕地保护、农民负担、下岗就业、粗暴行政、司法腐败、挥霍公款、贪污受贿、城镇建设、环境污染、机构改革、民主管理等方方面面。且问题所涉及的利益大小不一，涉及的主体多少不定，关系错综复杂，处理难度大。
（三）、信访形式更加多样化
过去主要是个体信访，而现在的信访形式不一而语，集体上访、越级上访和联名信访甚至无理访、缠访兼而有之。过去信访方式主要是书信、电话、走访，而现在的电子邮件访、传真访、网络访等新的上访形式比比皆是，信访无论在组织、手段还是在行为方式上都在发生深刻变化。首先，群体性。目前群体性集访涉及地区广，人员多，规模大，劝阻、疏导困难。从中办、国办信访局掌握的情况来看：1998 年，全国31 个省、区、市接待群众集体上访的批次和人次分别比上年增长50.3%和60%；1999 年，接待群众集体上访的批次和人次又比1998 年分别增长了18.7%和9.9%。集体上访在整个信访总量中所占比重较大，1998 年占59.8%，1999 年占66.3%。其中联名信占群众来信量的91%。2003 年国家信访局接待群众集体上访批次和人次，分别比上年上升41%和44.8%。其中，50 人以上的集体上访批次和人次，分别比上年上升33.3%和39%。在法不责众的意识影响下，群体性集访上升趋势明显。其次，越级性。据国家信访局调查资料显示：80%的信访来自基层， 80%的信访问题可以在基层得到解决。由于各级信访机构在没有任何监督下对信访案件层层转办，信访工作网络又“下不保底”，不利于及时就地解决问题，导致信访不断升级，各种问题和矛盾焦点向中央聚集。2003 年国家信访局受理群众信访量上升14%，省级只上升0.1%, 地级上升0.3%，而县级却下降了2.4%； 中央和国家机关受理群众信访量上升46%，省、地、县直属部门增幅较少，有的还是负增长。国家信访局受理群众来信同比上升10.7%， 接待群众上访的批次、人次同比分别上升20.6%、29.9%。2004 年第一季度，国家信访局受理群众来信同比上升20.2%, 接待群众上访批次、人次同比分别上升99.4%和94.9%。最后，过激性。从信访行为上看，过去民众上访总体比较温和，近年来上访群众的情绪则日趋激烈，较大规模甚至大规模的过激行为在全国各省都有发生。由于信访工作中的“重堵轻疏”，加上上访群众始终抱着“回报高于投入”的信念，在“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”“要想有出路，必须上马路” 的思想指导下，一些上访群众与体制渐行渐远，甚至到了离心离德以至于对抗的地步。
二、 涉法信访运行中存在的主要问题
当前，作为反映社情民意“晴雨表”的群众上访活动，出现了许多新情况：信访主体的广泛性和规模的集群性明显；信访问题的复杂性和内容的趋同性突出；信访活动的组织性和对抗性增强；信访问题的相对集中性和上访时间、地点的选择性不断显现。从而导致：信访机构受理信访事件大量越位；化解矛盾的责任主体大量错位；行政机关的日常工作受到大量缠访、闹访的严重干扰；重复访、越级访明显增加，政府信访工作开展艰难。
（一）、 机构分散，信访滚雪球效应愈发严重
现行信访制度作为一种正式制度所具有的职能主要有两个方面，其一是政治参与，即所谓的“民意上达”。其二是权利救济，即信访作为一种正常司法救济程序的补充程序，通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。但在实践中，不仅存在着各种诉求交错在一起，出现“信访问题综合症”，而且公民往往把信访看成了优于其它行政救济甚至国家司法救济的一种特殊权利。在一定的程度上，信访制度作为一种民情上达、申冤维权的特殊信道，对社会起着安全阀，对老百姓起着宽慰剂的作用。但是，由于信访机构设立分散，归口不一。从中央到地方，各级党委、人大、政府、立法机关、司法机关以及政府相关职能部门，均设有信访机构，却并未形成统一协调机制。正是信访机构设置上的过度分散，导致其功能的不明确，功效发挥的不理想，并且当稳定取得压倒一切的地位时，地方政府在“化钱买平安”、“稳定压倒一切”的理念下，通过领导包案处理信访大要案责任制、信访工作量化考评制度、信访工作领导责任追究制度等形式，以达到息访的效果。并且在国家信访局采取以信访量多少给各地排名、要求地方政府进京接访、中央信访部门给省市开信访移办单等这些强化考核力度措施出台后，这种情况更加严重。面对大量的群体信访或矛盾激化的各类个体信访，上有领导指令化解的压力，下有群众极端不满的怨气，相当一部分基层信访问题的处理中不得已采取强压、妥协、哄骗、盯梢跟踪、截访等法治以外甚至违法的方法，而且这种状况已经形成恶性循环，大量的社会矛盾涌向信访渠道，三访现象愈演愈烈。显而已见，通过目前信访体制这种非法治化的体外循环的手段解决社会矛盾，无论其结果是否得到真正解决，其对制度建设的效果是极为消极的，已经造成了信访滚雪球效应现象，并且这个趋势愈演愈烈。
（二）、 责重权轻，信访工作机制效率低下
在现实社会生活中，信访除了监督、解决争议、听取民声、反映民意、维护稳定等制度设计时的基本社会责任外，还“成了优于其他行政救济甚至司法救济的最后一根救命稻草”。信访机构要承担如此之大的责任，就必须要拥有相应的职权来维系其机制的正常运行。可在制度设计上，我国信访机构不具有行政的职能和权力，没有独立处理问题的权限，甚至也不是单独序列的国家机构，所以它只能承担“上传下转”的程序性功能，不可以也不可能去解决本应由负有一定职责的国家机关办理的社会事务，从而使信访部门处于无米下锅的尴尬境地。失去了行政权力的依托，信访工作缺乏权威性和约束力，对群众来信来访反映的问题难以解决。使社会管理的行政成本居高不下。另一方面，由于中国机构改革始终未走出“九龙治水”和“十羊九牧”的怪圈，重复设置的机构不但不能使政府对社会事件特别是突发事件反应提速，反而徒生诸多瓜葛磨擦，据统计，真正通过上访解决的问题只有2‰，效率之低可见一斑。
（三）、渠道不畅 ，“踢皮球”现象屡见不鲜
信访机构内部有严格的上下级关系和各自的职责范围，重层次、尚服从应该是其组织关系的基本特征。可当前的信访工作基本上是“自选工作”，很少“规定动作”。对于同一信访案件，常常是群众上访的部门不同，接访的工作人员有别，其处理结果和建议就会大相径廷。信访内容的广泛性和复杂性，信访工作的随意性，使信访工作呈现出“什么都管，什么都管不了；什么都不能不管，什么也都可以不管”“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的随意状态，信访局成了“万金油”，各种矛盾都在这里归大堆，信访案件看似有了着落和受理单位，实际上各机构对信访人反映的问题推来推去，最后基本都不了了之。同时，由于党政机关的信访机构与政府相关职能部门的信访机构之间职能交错，缺乏内在的沟通和协调，导致信息的不共享，信访资源的大量浪费闲置。职责的不清，信访人向哪个部门诉说都有其道理， 哪个部门都有理由拒绝信访人的要求。即便给予受理，由于信访系统缺乏统一协调机制，没有建立信息网络平台，信访者一个问题可能同时找了几个机构，得到的答复和解决方案也可能不一样，甚至相互矛盾。这样信访人与信访部门之间不自觉地形成了一种认识上的“踢皮球”。使得信访人不知道到底要在哪里诉说？好不容易得到的答复和解决方案中，到底哪个更有效更有权威？
（四）、 程序缺失，终结机制不完善
程序意味着具有一定形式的社会存在为实现一定目的的活动方式、步骤和过程。任何一种争议解决机制要实现其正义的目标，首先必须在受理、立案直至终结的一系列过程中，做到程序的完善、公开、公正，这样人民合法权益的保护才能获得形式上的公正。而我国法律对信访案件的处理没有严格的程序规范和处理标准，终结机制也不完善。案件的受理、问题的实质解决全凭领导的个人素质、群众情感以及对信访的重视程度。对一个信访案件，信访机构可以反复批转下级机关或其他有关部门处理，下级机关或其他有关部门可以拖着不办，为了求得问题的解决，信访人只能越级、重复甚至异常上访。事实上，上述制度性缺陷总是盘根错节，综合地影响着信访的运行效果。
三、引起涉法信访问题急剧增长的主要原因
上访这种体制外的争端解决机制对行政裁量和诉讼等体制内的争端解决机制具有一定的补救效应和均衡效应，可以在一定程度上削减和矫正政府体制内单向度解决纠纷潜在的不公正性。但由于上访制度本身就是内生于中国层层嵌套、向上负责的政府流程，导致观念文化、权力分配体制、监督体制、救济体制等无法为信访制度的运行提供良好的环境。从而造成目前涉法信访案件急剧增长。
（一）、司法信仰的缺失和法律权威的弱化
法律的神圣性与权威性是以法律自身所体现的主体情感与社会正义为纽带的，具体可表现在司法机关严格执法、规范办案，实现公平与正义方面。这一纽带的某一链条一旦出现扭曲或断裂，公众对法律的信仰即可能被削弱甚至丧失。在我国，数千年的人治统治使得从根本上就缺少信仰法律的基础，法律制度上的漏洞往往又使人们缺少适用法律的依据，而现实存在的许多不正常的执法现象又不能不令人对当今的执法状况产生怀疑。这种不尊崇法律、不相信司法裁判的结局，使人产生心理和道德的空白，必然导致思想上的迷茫和行为上的无序，遇到问题时不冷静，考虑问题时不周全，处理问题时不规范，成为走上上访之路的根本原因。
（二）、缺少公正执法的环境
主要表现在一是行政权力依然大于司法权。在行政领域，最常见的一种现象就是领导批示。纵然有再多再好的法律，也赶不上上级机关的指示、重要领导的批示。领导批示本身弹性很大，而《国务院信访条例》又对领导批示有着明文规定，即各级行政机关的负责人应当阅批重要来信、接待重要来访，研究解决信访工作中的问题，检查指导信访工作。这里面到底什么叫做重要来信什么叫做重要来访，显然缺乏标准，而上访人员都知道只要能获得领导批示，就能解决问题，这样 “大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”便成了信访者信奉的教条。二是司法机关地位不高、司法权力弱化。一方面司法附属于行政，受制于行政，另一方面司法权力的行使常常采用行政管理的模式，使明文规定的法律得不到有效执行。比如，在司法领域，常常听到“优先立案、优先审理、优先执行”的说法。而“优先”之说是否合法？为什么要“优先”？优先的对象是谁？又不得而知。于是，要想使自己的案件能够“优先”解决就必须上访。这样“优先”也便成了涉法信访增多的助推器。三是在处理缠访缠诉案件中，有的单位为了求得一时的清静，做出无原则的让步，使无理缠访缠诉人得到一些好处，这在某种程度上助长了无理缠纺缠诉人的气焰。四是不排除极少数司法人员水平不高、素质低下甚至贪赃卖法、枉法裁判的现象。
（三）、现行信访工作机制不健全
一是在信访机构的设置上。我国的信访机构都是附属于所在机关的内设机构，专门负责接待来信来访，本身不能够解决任何实际问题。而信访人员的问题得不到解决或解决的不好时，必然要越级上访或采取他们认为可以解决问题的方式。二是在信访监督机制上。按照规定，信访机构对所受理的信访案件，一是交本机关办理，二是交有关机关处理。各有关机关对直接办理、交办、转办的信访案件必须限期审理，限时回复。但由于监督保障缺少有效的监督制约，使有些问题久拖不决，也导致上访不止。三是在处理信访问题的工作方式上。某些上级主管机关常把上访数量的多少和规模的大小作为评判下级机关工作好坏的标准之一，有的甚至以一票否决给下级机关施加压力。而下级机关为了追求短期效益，不被否决，便把精力放在对付上访者的身上，这样既难治标也不了治本，无法从根本上解决问题。
（四）、司法机关的独立性及权威性尚未确立
当前，我国司法机关应有的独立地位尚未确立，司法机关在处理社会纠纷中的终局性得不到落实。这也是导致了大量的上访、信访案件出现的原因。近代西方社会的司法体制是以三权分立为基础的，因此司法机关自身具有独立的权力，当事人对于司法机关的裁决不服，只能按照司法程序、由司法机关自身予以解决。而我国宪法虽然规定了“人民法院独立行使审判权”，但在实践中，司法机关的独立行使审判权的规定并没有落到实处。目前的情况是一遇有上访，各种机关为了社会的稳定或者其他的原因，对个案直接进行干预。由于其他机关不一定了解司法权力运作的方式，也由于这些机关并没有直接参与案件的审理，不知道案件的具体情况，仅仅根据上访者的一面之词进行分析、判断，难免得出错误结论。使得上访者将其他机关的批示视为尚方宝剑向司法机关施加压力，这样，不但不能公正地解决上访人所反映的问题，破坏人民法院的权威。同时，由于其他机关不当的处理，造成只要上访，当事人就能获利，尽管这样的利益未必就是公正的、合法的。这种现象的存在，无疑等于鼓励和纵容了人们上访，使得涉法信访的现象与日严重。
（五）、检察机关对司法权威的维护乏力
司法的权威应当是公正性与稳定性的统一。检察机关与审判机关共同构成我国的司法体系，在强调司法的权威性和终局性的情况下，检察机关应当充分发挥出其在维护司法裁决的公正性与稳定性中的地位与作用。因此，在我国实行两元司法的宪政框架之内，实行司法机关解决社会纠纷终局性的含义是首先，检察机关对于生效的裁决认为是错误的，应当以有限次抗诉的方式予以救济，以维护司法机关应当具有的公正性。其次，检察机关审查认为裁决是正确的，即人民法院的生效裁决一旦经过检察机关的审查认为不符合抗诉的条件，就应当视为终局性的裁决，除人民法院依审判监督方式外其他机关不得干预，以维护司法机关裁决的稳定性。但是目前，受我国传统上仅仅注重司法的公正性而忽略了司法的稳定性这种观念的影响，在发挥维护司法机关权威的作用时，检察机关的作用仅仅体现在检察机关认为法院的裁决是错误时以抗诉的形式进行法律监督。因此，即便是经过了检察机关审查后认为是正确的裁决，当事人仍然可以通过上访推翻审判机关的生效裁决。因此，检察机关在维护司法机关应当具有的稳定性方面尚未发挥出其应当具有的地位与作用也是导致涉法信访案件增多的一个客观原因。
四、促进涉法信访良性运行的基本对策
信访制度自身的悖论和缺陷，造成信访公民往上跑、信访机构逐级向下批转信访案件的恶性循环，这一循环导致了严重的社会内耗。因此，信访制度必须与时俱进，适时创新，以建立有效的调停机制与运行规则，防范矛盾激化，降低社会运行成本，促进涉法信访良性运行。
（一）、创新信访理念是解决涉法信访问题的必然要求
信访工作是法律工作，信访事项从法律视角检视，就是法律案例。《信访条例》规定了“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”的原则，本文认为，除上述基本原则外，还需要进一步创新信访理念。
1、法律至上。怀着深厚的感情做信访工作是起码的要求，但是感情绝对不能代替法律，法律作为硬规则约束，是绝对不能突破的最后底线。现代法制社会应该首先提倡用法律解决问题。在强化信访制度作为公民政治参与渠道的同时，应把公民权利补救功能从信访制度分离出去。在策略上应尽可能避免使用行政手段，把矛盾和冲突引入到正常的司法程序之中，由司法机关以法律手段加以处理。
2、程序优先。信访活动必须按规定逐级、有序、理性、依法信访。实践中，有些在实体处理上并没有多大问题的案件，当事人仍信访不止，往往就是程序上的瑕疵，当事人感受不到司法的正义。现实中公民无序越级信访更多的是由下级机关的乱作为、不作为或作为不当引起的，公民因此寄希望于寻求上级机关的支持和压力，信访制度逐渐向“准司法程序”靠拢。当前，在处理信访问题上许多是“暗箱操作”，人们一般会对程序规则的不合理不公正提出疑义，而只要程序公正合理，无论产生的结果如何，都是可以被人接受认可的。
3、依法分流。对可以通过复议、诉讼等法律程序解决的信访事项，行政机关应当告知信访人、举报人申请复议、提起诉讼的权利，积极引导当事人通过法律途径解决问题。不能一味地以“谁家孩子谁家抱”、“人要回去，事要解决”的简单理由要求下级政府千方百计“抱”回、领走而草率了事。
4、公开中立。中立性是法治的基本内涵。中立性要求信访机构在行使职权、处理具体信访问题时，必须不偏不倚、一视同仁，不倾向于信访参与诸方的任何一方，而按问题本来的是非曲直去处理信访博弈各方的关系，因为信访机构与涉案责任单位往往有着更多的联系，一旦有了偏见，就会先入为主，也就难以公平公正地对待各方信访参与人。
5、有限信访。信访机构不是法定的纠纷处理机关，应该只对社会纠纷的解决起补充、辅助作用。“信访制度的存在不能挑战或破坏现有司法体系，信访办不能变成‘第二法院’或不开庭的‘三审法庭’。信访机构应当成为党和政府的‘第二研究室’，担负起表达民意、集中民智的决策咨询机构”。信访机构必须坚守不受理、不干预涉法涉诉案件。因个案利益的保护而动摇对司法权威的信仰，会动摇人们对法院判决信赖的司法理念，继而损害整个社会的法律制度。
（二）加强制度建设是解决涉法信访问题的根本途径
1、严格实行“逐级上访、分级受理”制度
“逐级上访、分级受理”制度是指对群众上访反映的问题，一般由依法有权对该问题作出处理决定的基层直接管辖的部门或单位（起始单位）首先作出处理，上访人如对起始单位处理不服，可向上一级机关提出复查请求，未经起始单位接待处理或未持起始单位出具的《答复意见书》而直接到上级机关上访的，上级机关只做登记，一般不立案、不交办，劝其回到起始单位反映问题。 “逐级上访、分级受理”制度是与终结机制配套的工作制度，是确保信访终结机制实施的重要措施。 然而，“逐级上访、分级受理”制度在信访工作实践中并没有得到很好的实施。原因如下：
（1）信访部门受理哪些事项在条例中没有明确规定。我国群众信访“门槛”过低，信访部门受理的内容过宽，多年来由于我们把坚持党的领导演绎为党和政府对一切社会政治、经济、文化事务的包揽，习惯通过单一的行政手段去处理纷繁复杂的各类社会矛盾。致使群众不管什么事项都来信访，群众上访存在着盲目性、任意性和无序性。信访部门成为向来访者解释政策的“宣传办”，倾听群众诉说不满的“出气办”，重大会事节日活动期间的“维稳办”，平息突发事件的“救火办”。
（2）各级信访机构受理信访事项的范围不明确 。分级受理的总原则模糊，信访机构上下职责不清、权限不明，各级信访机构直接办理信访事项的范围不明确。中央一级、省一级信访部门的工作重点是什么，主要有哪些事项、信访当事人不清楚，信访部门的工作人员也不清楚。一方面造成该上级部门研究解决的信访事项转给了下一级，如政策方面的问题，跨地区、跨部门、跨行业方面的问题等，基层对这些问题无能为力。另一方面，造成上级部门受理了很多本该下级部门处理的信访问题，如目前中央一级、省一级信访部门相当大的精力在重复做县、乡一级的信访工作。
（3）信访事项没有规定时效限制 。信访人反映的信访事项没有时效限制，没有规定信访事项的时间跨度，通常是信访人想访就访。
（4）信访部门对信访制度的认识不够。分级受理是逐级上访的前提，首先应该严格界定各级各部门对信访事项的受理范围，既管辖权，应在立法上予以明确； 其次，加大宣传力度和制度约束，让每个公民都清楚地知道所诉信访事项应该找哪一级、哪个部门。把指导公民正确信访作为信访部门的一项重要工作。 信访条例中应当设立信访管辖制度。信访管辖制度是信访法治化、规范化的重要内容，也是信访活动走向有序的重要保证。可以尝试按级别管辖办理相应的信访事项，比如：国家信访机构负责处理对中央政府机构和机关工作人员的投诉，地方信访机构负责接待处理对地方政府和服务机构工作的投诉。
2、建立一套科学的绩效考核体系和责任追究制
引进经济学上的成本-收益分析理论，建立一套科学的信访工作绩效考核体系，并在此基础上加强责任追究制，可以从制度上保证信访工作各个环节工作质量的提高。 目前，信访工作考核机制不完善，目标管理不科学。有一些地方政府及其信访部门对越级上访和集体上访实行目标管理、总量控制、层层分解任务，按分配的数量进行考核。其直接负面效应是迫使基层信访部门把主要精力用在降低信访量上，而不是用在解决问题上，为了把上访数字压下来，不惜花费大量人力、物力、长期派人到上级部门值班，许多省甚至长年有几十人、上百人在北京守候，拦堵上访群众，想方设法不让群众在窗口登记。有的为了抹掉登记数字，到处托人找关系。这种舍本逐末的做法，结果当然适得其反，致使一些问题久拖不决，矛盾不断激化升级， 造成了大批上访老户、缠户。导致这种恶性循环的重要原因就是考核机制的不科学， 考核的价值取向出现了问题。
3、完善行政诉讼制度
行政诉讼在程序上相对信访制度而言其优势明显，但是现行行政诉讼制度本身还存在一些缺陷，其强势地位往往使实体不正义成为可能。信访制度尽管缺乏规范的程序，存在浓厚的人治色彩和态意成分，但它包含了公众认可的实体正义成分。尽管实现这种实体正义非常艰难，但是，在健全行政诉讼制度、树立法律至上权威的漫长过程中，信访制度“无论对于仍对行政诉讼持怀疑态度的行政相对人还是对于在行政诉讼中走投无路的行政相对人来说，都具有重要的意义。”当公民权利受到公权力侵害时，公民本来可以向当地政府或上一级部门提起行政复议，但是在具体操作中，由于复议机关与原有的责任部门存在千丝万缕的上下级或利益关系，公民的行政复议大多数被驳回，行政复议不能发挥本应发挥的行政监督作用，导致这一渠道缺乏应有的公信力和公正性。许多行政相对人并非不愿打官司，而是更习惯于通过信访去实现目的。目前中国法治精神薄弱、人治传统强大，本来应该更多强调对司法补救制度的完善，而不应过分强化信访这种非司法手段，但是建设法治社会过程漫长，公民对仲裁和复议若明若暗，在诸多补救方式无法发挥其应有的作用时，越来越多的公民被迫选择“告御状”。特别是在乡村，村民往往“望法兴叹”，把希望寄托于无门槛的信访以寻“青天”。
（三）、建立“阳光信访”是是解决涉法信访问题的重要渠道
阳光信访是指信访过程体现公开、透明原则，在人们可以看得见的状态下，将信访公务行为向信访人和社会公开。在实践中，信访的公开透明度明显滞后，突出表现在一些信访问题处理上的“暗箱操作”。当前极少数信访人摸准了政府需要稳定的“软肋”，人为地制造不稳定的假象，其“闹中求决”的手段在实践中屡试不爽，并导致更多的信访人效仿，带来了不少社会负面效应。这实际上是政府诚信缺失和底气不足的表现。越来越多的经验表明，公平的实现必须在程序和形式上表现出公开性。比如，新闻媒体之所以常被信访人寄予莫大的希望，就是因为媒体能够揭破黑箱、推动监督和评判。再如信访信息系统可以方便信访人提出信访事项监督信访事项的受理、办理，使上级政府和信访机构能够及时了解、督促有关行政机关办理信访事项避免多头信访和重复信访，节约行政成本，因此，建立“阳光信访”，必须通过创建信访网络平台，建立新闻发言人制度、设立专门负责接待公民查阅、咨询信息的公开机构等方式，提高政府的开放形象，同时，给媒体以相对宽松的环境并通过严格的程序让其有序介入，媒体要正确引导社会舆论，以案释法，使公民明辨是非，避免猎奇、渲染、夸张和误导性宣传报道。
（四）、实行集中处理是解决涉法信访问题的有效方法
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(一)是建立了信访信息员网络。在年初对这支队伍分类分批进行了信访工作培训，提升了他们做好信访工作的能力。形成了信访工作众人拾柴的局面，使信访信息、社会稳定的动态情况能在第一时间反馈到社区，第一时间得到调解处置。
(二)是强化社区组织建设。有力地巩固信访工作第一道防线，使“小事不出社区”甚至“大事不出社区”的目标落到了实处
。
二、加强信访工作制度建设创新制度，建立健全相关制度，是从源头上预防产生不稳定因素的重要措施。凡是来访者都能得到热情接待，由人负责到底;建立信访巡查排摸制度。规定信访干部不座办公室，排摸不稳定因素，不是等群众来访，而是主动下访，做到抓“未”、抓“早”，把预测工作走在预防之前，把预防工作走在调解之前，把调解工作走在激化之前，把力量和精力放在事发之前，把问题解决在萌芽状态、始发阶段，增加事前扎扎实实，减少事后的大张旗鼓，由上访向下访的转变，由群众找领导向领导找群众的转变，牢牢掌握了信访工作的主动权，打破了信访事件总是群众找领导的被动局面，同时也进一步密切了干群关系。
三、积极探索信访调处新办法新途径虽然我社区去年的信访工作取得了一定的成绩，基本形成了早发现、早预防、早控制、早化解的机制，但还存在较大的差距。在新的一年里，我们将不断总结经验，完善措施，积极探索，努力工作，使信访维稳工作做得更好，为创建“平安社区”，构筑“和谐社会”作出新的贡献。
一、基本情况
近一年来，我们共受理群众来信来访和上级交办案件24xxxx，其中，来访115批，计101xxxx次;来信10xxxx，结案10xxxx，结案率9xxxx;上级交办案件2xxxx，结案率10xxxx。从受理的情况来看，主要有以下特点：一是信访总量居高不下。目前上访率较前两季度虽有降低，但集访现象仍有发生。二是无序上访问题比较突出。部分上访群众情绪激动，行为出格，围绪管委会办公楼大门，严重影响开发区投资环境。此外、赴京、省、市上访现象仍时有发生。三是组织上访逐渐上升。许多上访群众存在“大闹大解决，小闹小解决”的心理状态，不少集体上访有人幕后指使、精心策划、互相串联、对政府施加压力。
二、主要措施
1、加强领导，落实信访工作责任制 开发区党工委委员、纪工委书记李前聪同志和社管局局长沈少华同专对信访工作多次作重要批示，亲自交办、督办有关信访案件。各社区办、各居委会继续落实信访“一把手”负总责，分管领导具体抓，一级抓一级，层层抓落实，形成了“上下联动，左右互动”的大信访、大调解格局，使许多信访及时化解在萌芽状态。
2、抓住重点，遏制“三访”上升势头
随着开发区经济社会的快速发展，拆迁征地数量不断增多，一些深层次的矛盾日前显露，我区集体访、越级访、重复访等“三访”呈现出不断上升的趋势。为此，我们就如何进一步控制“三访”上升势头进行了专题研究，围绕“两费”发放、财务公开等群众关心的热点问题，对开发区潜在的不稳定因素深入进行排查，重点加大对上访老户的教育疏导和监控力度。在重视信访老户的基础上，对新的信访案件也十分关注，坚持一次处理到位，一次落实到位，不断提高初信、初访的一次办结率，以有效控制“三访”的上升势头。
3、规范信访工作，切实提高信访工作效率
为充分发挥信访调解中心的职能作用，按照《信访条例》要求，结合实际情况，制定并坚持了具体的工作制度，主要包括：来信收发、来访登记制度，领导阅批、查办、接待制度，重大案件立案查办、回报制度，信访信息呈报制度，信访总结制度，信访文书立卷归档制度等。这些制度的有效实施，进一步提高了工作质量和效率。
三、工作打算
1、强化初信初访工作。坚持群众来访转办、群众初信复信、重要信访立案和疑难问题直办等多种办法，认真解决群众反映的实际问题，提高初信初访的一次性办结率。
2、强化信息预测预报。健全信访信息工作网络，采取定期分析排查，深入基层摸底，提早发现和掌握可能引发群众上访的热点、难点、苗头性、倾向性的问题，制定工作预案，超前做好工作。
3、强化信访突出问题的专项治理。开展信访重点案件的大排查、大调处工作，加大上级交办案件的办结力度、息访力度。4、强化依法信访宣传工作。广泛开展法制宣传教育，大力做好《信访条例》宣传工作，坚持依法规范信访秩序。
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同志们：
今天召开信访工作会议，主要任务是贯彻落实市委、市政府经济工作会议和全市信访工作会议精神，总结2011年信访工作，分析当前面临的形势，安排部署2012年的工作。市委市政府对信访工作高度重视，2月18日，市委常委会专题研究了信访工作，对如何进一步做好群众信访工作作了安排和部署，希望各级各部门认真贯彻落实。现在，结合农委系统实际，就如何做好全系统的信访工作，讲三点意见。
一、充分肯定2011年全市信访工作取得的成绩
2011年，全市群众信访工作在市委市政府的坚强领导下，各级各部门真抓实干，密切配合，团结协作，取得了较好成绩。
（一）各类信访指标趋向良好，信访形势较为平稳。2011年，我市群众到京上访被通报9人次（其中4人次事发外地），较去年同期10人次，下降10%。群众到省委、省政府上访16批47人，较去年36批55人次，批次、人次分别下降55.55%、14.55%，全省综合排名第19位。群众到市信访总量4251件次，同比小幅上升3.88％。
（二）工作机制逐步完善，信访秩序规范有序。全市信访工作紧紧围绕中央联席会议提出的用群众工作统揽信访工作的总思路，进一步完善机制体制，加强信访源头治理，完善源头防范化解社会矛盾纠纷工作机制，加强接待中心建设，进一步健全领导干部接访、下访、包案制度，信访秩序规范，全市信访工作健康有序发展。
（三）工作措施更加有力，群众满意率提升。各级各部门以"事要解决"为核心，综合运用各种措施，切实维护群众合法权益。一是落实专项资金，切实解决群众的实际问题。2011年，全市共使用专项资金322.29万元，解决特殊疑难信访问题61件。二是领导挂案督办，加大解决信访问题力度。2011年，市委、市政府先后召开六次会议对群众信访工作进行安排部署，市领导先后督促处理信访案件25件，妥善解决了一批群众反映强烈的信访问题。三是逗硬化解，中省交办案件按时按质完成。中省交办62件，已全部办结；中央联席会议交办的2件信访积案，在规定期限内得到有效化解。四是转变作风，积极开展下访接访活动。中央下发三个"意见"后，我市及时出台了实施意见，促进了领导接访和干部下访工作规范化、制度化。五是狠抓群众来电和网民留言办理。2011年，市长热线和群众信访服务热线共受理群众来电1.3万余件，受理网民留言1506件次，通过直接解释答复、转（交）办责任部门，送领导阅批，现场督促办理等方式，推动群众问题得到及时处理，实现了按期办结率、及时反馈率、网上回复率三个100%的目标。
（四）自身建设进一步加强，干部综合素质得到提升。一是充分发挥第二研究室作用，加强舆情分析研判，制发信访形势分析、信访要情等96篇，积极为党委政府当好参谋助手。二是健全信访维稳工作预测预警机制。对影响社会稳定的隐患超前预警，以利抓早抓小、积极主动地解决社会矛盾和涉稳问题。及时收集广大群众普遍关心的热点、难点问题和带苗头性、倾向性的问题，及时制定应对措施，妥善化解了钻前团、川林森工等团体酝酿上访问题。三是扎实推进"创先争优能力建设活动"。确立岗位标准、开展岗位承诺、推行首办责任、组织点评评议等活动，进一步提升干部能力，提高工作效率，增强了干部服务发展、服务基层、服务群众的能力，提升整体形象和水平。
二、清醒认识当前信访工作面临的形势
在充分肯定成绩的同时，我们要清醒的看到，我市信访形势仍然不容乐观，工作任务仍然繁重艰巨。今天，我们在这里召开全市信访工作会议，就是要进一步分析研判我们当前面临的信访形势，找准关键，有的放矢，确保全市社会和谐稳定。
（一）信访总量仍在高位，进京到省上访形势严峻。2011年我市群众到市上访总量4251件次，较上年同期小幅增长了3.88%，总量仍在高位运行。我市到省、到京上访总量省上通报分别下降55%、10%，到省上访总量综合排名全省第19位。实际今年我市群众到京上访124人次，同比上升74.65％；到省上访257批458人次，同比分别上升114％、71.54％。越级上访呈增长态势，形势较为严峻。
（二）信访热点相对集中，集体上访较为突出。2011年集体访140批2455人次，占信访总量的57.8%，同比批次下降16.66％，人次上升26.15％；平均每批次达20人。其中，30人以上集体上访21批1128人，平均每批达53人。主要体现在人社类、城乡建设类、农村农业类问题，分别占了集访总量的35％、20％、13％。根据数据分析，集体上访呈现出参与人数增多，诉求表达形式趋向激烈、领域相对集中的特点。
（三）一些特殊群体活跃，不稳定隐患仍然存在。去年以来，xxxx、xxxx、xxxx、xxx、xxx、xxxx等10余个老信访群体反复上访，也新产生了下岗失业转业志愿兵这一新群体，涉及人员众多，如被辞退民师xxx余人，钻前团xxx余人，轮换工xxx余人，川林森工xxx万余人，企业军转干部xxxx余人。这些特殊群体利益诉求一致，相互沟通串联，上访的择机性和持续性日渐突出。
（四）信访积案未彻底化解，信访老户反复缠访不息诉。去年年末对全市信访积案进行了一次全面清理，目前有47件信访积案尚未彻底化解，并由此形成反复上访的信访老户，信访积案形成的时间长、跨度大，多数是10年左右甚至更长时间的信访案件。信访人要求高甚至无理，不愿息诉，如xxx等信访老户几乎每周都会到市上访。有的到省上访达11次，老户重复上访占信访总量的5%左右，其中重复到省上访147人次，占到省上访总量的32.09％。反复缠访各级机关，化解的难度异常艰难。
（五）工作责任还没完全落实，个别地方重视程度还不够。对信访疑难问题，个别单位存在畏难情绪，对交办的信访问题，存在推诿、敷衍应付、拖延的现象，工作责任没完全落实，缺乏攻坚破难、敢于较真逗硬的勇气。个别地方领导接访、领导包案没有真正开展起来，一些特殊疑难信访问题仍然存在，没有得到有效消解。个别部门对违法上访行为的处置力度不够，2010年，省市相继出台了《关于依法处理违法上访行为的意见》，但个别责任部门认为取证难、担心处理后给自己带来麻烦等，不敢大胆处置违法信访行为，导致信访人长期缠访闹访越级访的行为得不到有效遏制。
（六）换届后进入新的发展期，可能信访量会出现反弹。2012年即将召开党的十八大、全省第十次党代会，事实表明，凡是特殊敏感时期，一些特殊信访群体、信访老户择机上访的可能性较大。同时，换届后进入新的发展期，区县、乡镇新的一届领导班子将落实"十二五"规划，加快发展步伐，同时也将随之带来一些潜在的信访问题，比如发展中的征地拆迁、安置补偿、旧城改造等一系列涉及群众切身利益的问题，可能会导致信访量出现反弹。
（七）敌对势力插手利用，一些信访老户和民运分子相勾结。我市出现了少数信访老户相互串联，形成了所谓新的"利益共同体"，一遇重大活动或重要接待，就蠢蠢欲动，伺机闹事。有的还与xxxx相互勾结，制造新的不稳定因素。有的甚至在"民运分子"的指使下，收集上访群众反映的问题，打着"维权"旗号，恶意炒作信访个案，故意篡改事实，在互联网上给党和政府抹黑，煽动上访人员非法聚集，挑动社会动乱，制造新的不稳定因素。
三、切实抓好2012年信访工作
根据新的形势和任务，我们确定明年工作的总体要求是：紧紧围绕为党的十八大胜利召开营造和谐稳定的社会环境这一目标，深入开展领导干部大接访活动，组织各级领导干部敞开大门接待来访群众，深入农村、社区、企业了解社情民意，千方百计把到省进京上访总量排在全省16位以后，千方百计把信访积案化解掉、减少信访问题存量，千方百计把源头问题治理好、预防发生新的矛盾，坚决防止发生影响社会大局稳定的信访突出问题和群体性事件。
今年，要按照中、省的部署，围绕市委市政府工作大局，重点抓好七个方面的工作。
（一）强化责任落实。信访工作是党和政府联系群众的重要方式，也是党和政府了解群众意愿和诉求的重要窗口，是党的群众工作的重要组成部分，是构建社会主义和谐社会的基础性工作，各级各部门要真正重视信访工作，一定要树立抓信访就是抓发展、抓信访就是抓民生、抓信访就是抓和谐、抓信访就是抓执政能力的理念，把信访工作放在更加突出的问题，要严格落实领导责任制，坚持主要领导负总责、分管领导具体抓，其他领导"一岗双责"。要严格落实"属地管理、分级负责"和"谁主管、谁负责"的原则，看好自己的门，管好自己的人。要严格落实目标责任制，进一步加大群众和信访工作目标考核力度，坚持把领导干部履行信访工作职责情况与干部年度述职考核、领导班子评价和干部奖惩任用挂钩。严格实行责任追究制，信访部门要认真履行责任追究的权力，细化问责实施办法，严肃追究责任，真正做到"谁造成问题、谁负责解决，谁不解决、谁受到追究"，用责任倒查促进工作落实。
（二）强化基层基础工作。要把服务群众、做好群众工作作为基层党组织的核心任务和基层干部的基本职责，筑牢维护社会和谐稳定的第一道防线。要建好乡镇、街道办事处的矛调中心、群众工作站，切实发挥好职能作用，努力做到"小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，信访不上行"。要注重下访，严格按照关于领导干部下访的有关规定，定期组织下访，通过下访了解社情民意，抓好挂、包、帮活动，尤其要把关注民生、改善民生摆到更加突出的位置，把群众反映的住房难、看病难、就业难、上学难等基本民生问题妥善给予解决，从根本上减少信访问题；要结合社会管理创新工作，积极探索源头防范、源头治理工作；要狠抓矛盾纠纷排查调处工作，把纠纷化解在基层；要充分发挥"三大中心"的作用，以最优质的服务、最低廉的成本、最高的效率、最简化的程序为老百姓服好务。
（三）突出四大工作重点。一是领导接访。各级各部门要高度重视领导干部定期接访工作，以县（区）和市直部门为重点，认真组织、扎实推进、务求实效。各县（区）和市直部门要保证每周要有1名县级领导接访，各乡镇（街道）领导干部要保证随时接待群众来访。二是领导包案。做到应包尽包，妥善化解。三是化解积案。按照中省的要求，切实增添措施，努力化解信访积案，还清历史旧帐。四是进京进蓉非访治理。做好重点人员和重点人群的思想疏导和稳控工作，准确掌握动向，采取稳控措施，落实稳控责任，防止发生非正常上访。对极个别不讲道理，"告洋状"或制造极端事件的人，要坚决果断采取措施，依法处理，并在一定范围内予以曝光，以达到警示教育的目的。这四项工作重点将作为2012年年度目标考核的重点。
（四）大力推进机制体制创新。一是要充分发挥信访联席会议作用，各专项工作小组要积极牵头召集研究处理负责领域的疑难问题；二是要联合接访办案，对涉及部门较多的信访问题，相关责任部门要加强联合接访，积极协调处理，促进"事要解决"；三是要发挥好大调解中心的作用，充分利用各级调解组织延伸到基层每个角落的优势，把出现的问题及时化解在基层；四是要抓好稳定风险评估工作，要坚持科学、民主、依法决策，深入调查研究，广泛听取意见，进行科学论证，做好风险评估，切实把着力点放在服务群众、方便群众、促进和谐上。
（五）总结推广典型经验。围绕各个时期的工作重点和群众信访反映的问题，采取"沉下去，带上来"的方式，有目的地深入基层调查研究，将动态的、零散的、偶然的信息，带回来分析、研究、筛选、提炼，从中发现带有规律性、倾向性、必然性的问题。要把主要精力放在人民群众反映强烈的热点问题上，注意抓住倾向性、苗头性问题，从小处入手，选准角度，快速反映，加工、提炼，总结推广典型经验。从办理信访事项中发现问题、把握规律，及时反馈社情民意，提出可行性建议，为党委和政府决策提供参考，当好参谋助手。
（六）务实促进工作落实。强化督查督办工作，推动各项工作落实。重点要督查各级党委、政府关于信访工作决策部署落实情况，中、省、市领导批示交办件的办理情况和信访积案的化解落实情况，尤其是要把重大活动、重要节日、重要会议等敏感时期信访稳定工作落实情况纳入重点专项督查，通过督查的方法，务实促进工作落实。
（七）加强信访部门自身建设。各级党委、政府和各部门要选好配强信访部门"一把手"，在配备信访局长时原则上应征求上级信访部门的意见，真正让最能干事的人干最难办的事。要切实加强各区县群众接待中心建设，真正实现"一站式接待、一条龙服务、一揽子解决"。要关心支持信访干部队伍建设，继续深入开展"创先争优·能力建设活动"，通过岗位练兵、首办责任制、点评评议等活动，抓好能力提升，抓好经验推广，着力加强信访干部队伍建设，培养一支"特别能吃苦、特别能奉献、特别有思想、特别有作为"的信访干部队伍。解决好信访干部的使用和交流问题，在政治上、工作上、生活上更加关心爱护信访干部，真正把信访部门作为培养锻炼干部的基地。
同志们，抓好2012年的信访工作，任重而道远。希望大家继续发扬优良作风，真抓实干，最大限度实现好、维护好群众合法利益，维护社会和谐稳定，为xxxx建设作出更大的贡献！
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搜索一下“DNSSEC”(Domain Name System Security Extensions,域名系统安全扩展),找到相关新闻589篇,这对于知道域名的人来说,明显是有点“明眼人说胡话”,再从这近600篇相关新闻中找几篇近期标题看一下,不禁让人看后倒吸了几口凉气:
2月8日《工信部通知要求加强域名系统安全保障工作》――跟踪全球DNSSEC部署应用情况,做好相关配套工作。
3月3日《威瑞信新建实验室测试互联网解决方案》――威瑞信(VeriSign)公司日前邀请互联网行业领导者加入由威瑞信新建立的,并由思科系统、瞻博网络等厂商共同参与的域名系统安全扩展协议(DNSSEC)互通实验室。
3月9日《聚焦2010年亚太区互联网三大专业会议》――新的域名安全体系(DNSSEC)部署:域名系统安全扩展协议已经进入全球根服务器部署阶段,这是这次APTLD请ICANN的CTO作了一个专题报告中的内容。预计5月5日基本上在全球13台根服务器中部署升级完毕。
5月4日《DNSSEC将会改变互联网未来》――由ICANN、美国政府和Verisign领导的全球13台根域名服务器将会迎来DNSSEC升级,DNSSEC升级将会在反馈给互联网用户的DNS请求响应中插入数字签名,确保返回的域名地址是未经篡改的。DNSSEC是为阻止中间人攻击而设计的,利用中间人攻击,黑客可以劫持DNS请求。
5月5日《DNSPod:关于此次ICANN大规模部署DNSSEC》――据DNSPod的观察,ICANN已经成功地把DNSSEC部署到13台根DNS服务器上。此次部署之紧张,令人始料未及,ICANN事前没有足够的通知,或许背后会有更加深层次的原因。根据了解,2003年以前生产的网络设备,有不少不支持DNSSEC,这意味着大量运营商都需要升级他们的网络设备。对于来不及升级网络设备的运营商来说,可能会造成他们的用户无法正常解析一个域名,甚至会因为无法解析域名而引起一些小规模的DNS请求风暴。所以未来几天内,可能会有部分地区用户所用的DNS不正常,会经常解析失败,甚至无法解析,但这些情况会随着运营商升级设备逐渐解决。
5月7日《卢松松:谈谈DNS根服务器升级》――最近有个老猛的话题:5月5日,由ICANN、美国政府和Verisign领导的全球13台根域名服务器将会迎来DNSSEC升级。DNSSEC升级将会在反馈给互联网用户的DNS请求响应中插入数字签名,确保返回的域名地址是未经篡改的。目前在澳大利亚东海岸已经开始升级了,看了那里网友的评论,大都说变化不大。
ICANN技术总监解答DNSSEC协议对用户访问影响问题
为了了解DNSSEC部署完成后,全球用户在访问某一域名相应网站时有什么不良影响,本报记者于5月10日和11日,独家采访ICANN负责基础部署、管理根服务器、IPv6部署、DNSSEC部署(Security,Stability and Resiliency)问题的高级技术总监 John Crain 先生,下面是我们交流中的几个关键对话:
记者:近几天有中文媒体报道说,用户电脑在DNSSEC部署了之后,一些网站可能访问不了,这是真的吗?
John Crain:可能是旧的服务器系统吧。记者:是不是因为一些ISP/IDC不愿意支持DNSSEC部署升级?
John Crain:不是,只需一段时间,所有软件都会完全支持DNSSEC。
记者:到现在为止,有没有见到因部署了DNSSEC而出现访问不正常报告?
John Crain:未见任何不正常的报告。从 John Crain 先生介绍的情况看,部署DNSSEC是一种技术升级,而且它对用户访问网站不会存在什么异常的情况,大家可以不必为此而担忧。
背景资料:什么是DNSSEC?
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一、当前初信初访的基本特点
（一）总量持续攀升。在整个总量中，初信初访占绝大多数，越来越多的人开始用法律维护自己的合法权益，有时候为了一个小小的说法，用尽司法救济后就开始上访，使得初信初访案件不继上升。
（二）类型呈多样化。初信初访案件主要表现在：反映有关单位或国家机关工作人员为政不廉不公；土地纠纷、邻里纠纷、经济纠纷、退耕还林、粮食补贴；养老统筹、医疗保险、困难补助等涉及群众切身利益的问题。
（三）涉及面扩大化。初信初访人涉及工人、农民、知识分子、基层干部等社会各个阶层。涉及党员干部贪污贿赂等问题的仍占相当比例，但反映征地、拆迁等不属于检察机关管辖事项大量涌入。
（四）行为过激。部分首次人抱着“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的错误思想来信来访，听信不当言论希望通过越级访，甚至制造事端，以求引起轰动效应和有关领导、单位的重视，严重扰乱社会正常秩序。
（五）化解难度增大。初信初访案件中群体行为有所扩大，群众联名来信增多，签名人数增加；群众集体上访居高不下，规模不断扩大，造成负面影响较大，增加了化解难度。
二、初信初访工作难点和问题
（一）管辖外事项比例偏高。近年来由于检察机关化解各类社会矛盾成效显著，相当部分群众出于对检察机关的信任而反映问题。但不属于检察机关管辖的土地征用补偿、拆迁安置、邻里民事纠纷等明显增加，息诉息访工作压力加大。
（二）部分人法制观念淡薄。一些群众对法律法规理解不深不透，导致不能依法规范自己的行为，遇事不能冷静处置，有的甚至把司法机关的法定程序误解为不尽职责，拖案不办，导致更多地选择上访作为解决问题的对策。
（三）执法行为存在不规范现象。有些干警对初信初访不重视，如对当事人反映的问题敷衍搪塞、不作细致解释，引发上访。同时，存在部分执法人员业务不精，依法观念淡薄，执法程序不规范，不注意释法说理，致使当事人不服讨说法。
（四）司法公信力和认可度不高。有的群众认为通过法律解决问题，不如通过上访找领导解决，正由于许多群众不相信法律的公正性，导致不通过法律手段来解决问题，而是通过上访。另外，也有极少数群众利用地方政府“花钱买稳定”的想法，遇事时采取上访来谋取不当利益。
（五）初信初访处理机制不完善。我国法律法规对案件的处理没有严格的程序规范和处理标准，对于同一个件，上级机关可以反复批转下级机关处理，下级机关反复回复、解答。考核机制不完善，硬性规定“零上访”作为主要指标进行考核，容易滋生出拦访、等不正常现象。
三、做好初信初访工作的建议
（一）强化认识，提升能力。如果我们在处理初信初访时不重视、不正视，以“闹事”、“和事老”的错误观点，进行推诿和扯皮是初信初访者最不愿看到和接受的，也最可能会激起者的不满情绪，导致矛盾激化或升级。同时，要着力提升控申检察工作人员的职业素养和服务意识，加强初信初访工作人员的技能培训，包括沟通技巧，调查取证的能力，相关法律知识储备等方面的培训，提升在联系群众、收集民意和纠纷解决方面的工作能力。
（二）端正态度，热情接待。在日常接待工作中，要始终做到落实“五个一”，即在接待来访群众时一张笑脸相迎、一把椅子相请、一杯茶水润心、一片真心办事、一声慢走送行。接待过程中，接待人员要注重换位思考，切实体会上访者的难处，带着感情去办案，用真情去感动人，让接访人员从思想上尊重、感情上贴近、作风上深入群众，让来访者得到宽慰，消除顾虑，自由倾诉，塑造控申科检察干警亲和、平等、关爱、文明的良好服务形象。
（三）创新理念，释法说理。在受理初信初访案件上，要保持适度的“克制”，当然要有所作为，但不能充当“全能选手”，尤其要尽量避免出现破坏司法终局性的局面。控申部门还应以相关法律法规为主要考虑标准，避免政策大于法的情况，要以事实为依据，以法律为准绳。同时，要创新以人为本、依法办事、综合治理的工作理念，充分考虑人的特殊情况，因案施策，具体问题具体解决，合法合情合理地解决问题。
（四）加强宣传，拓宽渠道。作为检察机关，要充分利用电视、广播、板报等形式开展宣传教育，畅通12309举报电话平台、网上、来信、来访四位一体的群众诉求表达渠道，尤其要做到及时审查受理初信初访事项。同时，扎实推进视频接访工作，进一步深化带案下访、联合接访、检察长接待等便利群众的工作机制，耐心细致地宣讲法律法规，真心化解矛盾，让群众全面了解检察机关的职能，从而为息诉罢访奠定了坚实基础。
（五）完善制度，化解矛盾。要健全矛盾风险预警排查制度。坚持日常排查、定期排查和重点排查相结合，及时、准确发现案件中可能引发风险的苗头；要健全领导责任和责任追究制。把工作列入全院总体工作部署，做到制度到人，责任到人，考核到人，形成了全体干警人人肩上有担子，个个关心工作的局面；要健全限时回复和办后答疑制度。启动提速办理机制，每件必须在规定时限内答复初信初访人；实行办后答疑制，凡处理后出现的，由承办业务部门和控申接待人员共同接待。
做好初信初访工作，对于避免、减少重复和越级上访，切实促进社会和谐稳定具有十分重要的作用和意义。我们应本着对法律高度负责的精神，怀着对人民群众的深厚感情，用心、用情、用理、用力化解好每一件初信初访案件，为构建和谐社会营造稳定环境。
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关键词：计算机；数据库；安全管理；措施
中图分类号：TP311 文献标识码：A 文章编号：1009-3044（2016）07-0001-02
1 加强计算机数据库安全管理的必要性
1.1 保障应用程序正常稳定运行的关键
常见的企业级应用，如OA（office auto）办公自动系统、ERP（Enterprise Resource Planning）企业资源计划系统往往都离不开数据库的支撑，而常见微信、微博用户数据存储以及权限控制也都离不开数据库的保障，除此之外，一些Android和IOS智能终端应用为了提升数据访问速度同样也会使用类似于SQLite等微型数据库，数据库是存放用户以及系统数据的仓库，能够为应用程序提供高可访问性，同时也能够有效减少应用程序数据所占用的磁盘空间，另外，软件开发者通过对数据的有效控制能够实现应用级别的权限控制，甚至一定程度上可以说离开了数据库以及数据库的访问操作，应用程序就失去了“灵魂”，可见数据库对于应用程序的正常运行重要意义。因此，从保障应用系统可用性方面而言，加强数据库安全管理能够在一定程度上减少和杜绝数据库的恶意访问破坏，更是维系应用系统稳定运行的重要手段。
1.2 应对日益严峻的信息安全问题的重要手段
黑客攻击、用户数据泄露等信息安全问题，是近年来伴随信息技术发展的而引发的重大信息技术问题，如，2003年爆发的SQL SLammer蠕虫病毒导致的世界范围内互联网问题，还有常见的SQL注入、数据库暴力破解等数据库破坏手段，造成了数据库中数据完整性以及存储传输安全性方面的受到了严重挑战，进而引发了数以亿计的财产和数据问题。为此，IT行业还产生了专门的数据库维护人员――DBA（database administrator），通过对数据库进行定期的维护、利用数据库备份还原技术以及安全机制等手段和措施，尽可能在数据库层面提升数据信息安全，为应用程序提供持续的、稳定的运行环境奠定坚实的数据支撑基础。因此，从信息安全保障而言，加强数据库安全管理，能够在一定程度上有效的应对信息安全问题。
1.3 安全管理是数据库管理的重要方面
简单而言，数据库管理工作主要包括：数据库的设计、数据测试、软件产品的部署工作以及运行维护（包括数据服务的监控、备份、安全审计、数据迁移等内容），其工作目标就是提供相对稳定、安全以及一定性能保障的数据库管理。可见，数据库安全管理也是数据库管理工作的重要方面。通常而言，数据库安全管理工作，既包含数据库物理环境（如机房温度控制、设备线路的支持等内容）的安全性问题，也包含软件环境的安全性，本文将侧重于软件环境的安全管理内容进行论述，常见的安全控制有权限控制、访问控制、异常访问监控、对计算机资源异常消耗、数据库会话、日志的统计等方面的内容。总之，数据库安全管理是数据库管理工作中的重要部分，是提供稳定、高可用性以及对数据库完整性保障的重要手段，应引起足够的重视。
2 常见计算机数据库问题分析
2.1 由于数据库运行环境漏洞造成的安全问题
数据库软件系统的运行需要一定的软硬件环境，例如常见的操作系统环境以及必要的硬件支撑。拿window操作系统下常见的SQL Server数据库而言，在数据库安装的时候提供了两种访问模式，一种是常见的user/passwordI（用户名/密码）类型的访问形式，同时还提供了一种操作系统访问模式，只要是操作系统中合法的、并具有相应访问权限的用户都可以进行数据库访问。一方面，这为数据库访问提供了一定的便利条件，用户不需要额外的访问口令，另一方面，带来了数据库安全问题，一旦具有恶意的操作访问者，利用操作系统漏洞进行数据库访问破坏，极易引起数据丢失和损坏。当然，可以通过一定的安装和设置手段进行相关权限的限制，文本只是以此为例进行相关问题的阐释。除了上述的操作系统访问形式导致的数据库漏洞以外，还有一些诸如病毒、蠕虫等恶意性的软件对于数据库造成的损害，例如，一些恶意软件对于数据库文件的肆意删除破坏、对二进制代码的恶意修改，都容易导致数据完整性和可用性方面的问题。总之，由于数据库运行环境不安全造成数据库安全问题，是数据库安全管理中常见的表现形式。
2.2 数据库自身引发的安全问题
每种数据库或多或少都有这样或者那样的问题，一些安全访问以及权限控制方面的漏洞极容易引发数据泄漏和数据破坏的问题，为此数据库开发商不定期的会一些数据库补丁对使用中的数据库漏洞进行修复；同时，在我国，一些应用软件开发者和使用者往往为了节省开支，往往使用一些破解版本，这些破解以后数据库安装软件在提供服务的同时极容易暗含一些“后门”程序，在用户不知情的情况下对用户数据进行窃取或破坏，从而带来巨大的数据库安全管理隐患；除此之外，世界上知名的一些数据库厂商如Oracle数据库、SQL Server数据库以及Mysql数据库等核心技术都牢牢掌握在微软、甲骨文等国外软件供应商手中，我国缺乏相应自主核心技术，一旦出现由于政治和军事原因等限制，也容易导致受制于人的安全情况发生。因此，从数据库自身而言，数据库的设计漏洞、盗版或者破解版数据库的使用以及缺乏自主知识产权的数据库都是容易造成数据库安全管理问题的重要方面。
2.3 数据库程序访问代码设计造成的安全问题
造成数据库安全管理问题的原因还包括数据库访问代码的安全策略，一方面，在数据库访问权限方面，往往给予访问者过多的表空间访问权利，随意分配超级管理员（root权限）给访问控制程序，用户程序可以肆意的进行表数据的删除修改操作引起的安全问题；另一方面，是由于程序代码在数据库访问方面编写不当而引起的安全问题，例如在访问结束以后不能及时的释放数据库连接会话，不能合理的利用数据库的多层次访问模式进行数据访问，导致一些无用的数据库连接长期占用数据库访问资源，在很小的访问量的情况下就会引起数据库崩溃的安全问题；除此之外，一些程序员对敏感的数据不注重加密保护，进行明文传传输，一旦数据被拦截，也可能造成数据库安全问题的发生。由此可见，程序代码设计编写缺陷，对于数据库的安全访问也会引起相应的安全管理问题。
2.4 人为因素引起的数据库安全问题
除了上述技术性的原因，计算机操作应用者缺乏相应的安全意识，例如，将部署有数据库服务的主机随意暴露在公共网络中，不能及时对数据库访问应用的会话进行安全关闭，使用一些弱口令，不能对密码进行定期更换等不安全的人为操作也都容易导致数据库的安全性问题。
3 计算机数据库安全管理的措施
3.1 创造相对独立安全的数据库运行环境
为数据库提供相对独立和安全的运行环境是提升数据库安全管理的首要保障，在物理设备保护上，可以将数据库服务器进行安全隔离，关闭该服务器不必要的端口，通过防火墙、路由器等网络设备的安全设置保障数据库服务运行的安全可靠性；另一方面，应保障数据库运行的操作系统的安全可靠性，对于一些有条件的机构，本文建议科技将数据库部署在Unix和Linux操作系统上，同时定期对相关的软件进行升级，修补软件漏洞，另外，在相关软件的选择上，杜绝破解盗版软件的使用，尽可能选择released版本，减少测试和不稳定版本的选用。除此之外，应保障机房环境在温度、湿度、电磁环境的相对安全性，同时保障数据库持续服务能力，可以采取冗余磁盘、多主机等模式进行工作。总之，应尽可能为数据库提供相对独立、安全的运行软、硬件环境，从技术和设备上进行充分保障。
3.2 加强对数据库的安全维护工作
做好数据库的安全维护工作对于数据库安全保障也有着非常重要的意义，第一，应对数据库中数据进行定期的备份，如日常性的增量备份以及定期的完全备份，对于系统环境也可以进行镜像备份一旦出现数据库和操作系统崩溃或者损坏问题，能够做到及时有效的恢复处理；第二，数据库软件持续运行过程中势必会产生一些文件垃圾、数据碎片、残余的表空间、表结构，因此数据库管理者应能够根据数据库运行需求对这类垃圾文件和碎片化的数据进行清理和整合，提升数据库数据的有效性保障；第三，应做好数据库升级工作，数据库升级更新工作是有效减少数据库漏洞，提升数据库可访问性、优化数据访问效率以及进行数据库智能化管理的重要举措，因此应及时根据数据库供应商的提示展开升级更新工作；第四，对于一些数据库特殊操作，如数据库的迁移、数据库分布式的工作模式、数据库异地操作都能熟练的进行掌握，减少由于操作熟练性的原因引起的数据库安全管理方面的问题；第五，通过隔离不同应用程序在数据库服务器上的部署，减少由此引发的安全问题，诸多应用程序可以与数据库部署在统一服务器上，通过虚拟化的手段对不同应用进行隔离也是阻止应用程序之间引起的数据库安全问题的有效手段。除此之外，数据库的安全维护工作还包括对于日志的审计、分析等方面的内容。
3.3 为数据库提供访问权限控制
数据库权限方面的控制，首先，尽量减少root（超级管理员）权限的赋予次数，杜绝应用程序对于root权限的使用，而应仅仅提供相应程序相应表空间的访问权限，对于表空间用户的操作权限也应进一步细化，有效控制删除性操作和改动性操作的赋予次数；其二，根据数据库服务特点，有效利用视图模式、临时表模式对于数据访问操作，提升数据访问效率和数据安全访问的保障；第三，在一些包含用户名、密码、登录口令等数据传输时，应使用不同程度的加密手段，如，用户名密码登录控制时，对于用户输入的明文用户名密码进行加密，对从数据库中提取的正确用户名密码同样进行加密处理，然后对二者的加密数据进行比较，尽量减少敏感数据明文传输、存储。总之，加强数据库的访问权限管理能够提升数据库安全管理水平。
3.4 做好数据库访问的识别和安全审查工作
数据库的访问识别应整合当前常见的鉴别形式，例如除了必要的进行用户名密码身份识别以外，还应将当前成熟的手机识别、二维码识别等形式进行有效整合，通过多角度、多维度的身份识别模式进行用户有效性识别，以此提升数据库安全访问度。
安全审查工作，则更多的是通过数据库的日志审计来完成的。通过分析日志中异常的登录访问记录，以及连续性的危险性操作来评估，访问者的合法性，同时还应对用户常用的IP地址、设备mac地址进行记录，对于一些违反安全策略的、具有安全隐患的操作进行及时的隔离，从而提升数据库安全可靠性。
3.5 其他方面对于数据安全管理的影响
除了上述设备和技术性的保障以外，还可以通过制定相应的安全操作制度、提升应用软件使用者的安全意识、提升程序员对于数据库访问代码编写的健壮性等措施提升数据库安全性。另外，随着我国相关法律法规的日臻完善，技术手段的不断提升，这对于数据库等信息安全都提供了良好的外部环境。
综上所述，加强数据库安全管理，应从数据库所依赖度的 软硬件环境入手，结合数据库自身安全设计，加强数据库对外部访问接口的限制以及做好数据库维护工作等诸多方面共同加强。
参考文献：
[1] 谢海波. 如何规避计算机安全风险――浅谈数据库管理技术[J]. 电子制作，2014（1）：256.
[2] 龙忆. 刍议计算机数据库安全的有效管理[J]. 电子技术与软件工程，2014（1）：197-198.
[3] 赵宏飞，国静萍. 试论计算机数据库的安全防范技术及安全管理[J]. 数字技术与应用，2014（4）：190.
[4] 刘欣. 强化计算机数据库安全管理技术的有益探索[J]. 电子技术与软件工程，2014（15）：215.
[5] 黎芳君. 计算机网络数据库的安全管理技术分析[J]. 中国高新技术企业，2016（1）：75-76.
[6] 刘晓玲，刘征. 计算机数据库安全管理分析与探讨[J]. 山东轻工业学院学报：自然科学版，2013（1）：65-68.
升级访问篇7
摘要:很多应用程序在运行的过程中,都会在系统盘下保存一些操作信息和修改的数据等信息。如果在Vista系统的不同权限的用户下运行这样的应用程序,会由于文件访问权限问题导致系统崩溃。本文从两个方面阐述了如何提升应用程序的访问权限,一是通过修改Manifest文件,二是在代码中提升。两个方法各有利弊,在使用时需要用户根据需要慎重选择。
关键词:Vista;Manifest文件;UAC;应用程序崩溃;提升访问权限
中图分类号:TP393文献标识码:A文章编号:1009-3044(2009)28-7899-02
Raise Access Authority of Application on VISTA System
LU Lin-lin,WAN Li-ying
(Software College, Dalian University of Foreign Language, Dalian 116044, China)
Abstract:Many applications store their operation information, modified data and other information at the system disk while running. In Vista, if such application runs under users with different authority, different file access authority may lead to application crush. This document tells how to raise application’s access authority in two ways. One is to modify Manifest file, and the other is to raise authority by coding. Because these two methods have their own advantages and disadvantages, users should make choices carefully according their need when using them.
Key words:VISTA;manifest file;UAC;application crash;raise access authority
目前,很多的应用程序在运行的过程中,都会在系统盘安装目录下保存一些操作信息和修改的数据,对于这样的应用程序,当使用Standard权限用户登录Vista系统,启动已经在Administrator Group权限的用户下进行编辑操作的应用程序,会因为文件操作失败,导致APP Error。查找了一些Vista方面的资料,发现是因为Vista系统的新特性UAC导致,原因是在一些特定目录下,低权限的用户无法修改由高权限用户所创建的文件。访问权限问题会使应用程序访问文件失败,进而导致程序失败。那么如何提升应用程序的权限,使得在低权限用户下运行的程序能够修改这些文件呢?
1 UAC
UAC的全称是User Account Control(用户账户控制),它是Windows Vista提供的一个安全特性。它会在用户使用计算机进行更改系统设置或者安装软件等会影响到系统安全性、稳定性的操作时弹出一个对话框,友善的提示用户他们要进行的操作。
当用户使用Windows Vista时,默认是启用UAC的。当UAC启用时,无论用户以什么身份登录Vista系统,即使他以Administrator Group的身份登录计算机,都只具有普通用户的权限。当用户右键选择应用程序的“Run as Administrator”时,Vista系统会弹出一个对话框,提示用户他们要进行的操作。在这个过程中,如果您使用的是Administrator Group用户登录Windows Vista,那么只需要点击“Continue”或者“Allow”就可以继续进行操作了。如图1所示。
如果使用的是Standard用户登录,就需要输入Administrator或Group的密码,如图2所示。
点击的时候,UAC进行了一次权限的提升,这时Group用户才真正具有了Administrator的权限。如果是以Standard用户登录计算机,当他们执行这样的操作时,Vista会弹出一个对话框,让这个Standard用户输入一个管理员的账号和密码。如何才能让我们自己编写的程序在双击运行时就弹出这个对话框呢?
2 MAINFEST
dll是被动态调用的,所以会被若干个程序共享使用的 但是如果dll在应用程序不知道的情况下升级了、或是被另一个程序更改了,就可能会出现问题。VS2005版本之后,采用了一种新的方案,即为每个dll文件配置一个Manifest文件,用来管理这些文件被动态调用时产生的问题。对于每个应用程序Application也有自己的Manifest文件。通过添加Manifest文件,可以使程序的图标上添加小盾牌,在双击运行时弹出对话框。Manifest是个XML的描述文件。为应用程序添加的Manifest文件如下。
level="requireAdministrator"
uiAccess="false">
level参数有三种:
1) asInvoker:应用程序将使用与启动它的进程相同的权限运行。可通过选择“以管理员身份运行”将应用程序提升为更高权限。
2) highestAvailable:应用程序将使用可能的最高权限级别运行。如果启动该应用程序的用户为管理员组的一个成员,则此选项与 requireAdministrator 相同。如果可用的最高权限级别高于打开进程的级别,则系统将提示提供凭据。
3) requireAdministrator:应用程序将使用管理员权限运行。启动该应用程序的用户必须是管理员组的一个成员。如果打开进程未使用管理权限运行,则系统将提示提供凭据。
在VS2005中使用Manifest文件的方法:将上述文件命名为TestUAC.manifest,置于启动工程的目录下,配置启动工程的工程属性,在Configuration Properties->
Manifest Tool->Input and Output->Additional Manifest Files配置项下添加文件名 TestUAC.manifest。
在VS2008中,不需要该manifest文件,直接在启动工程的工程属性中设置即可。将Configuration Properties->Linker->Manifest File->UAC Execution Level配置项设置为如上三个参数中的一个即可。
3 存在的问题
如果在软件设计的过程中没有考虑低权限用户的问题,即将Manifest文件中level参数设置为asInvoker,即应用程序的权限与启动它的进程的权限相同,那么在低权限运行时就因为无法修改文件而导致App Error。将level参数改为requireAdministrator,双击运行的时候就可以弹出UAC提示信息,如图3所示。
通过UAC提升权限的方式,使用户真正具有了Administrator权限,可以任意修改位于受限目录下的文件。但是如果将UAC关闭,那么无论是否配置了Manifest文件,在运行时都不会弹出UAC提示信息,用户无法通过UAC提供的功能进行权限的提升,那么上面提到的问题就又出现了,即UAC关闭时,在应用程序运行过程中,低权限用户仍然无法修改由高权限用户所创建的文件。
4 代码提升访问权限
既然UAC关闭时,无法提供权限提升的功能,那么我们是不是可以从代码中来提升应用程序的权限呢?
Program Data是Vista下新增的目录,用来对用户数据进行分离,目的是保护Program Files目录下的文件不被用户随意的更改。当平台从XP升级到Vista后,在应用程序代码中,也可以将XP系统下创建在Program Files目录下的文件重定向到Vista系统的Program Data目录中,只要在高权限下创建的文件的属性具有everyone可访问的权限,那么在低权限访问高权限用户创建的文件时,就不会出现由于权限不足导致的App Error问题。代码中创建了一个具有everyone可访问权限的文件夹,文件夹中创建的文件自动继承了everyone可访问权限。
HRESULT hResult = S_FALSE;
SECURITY_ATTRIBUTES sa;
sa.nLength =
sizeof(SECURITY_ATTRIBUTES);
sa.bInheritHandle = FALSE;
/*通过SHGetSpecialFolderPath取得Program Data路径*/
SHGetSpecialFolderPath(NULL, szAppDataPath,
CSIDL_COMMON_APPDATA, false);
CString strPath =
szAppDataPath + _T("\\TestFolder");
/*指定文件夹的访问权限*/
// Access Control List
TCHAR* szSD = TEXT("D:")
// Allow access to create owner
TEXT("(A;OICI;WO;;;CO)")
// Allow full control to everyone
TEXT("(A;OICI;GA;;;WD)")
// Allow full control to administrator(下转第7929页)
(上接第7900页)
TEXT("(A;OICI;GA;;;BA)")
// Allow read\execute to user
TEXT("(A;OICI;GRGX;;;BU)");
/*将存取控制的字符串转化成安全描述符*/
BOOL bRet =
ConvertStringSecurityDescriptorToSecurityDescriptor( szSD, SDDL_REVISION_1,
&(sa.lpSecurityDescriptor), NULL);
if (!bRet)
{
return hResult;
}
/*用得到的安全描述符来创建文件夹*/
if (!::CreateDirectory(strPath, &sa))
{
return hResult;
}
ConvertStringSecurityDescriptorToSecurityDescriptor这个函数在sddl.h文件中,使用时需要将该头文件包含,并且该函数在(_WIN32_WINNT >= 0x0500)条件下定义,因此需要在该文件对应的头文件中进行 #define _WIN32_WINNT 0x0500定义。这样我们就可以创建一个具有everyone访问权限的文件夹,在关闭UAC时,低权限用户访问高权限用户所创建的文件就不会因为没有权限而拒绝被访问。
5 结论
使用UAC来提升应用程序权限的方式是Vista提供的,能够真正意义上的进行权限的提升,使用该方法的前提是UAC必须是打开的,而且是在双击应用程序图标的时候会有一个提示框,用户需要知道Administrator或者Admin Group的密码才可以继续运行;而在代码中提升应用程序权限的本质是提升数据文件的访问权限,没有UI交互,用户不
需要了解高权限账号的密码即可正常运行,但这样又会违背Vista的安全特性。因此在使用时还需要慎重选择。
参考文献:
[1] 范文庆, 周彬彬, 安靖.精通Windows API[M]. 北京:人民邮电出版社. 2009.
[2] MSDN Library for Visual Studio 2008- ENU[Z].
升级访问篇8
一、引论
近二十余年来中国农村政治稳定是否发生变化？如有变化，又是怎样的变化？如所周知，这些问题已引起国内外学者、特别是国内学者越来越多的关注。
有研究者曾表示：中国农民闹不起大事，农村不可能出大事，所以，农村稳定问题并不可怕。[①]有学者进一步认为，由于缺乏知识分子的“加盟”，农民在近一个时期内是难以闹起大事的。[②]不过，多数研究者却近于一致地认为农村稳定的形势已日趋复杂、严峻。笔者对江西农村的研究曾发现：自上个世纪九十年代中期以来，影响农村稳定的主要因素已由过去发生在农民与农民之间的群体性事件（械斗），过渡为主要针对基层政府和组织的群体性事件。[③]自1999年以来，在北京出版的《半月谈》（内部版）连续数年对“农村稳定问题”作过集中报道和评论。[④]由中央组织部牵头开展的《新形势下人民内部矛盾研究》课题的研究表明，近年来我国人民内部矛盾呈现出“群体性事件增多”、“对抗性增强”、“利益性矛盾突出”、“发展趋势更加复杂多变”的新特点。[⑤]中国行政管理学会课题组的研究也表明，“近年来，我国群体性事件越来越多，规模不断扩大，表现形式趋于激烈，造成的后果和影响也越来越严重。”[⑥]对于发生在农村的不稳定事件，有研究者曾作系统描述，[⑦]还有人对此类事件发生与组织的机制和过程进行案例分析。[⑧]
那么，当今的“农民事件”体现了什么特点？James
C.Sccot在研究发现，东南亚农民表达不满和抵抗的方式主要是“日常形式的抵抗”[⑨].裴亦理（Perry
）在研究中国农民的抗议行动时认为，尽管中国农民明显受到了毛主义“造反有理”口号和共产主义革命的影响，但他们的抗争在形式、目标和组织方面基本上还未摆脱传统的窠臼。不过，李连江与欧博文则不这样看，他们提出：当今中国农民的抗争虽然不乏传统的“武力抗争”，以及“日常形式的抗争”方式，但也已出现新型的“依法抗争”方式。所谓“依法抗争”，其特点是，农民在抵制各种各样的“土政策”和农村干部的独断专行和腐败行为时，援引有关的政策或法律条文，并经常有组织地向上级直至中央政府施加压力，以促使政府官员遵守有关的中央政策或法律。[⑩]
以上研究在较大程度上深化了对中国农村稳定问题的认识。但是，迄今的研究尚未能对这些年来农村稳定形势的变化过程作出令人折服的实证研究。在这里，笔者拟以农民的行动状况为视角，研究农民和基层干部表达对政府意见与不满的行为方式及其变化，分析农村政治稳定形势的变化。人们表达意见的行为即为政治参与，其方式既有“体制内参与”，如投票、竞选、信访、向领导直接提意见、检举、投诉、行政诉讼等，也有“体制外参与”，如拉关系、接触、行贿、静坐、请愿、抗议、游行、罢工、暴力冲突等。然而，鉴于当前尚缺乏这些行动的系统数据[11]，为了方便取材的考虑，本文主要以农村的群体性冲突与信访为例，分析农民行动的变化状况。
二、农民行动方式的“三步曲”
1.农村群体性冲突的阶段性变化
1990年代中后期，笔者在跟踪研究江西农村稳定格局的变化中曾发现：自九十年代中期以来，影响农村稳定的主要因素已由过去发生在农民与农民之间的群体性事件，过渡为主要针对基层政府和组织的群体性事件。[12]
自1980年代初家庭承包经营责任制实施后，江西农村的群体性械斗出现较大幅度的增长，至90年代初达到高峰，如：1990年械斗数量达749起，参与人数9万人，死伤2312人；1991年械斗数量493起，参与人数7万人，死伤2216人；1992年械斗数量103起，参与人数1.8万人，死伤682人，1993年械斗数量35起，参与人数0.43万人，死伤79人。自1994年起，每年农村械斗的数量一直维持在20起左右。这些械斗的突出特点是：械斗的主体均为农民，而起因多是对山林、土地、水面等资源的争夺，或是在家庭或宗族之间的日常纠纷。为预防并调处群体性纠纷、械斗，当时的江西省各级政府投入大量的人力和物力，政府近于成了“救火队”，疲于奔命，省政府主要负责人甚至曾亲往械斗现场进行调处。
然而，自1990年中期始，在群体性械斗事件急剧下降的同时，另一种群体性事件却出现上升，即针对基层政府和基层干部的群体性事件日益增多。1994年，江西省抚州地区的数个乡镇发生了大规模围攻基层干部的事件。此后，该省每年皆要发生多起围攻基层干部，甚至冲击、打砸乡县政府的群体性事件，1999年仅第一季度便发生了32起农民群体性事件。其中最典型、规模最大的为2000年“丰城‘8.16’事件”：
“2000年8月11日，有人把省农委编辑出版的《减负手册》拿到丰城市的袁渡镇政府门口销售，引起很多人前来翻看和购买，镇干部发现后阻止销售，引起争执。此后几天，有少数人组织串联，并发生小规模的聚集闹事。8月16日上午，适逢该镇赶集，起先大约有50来人聚集在镇政府门口，与镇干部对话，造成数千群众围观、声援，接着砸开镇政府铁门，冲入院内砸碎办公室的玻璃，搬走各种办公用具，追打乡镇干部，与此同时，一些村干部的家也遭砸抢。这个镇的冲击波迅速蔓延到其他乡镇，当日，白土镇、小港镇、段潭镇被砸抢。还有一些人准备冲击石潭、张巷等镇，在半途被武警劝回。省委主要领导亲自到该市，省内武警也前来维持秩序。外电和网上做了报道，造成了很大的影响。”[13]
江西农村群体性冲突的这种变化，特别是自1990年代中期以来干群冲突增多的现象，事实上在较大程度上反映了全国农村、特别是中部地区农村的稳定状况。如，1993年全国因农民负担问题引发的重大恶性案件达30多起，死伤多人。在当年检查的18个省（市、区）中，有11个省发生了大规模干群冲突等恶性事件。此后，全国每年这种事件即不断发生。[14]据中央政法委员会研究室的调查，近年来国内“群体性事件的现状与特征”表现为：“参与人数增多，规模扩大”：“涉及范围广泛，工人、农民参与突出”：“行为激烈，对抗性加剧”：“有组织倾向明显，波及力强”。[15]另一项研究也表明，从1997年起我国发生的群体性事件开始大幅度飙升，1993年发生群体性事件8700多起，1995年发生1.1万多起，1997年则上升到1.5万多起，1999年剧增3.2万多起，而2000年1月至9月就突破了3万起。[16]
值得注意的是，同群众与群众之间的群体性械斗事件相比，针对基层政府和基层干部的群体性事件在行动的起因与指向上都有了根本性的变化。前者是发生在群众与群众之间的利益争夺与冲突，后者则是发生在群众与政府之间的利益冲突；前者是农村社区内部或社区与社区之间的利益争夺，后者则是农村社区对国家权力及其（或）代表的抗争。因此，如果说前者是一种“民间性冲突”，那么，后者则是一种“政治性冲突”。
2.农村信访案件的阶段性变化
农村利益冲突与矛盾的焦点变化，不仅表现在群体性事件的转换上，还表现在信访情况的变化上。
河北省邯郸县、广东省从化县和封开县、江西省奉新县、以及天津市丘县、静海、宝坻、武清和宝河等九个县多年来的信访统计资料（详见表1）表明，尽管各县提供数据的起止时间不一，但各县来信来访的高峰时段却较为接近。自1970年代以来，信访的第一个高潮一般发生在1973年前后，第二个高潮在1979年前后，第三个高潮在1984年前后，第四个高潮开始出现在1994年前后。
根据对各个时期信访分类统计的分析，“每个时期群众来信来访反映较集中的问题，从而形成的主流动向，都基本上有一个规律，就是与当时的社会、政治背景有密切的联系。”[17]如在广东从化县，1973年春，贯彻中共中央（1972）45号文件，开展落实人的政策后，申诉类信访明显增多。当年申诉类信访占信访总数的33%，与此问题有关的组织、劳资类信访占总数的23%，两类合计超过信访总数的半数。1978年冬，中共中央召开十一届三中全会，提出拨乱反正的方针，全面落实人的政策。1979年全县申诉类信访占信访总数的42.8%，组织、劳资类信访占27.5%，两类合计超过信访总数的70%.1985年，随着家庭承包经营体制的全面落实，农民由于对果树承包政策不了解，对已入社的果树权属争议问题大辐上升。[18]天津市的情况也是如此：从70年代初一直到80年代初，信访量最大的是各类申诉案。80年代中、后期，信访量最大的是人民群众在生产生活中的实际问题。[19]换言之，前两次高潮以反映历史问题为主，后两次高潮则以反映现实问题为主。
不过，在80年代中、后期与1994年前后出现的信访高潮之间也有明显的差异。前者以家庭承包经营责任制落实过程中的问题（如权属纠纷等）为主，后者则以干群之间的矛盾与冲突为主。如在河北省邯郸县，“从1991年开始的第四次信访高潮几乎全部是现实矛盾。而且持续时间很长，至今已有8年，呈逐年增长态势，尚未见到回落的兆头。”据调查，“无论是越级上访还是县（市）受理的信访中，干群矛盾都是十分突出的。1998年邯郸县所受理的信访中，关于乡村干部经济问题的占30%，关于土地纠纷的占25%，关于社会治安的占17%，关于增加农民负担和涉及计划生育的占16%，关于企业职工工资福利问题的占12%.”[20]在江西省，1997年全省群众来信来访中，属于山林、土地和水利权属纠纷的只有72件，而与农村基层干部相关的达1693件，居各类问题之首；1998年反映与农村干部相关的来信来访则上升至2096件。可见，从事件频率及其起因方面看，信访情况与群体性事件的变化是一致的。
信访情况的变化，不仅表现为信访总量及其起因的变化，而且表现为信访方式的变化，即集体访和越级访增多。据统计，“近年来，群众集体上访一直呈发展和上升趋势。2000年，全国31个省（市、区）县级以上三级党政部门受理的群众集体上访批次，分别比1995年上升2.8倍和2.6倍。2001年比上年又分别上升7.2%和11.7%.2000年，国家信访局受理的群众集体上访批次和人次分别比上年上升36.8%和45.5%.2001年同比又分别上升36.4%和38.7%.群众集体上访增幅迅猛，占信访总量和上访总量的比例越来越大。自1993年以来，全国信访总量一直呈上升趋势，其中信量和个体访的量相对比较平稳，上升幅度不大，群众集体上访则呈较快速度的增长。从1995-2001年全国的统计数字看，集体上访的量（人次）已占到全国信访总量（件、人次）的56.5%.从分年度的统计情况看，群众集体上访的人数占群众上访总人数的比例，1998年占59.8%，1999年占66.3%，2000年占71.2%，2001年占75.6%.”[21]再如天津市，从1994年起，举报反映干部为政不廉和干群关系紧张的集体访明显增多，反映农村土地承包、经济纠纷、征地补偿、基层干部以权谋私的集体访也占有一定比例。[22]再如河南社会科学院和省信访局联合调查组的调查发现：当前河南农村部分地区人心不稳，相当一部分群众对县乡两级政府不信任程度加大，大规模集体越级上访事件逐年增多，1998年上半年集体上访187批，24203人，分别比1997年同期上升33.6％和449.7％。[23]
3.对农民行动方式变化的初步分析
从上述几节的描述可见，无论是群体性事件还是信访事件，它们都有一个共同的逻辑起点，即矛盾与冲突均已主要表现为农民与政府（与干部）之间的利益冲突，表现为农民为了捍卫自身的利益起而与基层政府抗争。对自身利益的这种追求和捍卫行动，充分地显示了他们的理性人特点。如前述丰城事件的发生，据国家财政部派员的暗访：虽有很多原因，但“主要有少数坏人利用了农民群众近年来收入少、负担重的不满情绪，煽动闹事；同时也反映出农村和农业工作中存在许多亟待解决的问题。”事件主要发生地的袁渡镇有4.3万人，各种人头经费支出600多万元，而全镇实际税源仅200万元，收支缺口就要摊到人头地亩上去。加上该镇集资修公路又要向农民伸手，2000年需要农民负担的税费达852万元，人均200元。该镇河垅村1999年752户3023人，税费负担780694.9元，总额比1998年增长14.1%，人均负担258.25元，亩均负担230.36元，户均负担1038.16元。此外，还要缴纳一些名目不清的款项。农民在农业生产亏损的情况下再承担这么重的负担，容易造成矛盾激化。[24]
而从事件本身的演进与农民对行动方式的选择来看，则呈现着递进性逻辑。从近二十余年间农民向政府表达意见和不满的方式看，在90年代中期以前，主要是以和平性的“沟通性”方式为主，如信访（其中又以个人访为主），即向政府部门反映情况（沟通），以此求得问题的解决。而自90年代中期以后，他们的行动越来越带有“迫逼性”的特点，如大规模的、情绪激烈的集体上访，以及集体围攻基层组织、“闹事”的增多；与此同时，暴力围攻、武力抗争类的“敌视性”方式也已经出现。这表现了农民行动方式的演变趋向，即：农民如以实际行动来向政府表达自己的意见和不满，一般地，首先会选择和平的“沟通性”方式；然后，才会选择“迫逼性”方式；最后，即有可能实施“敌视性”行动。笔者称之为农民表达意见方式的“三步曲”。如今农民的行动方式已不再局限于和平的“沟通性”方式，而在向第二、第三步推进。如果说第一步属于制度化方式，那么，第二步、特别是第三步则已走向非制度化方式。这种变化值得警惕。
三、农民行动变化的信念基础
笔者以为，农民对表达对政府意见方式的选择，系以对政府权威和现行制度的信念为基础，反映了他们对于党和政府的信心和价值取向。换言之，他们对政府有什么样的信念和看法，就会采取相应的行动方式。当他们对上级党政组织充分信任时，就往往采取“沟通性”行动。当他们对上级党政组织的信任尚未完全丧失时，就有可能实施“迫逼性”行动。如果不再相信任何一级党政组织，他们就有可能发生“敌视性”行动。农民行动与其信念之间的这种关系，得到各类案例的有力支持。
大河移民上访的案例。应星对这个历时数十年的上访故事的精彩描述，为我们介绍了上访者的行为与其信念之间的关系。
起初的上访，是因为电站建起后，“把我们那个坝坝冲了。但上面那些人你不给他讲（群众受灾）他就找不到（不知道）。得你去讲了，反映了情况，他才晓得还有个冲刷问题。”[25]这时，上访是“沟通性”的，即：上访者认为只是上级不知情，如果上级知情的话，就会（或有很大可能会）来解决问题，所以要将情况反映上去（上访）。在这里，农民对政府是满怀着信心的。
然而，到后来，电站移民在“闹饭吃”的事件中开始模模糊糊地意识到：“在上访过程中，政府虽已知道了他们的问题却不把它当回事时”，他们便继续采取“闹事”的办法。“只有闹事是制约政府拖延、敷衍守法的有效手段。……每当移民认为政府在处理遗留问题不够积极、又在采取拖延敷衍手法时，他们首选的行动就是这一招，而且类试不爽。”这种闹法是移民最后的、可能是最有效的但也是最危险的手段。所以，他们必须小心翼翼地把握好“闹事”的度，做到“踩线不越线”。[26]可见，到这时，他们还没有完全丧失对上级党政组织的信任，为此就实施“迫逼性”行动，如集体围攻基层组织（上访者曾围攻地区专员及县乡干部、“闹事”），以引起上级重视并逼迫其解决问题。
而到最后，“也许在一次次希望与失望的交织中，至少在部分精英那里，信任已经转化成了策略。”[27]换言之，在对政府不再信任的情况下，他们就有可能发生“敌视性”行动，如策略化地进行抗拒，“以子之矛攻子之盾”。
上访移民行动的这“三步曲”，在其他案例中也能看到。如1993年四川仁寿县发生的农民群体性冲突事件，起初农民也曾通过上访等形式向县市反映问题，未果后，农民领袖张德安则通过写“大字报”等形式来宣传党的政策，最后便组织农民进行抗拒。张德安曾表示：“现在是老虎成群下山，不光咬我，还咬百姓。我只有把农民组织起来，进行自卫，正当行使党中央、国务院赋予我们抵制5%以外不合理负担的拒绝权。”[28]这种情况，在《岳村政治》对湖南农民群体性事件的介绍中也能看到：在湖南，农民除了上访、集体性宣传政策、抗税并集体攻击基层政府外，还在跨地区地进行联合，用农民的话即“联网”。[29]2000年11月25日，陕西器休村数百农民冲击镇政府、打砸派出所事件的发生，即与干部暴力收税、农民无处讲理有关。[30]
再看湖南李家湾的集体上访案例。在这个案例中，农民对解决问题方式的争论及其行动，也充分表明对政府的信念强烈地影响其行动方式。组织者对司法诉讼、上访、接触等方式的选择，及对“用扁担、土铳”的“闹事”方式的放弃，正反映了其对“组织路线”的希望尤存。
1995年夏季的一个晚上，地处湘南丘陵的李家湾，全村100多人集合在晒谷坪上，他们正在议论着村集体上诉乡政府拖欠土地征地款的事情。村民集会的目的是凑钱打官司。大家一致同意每个村民分摊25块钱，并在上访信上一连按下100多个手印。这是为什么？
李家湾是个自然村，80多户350多人，系古岭村10个村民小组之一。集合在晒谷场上的村民，是家家户户派来的代表，他们集合的目的，就是要争回被乡政府占用的10万多元征地款。
此事起因于1987年本队部分土地被一家建筑单位征用。当时，乡政府同本队签定了一份土地款入股合同，将本村5.6万元的土地征购款转移到了乡政府。乡政府用从包括李家湾村在内的各村筹集的80多万元，加上银行贷款，新建了一栋商业大楼。1991年经营遇到困难，乡政府变卖了这栋大楼，得款300万元，其中纯利100多万。按合同规定，本村应分得本利10万元。但是乡政府拒绝履行合同，把村民的钱挪为它用。在村民多次索要无果的情况下，村民开始了集体上访和上诉的艰难旅程。为了告倒乡政府，从1991到1995年，村里花掉了3000多元的诉讼费、4000多元的上访路费，耗尽了集体财力。一位上访代表愤怒地说到，乡政府的一位干部态度恶劣，说什么：“你们这些农民老蔸，想翻天了！去告吧，看你们能把老子怎么样！”。这位上访代表继续说：“他们乡政府的人，不把农民当人看，占用了我们土地款，还要骂人。我们不把官司打赢，今后怎么抬得起头！”听了队长和上访代表的这番话，村民群众也窝火了起来，纷纷表示要把上告上诉进行到底。在场的农民议论纷纷，对乡政府的横蛮无理表示了强烈的不满。有的农民埋怨：“他乡政府连法院的判决都敢不理，是不是暗中串通一气了。”有的农民在鼓动：“他乡政? 唤驳览恚矣帽獾！⑼溜トソ怖怼！被褂械呐┟裨诳迹骸八懔耍缯宋颐且换兀涣说诙兀退懵蚋鼋萄怠！迸┟竦恼庑┮槁郾砻鳎绻钪崭械阶摺白橹废摺蓖嚼臀抟娴幕埃筒换嵩僦竿澈驼鞒终濉?BR> 但上访的组织者不想走极端，不愿意为了这件事情为难乡政府。他们说，1997年，部分村民想乘香港回归之机“闹事”，被村干部劝解了。要想最终解决问题，还是应该通过政府组织，走“组织路线”为上策，“要相信群众相信党”。但是他们现在很为难。因为1996年，法院已经改判他们胜诉，可是法院判决执行不了，法院拿乡政府也没有什么办法。他们便请人撰写了一份报告，请求市领导出面主持正义。他们把这个报告复印了若干份，分别送到市里的各级领导手中。也许，这个报告发挥了作用，市委领导指示乡政府务必把钱退还农民，防止事态朝不利的方向发展。由此，李家湾每户村民分到了1000多块钱。事态得以平息。[31]
上述这些案例表明了农民集体行为方式的变化，而下一案例则反映：一个试图通过沟通性方式来解决问题的农民，一旦陷于绝望后也可能铤而走险，走上暴力犯罪。不过，与集体性行动不同的是，这种个体性行为者最后虽然对上级政府的信念仍未丧失，但在感到通过正常方式无法解决的情况下，也会“以命相逼”，走上极端的“迫逼性”方式，如胡文海希望能以“死人的方式”来解决问题、并查办该案。