村民自治章程范文

村民自治章程篇1

关键词：自治章程；权威导向；村治习惯；契约精神

乡规民约历来是观察和研究中国乡村社会的重要样本。有研究者指出，目前有许多乡规民约只具有文字表达的意义，它通常是应上级的要求而定，作为“依法治村”的证据，在实践中并不总是能够得到严格的执行。但是，对于我们观察基层组织而言，它们仍有不可多得的涵义。原因是，这些乡规民约基本上是由基层组织、或其委托的人士起草，并在基层组织中得到广泛认同的作品，因此，它们在相当程度上，能够反映这些人对于其权利、权力、责任、义务和管制方法的认识，反映了基层政权控制辖区的某种制度性基础。

本文通过对湖南省T县推出的具有示范性意义的《S村村民自治章程》产生过程的描述和主要内容的解读，得出了如下结论：村民自治作为国家主导和法制权威下的授权性自治，由于国家主义的权威导向和集权式村治习惯的影响，某些乡规民约事实上成为了基层政府和乡村组织通过“形式民主”来剥夺和压迫农民的枷锁。

一、事实：背景和过程

湖南省T县是民政部村民自治示范县并在1999年受到命名表彰的全国村民自治模范县之一， S村是该县村民自治的示范村。 该村共有14个村民小组，495户，1796人（1999年），水田1415亩，这种组和户的规模及人平耕地面积在T县处于平均水平。所不同的是，该村所办企业近年纯收入近30多万元，村民人平收入达2100元，这在该县属于上等水平的，只有靠近市区和县城的少数村能够接近这一水平。S村从1988年开展村民自治活动以来，一直是县民政部门重点指导的村，也是对外宣传的主要窗口。根据民政部《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》精神，各省市都对示范县和示范村制定了一系列的标准，其中制定村民自治章程是最主要的内容之一。为了达到示范村的标准，S村在1997年底开始了《S村村民自治章程》的制定工作。

这次制定过程分为四个阶段。第一阶段，提出章程草案。为了适应示范县和示范村的需要，县民政部门要求S村制定村民自治章程，县委有关领导也将此作为“政治任务”下达给该村党支部和村委会。该村党支部书记和村主任对制定这一章程表示同意，但提出村里没有人才，不可能搞出“有水平东西”，希望县民政部门帮助起草。因此，在县民政部门的具体指导下村里成立了章程起草小组，起草小组参照其它县和村的有关资料及该村1990年制定的村规民约，拟定一个初稿。初稿出来后，在县民政部门和乡有关负责人要求下，召开了几次村党支部和村委会联席会议，进行逐条研究和修改，最后确定了《S村村民自治章程（草案）》。第二阶段，征求意见和修改。草案形成后，对如何征求村民意见有不同的主张，其中之一是，由于村民自治章程关系到村中的每一个村民，是村里的“根本大法”，应该召开村民会议，进行“村民公决”。但这种主张很快就被否定了。其理由是这样劳民伤财，也起不到实效，还不如印发给每家每户，以户为单位征求意见。因此，村委会将草案打印成册，按村民小组分发到户，无论是否有建议，户主都必须签字，然后将草案交回村委会。这样，按户发出的495份草案全部收回，村民共提出96项意见。这些意见包含各个方面，其中比较多的是有关集体财务管理方面的意见。起草人员根据村民们提出的意见进行了一些修改。第三阶段，审议通过。村党支部和村委会于1998年3月12日召开了由43名村民代表（每10户推举的1名代表）组成的村民代表大会对《S村村民自治章程》进行审议。县民政部门和乡有关负责人也到会“坐镇”。在会议上，有部分村民代表对章程没有采纳他们在征求意见阶段提出的建议表示不满，对此，县乡村有关人员进行了解释，最后以举手的方式进行表决，有关人员点了一下人头说，“已过半数，章程通过”。第四阶段，成立执行小组和颁布实施。在章程通过后，村民代表大会接着按村党支部和村委会提出的名单，确定了21名村民代表以及6名村委会成员共27人组成的《S村村民自治章程》执行小组，并要求村民代表特别是执行小组人员要大力宣传这个S村“小宪法”，要做到家喻户晓。县民政部门也将此章程作为示范性章程进行宣传和推广。

二、文本：权利、义务和权力

《S村民自治章程》共10章，60条。第1章“准则”有3条；第2章“村民的权利与义务”有12条；第三章“田土山水道路管理”有8条；第4章“用电管理”有4条；第5章“计划生育管理”有4条；第6章“社会治安秩序管理”有12条；第7章“村民风俗婚姻家庭关系”有7条，第8章“组织建设”有4条，第9章“集体财务管理”有3条；第10章“附则”有3条。按照法学界对规范性文件分析的一般方法，我们可以从权利和义务关系以及由此产生的公共权力三个方面来对这一章程进行简单归类。

章程在第2章规定了村民的权利。但这些规定比较简单，只有4条。这些权利是：章程第4条规定，“村民依法享有人身权。村民的人身自由和身体健康受到侵犯时，有权要求侵害者赔偿医疗费和误工补贴等一切费用，并由村委会处以100―200元罚款，情节严重的交司法机关惩处”。第5条规定，“村民依法享有财产权。村民的合法财产和合法收入受到侵害时，有权要求侵害人停止侵害，返还财产和赔偿损失”。第6条规定，“村民依法享有名誉权和荣誉权。村民受到他人侮辱、诽谤、诬告和陷害时，有权要求他人侵害，消除影响，恢复各誉或赔礼道歉”。第7条规定，“村民有权对村干部提出批评建议权。对于村组干部的违法失职行为，有权向上级主管机关提出申诉、控告或检举。但不得捏造或歪曲事实进行诬告陷害。对于村民的申诉、控告或检举，任何人不得压制和打击报复”。可见这些权利都是国家法律早已有明确规定的内容，并不具有乡村社区特定的性质。

章程有关村民义务的规定则十分复杂。如果从对象来说，大体可分为村民对国家的义务、村民对社区的义务，村民之间的义务等三个方面。第一，在村民对社区的义务方面，章程涵括了政治、经济和文化及社会生活各个方面。这些规定都非常详细并有具体的处罚规定。如第11条规定，“每年村民应按国家规定并根据村组实际所需完成农田水利基本建设义务工和积累工。拒不完成或逾期不完成者，由村、组按每个工日20―25元强制收归集体安排他人完成。农田水利基本建设和举办公益事业费用，按田亩或人头比例统一集资，违者，由村委会强制收缴，并由当事人承担一切费用。”第17条规定，“本村耕地实行家庭联产承包。如有政策性调整和人口异动情况或其他原因，由当事人向组村申请，根据上级规定和村民小组的合同，可适当进行小调整，被调整人必须服从。违者，村、组采取强制措施予以划拔，并对责任户给予10―50户罚款”。第二，在村民对国家的义务方面，章程规定的主要是交粮和计划生育这些与农民生活相关的问题。如第10条规定，“村民在镇村统一规定的时间内完成国家定购粮任务和集体的各项上交任务，任何人不得以任何借口拖欠、抗交。违者，村委会有权组织强制收缴，并按拖欠、拒交数额的金额处以30%的罚款。”第13条规定，村民必须自觉履行计划生育义务，及时主动落实节育措施。违者，必须自觉接受镇、村、组三级按《湖南省计划生育条例》和有关规定的处罚。对及时举报他人违反计划生育或违法结婚行为的，奖举报者现金50元以上，并向其保密。第14条规定，“村民必须依法履行服兵役和参加民兵组织的义务，积极报名应征服兵役和参加民兵组织。违者依照兵役法的规定，给予罚款，并强制其履行义务”。第37条规定，“凡阻碍、扰乱镇、村、组干部执行计划生育、追交各项任务，调处民事纠纷和其他依法执行公务活动，经劝阻不听的，责令写出书面检讨张贴全村，并处200元以上罚款” 。第三，在村民对其他村民的义务方面，章程规定得较为原则，主要是有关人身和财产方面的。比如第47条规定，“建立良好的邻里关系。村民建房、修路等，要照顾相邻之间的排水、交通的方便，不能影响整体规划和损害邻居的利益。违者，由责任人排除妨害赔偿经济损失，并处100―200元罚款”。第49条规定，“认真落实五保供养政策和镇政府规定的供养办法，安排好吃、穿、住、医、葬（上学）。凡拒不尽义务和不落实的，村责令强制执行”。

为了使这些义务性规定具有现实的约束力，章程规定了不履行义务应承担的责任，将罚款，批评教育，强制性措施，责令赔偿等作为处罚措施。其中，罚款是最主要的手段。在60条中，有关罚款的条款有24条。包括了侵犯村民的人身自由和身体健康的（第4条）；利用家族、宗族势力或其他势力闹事的（第8条）；以任何借口拖欠、抗交各项上交任务的（第10条）；不按村组要求进行承包土地调整的（第17条）；在田塍边、塘坝边、过水圳边、渠道过堆放杂物、挖土种菜或作他用的（第19条）；饲养的家禽、家畜因管理不善造成他人生产和财物或伤害他人身体的（第20条）；不服从水利管理制度的（第21条）；违章搭棚、建房、种菜、堆放障碍物，过份刨田干子的（第23条）；不遵守用电规则和用电制度的（第27条）；弃婴、溺婴的（第31条）；参与的（第33条）；有损害集体和个人财产的犯罪行为（第34条）；成群结伙、寻衅闹事、打架斗殴、敲诈勒索、盗窃公私财物的（第36条）；阻碍、扰乱镇、村、组干部执行公务活动的（第37条）；损坏或破坏水利、交通、生产等公共设施的（第38条）；盗窃、毁损国家、集体和他人财产的（第39条）；殴打教师和影响正常教学秩序的（第40条）；不接受村委会调解的而强词夺理寻衅闹事的（第41条）；在建房、修路中影响整体规划和损害邻居利益（第47条）；不尽赡养和抚养义务的（第48条）；贪污和挪用集体资财的（第57条）等各个方面。罚款的数目小至10元，最高为2000元，处200元以上的有15条。处罚幅度相差10倍的有3项，相差5倍的有4项，相差1―4倍的有10项。这就给执“法”者保留了很大的权力空间。特别是，章程还在多处制定了“强制措施”，如第10条和第11条，都规定了在收取上交任务和统一集资款时，对拖欠和抗交者“村委会有权强制收缴”，第17条规定对不服土地调整的村组采取“强制措施予以划拔”。而对什么是“强制收缴”、采取什么样的“强制措施”，章程并没有明确限定，村委会的负责人解释说，就是搬东西、拆毁住房、拔点田里的庄稼等等。

章程规定的公共权力机构有三个。其一，村党支部。章程第2条规定，本章程在村党支部的领导下，由村民代表大会监督、村民委员会具体组织管理和实施。第54条规定，在党支部的领导下，建立定期考核村、组干部和民主评议村干部制度。第56条规定，村民主理财小组定期对付级财务进行清理审核，向村党支部报告清理结果。其二，村委员和村民代表大会。章程第51条规定，村建立村民委员会，在村委会领导下，设治调委员会、文教卫坟划生育委员会、社会福利委员会。村建立村民代表大会，实行自我教育、自我管理和自我服务。第60条规定，章程的解释权属村委会。其三，“章程执行小组”。第59条规定，村委会根据村民代表的推选，成立21人组成的村民自治章程执行小组，其所收缴的财、物（包括罚款、没收款和应收款等）由村委会统一管理，设立专账、予以公布，除正当、合理开支外，归全村人民所有。本章程执行中有较大阻力的，由村委会申请镇人民政府帮助执行，所有费用由当事人负责。

三、分析和思考

那么，《S村村民自治章程》制定过程和主要内容体现了什么样的制度性基础和村治精神呢？

第一，村民自治作为国家主导和法制权威下的授权性自治，国家主义的权威导向在推动了村民自治活动的发展同时，又制约了村民自由选择的空间，并为基层政府特别是乡镇政府及村级组织提供了侵害村民合法权利的机会。

村民自治是国家在家庭联产承包责任制后实行的一种乡村政治制度安排，是在中国自上而下的权威体制内生成的这种“自治制度”，对广大村民来说，其选择空间是十分有限的。特别是有关村级织织的性质、结构和职权这些方面都不是村民自主选择的结果，而只能是在国家法律权威下形成的制度性安排。那些称之为“小宪法”的村民自治章程，只能以国家的法律权威为合法性基础和效力背景，是一种法度框架内的行为保证。《S村村民自治章程》的第1条就明确规定，“为了保障村民依法实行自我管理、自我教育、自我服务，促进本村经济和社会发展，依据《村民委员会组织法》及国家有关法律法规，结合本村实际，经村民讨论制定本章程，作为全体村民必须遵守的行为准则”。但这并不是说，这些自治章程就完全按照国家的规定进行的。事实上，由于基层政府甚至村级组织都以国家代表身份自居，为使章程更符合自身的利益和意志，许多规定都跨越了国家法制的限度。如章程第18条规定，“村民应该种好、管理好所承包的责任田及其它生产经营项目，必须接受乡、镇、村的生产经营计划指导和农业技术指导，增加投入，并充分发挥其作用，提高效率和经济效益”。显然，这样的规定，已将村民生产经营权也剥夺了。章程中那些大量标准不明、程序简单的处罚有许多地方都是与国家的法律规定相违背的。

也就是说，在国家主义的权威导向下，一方面要求广大农民这些“自治主体”完全按照国家的法律规定，建立符合基层政府意志的“自治组织”，因此，在村委会的设置和权力及村党支部的领导地位等方面，并不存在实际意义的约定和更改。另一方面，甚至政府和村级组织作为国家的代表者或人，利用乡村社会信息短缺和利益主体的分散性，采取各种形式剥夺国家法律已经承认了的“村民权利”。

第二，形式上的民主并没有改变传统的集权式村治习惯，村民自治成为了“管制村民”。

S村制定村民自治章程的过程，被基层政府和村级组织称之为经过了“民主程序”，体现了“村民自治精神”。表面来看，从各户提出意见和签名认可，到村民代表大会的审议通过，在一定程度上体现了村民自觉自愿达成“合意”，符合民主行为标准。但是，如果深究，这种形式上的民主也存在着许多缺陷。事实上，章程制定的全过程，基层政府的有关部门都具有绝对的影响力。比较章程草案的提出，实际上就是在县民政部门的主持下进行的，这种章程，对于信息和知识相对缺乏而又分散的农民来说则是一种制度性范本，在进行民意表决时，很难有可能突破这些事先约定的框架。也就是说，村民与干部之间存在的信息不对称，使基层政府和村级组织极容易操纵和控制这种“合约”过程。当然，我们也要注意到，在实行村民自治后基层政府，在进行乡村控制时所采取策略有所改变。在具体的操作时，一般都很注意“把握分寸”， 让村民自己选的村干部多在台上唱戏，而他们在台下“坐镇”，以不至于引起村民的反感甚至反抗。

从内容来看，章程就不是缺陷的问题了，它的许多内容实际上是强加于村民身上的枷锁。章程的主要精神不是对村民权利的保障和对公共权力机关的限制，反而成为了村民通过“民主形式”对自身权利的限制，以保证公共权力机关的管制权威。这些“乡规民约与村庄治理权互为增强的关系，赋予基层组织立法、执法、法律更改和法规解释的地位，但它们极少对执法者本身进行限制”。它在“强化一种观念，即村民成员的资格并非是无条件的，必须以对集体的归属为前提，即以分享规定中的共同价值为条件”。 而这种集体归属如果不以村民个人权利的保障为前提，其政治后果就必然走向专制主义。国家政治如此，乡村政治更是这样。这不是简单的立约技术问题，它反映了目前农村普遍存在的人民公社时期形成的集权式村治习惯。正是这种村治习惯，才使“村民自治”成为了“以村民管制村民”的制度形式。当然，从国家方面来说，这种“以民制民”乡村治理政策，不仅可以节约国家的治理成本，而且还使国家从乡村社会利益冲突者的位置，转换成为了乡村利益冲突的裁判者，进而强化了国家权威的合法性。但是，基层政府为了完成国家和上级政府下达的政治和经济任务，总是希望强化其科层体制的控制力，并从中进行各种寻租活动。这些状况的存在，表明了国家与基层组织由于利益冲突而存在的权威冲突。

第三，目前村民自治存在的问题，不只是操作层面上的问题，它是一种制度性缺陷，而更深层次的原因则是中国社会普遍缺乏契约精神。

在一定的意义上，村民自治是国家对村民的一种民主承诺。无论国家在作出村民自治这一制度安排时功利性目标如何，从其制定的《村民委员会组织法》来看，村民委员会已被界定为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，并要求实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。这种以村民个人权利为本位的村治体制，是一个历史性的进步。问题是，这种民主理念和制度规则在实践中缺乏必要的契约精神的支持。

事实上，任何民主关怀都必然与契约精神联系在一起。从身份到契约的过渡，是人类走向现代民主社会的必经之路。这种从等级社会或种姓制度社会的传统等级结构向着开放的现代社会分层的过渡， 对于今天的中国乡村社会特别重要。如果说，契约的本质是自由意志的表达，就是每个人不受任何外在因素的压力、影响和制约，来自由地表达自己意愿的一种制度和行为的话，那么，它本身是一种民主秩序，预示着一个社会的民主化和自由进步程度。 特别重要的是，“契约不仅仅是从事市场交换的方式，而且可以用于创造其他形式的经济组织和权力结构”。 在这种意义上，既然村民委员会是基层群众性的自治组织，那么，村民自治章程，应该是有关社区公共生活秩序和公共权力的配置和运作的约定――是村民们有关社区内公共生活秩序的约定，以及为实现这种约定进行权力让渡而形成公共权力的契约。而且，根据法律规定村级管理制度由全体村民共同制定，村民是建章立制的主体，享有村级管理的“立法权”， 村民自治章程也就只能是村民之间的契约。但从目前的乡村社会的政治状况来看，更需要建立的是村民与村级组织之间的契约。这一点看起来不符合一般的契约理论。因为按照人们对契约理论的一般解释，公共权力组织应是契约者让渡权利的结果。可中国农村村民自治只是一个基层社会的社区自治，村级组织无论是从权力来源还是权力性质都超越了村民让渡的性质。也就是说，在目前的制度框架下，村民自治机关的合法性及其权威不是来源于村民为公共秩序的需要所进行的权利让渡，而是以国家法制权威为直接的权力依托，是国家权力的延伸。因此，村民们因让渡权利而与公共权力组织之间达成契约，才是目前村民自治活动的核心内容。这就要求乡规民约要有“互约性”，要做到，“村的管理制度既要规定村民的义务，更应明确村民的权利，既要有管理村民的规定，更要有约束干部的条例，把干部和群众共同置于制度管理之下”。

村民自治章程篇2

    【关键词】村民自治组织;农村环境;环境保护

    【正文】

    中国是一个农业大国,农民人口占全国总人口的63%以上,即2/3以上的社会成员是农民。在GDP高奏凯歌的今天,环境污染已经伴随着经济发展成为一种普遍现象。农村环境形势更加严峻,已经威胁到农民的日常生活。农村生产环境污染、农村生活污染、城市和工业污染向农村转移、农村生态破坏已经成为当前农村环境的突出问题。点源污染与面源污染共存,生活污染和工业污染叠加,各种新旧污染相互交织,农村环境保护工作基础薄弱等,构成了农村环境恶化的主要特点。[1]

    一、农民参与农村环保的困境

    农民是农村环境建设的主力军。农民的参与是环境权、市场经济和村民自治背景的必然反映。通过农民参与农村环境建设,能够实现环境正义和环境效益的双赢。然而现实中农民参与农村环境保护却面临诸多困境,主要表现在:

    第一,农民环境意识的薄弱和生活水平的制约。由于受现实条件的制约,农民的受教育程度不高,进而导致农民环境意识整体不高,对环境状况的理解有一定的差别。农民急于通过发展经济摆脱贫困因而现实中很难在发展经济和保护环境之间做出理性选择。在农民的物质生活还未丰富的情况下,让其为保护环境而以维持贫困的现状为代价,这显然不太现实。

    第二,农民在环境保护中的双重弱势群体地位。目前没有机构对农村环境状况有全面的了解和掌握。因而农民所能掌握的环境信息十分有限,导致农民在与排污者协商、谈判和抗争中处于劣势地位;另一方面在城市化过程中,城市工业污染的转移严重侵犯了农民的环境权益。农民在社会资源分配中处于极其不利的地位,且法律对其资源权益的保护不利。

    第三,农民环境维权能力的薄弱与环境污染案件的复杂性和高成本的矛盾。[2]社会转型使得大量青壮年农民入城务工,留守农村的大多是老弱群体,进而造成农村环境维权能力和改善能力都相应下降。环境维权由于其本身证据难以收集,因果关系证明困难,使得农民无法应对高成本和复杂性的环境污染案件。

    第四,农村基层环境管理机构匮乏使得农民参与环境管理缺乏必要的指导。[3]目前我国乡村环境管理队伍很薄弱,农村环境规划、宣传、保护、治理无从说起,致使农民的日常生产、生活行为缺乏必要的环境知识作指导,很多农村环境污染事故无人管,环保咨询无处问。

    二、村民自治组织是管理农村环境事务的最佳选择

    农民参与农村环境保护的种种困境表明,农民在环境参与过程中存在对组织的严重依赖,客观上需要存在一个贴近农民,能够代表农民利益,能够带领农民进行环境保护的农村基层环境管理组织。村民自治组织在管理农村环境事务中的优势主要体现在以下几个方面:首先,村民委员会组织法第五条规定:村民委员会依照法律规定有教育村民合理利用自然资源,保护和改善生态环境的权力。这为村民自治组织管理农村环境事务提供了法律依据。其次,目前根据我国具体国情,政府在近期内不可能建立更多的农村环境保护机构,因此更好的发挥村民自治组织的作用更具有现实意义。村民自治组织贴近现实,对问题的解决切合实际。村民自治组织能够根据本村实际情况制定保证自然资源风险最小化利用的各种规章制度,针对村内部资源滥用的实际情况对症下药地提出解决方案。再次, 在中国农村公德意识薄弱,长期的小农生活方式,造成对公共环境的漠视,造成农民的目光短浅和对公共资源的掠夺式开发。生活方式的落后、个人素质的低下、人性的冷漠化、对公共空间意识的丧失,是造成“环境陷落”的根本原因。从这个意义上讲,环境保护管理的根本,在于生活方式从“小我”向“公德”的转变,在于个人环境伦理的建立,在于整个社会形成爱护环境公德。人的生活方式的进步除了需要经济发展和基础环境的改善,需要发挥村民自治组织的社会控制力来为建设现代生活方式培养环境公德。最后,村民自治组织可以综合调动各种社会资源投入环保治理,将村内所有单位和个人共同构建于环保建设整体网络,使村内每个成员和单位处于该网络的密切监督之下。[4]村民自治组织的管理比起大型的科层体系更加具有灵活性和创造性。

    农村环境保护领域是一个公共性领域,农村环境保护领域的公共性决定了农村环境保护法律制度运行机制应然层面上的多元性,无论是政府还是企业还是社会公民都应该有相等的表达机会,并可以参与到公共管理中来。而且,基于农村环境问题很多地方法律保护乏力,引入村民自治组织参与环境管理,更有利于弥补法律普遍适用性之于农村城镇化环境问题特殊性的落差与不足。

    三、村民自治组织的环境管理权

    村民自治组织是发挥农民的力量保护和治理农村生态环境的重要力量,但现行法律并没有规定它这方面的权利。因此笔者认为村民自治法、环境保护法等相关法律应当增加这方面的规定。村民自治组织环境管理权的具体内容应当包括以下内容:

    1、环境管理章程制定权;指村民自治组织可以对国家和地方性环保法在本村的具体实施制定相关自治章程、村规民约,还可以根据环境保护法的授权,享有以自治章程的形式规定村民及在本村土地范围内的所有人的环保行为准则的权力。但是该权力的行使不得违背宪法、法律、法规和国家政策的有关规定,不得侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利。

    2、环境事务处理权;指根据本村的环境规章规定,具体地为在本村地域范围内的相对人设立、变更和取消权利义务的权力。如对来本村建立工厂的企业进行环保管理,订立合同确定企业与本村的环保权利义务,与对本村环境有侵害的主体订立环保协议,对违反环保法律法规和本村环境管理规章的行为提出批评和改正意见等。

    3、环境处罚权;指村民自治组织对在本村范围内违反国家和地方性环境管理法律、法规并且法律规定由村民组织进行处罚的、违反村环境管理规章的行为人实行制裁,对拒不履行环境保护义务的行为人以经济强制执行的权力。如果涉及到人身制裁的,只能申请有关机关处理。

    4、调解和监督权;监督国家及地方性环保法律法规在本村的执行情况,对拒不执行国家环境保护法规或村环境管理规章的人进行批评教育,给本村或村民造成损失的,村民自治组织可以出面要求其停止违法行为,追究其经济责任,必要时可以向县级以上环境保护机构或者有关司法机关提出控告。村民自治组织可以调解本村村民之间的环境纠纷,责令侵害环境的人停止侵害,要求其赔偿损失。

    5、起诉和应诉权;对侵害本村环境权利并拒不改正的,或者需要赔偿损失的,村民自治组织可以以自己的名义提起民事诉讼。对本村村民或者在本村地域内建立企业、承包土地、工程的行为人,因认为本村的某一具体环境管理规章有不符合国家和地方性法律法规或者环境保护执法行为明显违法的,可以以村民自治组织为被告提起诉讼,村民自治组织可以以自己的名义参加诉讼。

    6、环境协调权;农民的土地不是孤立的,村与村或者村与企业、城市相连接,村民自治组织有权协调本村与这些环境主体之间的关系,分清各自的权利和义务,共同治理和保护好农村和城市生态环境。

    7、批评教育权;村民自治组织有权教育村民遵守环境保护法律法规,自觉保护生态环境,对于有侵害环境行为的村民进行批评教育。关于这一点,现有的《村民委员会组织法》上也有相应规定。该法第五条规定,作为村民自治组织机构的村民委员会应当“教育村民合理利用自然资源,保护和改善生态环境”。

    需要注意的是,如果法律赋予村民自治组织农村环境管理机构的法律地位,在其组织内部就应当设立专门的环境管理机构,规定制定村级环境保护章程的法定程序,非依该程序制定的规章不得产生法律效力,更没有强制执行力。农民作为环境权的享有者,具有“自始至终参与”环境管理决策过程的权利。另外,村民自治组织的环境管理权来自于土地所有者的权利、公民的环境权利和国家机关的授权,故其性质是私权利与公权力的结合体,是农村的基础性权力。按照现代民主与法治的要求,国家对村民自治组织的环境管理权力一般不能强制干预,但可以指导和监督。

    四、村民自治组织管理农村环境事务面临的困难及其解决对策

    (一)村民自治组织管理环境事务面临的困境

    村民自治组织管理农村环境事务所面临的困境主要表现在以下几个方面:

    1、村民自治组织管理农村环境事务时缺乏相应的权力。目前的环境立法主要是城市环境立法,以城市为中心,部分制度和法规对农村环境问题的针对性不强。现行有关环境与资源保护的法律法规规章和地方性规章,都没有从专门的视角,对农村环境保护问题予以特别的对待,无法体现农村环境保护特点的现实需要,使得现行法律法规规章和地方性规章对于农村环境保护的可操作性不强。村民自治组织行使环境管理权缺乏法律的明确肯定。

    2、村民自治组织代表村民提起诉讼的资格在法庭上常常受到质疑。由于我国未建立起公益诉讼制度,在村民自治组织代表提起诉讼的案件中,法院常常会根据《民事诉讼法》第108条的规定,以原告与案件没有直接的利害关系为由,拒绝村民自治组织代表村民提起民事诉讼。

    3、村民自治组织行使管理环境的权利缺乏资金支持。我国的财税体制采用分税制,也就是说我国农村政府财权与事权是分离的。由于政府层级较多,在中央与地方财权的划分过程中,中央与地方、地方各级政府之间事权模糊交叉、界定不明,特别是在农村公共服务方面,本该由上级政府投资的公共服务,却有相当数量通过转移事权交由下级政府提供,甚至村民自治委员会还承担了较多的政务,供给主体错位现象严重。这样,形成了财权层层上收,而事权层层下放,乡镇以下政府财权和事权越来越不对称的局面。[5]巧妇难为无米之炊,村民自治组织资金的缺乏导致其不能发挥它在农村环境保护方面的作用。

村民自治章程篇3

为深入贯彻中共中央、国务院《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》精神，认真贯彻实施国家《人口与计划生育法》，落实“*”重要思想，进一步加快农村计划生育民主与法制建设，推动依法行政工作，促进计划生育工作思路和工作方法的“两个转变”，提高全市计划生育工作水平，现就全市农村推行计划生育村民自治工作提出如下意见。

一、深刻认识开展计划生育村民自治工作的重要意义

实行计划生育村民自治，是指在农村党组织和村委会的领导下，广大育龄群众依照国家法律法规和现行计划生育政策，规范生育行为。通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，使广大村民直接参与计划生育管理，最终实现计划生育自我管理、自我教育、自我服务和自我监督，从而保证计划生育各项政策的落实。实行计划生育村民自治，是落实依法治国基本方略和计划生育依法行政的客观需要；是计划生育工作深入发展的必然要求；是强化计划生育服务，密切党群、干群关系的有效途径。

二、明确开展计划生育村民自治工作的任务和要求

开展计划生育村民自治工作要以邓小平理论为指导，认真贯彻中共中央国务院《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》精神和《村民委员会组织法》，把计划生育作为村民自治工作的一项重要内容，以建立计划生育村务公开和民主评议监督制度为重点，坚持民主决策、民主管理、民主监督，实现计划生育村民自我管理、自我教育、自我服务。推行计划生育村民自治要突出抓好五个环节的工作：

1、充分发扬民主，依法制定好《计划生育村民自治章程》

制定计划生育村民自治章程必须严格遵守《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国人口与计划生育法》、《江苏省计划生育条例》和其他计划生育相关法律法规，广泛征求群众意见，经过村民民主讨论，召开村民大会通过，制定出一个符合法律规范，反映群众意志，因地制宜，实事求是的《计划生育村民自治章程》。制定章程要坚持合法性原则、民主性原则、双向性原则、权利与义务一致性原则。

2、实行民主管理，科学签订计划生育合同

在推行计划生育村民自治工作中，要依法由村级组织同育龄群众按照各自的权利、义务、责任签订计划生育合同。在合同签订工作中，要坚持“以人为本”，把要求群众履行计划生育义务同自觉维护群众合法权益统一起来，把科学管理、引导群众实行计划生育同提供优质服务、帮助群众解决实际困难结合起来，坚持合法性、民主性、针对性、互约性原则，充分体现民主、体现法制，使合同成为村民自治的法制保障。

3、夯实优质服务基石，不断满足群众在少生优生、避孕节育、生殖健康方面的需求

要在计划生育村民自治中完善计划生育优质服务体系。根据《计划生育技术服务管理条例》，建设村级计划生育服务网络，完善避孕节育、知情选择、孕期保健、生殖健康保健、随访等服务的规范和服务体系。定期开展避孕节育、生殖保健服务，通过服务来增强村级计划生育工作的凝聚力。

4、建立计划生育村民自治组织，完善民主监督机制

要建立具有广泛群众基础的计划生育村民自治理事会和监事会组织。对计划生育村务公开、依法行政、服务质量等进行民主评议，对《计划生育村民自治章程》规定的计划生育责任、任务、目标落实情况，群众权利保障和义务履行情况进行动态监督，以保证计划生育村民自治真正落到实处。要壮大计划生育协会组织和志愿者队伍，发挥计划生育群众工作队伍的作用，创造新的组织形式和活动方式，形成多数人做少数人工作的局面。

5、抓好宣传教育，营造浓烈的计划生育村民自治氛围

要通过多种形式的宣传教育，使村、组干部充分认识开展计划生育村民自治的重要性、必要性和可行性，明确推行计划生育村民自治工作的程序和要求，充分发动群众，使计划生育村民自治家喻户晓，人人皆知，引导群众自觉参与，让群众真正成为计划生育工作的主人。并通过建立固定宣传阵地、计划生育村务公开栏等方式，营造计划生育村民自治的浓烈氛围。

三、开展计划生育村民自治工作要注意的几个问题

1、实事求是，稳步推进

各级计划生育部门务必高度重视推行计划生育村民自治工作。要在各级党委政府的统一领导下，切实加强对这项工作的组织领导。在搞好试点取得经验的基础上，稳步推进。*年全市80%以上的村要实行计划生育村民自治。要根据本地的实际情况，不搞一刀切，力戒形式主义，抓好协调与指导，确保计划生育村民自治工作的顺利开展。

2、依法行政，依法自治

计划生育村民自治是党领导下的依法自治，是对计划生育管理和服务方式方法的自治。不能把村民自治同落实计划生育基本国策对立起来，更不能把村民自治错误地理解为可以不执行国家的生育政策，自主决定，随意生育。《计划生育村民自治章程》的制定，要体现群众的权利与义务相统一、村级组织的权力和责任相一致。以《宪法》、《人口与计划生育法》、《村民委员会组织法》以及其他相关的法律法规为依据，体现文明执法的要求。在发动群众民主讨论，制定《章程》的过程中，要加强宣传教育与引导，不能借口多数群众意见而使《章程》出现违法问题。

3、巩固提高，争先创优

计划生育村民自治是提高计划生育整体工作水平的重要途径，要在实践中不断完善提高，要开展争创计划生育村民自治示范村活动，各市（县）区都必须抓好1-2个计划生育村民自治示范村工作，以点带面，推动全市农村计划生育村民自治工作健康发展。

4、有机结合，全面提高

村民自治章程篇4

以稳定低生育水平为目标，加快人口和计划生育工作新机制建设，深化计划生育村（居）民自治，充分发挥村（居）民自我教育、自我管理、自我监督、自我服务的作用，为我镇村（居）民和谐、经济发展创造良好的人口环境。

二、总体目标

利用宣传车、标语、广播等工具，大力宣传计划生育村（居）自治的目的、意义，做到群众知晓率达98%以上，群众参与率达98%以上，巩固、完善、深化村（居）民管理机制，实现管理制度化、宣传多样化、措施具体化、服务一体化。

（一）修订完善《村（居）民自治章程》、《计划生育协议》；

（二）签订《计划生育协议》，签订面达98%以上；

（三）创建1个示范村；

（四）各村（居）组织村（居）民学习《村（居）民自治章程》、计划生育政策，并做好每次学习记录；

（五）各村（居）《村（居）民自治章程》、制度公开上墙；

（六）建好政府主导、依法自治、民主管理、维权自律卷宗。

三、组织领导

成立镇计划生育村（居）民自治领导小组，组长由镇长担任，副组长由分管计划生育工作的副镇长担任，成员由计生办主任许蓉、财政所所长李孝琼、司法所、民政办、妇联、计生办工作人员组成，具体名单附后。领导小组办公室设在计划生育办公室，负责村（居）民自治工作的督查指导和协调工作。各村（居）成立相应机构。

四、经费保障

为确保此项工作顺利开展，镇党委、政府决定单列工作经费，由镇财政所负责管理，村（居）具体使用，不得将此项资金用于其他，切实做到工作经费有保障。

五、实施步骤和措施

我镇计划生育村（居）自治工作在鲇桂村试点，试点工作结束后，实行各村（居）同时推进，各村（居）在试点方案基础上向镇领导小组上报具体实施方案，计生联片专干和驻村干部负责指导实施。共分为四个阶段：

第一阶段：宣传动员。计划生育村（居）民自治领导小组组织召开动员会，讲明目的意义，同时各村（居）民召开村（居）民大会，做好宣传和安排布置。

第二阶段：组织实施。各村（居）草拟《村（居）民自治章程》、《计划生育协议》，组织村（居）民大会讨论、修改、通过，并与村（居）民签订《计划生育协议》。

第三阶段：建立制度。各村（居）建立健全服务承诺制度、重大事项民主决策制度、“两包一挂”制度、民主评议制度、民主监督举报制度，并将章程、制度上墙。

第四阶段：自查总结。

六、加强领导，落实责任

1、统一思想，加强领导。各村（居）要把计划生育村（居）民自治提到全面建设小康社会，加强基层组织建设和民主政治建设，切实解决“三农”问题，构建和谐社会的战略高度，统筹规划，强力实施。村（居）主要领导必须对此项工作亲自抓，负总责，必须亲自参与村（居）民自治方案的制度、组织实施和协调工作。村（居）两委要强化责任意识，全力以赴，协同作战，确保全镇计划生育村（居）民自治工作达到预期目的。

2、大力宣传，营造氛围。一是要认真组织干部党员、议事代表、中心户长学习法律法规及有关政策，开好党员会、村社干部会、骨干培训会、村（居）民代表会和村（居）民大会。二是要通过墙板报、村（居）务公示栏、标语、文艺表演等形式大力宣传实行计划生育村（居）民自治的目的、意义、内容、方法、程序、效益，以及参与各方的责、权、利。三是要准备资料开展入户宣传，确保计划生育村（居）民自治人人皆知。

3、健全机制，加强监督。民主监督是民主管理的重要组成部分。要以村（居）计生协会骨干为主成立监事会，具体履行民主监督职能。一是重点监督《村（居）民自治章程》、《协议书》等签约和承诺各方履约兑现的情况，包括违约金的收支、村（居）务公开内容的审核。二是召开民主评议干部大会，督促监督小组开展活动。三是通过设置公开栏、监督举报电话、走访村（居）民、座谈等方式，监督村（居）委会每年向村（居）民大会或村（居）民代表大会报告一次人口与计划生育工作。

4、体现自愿，高度自治。开展计划生育村（居）民自治必须依法、民主、自愿为准则，坚持以人为本，坚持因地制宜，不断求实创新，实现和保持村（居）民在计划生育上的高度自治。

七、严格考核，逗硬奖惩

村民自治章程篇5

一、当代中国村民自治的现状

在现代化演进过程中，农村地区的现代化程度如何将直接决定我国现代化的进程。新中国成立以来，以村级组织为依托的农村现代化一直是国家实现现代化的重要组成部分。从行政村体制到政社合一制再到村委会制，我国的村级组织体系大致经历了三个阶段。村委会制建立的直接成因是1978年家庭联产承包责任制的实行。这一制度在全国范围内建立以后，原有的政社合一体制受到了强烈的冲击，农民获得了对土地的经营自，但国家放松了对农民的组织控制，所谓的“政社合一”已经名不副实，村级组织处于无人管理的“失范状态”。在这种情况下，20世纪80年代初期农民自己创造了另一种全新的管理组织形式———村民委员会制度。［1］这种改变与其说是自上而下的改造，不如说是由于自下而上的变化促使不适应现有经济体制和社会变革的社会组织体制自身做出的调整。解放初期，由于整个上层建筑的重建及城乡二元结构的确立等原因，原来的农村精英阶层———“士绅”实际上已经不存在了，他们在社会中的地位多半被村领导所取代。在计划经济时代，利益结构的单一决定了村领导的单一领导是有效的。但是，随着利益结构的多元化，村领导的支配地位发生了变化，社会的发展需要寻找更加有效的社会管理模式，“村民自治”随之产生。虽然现阶段这一制度还有许多亟待完善的地方，但却很好地体现了罗斯科•庞德关于“控制”的理念，即以最小的代价（最小的摩擦和冲突）来保证最大的需求的实现，［2］通过民主选举、村务公开等方式保证了对人类本性顽固的利己主义一面的控制，而达到对社会中各种力量的平衡。从以上分析可以看出，现有的村民自治制度虽然是为了配合当时急需实施的农村经济模式改革而提出的，但从内容上看，其出现是必然的。现有的村民自治制度得到法律确认，民主参与和自我治理的方式表现在民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个方面。表现为村委会成员的产生已经完全制度化为有一定竞争性的差额直接选举制，通过《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）所确立的公开、公平、公正选举程序原则，使村委会的组成真正能反映多数村民的意志，摒弃了原有的委任制形式。民主决策的内容主要体现在村民会议和村民代表会议制度上，重大的村务决策和事项处理均需经过以上两类会议通过，以反映多数人的决策参与权。在国家制定法的引导下，我国大部分农村地区制定并实施了民主管理的村规民约或村民自治章程，按照自治章程和村规民约的规定，村民共同制定自治规则，规范和约束自身的行为，同时还推行了接受民主评议、村务质询等多种方式的保障村民参与民主监督的村务公开制度。应当说，自村民自治制度实施以来，成效是显著的，经过30余年的不断完善，已经基本完成了基层社会管理体制的整合与重构。1994年的一份研究报告指出，村民自治使国家得到了几乎想从农村得到的任何东西：在被调出的1200个村委会中，99％的村完成了粮食收购定额；92％的村实现了节育达标；82％的村完成了税收任务。村民自治的支持者认为，这些创纪录的高数字雄辩地表明，村民自治是解决政策执行难的灵丹妙药。［3］但从目前的实际效果看，该制度的实施还存在一些问题，主要表现为：第一，虽然我国所有行政村在进行民主决策时均需召开村民会议或村民代表会议，但基于部分村民对于如何行使民利或是行使权利的作用不甚了解，甚至认为只有到选举的时候才会召开类似会议，致使民主参与的有效程度不足。第二，在民主管理形式上，虽然大多数村委会都具有代表性的创新方式，但是，如何保证大多数村民能够真正实现自我管理的效果，仍然是一个值得重视的问题。第三，我国大部分农村地区的民主监督主要体现在村务公开方面，而村务公开形式多数是设置公开栏或公开板，公开的内容也较为模糊，具体的财务收支情况欠缺透明度，这也影响了部分村民参与民主监督的积极性。值得注意的是，这种情况无论是在经济发达地区的农村还是经济落后地区的农村都不同程度地存在。我们可以从组织体系不健全、制度不完善、村民民主观念不强、文化素质不高等方面分析现有村民自治制度缺失的原因，但这些原因不能概括所有情况。例如：在村民文化水平普遍不高的云南省就出现了几个典型的村镇，其民主自治开展得相当好，村民民主选举热情相当高，村内民主管理、民主监督做得卓有成效，村民的文化素质、地区经济的发达程度似乎并未成为民主自治的阻碍因素。［4］此外，作为村民自治制度建设内容之一的村民自治立法从其内容来讲也存在现有法律运行乏力、地方配套规范出台滞后、质量不高等缺陷。当然，在存在“差序结构”的农村乡土社会，民间法的存在与发展对村民自治制度的影响也不可忽视。

二、我国农村地区的民间法规范

在我国广大农村，不仅存在各种家法族规、地方习惯，还存在村规民约、村民自治章程等成文规范。从整体上说，以上各种规范形式仍是现代乡村社会中分布最广、最为乡民所熟知的内容。从改革开放开始，农村的经济、政治体制进行了一场深刻变革，对农村的社会生活也产生了很大影响。以家庭联产承包责任制为中心的新体制改变了农村原有的基本生产组织形式和生活模式。农村家庭转而成为生产组织的中心，家庭取代生产队成为农村经济的基本核算单位，农户之间的互助合作成为农村生产经营合作的主要组织形式。在此过程中，人们都力求选择信任度高的合作伙伴，而血缘关系无疑就成了最重要的选择因素；同时，农村聚族而居的居住格局又使这种合作与联系极为便利。因此，家族自然而然地成了单个农民家庭赖以依靠的对象。在这种联系中，家族成员之间的关系又得到了进一步的加强。［5］但需要强调的是，目前存在于农村的家族，已经完全不具备近代以前的家族制度及组织形式，只是家族的残余形式和更多以家族观念意识为主的具体表现。随着商品经济的发展，农村人口流动速度的加快，家族观念已由原来单一的以家族血缘关系划分亲疏的标准逐渐转为泛血缘化。与此同时，地缘关系在农村社会关系网中的作用亦持久不衰。这种以家族血缘关系、姻亲关系及地缘关系等价值标准构成的社会，致使作为这种关系依靠的家族法规也以新的面貌重新出现并发挥作用。这时的家族法规既有原来的一些内容，也有应时而生的新内容。家族法规中关于村民自治制度主要涉及的是民主选举、资质管理、纠纷解决等问题。在我国，村规民约虽早已出现，但目前存在的村规民约是与村民自治制度的产生紧密联系的。其由自治组织———村民会议负责制定，是村民为实现自我管理、自我教育、自我服务所创设的行为规范，是全体村民意志的集中体现。2010年修改后的《村委会组织法》第27条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民利和合法财产权利的内容。”村民自治章程一般出现在村民自治较为规范的地区，主要涉及村民自治活动和村务管理与监督等方面的内容，是村级制度中层次最高、内容最全、结构最完整的规章，有农村“小宪法”之称。［6］村规民约与村民自治章程是最具有成文形式的民间法，在村民自治过程中发挥了重要作用。从规范性角度看，在国家法律之外，村一级最具规范力的无疑是村规民约，通常情况下都要经过村民大会“制定、修改、审议和通过”等过程，具有强制性约束作用。目前，我国大多数农村地区都有自己的村规民约，作为村民共识的反映和村民利益的表达。村规民约有很强的地方性，每一个村规民约都不相同，没有固定的内容和程式，规则有多有少，有详有略，每一项都反映着一个特定村庄公共生活的内容。但它们又有相同之处，这就是村规民约大多是内外部规则融合之产物，它的渊源既包括大量的国家法律法规，是执法的产物；同时又包括很多村庄自治的规则、习惯，这些规定大都带有本土特色，多是按照本村“村情”而定。［7］除此之外，在我国幅员辽阔的土地上还存在着具有鲜明特色的地方习惯。由于地区差异、经济差异、居民观念等因素的不同，我国存在许多地域色彩鲜明、内容各异的地方习惯。以我国西部地区为例，被学术界广泛引用的两部电影《秋菊打官司》《被告山杠爷》反映的就是西部经济落后、社会封闭地区多元社会控制方式共同作用的现实。这些习惯的存在，极大地影响着农民的民主、自治观念和意识，如对农村妇女土地财产权的习惯做法就对农村土地承包经营管理有较大影响。同时，各地在制定民主自治配套规章时也会考虑本地习惯的规定，在不违反上位法规定及原则的前提下，尽量避免制定规范与本地习惯做法相冲突。

三、民间法与村民自治制度和谐共生

在村民自治建设过程中，国家关于村民自治的法律制度最初来源于民间的实践，同时也在实践的过程中得到检验和完善。村代会制度最早就是由河北省正定县南楼乡南楼村和辽宁省曙光乡峨眉村创造实行的。［8］在村民自治体制中，农村居民在实践中也创造出了许多有效的自主决策、自主管理、自主监督制度。比如村委会的产生、村规民约与村民自治章程的订立、村代会制度与“海选”制度的确立等都是通过民间法的实践，然后由国家因势利导在全国范围推广，从而形成了一套较为完整的村民自治的法律制度的。可以说，民间法对村民自治制度的产生、改革与发展起到了重要的推动作用。尽管民间法在现代化进程中与我国现有的国家制度、制定法之间以趋同、和谐为大方向，但是，其与国家法之间同样存在冲突。在实践中，一方面，民间法会更多地照顾到村民个体、本村的利益而忽视兼顾其他合法利益（如“出嫁之女，祖业无份”），这与国家法的普遍正义原则是相悖的。而在很多农村地区，村民甚至部分村干部都认为所谓“自治”就是自己管理，无需国家干预，结果出现了过度自治化的现象。在村民参与和自治做得比较“彻底”的地方，村干部常常无视上级下达的任务，乡镇成了“无脚的螃蟹”。村民选举的干部会觉得他们权力大增了，村民的强大支持使他们敢于抗拒政府的指导。［9］在一些家族势力较强的农村地区，常常会出现家族法规违背民主选举机制，威胁村委会权威的情况。而另一方面，国家主义的权威导向在推动村民自治的同时，又制约了村民自由选择的空间，并为基层政府特别是乡镇政府及村级组织提供了侵犯村民合法权利的机会。如一些地方的村民自治法规中会有“村民应该”“必须接受”等词汇，这与“自治”本意是相背离的。因此，为避免村民自治制度流于形式，除了完善相关强制度之外，更重要的是要理顺国家政权尤其是国家基层政权与村委会之间的关系，解决好“政社合一”体制下遗存的问题，毕竟农村民主只有真正同农民切实结合才会有真正的载体。民间法与国家法律制度之间的关系应当是相互影响的。构建社会主义和谐社会是以同志为总书记的党中央从中国特色社会主义事业的总体布局和全面建设小康社会的全局出发提出的重大战略任务，体现了广大人民群众的根本利益和共同愿望，也反映了对社会发展规律的新认识。在实践中，处理好村民自治这一民主制度与民间法之间的关系，与建设社会主义和谐社会的战略任务是完全一致的。因为广大农村地区民主法治建设的成功，除了依靠国家制定法的有力推进外，也需要合理地借鉴、吸收“本土资源”，这也是国家法与民间法形成良性互动的前提和先决条件。因此，应当在加强二者沟通和理解的基础上寻求一个平衡点，以建立一个整体利益与地区、个体利益并重，国家法与民间法和谐共存的新型农村法治社会。

村民自治章程篇6

一、因地制宜、分类指导

针对我市农村实际情况，应积极稳妥、先行试点、逐步推广计划生育村民自治工作。在各方面条件较好的村加快推进计划生育村民自治的步伐。在还不具备条件的地方，推行计划生育村民自治，建立起村为主的工作和服务网络，强化村党支部、村委会的责任，逐步制定计划生育村务公开制度，完善计划生育合同，保证有人管事、有钱办事、有章理事。

二、增加对计划生育经费的投入

一是政府要适当增加计划生育经费的投入。二是贫困农村要发扬自力更生精神，通过创办经济实体、计生协会少生快富新家庭计划项目等形式，增加集体的经济收入。集体经济增加后，可以逐步完善计划生育利益导向机制和激励机制，使计划生育户、特别是独女户在政治上、经济上、生活上有保障、有提高。

三、充分发挥计生协会等自治载体作用

推行计划生育村民自治，重在建立健全村民自治的各种载体，为此，必须加强我市计划生育协会的整建工作。要充分发挥计生协会的组织作用，发动群众关心、支持计划生育工作，参与计划生育管理和监督，让群众在计划生育管理和服务过程中实现自我教育、自我管理和自我服务。

四、加强宣传、转变观念

计划生育村民自治必须是广大村民的全面参与，而广大村民的法律意识和法律水平直接影响计划生育村民自治的质量和水平。因此，必须充分利用计生协会的宣传作用，组织开展形式多样的宣传活动。每年的世界人口日、5·29会员活动日、母亲节、重阳节等节庆日举办纪念活动、宣传板报、文艺演出、培训班等形式的宣传活动，加强人口与计划生育法律、法规知识的宣传，全面提高广大群众的文化素质和法律素质，树立新的生育观念，充分调动村民参与计划生育村民自治的自觉性，提高村民依法自治能力，以确保计划生育村民自治的质量和效果。

五、处理好计划生育村民自治和乡镇政府指导的关系

村民自治章程篇7

浙江省宁波市鄞州区五乡镇的明伦村共有447户人家，1054位村民，34名党员。几年前，该村还是一个老大难村，干群矛盾突出，群众不断。1995年8月，因原村领导在山塘承包一事上搞个人说了算，发生了数十名村民冲击村党支部大会会场，原村支书一根手指被拗断的严重事件，村级各项工作难以开展。1996年10月，年富力强的党员史松良出任村党支部书记，此后通过村民民主选举，兼任村委会主任。新的党支部、村委会班子产生后，认真总结教训，广泛听取意见，找准症结所在，以落实“四权”为重点，积极推进村民自治，使明伦村各项工作走上了正常轨道，社会面貌发生了可喜变化。他们的主要做法是：

1．落实“知情权”，村务活动让村民明白。村里的事情让村民知道，这是广大村民最基本的权利，也是实行村民自治的前提。明伦村过去之所以群众猜疑多，干群关系紧张，重要原因是村干部办事不公开、干群沟通少。即使办了好事，但由于村民不知情，误认为里面有“猫腻”，因而抱不信任、不支持态度。新的党支部、村委会班子产生后，从扩大村民的知情权着手，提高村务活动透明度，畅通了干群沟通渠道。1996年，在上级没有要求实行“两公开”之前，村委会就开始向村民公开村务、财务情况，并在村民代表会议上报告村务工作。《村民委员会组织法》正式实施后，村务、财务公开进一步经常化、规范化。村里专门设立了“两务”公开栏，每季度公开一次村务、财务，扩大公开范围，丰富公开内容。村务公开栏中公开村民代表会议决议、计划生育指标、电价电量、优抚救济及其他公益事业等几乎所有村务内容；财务公开栏内公布村级集体收入、生产性开支、农田水利基本建设投入、村干部报酬、招待费用等全部收支情况，真正给群众以明白。村党支部还利用每月20日的党员活动日，就当月工作开展情况和下个月工作打算向全体党员通报，再通过党员的作用把支部的意见落实下去，把村里的工作情况传达到广大村民。这样做不仅让村民有了充分的知情权，而且使干群关系更加密切，广大村民对党支部、村委会的工作更加理解、更加支持。

2．落实“参与权”，日常事务由村民管理。村里的经济建设、文化事业建设和社会事务的管理让村民参加，并认真听取村民的意见。在实践中，该村主要通过两方面的途径来广泛吸引广大村民参与村务管理：一是通过村民会议或村民代表会议，让村民就村内事务发表意见，直接参与管理。二是民主制定了村务管理的“小宪法”——《明伦村村民自治章程》。在制定、实施村民自治章程过程中，做到了三个注重：注重让群众广泛参与，自治章程草案张贴在村内各处公共场所，每项内容条款，每项奖惩规约，都让群众充分讨论，最后在村民会议上讨论通过，把建章立制的过程变为群众自我管理、自我教育、自我服务的过程；注重进家入户，为了让群众熟知自治章程，该村把自治章程印制成册，发到每家每户，并组织村民学习，以此达到家喻户晓；注重既约“民”又约“官”，自治章程的规定，要群众做到的。党员干部首先做到，而且对党员干部要求更高，标准更严。如1999年村里修建道路需拆迁17间民房，若在以前这项工作难度极大，一些村民会借故“敲竹杠”，有了自治章程以后，按章程办事，通过民主决策，在村民代表会议上通过后，党员干部带头拆迁，群众积极配合，使这项工作顺利完成。

3．落实“决策权”，村里重大事项让村民作主。明伦村规定，村里每一项重大政策和重要事项决策的出台，如土地征用、工程承包、旧村改造、集体资产管理等方案，都必须经过村两委会、党员大会、村民代表会议研究、讨论和决定，即实行“三会”决策机制。一是村两委会议事制度。每月党日活动前，召开村支委会、村委会，就需要提交党员大会、村民代表会议讨论的有关事项，在有选择地听取群众意见的前提下，事先商量通气，达成共识，提出初步方案。二是党员议事制度。在每个月20日的党员活动日上，对党支部、村委会提交的一些重大政策和重要事项进行讨论，征求全体党员的意见，统一党员思想，以党内民主带动村内民主；三是村民代表会议议事制度。经民主选举产生的35位村民代表，组成村民代表会议，每季度至少召开一次会议，对由村两委会提出，党员大会讨论的重大政策和重要事项进行审议和表决，正式作出决定或决议。如在旧村改造中，该村通过民主决策出台了《明伦村旧村改造实施办法》，并一改过去由村干部少数人确定施工队伍的做法，采取公开招标方式，由拆建户和村民代表民主投票选择施工队伍，村里只负责施工队伍的资质把关，真正把决策权交给了群众。

4．落实“监督权”，干部作风由村民评判。明伦村在落实村民的监督权上着重抓了三项制度的建立和完善。一是建立村务财务公开的监督制度。专门成立村财务监督小组，其成员由党员群众推选，主要对村务财务公布的帐目进行清查，确保公开内容无差错、无遗漏，同时规定自公开之日起5天内由村主要干部接待群众来访，对公开内容不清楚、不明白的作具体解释说明。二是建立村干部定期报告工作日制度。村干部每季度向村民代表会议报告一次工作，规定每年的1月10日、4月20日、7月10日、10月20日为村干部报告工作日。并安排时间让村民代表讨论，不管大事小事都可以提，还可以通过填写《反馈表》的形式进行反映。三是建立村干部述职评议制度。每年组织一次村干部向全体党员、村民代表述职，由党员和村民代表对村干部进行民主测评，分满意、较满意、基本满意、不满意四个档次，对基本满意和不满意票超过半数的村干部，第一次进行谈话诫勉，第二次依法依章进行调整。村干部普遍感到责任更重了，压力更大了，从而对自己的要求更高了。

明伦村通过落实群众的知情权、参与权、决策权、监督权，扩大了基层民主，健全和完善了村民自治制度，村民心齐气顺，干群关系融洽，村级经济发展，社会安定有序，物质文明和精神文明建设都取得了明显成效。

1．村民民主意识增强了，干部素质有了提高。通过实行村民自治，潜藏于老百姓内心的民主意识和参与意识被引导和激发出来。现在的村民盯的是村务，想的是参与，要的是公道；关注自己的切身利益，关注村里事务的管理，关注村干部的行为方式，迫切要求参政、议政，用政治上的民利来维护经济上的自。村民的民主意识强了，对村干部的要求就高了，他们不但要求村干部能“靠得住”，即为人正派，办事公道，能一心为老百姓办实事；而且要求村干部能“有本事”，即要有能力，懂经营会管理，能带领广大村民致富。这些都促使村干部不断提高自身素质和工作能力，以适应新形势下的农村工作，不辜负广大村民的期望。实行村民自治，健全了民主制度，也推动了党支部、村委会的领导方式和工作方法的转变，即由过去的直接“替民作主”转变为现在的领导“由民作主”；由原来的行政命令式的工作方法转变为民主协商的方法，把老百姓推上民主政治建设的舞台，这无疑是基层民主政治建设的一大飞跃。明伦村通过加强村民自治，村干部的素质得到了提高，近几年来，村干部个人和村班子平均满意率都在90％以上，其中史松良连续两届被村民满票选为村委会主任。

2．村级集体经济发展壮大了，村民得到了更多的实惠。实行村民自治，极大地调动了人民群众的积极性和创造力。由于决策透明、科学，经营规范，管理民主，明伦村集体经济持续、快速发展，村民得到了更多的实惠。该村的集体企业以前由村干部亲属等几户人家固定承包经营，肥了少数，损了集体和多数村民的利益。新班子上台后，通过“三会决策”出台了经营项目招标承包责任制，使集体企业经营年收入从1995年的70万元增加到2001年的200万元，每户村民从企业经营中得到的年收入也从原来的不到2万元提高到5万元左右。近几年来，该村相继实施了一系列重大工程，如开办工业小区、建造农民乐园、实施旧村改造、提高福利待遇等，两个文明同步发展，投资环境得到不断改善，14家外地企业来村工业小区落户，仅厂房租赁一项，村里每年可增加收入80万元。2001年村级可用资金达365万元，比1995年翻了一番多；村民人均纯收入7088元，比1995年增长了87％。

3．干群关系顺了，农村基层稳定有了坚实的基础。明伦村在实行村民自治中建立了四项制度，进行经常性的干群沟通。一是“月末走访制度”。组织村干部以集体走访和分散走访相结合的方式，相对固定在每月月底用1-2天时间，对本村村民进行走访，了解群众在想什么、盼什么；二是实施“村务提议”制度，每位村民代表联系10户村民，征集村民意见建议后对村级事务提议，村民可以1人提议、多人附议的方式提议，党支部、村委会对提议事项限时进行处理、答复；三是党支部书记定期接待日制度，村支书每周至少固定一天时间，在村办公室接待村民群众来访或反映有关事宜，并及时予以答复和妥善处理；四是村干部“联户帮困送温暖”制度，结对到人，定期走访。通过这些制度，进一步畅通了沟通渠道，密切了干群关系，使村民真正感到有话可讲、有事可做、有难可求。现在的明伦村，村民猜疑的少了，对村班子放心的多了；讲条件的少了，对村里工作理解支持的多了；看“热闹”的少了，主动帮助工作的多了。正如一位村民所说的，过去老百姓对村干部请客吃饭盯得很紧，现在老百姓对村里必要的招待费开支也能理解和接受了。干群关系的改善，促进了社会稳定。近年来，该村没有大的民间纠纷和上访事件发生，1000多村民和400多外来人员各自安居乐业，相安无事，一个文明、安定、祥和、有序的生产、生活环境基本形成。

明伦村落实村民“四权”，推进村民自治的做法给我们不少有益的启示。

1．坚持党的领导，发挥农村基层党组织的领导核心作用，是推进村民自治的政治保证。扩大基层民主，推行村民自治，必须坚持党的领导，充分发挥农村基层党组织的领导核心作用，在党的统一领导下有步骤、有秩序地进行。明伦村村民自治的成功实践告诉我们，关键在于有一个战斗力和凝聚力强，能带领广大人民群众走向富裕和文明的党支部；有一个公道正派、有能力、有威信的党支部书记。党支部要善于运用民主和法制的手段，发挥组织、引导、协调、把关的作用，既不是长官意志，更不能包办代替；正确处理好农村基层党组织和村民自治组织的相互关系，党支部要敢于领导，善于领导，支持和保障村委会依法履行自治职能，村委会要自觉接受村党支部的领导，不争大小，不比高低，在村党支部的领导下，依法做好自治范围内的事情，形成整体合力。

2．坚持“以民为本”，真正相信和依靠群众，是推进村民自治的根本要求。明伦村扩大基层民主，推进村民自治的经验，很重要的一条就是坚持“以民为本”，坚持走群众路线，真正相信群众、依靠群众，切实做到村务活动让群众知情，重大决策让群众作主，村务管理让群众参与，干部作风让群众监督。明伦村的实践告诉我们，群众是最公正的，是有觉悟的。只要我们真心实意地搞民主，真正把权力交给群众，真正把群众的积极性创造性调动起来，并深入细致地做好组织引导工作，群众是能够管好自己事情的，村民自治是一定能够成功并取得实效的。

村民自治章程篇8

一是建立自治网络。在镇党委、镇政府的指导下,村委会专门设立村计划生育委员会,并建立计生自治小组,形成了“村党支部为领导、村委会为主体、村计生委具体实施、村计生协会协助实施、计生自治小组配合落实”的计划生育村民自治工作网络。

二是完善自治章程。古荥镇依法搞好建章立约,各村根据《村民委员会组织法》和“一法三规”、省《条例》等有关法律法规,在广泛征求群众意见的基础上,不断修订完善《村民自治章程》,依据《章程》完善《计划生育公约》,做到依法建章、依章立约、依约定规、依规理事。

三是明确自治途径。在镇党委、镇政府的领导和支持下,按照“事前参与、事中介入、事后评议”的原则,把计划生育的“四项民利”交给了群众。一是选举权,由村民直接选举村计生委主任、村民小组长,做到“村里的官村民选”;二是决策权,村“两委”在研究计划生育工作时,让村民直接参与决策,做到“自己的事情自己定”;三是管理权,定期召开村民会议,听取计划生育工作汇报,审议《章程》、《公约》的执行情况,讨论决定计划生育重大事项,做到“村里的事村民管”;四是监督权,各村建立村民议事会,设立了村务公开栏和连心箱,接受群众监督。

四是强化自治服务。开展计划生育村民自治活动,就是要进一步完善综合服务机制,从育龄群众的需要出发,为计划生育的主人服务好。古荥镇强化了“四个转变”,即由被动服务向主动服务转变,由单纯避孕节育服务向生育全过程服务转变,由盲目服务向按需服务转变,由单纯的生育服务向生育、生产、生活综合服务转变。

五是实现自治行动。实行计划生育村民自治就要相信群众、依靠群众。在开展计划生育村民自治过程中,古荥镇通过广泛的宣传、教育和引导,现代婚育观逐步代替传统婚育观,新的生育文化代替了旧的生育文化,村民更加主动地参与进来,计生国策化为人民群众的自觉行动。

在实现“五个自治”的过程中,控制政策外生育是关键,也是难题,为此,古荥镇把好了“三个关口”。

一是把好新生婴儿入户关。新生婴儿入户是人口和计划生育管理的一道重要关口,全镇建立了出生人员资格认定制度,凭《计生优先资格证》进行管理,加大依法查处力度。古荥镇党委、政府要求,相关部门严格把关,有效提升综合管理服务水平。派出所在办理新生婴儿入户手续时,必须核查新生婴儿父母的《计划生育证》、新生婴儿的《出生医学证明》或镇计生部门出具的计划生育相关证明,相关证件一律要求出示原件,否则不予办理。派出所每季向镇计生服务中心反馈一次新生婴儿入户名册,为计生服务中心加强管理提供依据。

二是把好生育优惠政策资格审核关。在古荥镇党委、政府的领导和支持下,镇村组在发放集体经济收入、集体福利、征地补偿款,调整责任田及办理相关业务,落实民生工程,兑现奖励和优待政策时,必须经计生部门按计划生育政策对人员资格审核把关。未经计生部门认定,凡发现拒不执行政策或私自为不符合条件人员发放福利金、办理业务,责令有关责任人限期收回所发款项,并对有关责任人进行党政纪处分。未经计生部门处理,政策外人员不得享受任何福利待遇。

三是把好社会抚养费征收关。长期以来,在对政策外生育的处理上一直存在着取证难、执行难的问题。当违法者接到《社会抚养费征收决定书》后,往往用转移资金、藏匿财物等手段逃避应付。针对这种状况,镇党委、镇政府在郑州市率先采取 “财产保全”措施,即在认定政策外生育者证据确凿,并对其下达征收决定书,但又不到诉讼期限时,为防止当事人转移资金或固定财产、抗拒缴纳社会抚养费,在镇党委、镇政府的积极协调下,由镇计生办提请法院介入诉讼,并冻结政策外生育者的银行账户、店铺、车辆、房产等财物,促使其依法及时、足额缴纳社会抚养费。