就地城镇化范文
时间：2023-10-15 21:41:59
就地城镇化篇1
关键词：就地城镇化;农村发展;村镇融合
中图分类号：F291文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）11-0057-06
一、引言
从《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出的“统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化”“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化”“促进城镇化和新农村建设协调推进”这三点可知，新农村建设和新型城镇化建设不是造城运动，而是着眼于城乡居民一视同仁地享受基本公共服务，实现人的发展。但是，实现“以城市群为主体形态”“有序推进农业转移人口市民化”①这一国家新型城镇化规划目标却是一个漫长的过程。因为，从2011年起，中国的城镇化率超过了50%，并且逐年上升，到2013年时达到了53.73%。按此估计，2030年中国的城镇化率将达到70%，此时仍有4.5亿农村人口，相当于整个美国、日本、加拿大人口数的总和。这意味着，在未来数十年内，仍将有数以亿计的人口长期在农村工作和生活，农村不可能消失，城乡二元结构也不可能马上消失。这些短期无法实现城镇化的人口适度集中居住的村庄，长期以来，由于规划建设管理不到位、公共设施投资与建设管理制度缺失等原因，村庄人居环境一直难以改善，甚至还有进一步恶化的趋势，突出地表现在四个方面：一是村庄布局散乱，农民乱建房;二是缺乏必要的生产生活设施;三是缺乏环卫管理，环境脏、乱、差;四是农房建设质量差、水平低，部分地区农房建设脱离功能片面追求面积。
因此，怎样让这些在短期内无法实现城镇化的适度集中居住在村庄的人口实现就地城镇化，也就是在新村镇经济社会融合、基础设施到位、基本公共服务健全的基础上，让约占中国总人口40%的适度集中居住在村庄的人口享受到发展成果，成为城镇化与新农村建设协调推进的新思路。人口城镇化率达到50%的欧洲发达工业化国家在农村发展和城镇化建设方面有哪些经验值得中国学习？在中国众多的城乡一体化示范县中，是否有就地城镇化的实践，它们具体是怎么做的？这些都需要进一步的考察，以此找出符合中国实际的就地城镇化方法。因此，本文接下来将从农村发展和城镇化建设方面的法规、政府管理农村建设的制度、技术性规划等方面
出发，考察以英法为代表的欧洲典型工业化国家在城镇化率达到50%以后的就地城镇化经验，并以对湖南省城乡一体化示范县之一的汉寿县的考察为例，分析其实现就地城镇化的具体实践。以此探索实现就地城镇化，推进城镇化与新农村建设协调发展的新思路，圆一个“和谐乡村、美丽乡村、把根留住”的美丽中国梦。
二、就地城镇化：欧洲农村发展与城镇化的经验
真正的城镇化意味着乡村以及乡村经济社会和环境不是城市规划之外的因素，而是同等重要的另一方面。城镇化与农村发展应该同步推进。城镇化的基本原则、社会地理意义在各个国家都是相同的，但是实现城镇化的路径和基本原则的表现形式则是不同的。欧洲基本上是以整理土地和建设农村居民点基础设施和公共服务设施的方式把原来的农村居民点改造为小城镇的。把有条件的村庄通过填充式的旧村改造而成为小城镇，同时取得了“一石二鸟”的效果。
1.完善的国家城乡发展规划
农村建设需要很好的规划引导，欧洲各国在对农村居民点进行基础设施和公共服务设施建设以前，都会坚持全国城镇化均衡发展的原则，制定国土和区域空间发展规划。其中，英国和法国的经验尤其值得借鉴。
英国在1942年出台的《斯库特报告》（Scott Report）的基础上出台了一系列关于乡村规划建设的政策和法规，如在乡村地区集中发展中心居民点的政策、《城乡规划法》《乡村法》《乡村和乡村道路法》等。这都充分表明了英国农村发展与城镇化建设的思路：规划先行，政府补贴随后，整理村庄土地，善待闲置住宅。在制定乡村发展规划时，政府主导保护乡村自然和历史，为乡村居民点提供基础设施和公共服务设施，引导乡村良性发展。
法国在1950年就出台了“国家镇乡规划”的规划指南，它是法国城乡规划建设的基本文件。该指南的基本目标是：推进所有地区建设他们未来发展所必需的基础设施，如道路、供电、供水和通信等;支持经济不发达地区;使用分区规划的方式决定需要支持的地区。
该指南的基本原则是：均衡发展，寻求在全国范围内实现工作岗位和基础设施的空间均衡分布;规划先行，从规划到建设，可以创新，树立样板;提携后进，坚持对经济、社会和环境处于困难地区的帮助;财政补偿，优先补偿落后地区，帮助他们摆脱困难。
2.政府主导基础设施和公共服务建设
据叶齐茂（2008）对传统欧盟国家的考察，传统欧盟国家农村社区拥有着相当完善的社区性基础设施建设，基础设施建设水平趋近城市。主要表现在以下方面：100%的农村社区实现了集中供水，当然，集中居住区周边的农业户仍然使用自备井供水;100%的农村社区建设了集中的雨水排放系统，住户自备了家庭化粪池和污水处理系统，使用卫生厕所，粪便由市政当局集中处理;100%的农村社区生活垃圾由市政当局集中收集和处理，没有垃圾堆放在房前屋后、水源地沿岸、泄洪道里、村庄内外的池塘里、村庄居民点的边缘地带等状况;100%的农村社区内部道路实现了砂石化，并且设置了路灯和交通安全标志;100%的农村社区集中区内实现农业生产活动与生活分开;100%的农村社区核心居住区内没有家庭养殖户;100%的农村社区设置了标准消火栓;100%的农村社区发展在地方土地使用规划的控制之下，而那里的住宅建设均受分区规划的制约;农村社区在空间形体上还是农村的，而在经济活动上却趋近城市。所有正式公共场所的建设需要由地方政府来投资。
3.就地城镇化：将旧村改造成为小城镇
欧洲基本是以整理土地和建设乡村居民点基础设施和公共服务设施的方式把原来的乡村居民点改造为小城镇的，即把有条件的村庄通过填充式的旧村改造而成为小城镇。以下是英国和法国的实践。
一是英国的实践。在英格兰，直到现在都在推行一项称之为“集镇”（Market Town）的政策。该政策鼓励发展集镇，以便给离开土地的农民提供就业机会。每个集镇有2000―3000人不等。当他们选择一个村庄，把它规划为集镇时，它原先是不是一个“集”并不重要，重要的是这个村庄是否有支持农村腹地发展的潜力。对于规划师来讲，一方面，他们考虑的是一个集镇与农村人口的关系，它是否能够成为地方服务中心，是否能够推进就业增长;另一方面，它是否有水源，是否有适合发展工业的土地，是否有便捷的公路，是否是它周围村庄的公共交通枢纽，在那里的人是否可以得到基本公共服务。
在今天的英格兰，大约有1030个这样的集镇。在英格兰农村地区还有另外一种称为“新城”（New Town）的小城镇，例如在伦敦郊区大约就有20个这样的小城镇。它们并不是完全新建的城市，而是在经过挑选的旧城镇的基础上加以扩大的工业发展中心、交通枢纽和就业中心。
二是法国的实践。在法国城镇化的前30年里，城镇化基本上就是建立新城，然后让这些增长极以蔓延的方式向外发展;在法国城镇化的后30年里，城市用地则是向内开发的，即在农村基础设施和公共服务设施的建设基本完成后，为了提高这些设施的使用效率，必然要在超过200米的住宅间进行填充式开发，同时，在公社边界内增加更多的居住人口。随着内城郊区向“城市中心”的发展，即一个郊区城市单元拥有了5000个就业岗位，这导致了法国城镇化的后30年城市区域面积的扩大。这个过程是城市蔓延的过程。
应当注意到，法国和欧洲郊区在城镇化过程中的蔓延不同于美国式的城市蔓延。法国和欧洲郊区的城镇化是城市郊区本身内在的和聚集的发育过程，实际上是郊区的中心城镇化。而美国式的城市蔓延是向外的和分散的郊区发育过程，以致美国的城市成为“无边的城市”。按照欧洲的做法，已经建成的基础设施的利用效率会因郊区的再城镇化有所提高，而美国式的蔓延则导致基础设施利用效率的下降和难以提高。
4.高城镇化率与统计口径
英国在第二次世界大战前就率先实现了80%的城镇化率。英国城镇化率如此之高的主要原因在于英国将独立居住的农户外的所有聚居的乡村居民点，包括村庄和镇的建成区部分，都称之为城市地区，本地居民就是城市人口。所以按照这一统计标准，其城镇化率高也不足为奇。这也是英国战前城镇化率超过80%，战后缓慢增长的主要原因。
如果按英国的标准，中国的城镇化率必然也会高出很多。在法国也规定，如果一个区域的住宅之间的距离不超过200米，人口超过2000人，那么，这个区域就是一个城市。反之，这一地区就是农村。德国也大体一样，2000人的聚集规模就叫城市，德国最小的城市阿尔尼斯（Arnis），只有350人。按此标准，中国绝大多数的村庄，尤其是北方集中居住的大村落，都应该是城市，以此为标准中国的城镇化率已经超过90%，当然，这和我们传统认识上的城镇化概念是不一样的。
5.欧洲国家就地城镇化经验的启示
欧洲发达工业化国家已经积累了长时期的就地城镇化经验。由于中国具有特殊的工业化道路、土地制度、户籍及其捆绑的福利制度，以及庞大的体量等，必须在符合中国国情的基础上借鉴这些经验规律。第一，城镇化的具体内涵是可以选择的，一个国家对城镇（化）内涵的定义和追求，一定程度上决定了这个国家要怎样的发展和什么样的生活方式。欧洲依附于地方特色建镇立制的就地城镇化模式，是值得中国借鉴的。第二，根据我国第六次人口普查数据，有2亿―3亿人的中老年农村常住人口，在未来20年内基本不具备城镇化的意愿和能力。他们有着共同的企盼，即村镇宜居、稳定和美丽。如果强行将他们“化”到城市，纵然能获得暂时的高城镇化率，但是，就业机会、生活保障、精神追求的残缺，都会让城市出现物质和精神上的“贫民窟”。为了服务好回乡人群，实现城乡人口顺畅对流，让农村更像农村，也让城市更像城市，新型城镇化需要就地城镇化作为补充。这才是高质量的城镇化，才是以人为本的城镇化。
三、我国湖南省汉寿县就地城镇化的实践
汉寿县是湖南省城乡一体化示范县之一。按照常住人口计算，2013年汉寿县的城镇化率接近40%;按照户籍人口计算，接近25%。假设汉寿县能一直保持较快的经济增长，并能顺利地覆盖公共建设成本，并完成相应的配套制度调整，城镇化率按照每年1.5个百分点的速度递增。到2020年时，汉寿县城镇化率为50%左右，城镇建成区面积为40平方公里。此时，仍然有40多万人的农村人口（占总人口的50%）分布在1996平方公里（占总面积的98.13%）的地域内。从这个角度看，汉寿县的城乡二元结构会一直持续下去。因此，城镇化不可能是以城镇“化掉”农村的。对此，汉寿县根据自己的自然、经济、社会条件，探索走出了一条“蛙跳式组团发展”道路，这种道路也是就地城镇化的典型经验。
1.蛙跳式组团发展的村镇化经验
湖南汉寿县“蛙跳式组团发展”（参见图1），即根据自身条件就地形成或依靠附近的中心形成，以主城区龙阳镇和经济开发区太子庙镇以及中间的株木山乡为核心的中心圈，以各个强镇为核心辐射周围乡镇的次中心圈，以及次中心圈辐射周围的中心村，中心村又辐射周围自然村的就地城镇化布局。汉寿县的中心圈位于该县两条主干道的交汇点，而次中心圈也基本位于主干道附近，所以中心与次中心虽然相隔开来，但有道路连接，可以发挥中心带动次中心，进而带动中心村与其他村的发展态势，是一种低成本，兼顾稳定与发展的经验。
图1蛙跳式组团：汉寿县的就地城镇化实践规划
具体来说，汉寿县是通过如下布局，实现就地城镇化的发展规划的。龙阳镇是县域中心，生活服务功能比较突出;太子庙地区随着汉寿经济开发区的建设，将更多体现工业新城的特点。两镇相距16公里，加上中间的株木山乡，形成地理面积164平方公里的“龙―株―太”中心圈。目前，“龙―株―太”区域已经纳入县政府统一规划、统一建设，因此可以逐渐实现完全城乡一体化。另外，根据人口密度和乡政府集中地建立多个次中心区，沿两条汉寿主干道建立经济发展轴，并辐射次级经济区。在原有两条主干道的基础上再增加两条由主中心区通往各次中心区的主干道，各次中心区由次级干道连接，并辐射村中心。各村中心分别沿各经济区和公路靠拢，“一城两带多组团，山水林城相融合”的汉寿发展规划就此形成。
2.罐头嘴镇：村镇融合的就地城镇化实例
在城镇化发展中，汉寿县罐头嘴镇按照“以镇带村、镇村互动、共同繁荣”的思路，以建设成为一个“社会经济繁荣、人民生活富裕、村镇环境优美、社会全面发展的汉寿县经济强镇”为目标，制定了罐头嘴镇城镇化发展总体规划，并以此为依据逐步开展各项工作，促进了全镇城镇化快速、有序发展。罐头嘴镇村镇化发展道路的主要内容为：以交通为纽带，以土地整理为基础，以村集体为依托，促进人口和土地的适度集中，调整产业结构和发展布局，形成“一心、一点、三区、二轴”②的发展格局，从而实现产业协调发展、居民收入增加、生活水平提高和社会全面发展的城镇化目标。
（1）以交通为纽带，形成经济辐射网。罐头嘴镇的交通较为便利：沅水大桥的修建使县镇连接更为紧密;205省道12.5公里，纵穿南北;县道罐六线7.4公里，军红线13.5公里，贯穿东西;乡级公路已经全面硬化，村级主干道硬化率达到90%。在未来发展中，罐头嘴镇将对军红线、罐六线和S205省道进行提质扩容，拉通南北两条环形网，并对主要居民点的土石路进行硬化。高效便捷的交通网建设，一方面，将缩短罐头嘴镇各地区的距离，降低地区经济发展成本。另一方面，以交通干道为发展轴线，可实现镇区与农村、中心村与基层村之间的紧密联系，共享公共服务设施，并围绕主要道路分布，培育布局合理的村镇居民布局结构。最后，依托主要交通干道，构建镇区及中心村发展的经济发展辐射网，带动镇域范围内各个地区发展，且为三级镇村体系的形成提供纽带联结。
（2）人口适度集中，构建三级镇村体系。长期村庄建设的无序性，使得罐头嘴镇平均每村居住人口规模小，集聚性弱，住宅布点分散，人均宅基地占地面积大，土地浪费严重，不利于土地的高效集约发展，人地矛盾突出。此外，分散的人口布局大幅度提高了基础设施建设的成本及配置难度，导致现实中基础设施普遍缺乏以及已有设施使用效率低下、隐形浪费严重等问题。
针对上述问题，罐头嘴镇采取了两方面的措施，以促进人口的适度集中。第一，逐步实行“撤村建居”，对村庄进行重组改造。如将保南村、张家汊村及红光村部分地域范围纳入老镇区管辖范围，将南赶村并入桥头村，新建居住点及配套设施。第二，“沿路村镇化”，围绕主要道路，引导人口向道路“线型”集中。罐头嘴镇将省道两侧50米范围，县道和镇道30米范围内规划为宅基地，通过行政措施约束、政策奖励等手段，引导农民逐步向主干道两侧定居。该措施不仅能够借助便捷的交通，降低基础设施建设的成本，而且能够实现以130平方米左右的路边宅基地，置换分散布局时平均面积超过1亩的宅基地，大大节约土地的使用，创造出额外的耕地，促进土地的进一步集中和规模化利用。借助人口的适度集中，罐头嘴镇将逐步形成方便生产生活、发展协调、布局合理的村镇居民布局结构，形成“镇区―中心村―基层村”三级镇村体系。详见表1。
表1罐头嘴镇三级村镇体系规划
等级范围人口比重
（%）规划人口比重
（%）中心镇老镇区、桥头区11.2150.00中心村洛水口村、新建村、
村19.4713.24基层村周家湖、红光村、
保北村等13村69.3236.76
资料来源：根据调研数据整理。
（3）土地规模经营，调整产业发展布局。罐头嘴镇人口的适度集中分布为土地的集中和规模化经营提供了可能。原有分散的、占地面积较大的宅基地通过约定面积的路边宅基地的置换和土地整理，创造出更大面积的耕地。在土地规模经营和人口适度集中居中的前提下，罐头嘴镇抓住机会，对镇域产业结构进行了调整和规划，建设以“一心、一点、三区、二轴”为核心的产业布局：以中心镇为核心发展区，主要发展商贸服务业。以桥头发展区（中心村）为一点，将其建设成区域商贸和物流的集散中心。借助各中心村的区位优势，分别发展观光农业、高效农业和特种养殖产业。详见表2。
表2罐头嘴镇村镇职能结构规划
职能层次规划人口比重
（%）主要经济职能中心镇11.21镇域的政治、经济、文化、服务、
科技、产业中心;商贸物流中心中心村19.47镇域服务中心、加工业、劳务输出基层村69.32种植业、养殖业等生态、高效农业
资料来源：根据调研数据整理。
（4）就地城镇化的实践效应。汉寿县的城镇化道路探索，是以就地城镇化为核心，以村镇融合为特色，实现居民生活水平和本地经济增长、城镇发展和农村发展的多方共赢。不同于“离土离乡”及“先增长后发展”的传统城镇化发展模式，罐头嘴镇的就地城镇化实践较好地处理了城镇化与农村发展之间的关系。
第一，借助人口的适度集中和土地整理，罐头嘴镇“创造”了新的耕地，并以此获得了必须的建设用地指标，巧妙地解决了城镇化建设过程中耕地减少和建设用地指标缺乏的问题。
就地城镇化篇2
关键词：农村产业融合；就地城镇化；路径
随着我国经济发展进入新常态，传统产业的转型升级以及资源环境的制约使得大中城市难以再承受大规模农业剩余劳动力的转移；同时，传统的以大工业为推动力带动农民“进城”为主的城镇化衍生出的“城市病”和“农村病”愈发凸显。在此双重背景下，探索以农业自身发展为推动力，带动农民“不离土不离乡”就地城镇化，将成为新时期我国城镇化发展进程中亟待破解的一个重大课题。
一、农村产业融合与就地城镇化的内涵
（一）农村产业融合的内涵
农村产业融合是以农业为基本依托，通过农业与第二、第三产业的融合发展，拓展农业产业链条和产业功能，形成农业生产、农产品加工流通、农资销售和农业休闲旅游等新兴业态，借此推进农村产业协调发展和农业竞争力提升，实现农业现代化、农村繁荣和农民增收。［1］在农村产业融合发展中，一产是基础，二产是水平，三产是引领，即农业为二三产业发展提品基础，农产品的加工、特色农产品开发等第二产业通过对农产品的加工带动一产的种植业和第三产的餐饮业、住宿业、旅游业的发展；第三产业的现代服务产业、休闲旅游业的发展，促进了农业产业审计，增强了种养业和农产品加工业的发展后劲。可见，农村产业融合发展是农业与二、三产业共赢与发展的过程，是当前我国推进农业现代化的现实选择。
（二）就地城镇化的内涵
就地城镇化是相对于农民的进城城镇化而言的。在我国传统城镇化发展的实践历程中，主要形成了以乡镇工业带动农民“离土不离乡”的就地城镇化发展模式和以城市大工业带动农民“离土又离乡”的进城城镇化发展模式。农村人口不向大中城市迁移，而是在原有的居住地实现生产和生活方式的由传统到现代的转变。但与20世纪80年代乡镇工业（与农业联系较少的工业）带动的农民“离土不离乡”的就地城镇化不同，这里所指的就地城镇化是以农业、农村、农民的内生力量为依托，在不改变农业性质，不对外转移农业人口的情况下，通过农业自身的纵向融合以及农业与工业、服务业等非农产业的横向融合发展，推动农民“不离土不离乡”，就地实现生产方式和生活方式由传统到现代的转变。可见，这种就地城镇化发展模式既能规避乡镇工业带动就地城镇化进程中农民兼业、进厂不进城的半城镇化现象，也能缓解进城城镇化进程中农业抛荒、农村三留守等“农村病”以及交通拥堵、住房困难、环境污染和雾霾严重等“城市病”，是以“人”为核心的新型城镇化的重要实现形式。从农村产业融合与就地城镇化的内涵界定中不难发现，农村产业融合是我国农业现代化的重要实现形式，就地城镇化是我国农村、农民的现代化，二者统一于我国的“三农”现代化。同时，农村产业融合本身也内涵了农业生产方式的现代化，农村产业融合所搭建的农业产业化、农业与工业融合、农业旅游业等新的产业体系既为就地城镇化发展提供了重要的产业支撑和物质基础，也为农民生产方式和生活方式的变革提供了引擎。此外，农村的就地城镇化也有利于土地的集约化、规模化生产，大量农民就地接近转移就业也为农村产业融合发展提供了人力和市场支撑。可见，农村产业融合与就地城镇化不是单向的表征关系，而是互为动力，相互促进，是当前我国破解“三农”难题的重要抓手。
二、农村产业融合推动就地城镇化发展的机理
农村产业融合推动就地城镇化发展的内在机理与城镇化发展的动力规律是相契合的。城镇化发展的动力规律表明：农业发展是城市化发展的初始动力，在城镇化发展的初级阶段，农业发展的推力和工业化发展的拉力成为这一时期城镇化发展的主要动力；随着城镇化水平的提高，进入城镇化发展的高级阶段，以信息技术和服务业为代表的第三产业逐渐成为推动城镇化发展的主要动力。农村产业融合内涵了三大产业的交融互动发展，从其互动发展的模式看，一是农业自身的纵向融合即农业产业化；二是农业与二三产业的横向融合；三是农业与高新技术、信息技术的融合发展。这三种典型融合模式其实质都是依托农业大力发展第二、第三产业，通过发挥农业的基础动力、第二产业的根本动力，第三产业的后续动力来推动就地城镇化发展，并以此来实现农民就地就近的产业转移及生产生活方式的转换的。其具体机理为：
（一）农业产业化推动农民就地城镇化
农业产业化强调工业、服务业等商业活动在农业生产中的融合与延伸，它以市场为导向，旨在将农业的产前、产中和产后各环节联结为一个完整的产业链，从而实现种养加、产供销、农工贸一体化经营。农业产业化是农业生产模式的重大变革，是推进农业经营规模化、市场化、现代化的有效途径。［2］农业产业化的发展在一定程度上提高了农业的生产率，为城镇化的发展提供优质高效的农产品。在农业产业化经营体系中，以农业企业为中心的上下游企业部分属于工业产业，如肥料制造业、农产品加工业等，部分还属于第三产业，如物流运输业、农业技术开发等。这些企业尤其是农产品加工业、农产品销售、储藏、运输企业，就业门槛相对较低，对农业剩余劳动力就地就近进行产业转移提供了产业支撑，一定程度上缓解了经济新常态下农民工结构性失业问题。此外，对农业进行产业化生产经营能够优化并提高农业和农村经济结构水平，提高农产品附加值，拓宽农民就业增收渠道，为农民就地城镇化奠定了经济基础。伴随着农业工业化、产业化发展，农工贸相关产业逐渐向农业产业园区聚集，而农业产业区不是孤立存在的，它必然需要农业产业工人、需要配套的基础设施等，随着产业的发展和基础设施的完善，农业区人气、财气逐渐聚集，小城镇逐渐形成。
（二）农业与工业、旅游业融合发展带动农民就地城镇化
农业与工业的融合发展简称农业工业化，从广义上讲，农业工业化是指用现代化的工业设备和技术装备农业，如用现代的生物技术、种植技术、信息技术等改造农业，提高农业的生产效率，用现代工业的经营理念和组织方式来管理农业的生产和经营。［3］其实，农业工业化其实质就是工业化。工业化的实质是一个产业升级和发展的过程，也是一个各产业生产经营方式向规模化、社会化、专业化发展的过程，还是一个社会由自然经济观念向商品经济观念全面转变的过程。具体而言，农业工业化推动就地城镇化一方面是指立足农村实际，用工业化理念、思路对农业生产方式进行脱胎换骨的改造，使农业劳动生产率得到迅速提高，为农民就地城镇化提供生产要素支持；另一方面，要依托农业抓工业，围绕工业抓农业，实现农业资源工业化，带动农民产业工人化，以工业和农业相互融合促进城乡经济协调发展。农业与旅游业的融合发展就是依托农业生产、农村风貌和农民生活而发展起来的休闲农业、都市农业等。农业与旅游业的融合发展，一方面能够促进城乡之间人员与物质的交流，打破农业、农村、农民相对封闭状态，使现代文明在农村得以传播和普及，促进农民生活、生产观念的城镇化和现代化。通过农业与旅游业的融合发展还能带动农村经济的发展、基础设施的完善，使农民在自己的家园就能享受到城市的生活条件；另一方面，农业与旅游产业的融合发展所形成的休闲农业、乡村旅游业属于劳动密集型产业，就业层次多，涉及面广，可以吸纳大量的农村剩余劳动力就近就地非农化，还可以充分发挥女性、老年劳动力等农村弱势劳动力的作用，实现劳动力多元化就业，为农村剩余劳动力的就地转移提供了新路。［4］
（三）农业与高新技术、信息产业的融合发展带动农民就地城镇化
农业与现代高新技术的融合发展，产生了工厂式农业、塑料大棚、玻璃温室、无土栽培、沙地种植，水体养殖等技术，摆脱了农业因气候、环境等自然条件带来的发展难题，大大提高农业生产率，为城镇发展提供了充足的粮食保障，也为工业生产提供了充足的生产原料，进而推动了农业剩余劳动力不断向非农产业转移。同时，农业与现代技术的融合发展改变了“面朝黄土背朝天”的劳动局面，并且农业信息化使得精准农业得以实现，不仅可以帮助农民从繁琐劳累的劳作中解放出来，而且能够实现高层次的耕种细作，无限提高农业的劳动生产率，使农民的生产方式越来越现代化，农民与城里人的区别仅仅在于生产的产品不同，赚钱的方式不同，农民不再是身份的标签，而是与工人一样成为一种职业。此外，互联网+农业的发展，通过云计算、物联网、移动终端通信以及人工智能等技术的支撑为农产品、农业旅游提供服务平台，很大程度地提高了城乡交流的频度和层次，为城乡一体化水平不断向更高级的阶段发展提了供源源不断的动力。
三、农村产业融合推动就地城镇化发展的实现路径
农村产业融合推动就地城镇化发展，其基本要义就是强调在不放弃农业优势、不改变农业性质，通过发展以农业为核心的农业产业化、农业工业化、农业旅游化发展，促进农业生产、增加农民收入、提高农民素质、改变生活方式，让农民过上与城市人一样的生活，最终实现农民就地就近城镇化。要实现这个目标，需要从以下几个方面着手：
（一）加大对农村产业融合发展的政策支持
农村产业融合发展是农民就地城镇最可靠的物质基础和动力。但是，农业作为弱质性产业，走以农业为核心的产业融合发展之路必须要依靠政府给予政策上的大力倾斜和支持。当前，尽管我国政府一直把“三农”问题作为全党工作的重中之重，不断加大对农业、农村的投资力度，但主要以农业直补、农业基础设施的投入为主，缺乏对农村产业发展这一促进农村内生发展模式的支持力度。因此，政府一方面要利用一些宏观调控措施或制度促进农业与其他产业价值链进行交叉、重组、整合以形成新的产业形态，另一方面，政府要注重对农业农村的财政支持的针对性和实效性，增加必要的激励规制，促进其他产业加入到农业竞争中。具体而言，要对农村产业融合发展的项目给予资金支持并通过市场准入、税收扶持、人才引进等方面给予政策性支持；同时积极引导金融资本投向农业开发，农产品生产等项目，在建立完善的农村金融组织体系和完备的农村金融市场的基础上，引导金融组织支持农村产业融合发展过程中所需的各项资金。
（二）加强农村产业融合推动就地城镇化发展的制度供给
农村产业融合推动就地城镇化发展需要建立和完善相关制度为其保驾护航。目前，影响农村产业融合带动就地城镇化的制度因素主要有土地制度、户籍制度、社会保障制度等。一是深化土地制度改革。土地制度改革是推进农村产业融合发展以及农民就地城镇化的关键因素。农村的土地制度包括农村土地承包制度和农村宅基地制度。土地制度改革关系到农民生产方式的变革，农户宅基地制度的改革有助于农民生活空间的转变和农民的生活方式转变。土地流转不畅和农村宅基地的闲置，既影响农村产业融合难以规模化、集约化发展，又在一定程度上造成土地资源的浪费。因此，要进一步加强和完善农村土地制度，明晰土地产权，健全土地流转机制，实现土地的所有权、承包权、经营权三权分置，进而引导土地经营权有序流转，从而促进土地的适度规模经营和土地的有效整合，为农村产业融合发展带动就地城镇化提供最基本的物质条件。同时要探索农村宅基地退出机制，通过以宅基地换房等形式，为分散的农村向中心村集聚提供制度支撑。二是深化户籍制度改革。打破城乡二元户籍制度是实现城乡生产要素自由流动的前提。因此，户籍制度改革的方向是在给原来严格控制人口迁移的政策松绑的同时，拆除户籍壁垒，改革户籍制度与福利挂钩的局面，同时要改变就业、社会保障、就学等制度规定中对户口的特殊要求，建立符合市场经济发展的现代城乡户籍管理制度，以实现城乡居民的自由迁徙，进而为农村产业融合推动就地城镇化发展提供要素支持。三是深化社会保障制度改革。影响农村产业融合推动就地城镇化发展的最大难题就是农民的社会保障问题。虽然近几年农村医疗、养老覆盖率较高，但不能否认的是这是一种低水平的全覆盖。其实，低水平的社会保障是阻滞农村土地的有序流转的最大障碍，也抑制了城乡劳动力资源的双向流动，很多农业科技人才望农村低水平的社会保障而却步。因此，政府要加强对农村社会保障的投入力度，多途径的筹措社会保障性资金，寻求有效的城乡社会保障体系的衔接机制，并通过城市反哺农村加快城乡社会保障一体化，缩小城乡社保差距，才能为农村产业融合发展提供最基本的土地、人才等生产要素。
（三）加大对农村教育的投入
农民是农村产业融合与就地城镇化的主体，以农村产业融合发展推动就地城镇化，一方面需要农民提高素质技能，适应大量机械化作业和企业化管理这种新型生产和管理方式；另一方面，也需要通过农民文化素质的提高来改变传统后的小农思想。对此，要强化农村的基础教育，加大对农村基础教育的投资，完善农村教育培训体系，提高农民的整体素质，改变农民的思想观念。此外，还要努力探索农村教育的办学体制，发展与农村环境相配合的职业教育、成人教育培训，培训的内容除了包括现代农业技术和农业经营知识外，还要强化对农民进行农业性质与农业功能、农业政策及农业文化、农业管理、农业法律等农业教育，同时对于培训费用、设施、师资方面要给予支持。通过扎实的基础教育和农业技能及管理培训，为农民提供现代文明社会所需要的最基本的知识与技能，使农民不再是愚昧落后的传统农民，而是有知识有文化有技能的现代新型农业产业工人，从素质上和身份上拉近农民与城镇居民的距离。
（四）加强小城镇的建设
小城镇是农村产业融合带动就地城镇化的空间载体。农村产业融合发展推动就地城镇化发展并不是在原地城镇化，也需要农村人口通过农业产业的发展、农业企业集聚等方式引导村庄合并，形成小城镇。由于小城镇就业门槛低，就业风险低，生活成本相比大城市较低，天然地成为农民就地城镇化的载体。因此，政府要科学规划小城镇建设，要立足于当地的资源优势，科学编制产业规划，发展以农业企业、特色加工业、商贸流通和旅游服务业为主要类型的特色小城镇。同时要注重小城镇功能的完善，加大对小城镇基础设施和商业、科技、教育等社会化服务体系的建设，为农村产业融合推动就地城镇化发展提供空间支持。
参考文献
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就地城镇化篇3
“十三五”期间，农村实现小康可从基础设施建设入手
广大中西部农村的居住环境和公共设施还有很大提高空间。一些行政村还没有入村公路，村内道路没有路灯、没有硬化和绿化；绝大部分行政村没有自来水、下水道，饮用水、厕所卫生状况堪忧；与此同时，我国出现了产能过剩现象。对照农村的情况可知，产能过剩并不是全社会基础设施水平已经高到无法再进一步提高的绝对过剩，而是由于短板过短，落后地区消费能力不足造成的相对过剩。提高农村基础设施水平，能够吸收过剩产能，尤其是低端过剩产能，缓解去产能压力，促进供给侧改革。以笔者调研的河南省禹州市火龙镇盆亓村美丽乡村建设为例，该村建成水泥路面17公里，使用水泥3440吨、石子16480吨、沙子9314吨、塑料管道2万米，包括绿化和安装路灯等合计投资500万元。据初步匡算，全国69万余行政村，扣除东部发达地区，假定中西部地区有50万个行政村都做到道路硬化，仅水泥一项就可消化产能17.2亿吨，并可消化其他产能，如石子82.4亿吨，沙料46.57亿吨，塑料管100亿米。盆亓村是一个2700人的大村。禹州市也有投资300万元的小行政村，取二者中间值400万元计算，则50万个行政村可带动投资2万亿元人民币。当然，上述数字还很粗略，有待于进一步精确化。农村基础设施建设在消化产能的同时还会带动上游生产、中游基建、下游维护方面的就业，尤其会带动低端劳动力的就业，其综合经济社会效益是十分明显的。它既是补齐短板，促进社会现代化水平整体提高的过程，也是打赢全面建成小康社会攻坚战，实现精准扶贫的落实过程。我们欣喜地看到，“十三五”规划中，农村自来水普及率要达到80%。
农村基础设施建设完成后，还要进一步提高农民收入，使农村小康稳定地保持在一定水平上。提高农民收入应增收和节支双管齐下。目前我国农民人均土地资源少，增收途径有限，而节支尚有较大余地。在基础设施改进和公共服务完善的基础上，“十三五”期间可着力解决以下几点。
一是提高农村医疗和医保水平。县域完善农村医疗体系，每村配备1～2名专职医生，做到小病不出村；为农民建立较为完善的医疗档案。关于农民医疗报销，目前已有新农合医疗保险，可进一步扩大农村新农合报销比例，实行特病大病特别救助，消除因病致贫现象。在此基础上，适时推出全国统一的医疗保险体系。
二是提高养老金数额。以河南为例，目前农村60岁以上老人每月有60元的养老保险。可按照各地具体情况将养老金提高至300元左右水平，使老年农民维持一定生活水平。
三是逐步实行直到高中阶段的义务教育，提高农村教学水平。这个问题的关键是在校舍建设的基础上建立一支稳定的、高素质的教师队伍。可按照发达地区工资情况制定全国统一的教师工资标准，由国家财政统一发放；到贫困地区任教的老师可由当地财政再适当增加补助，确保高素质教师留在欠发达地区任教。教育内容方面取消高中阶段的文理分科，注重扩大学生知识量，增强阅读能力，提高学生基本素质。高考内容也做相应改革，录取上实行按照人口比例分配录取名额的方式。教师队伍稳定后、教学内容改进后农村的教育水平、全社会的人口素质都会相应大幅提高。
四是农村实行供暖供气。农村供暖供气可以采取沼气等清洁能源技术。沼气生产能消除农村环境污染物，提高农村环境水平，使绿色和环保成为促进经济发展的动力源。管网可采取国家、地方财政补助，农户出资的方式建设；也可以采取市场化运作方式，由民营公司投资运营。
权利均等化是消除城乡差别的关键
“十三五”期间，如果农村在基础设施、公共服务、社会保障几大方面达到与城市居民权利均等化，那么城乡差距就会极大地缩小，人口流动问题、户籍制度问题都会相应得到缓解，城乡二元结构也会得到较大程度的消除，农村的小康社会也就基本建成了。当然，这些工作都需要党委、政府的强力推动。应当说，新常态下推动全面建成小康社会是各级党委、政府的重要主体责任。
就地城镇化篇4
【关键词】城镇化 失地农民 就业安置 制度经济学
城镇化是农业人口逐步向城市聚集和农村劳动力向非农产业转移，从而实现农民市民化、就业非农化的社会经济发展过程。随着城镇化进程的推进，城市不断向扩张，建城区面积越来越大，城镇周边农村逐渐纳入到城镇范围内，与此同时，城郊农村的耕地也逐渐被城镇新建的各种建筑或基础设施所取代，农民失去了赖以生存的生产资料及生活保障来源，生计受到严重影响。解决农民的就业问题并使失地农民融入现代社会，是城镇化过程必须解决的重要问题。
一、城镇化进程中农民失地现状与就业安置方式
（1）城镇化进程中农民失地现状。城镇化是世界各国经济和社会发展的一般道路，也是我国未来发展的战略选择，对我国承接信息化、提升工业化、接轨国际化、提前基本实现现代化，必将发挥着重要作用。然而，伴随城镇化进程的推进，失地农民的数量也与日俱增。有学者估计，1990年至2003年的13年间。全国失地农民的总数超过6500万人，而且每年以250万至300万的人数递增，2020年我国失地农民总数将达1亿人。预计到2030年我国失地农民将达到1.1亿人以上。其中有5000万以上的农民既失地又失业。而从动态来看，这一数字可能达到8000万人。
（2）现行失地农民就业安置方式。在计划经济年代，政府征用农民的土地，按政策的规定，需要把失地农民安置在国有企业就业，国家用行政手段解决了失地农民的就业问题。但是，随着市场经济体制的逐步建立和完善，劳动力资源的配置也由以行政手段“分配”为主，逐渐向以市场配置为主转变，无论是大中专毕业生，还是部队退役军人，抑或是国企下岗职工，基本上通过市场化的方式实现就业，求职者与用人单位双向选择。在这样的背景下，政府显然不可能通过行政手段，把失地农民强行安置进国有企业，因为企业拥有自主用人的权利，政府不能干预。目前，政府征用土地基本采用一次性经济补偿的方式，让失地农民自谋职业。政府给予失地农民的土地补偿款严重低于被征土地的实际市场价格，而政府却以远远高于土地补偿款的市场价格把所征用的土地向房地产开发商出售，从中攫取巨额利润。被征土地转让价格与补偿款之间的巨大差距，驱使城市政府热衷于经营土地，而失地农民的权益却严重受损。
二、现行就业安置方式的制度经济学解释
虽说征地补偿款四个组成部分之一的“土地补偿费”最终由农村集体经济组织转发给原土地承包者，但往往要截留一部分。这样，本来就非常低的征地补偿款，真正发放到失地农民手上就所剩无几了。当失地农民坐吃山空有限的补偿款之后，很快便会陷入生计无门的境地，由此常常引发与地方政府间的矛盾与冲突，对社会和谐稳定与城镇化进程造成不良影响。既然以数额有限的货币补助作为对失地农民进行就业安置的手段已经严重侵害了失地农民的权益，那为什么会成为地方政府解决就业失地农民就业问题的主流措施呢？这或许不能完全用“按法律法规执行”来解释。从制度经济学视角看，有以下几方面的原因：
（1）集体所有的土地实际产权不清。政府之所以能以低价从农民手上获得土地，又以高价转让给开发商，是因为农地的集体所有属性，农民仅拥有土地的承包权和使用权，不能自由买卖土地，事实上，农地的集体所有属性存在产权不明晰或产权主体不明确的弊端。
（2）制度供给与制度需求的均衡。尽管多数地方对于城镇化进程中的失地农民采取给予一笔征地补偿款的方式，让失地农民自谋职业进行就业安置。然而，由于长期农业生产养成的职业惯性，并非所有的失地农民都愿意参加技能培训和接受职业介绍：有些失地农民即使愿意参加培训，因为年龄和文化水平等原因未能获得用人单位的聘用，最终也可能放弃参加培训的打算，政府对失地农民就业安置的制度供给，和失地农民对就业安置制度的需求最终达到一个均衡点，实现制度的均衡，制度均衡的结果，往往是政府对失地农民采取货币补偿的方式，让失地农民自谋职业。
（3）就业安置制度变迁的路径依赖。从经济学角度看，路径依赖是指“人们过去的选择决定了他们现在可能的选择”。也就是说，我们以往选择了某种路径，便习惯被长久地锁定在这一路径上，因为改变这一路径需要支付成本，因此，人们往往不愿意改变既定的路径，在GDP导向的绩效考核制度下，地方政府领导为了加快经济发展，刷新GDP数字，以谋求自身职务晋升的政绩资本，普遍热衷于搞城市扩张与建设的政绩工程，但对失地农民的就业安置却不愿意投入过多，也不愿意变革与创新工作思路，因为失地农民的就业安置既要花费财政资金，又无法展现政府官员的政绩.
三、促进失地农民就业的制度创新建议
（1）改革对地方官员以GDP为导向的绩效考核制度。要转变地方政府的施政观念，重视对失地农民的就业安置，首先要变革对地方政府官员的考核制度，要彻底改变唯GDP至上的政绩考核导向，而应该把民生工程的实施及成效当作考核的重要指标，特别是把失地农民的就业安置作为民生工程中的专项考核指标予以突出，并提高该指标的分值权重。
（2）制定专门针对失地农民就业问题的政策法规。应出台专门针对失地农民就业问题的政策法规，如《失地农民就业保障条例》或《失地农民就业安置条例》。在《失业保险条例》中，明确规定失业农民失业保险费的缴纳办法，包括出资主体和缴费标准，由于失业农民没有雇主，且失业保险费本身并不高，建议从征地的增值收益中提取，由政府缴纳，失地农民不必缴纳失业保险费，失地农民享受的失业保险待遇参照城镇职工失业保险待遇标准。
就地城镇化篇5
关键词：城镇化；失地农民；就业
受各种因素影响，很多失地农民面临着“务农无地，就业无岗，社保无份，创业无金”的尴尬处境，由此产生的局部问题已扩展成为具有一定普遍性的社会问题，对我国社会改革的进程及和谐社会的建设具有消极作用。可见，加强对失地农民的就业问题进行研究具有重大的现实意义。
一、失地农民就业的现状分析
为了更好地了解失地农民就业的现状，分析其可能面临的困境，以便探求失地农民就业问题解决的对策与建议，笔者选择了江西省G县作为调查地点。本次问卷调查共发放120份调查问卷，回收115份，有效问卷 107份，问卷有效率达到93%。问卷内容包括失地农民的基本情况、社会保障情况、就业状况和培训状况等。
1. 年龄结构：样本中年龄在16周岁以下有25人，其中男15人，女10人，占23.3%；16至60周岁（女55周岁）有71人，其中男33人，女38人，占66.4%；60 周岁（女 55周岁）以上有11人，其中男5人，女6人，占10.3%。
2. 文化程度：从样本调查来看，失地劳动力（即男16至60周岁、女16至55周岁）有71人，其文化程度分别是：小学及以下文化程度33人，占47%，初中文化程度29人，占40%，高中及以上文化程度的9人，仅占13%。从文化程度看，失地农民主要以中小学文化程度为主。
3.社会保障情况：调查数据显示，16周岁以上失地农民有82人，其中参加失地农民养老保险的有26人，占31.7%；参加城乡居民养老保险的有36人，占43.9%；没有纳入任何社会保障的有20人，占24.4%。参加城乡居民医疗保险的有82人，占100%。从社会保障情况来看，失地农民基本上参加了医疗保险，但参加养老保险的人数偏低。
4. 就业情况：此次调查的失地劳动力有71人，土地被征收后，有7人有稳定的工作，占9.9%；有43人目前有工作，但工作不稳定，占60.5%；有21人没有工作，占29.6%。从就业情况看，失地农民工作不稳定或无工作占多数。
5. 失地农民的就业性质：经调查，在有就业岗位的47人中，从事纯体力工种有27人，约占57%；从事技术型工种8人，约占17%；从事服务型及其它工种为12人，约占26%。从就业性质看，失地农民大多从事体力劳动。
6. 失地农民的就业途径：经调查，失地农民找工作通过亲戚朋友介绍的有31人，约占43%；中介机构推荐的有24人，约占34%；其他途径有16人，约占23%。从就业途径来看，失地农民主要通过亲戚朋友介绍工作。
二、失地农民就业面临的主要困境分析
（一）失地农民规模大，就业率低
因失地问题导致失业的人数也在增加，失地农民就业率低下的问题在全省普遍较为严重。从调查和统计结果中我们也可以发现，G县劳动力范围内的失地农民的失业率达29.6%，远超过发达地区的失业率19.1%。
（二）失地农民技能偏低，结构性失业严重
G县失地农民文化水平偏低，初中以下文化水平人数占87%，且大部分没有一技之长，只能从事一些没有技术含量的工种。而工业的进步，技术的发展需要大批技能性人才，很多企业进行技改后对普工需求相对下降，对技术工人需求增多，并且大部分企业倾向于招聘高学历人才，认为高学历人才能提升其企业形象，这无形中对失地农民就业不利。所以G县经常会出现企业用工难、失地农民就业难现象，结构性失业严重。
（三）失地农民自主创业难
据调查，G县失地农民选择自主创业的只有2%，且大多选择投资资金少、技术水平低项目如农家乐、餐饮服务、汽车美容服务等，但由于没有创业经验也未进行过市场调查及任何培训，关门停业的现象时有发生。
四、完善失地农民就业的对策建议
（一）健全完善失地农民社会保障制度
一是建立完善失地农民养老保障制度。目前G县已在全县实施了针对失地农民的养老保障政策，从调查情况来看，失地农民对这一政策还是比较满意。失地农民养老保障制度不但要纳入国家统筹的制度笼子里，使失地农民享受同等的保障待遇，而且各级政府要拿出有效的防控措施，在征地前就要拿出失地农民保障方案，预存好失地农民保障资金，确保失地农民应保尽保。
二是建立失地农民失业保险制度。有就业就有失业，对于失业，目前行之有效的制度是失业保险制度，一方面可以保障失业者失业期间的基本生活，另一个功能是促进失业者的再就业。西方国家在失业保险制度方面比较成熟，将失业保险与职业培训、职业介绍等促进再就业等政策结合起来，形成了促进就业的服务体系。建立失地农民失业保险制度，对于失地农民来讲，能起到就业“托底”作用，同时也能实质性改善他们的就业状况。
（二）强化失地农民培训机制
首先，要合理设置培训机构。当前职业培训主要由公共培训机构和有培训条件的企业负责，而对于失地农民这一特殊群体，则要充分整合现有的培训资源，由公共培训机构和社会培训机构共同负担失地农民的培训，公共培训机构应该由农业部门、教育部门、科技部门、民政部门、劳动部门以及各行业协会、农村经济合作组织等等，社会培训机构主要有职业技术学校、各类成校、具有资质的各类职业教育中心和培训机构等。其次，要有针对性地抓好培训。失地农民具有明显的年龄、文化与素质上的差异，所以在进行就业培训的过程中，要有针对性，要按照就业需求设置专业，培训时间有长期也可短期，培训方式可以单一也可以交叉。再次，培训内容要全面，既要有文化知识方面的，也要有经营知识、专业技能、创业思路方面的，还要有就业观念、就业心理等方面的内容，既提升就业能力，也提升就业观念。
（三） 拓宽就业渠道，促进失地农民就业
一是大力发展第三产业。经济发展是解决就业问题的根本途径。据测算，每投资100万元可提供的就业岗位，重工业是400个，轻工业是700个，第三产业是1000个（梁达，2014：p13）。因此，第三产业的发展是带动就业的龙头，且第三产业的一些工种对劳动者素质要求不高，它能为失地农民提供更多更适合的就业机会和岗位。因此大力发展第三产业，是解决失地农民就业的一个重要平台。
二是转变企业用人观念，为失地农民提供就业岗位。根据G县劳动部门对园区企业的调查了解，大部分企业用工要求都非常高，特别是学历和年龄方面要求高，一些普工岗位都要求高中以上甚至大专以上学历，年龄大部分要求在20～45岁之间，而失地农民大部分学历不高，年龄偏大，再加上部分企业对当地失地农民存在偏见，认为本地人不好管理等等，导致失地农民在本地园区企业就业率不高。因此政府引进企业入园时，可以与征地单位签订提供一定数量或一定比例岗位的协议，可以用经济手段和优惠政策降低劳动力成本，针对企业解决失地农民的用工，实施优惠政策，如社保补贴、岗位补贴等。
三是鼓励失地农民自主创业。在就业思想上，政府要加大宣传，积极引导失地农民转变思想观念，摒弃传统的、落后的农民意识，摒弃之前坐吃山空、依靠政府、依靠政策的错误观念，积极参加政府和各社会机构组织的创业培训，要变被动为主动，不断提高自身素质，有意识地积极参与社会竞争，抓住创业机会，实现自主创业；在政策扶持方面，如对失地农民创办个体、微型和中小企业可以考虑在税收政策上给予扶持，实行低税收制度，适当降低增值税和所得税税率，对特殊困难群体经营可实行免税，以减少创业风险；在资金扶持方面，对在创业资金方面有困难的失地农民，采取财政贴息，给予小额担保贷款扶持。
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就地城镇化篇6
——以陕西安康市为例
Discussion on the Construction Path of New Urbanization of Qinba Mountains Region：
Case Study of Ankang City in Shaanxi
柯亮 KE Liang
（陕西学前师范学院管理系，西安 710100）
（Department of Management，Shaanxi Xueqian Normal University，Xi´an 710100，China）
摘要： 新型城镇化是我国建设现代化国家的必经之路，也是全面建成小康社会，实现中国梦的重要内容。人的城镇化是新型城镇化建设的核心要义，当前，我国经济社会发展进入了新常态，政府在新型城镇化建设进程中，主要做好基本公共服务均等化、保障社会公平正义和民生民权，为推进新型城镇化强基础、增动力。本文以地处秦巴山核心区域的陕西安康市为例，分析了安康秦巴山区域新型城镇化建设的现状及存在问题，进而分析政府主导的新型城镇化发展模式中地方政府职能转变，探索提出基于安康秦巴山区域就近城镇化建设的可行路径。
Abstract: Urbanization is not only the necessary way to modernization, but also the important task to build a well-off society in an all-round way and to achieve the Chinese dream. In the course of the construction of new urbanization, human´s urbanization is the core. In face of the new normal of economic and social development, to adjust measures to local conditions and complete the equal basic public services is the important content in order to achieve social equity and justice and to safeguard the people´s livelihood and civil rights. In this paper, this paper takes Ankang of Shaanxi province which located in the core area of municipality Qinba mountain as an example, analyzes the status situation and existing problems of the construction of the new type of urbanization of Ankang-Qinba mountains domain, thus analyzes local government function transformation on the basis of new government-led urbanization development pattern, explores and puts forwards the feasible path of nearby urbanization construction based on Ankang-Qinba mountains region.
关键词 ： 安康秦巴山区域；新型城镇化；政府职能转变；就近城镇化
Key words: Ankang-Qinba mountains region；new urbanization；government function transformation；nearby urbanization
中图分类号：F299.27 文献标识码：A文章编号：1006-4311（2015）20-0007-03
0引言
秦巴山区域是国家确立的集中连片特困地区中跨越的省市最多、区域面积最大、相互差异最大的地区，新型城镇化建设的潜力巨大。国家批复《秦巴山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011－2020年）》目标在于使扶贫开发和秦巴山区域发展形成合力，解决区域经济发展落后，城镇化建设滞后、人民生活水平低等问题。安康地处国家秦巴山集中连片特困地区的核心区域，国家主体功能区的划分、南水北调中线工程等重大国家决策，对安康秦巴山区域新型城镇化建设产生了较大的制约和影响。
自然资源禀赋及国家政策决定了安康秦巴山区域新型城镇化建设道路不能走传统的城镇化道路，而是要坚持从实际出发，从人口、城镇、村庄分布出发，以实现人口城镇化为核心，按照《安康市城镇体系规划大纲》，在提升城镇化水平、提高公共服务效率、促进新型城镇化建设等方面，以全新的思维视角和思路措施，探索特色新型城镇化建设的有效路径。
1安康秦巴山区域新型城镇化建设现状及存在问题分析
国家启动新型城镇化建设以来，安康市以构建城乡全覆盖的规划体系指导要素接纳区域基础设施和公共服务设施配套，增加区域承载力，带动农村人口向中心城镇转移、向工业园区和现代农业园区转移、向新型社区和避灾扶贫移民安置点转移，不断探索新型城镇化建设途径，城镇化建设水平不断提高，改革的红利、内需的潜力、创新的活力逐步开始成为安康秦巴山区域新型城镇化建设的新动力。2014年，安康市城镇化率超过41%，按照《安康市城镇体系规划大纲》，确定到2020年，全市城镇化率达到55%；到2030年，城镇化率达到65%。
从全国范围内城镇化发展状况来看，全国东部发达地区和西部地区大城市先行发展相对较好，中西部地区中小城镇发展相对滞后。安康秦巴山区域由于受地域条件、发展理念、户籍制度等方面的限制，城镇化建设长期落后于全国水平，城镇化推进过程中也存在一些问题。
一是农民工及其家庭生产生活方式没有与城镇建设相同步，呈现出半城镇化现象。从实际情况来看，安康市区及所属区县、乡镇，部分农村居民在城镇自购住房并迁入城镇后，仍然保留农村居民户籍，生活和居住尚不能完全融入城市。
一方面，早期进城的农民工因受城市户籍和社会保障制度等的约束，不能及时落户城市，不能与城镇居民同样享有医疗、养老、低保等方面的保障，成为城市边缘人群。另一方面，随着中央“三农”政策越来越好，农村经济发展逐步繁荣，70%以上的进城农村居民开始不愿意放弃农村户籍附带的一些优惠政策，更有“逆城镇化”现象发生。再一方面，农民工就业大都集中于不稳定部门，从事脏、苦、累的工作，很难进入国家党政部门、企事业单位，就业的不稳定，较大地影响了进城农民工职业技能的提升，对农民工有效融入城市也造成了障碍。农民工不能享有城市居民的子女教育、医疗卫生、计划生育、社会救助等公共服务。总的来看，安康当前的新型城镇化建设尚处于初级阶段，半城镇化现象突出，新型城镇化建设还有很长的路要走。
二是人口城镇化没有与土地城镇化相同步，存在伪城镇化现象。从区域城镇化建设情况来看，安康秦巴山区域城镇化建设基本延续了传统城镇化模式，由地方政府主导，往往以“经营城市”的理念搞新型城镇化建设，推行以工业园区建设推进城镇化建设，地方政府在大量征收农民土地后，变更土地性质，建设工业园区或者由房地产开发企业搞房地产开发。农民在获得失地补偿或安置后，如果不能有效提升就业能力增加收入，未能及时获得有效的就业技能培训，不能及时转为城市居民，享有城市居民的教育、医疗和养老等相应的社会保障，就会对新型城镇化建设的质量形成较大影响。从新型城镇化建设中人口城镇化和土地城镇化两个具体指标来看，在安康秦巴山区域新型城镇化建设的实践中，土地城镇化速度大大超出人口城镇化的速度，人口城镇化建设明显滞后的伪城镇化现象突出，而这一现象在全国来说也比较普遍。
三是新型城镇规划与人口集中搬迁居住规划没有同步，产业集聚先于人口集聚。传统的城镇规划以工业园区规划为前提，城镇居民区规划往往随着园区或工厂的变化而调整，资本带动劳动力分布的趋势十分明显。基于此，安康秦巴山区域新型城镇化建设表现出较高的土地城镇化水平和较低的人口城镇化水平并存现象，部分城郊农村土地已经被全部征收，居民仍然保持着农民身份。这样的城镇化发展形态明显不利于推进新型城镇化建设，也不利于农村居民平等享有城镇化建设的成果。安康秦巴山区域新型城镇化建设过程中，市场在资源配置方面没有起到决定作用，随着《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》的，各地区也相应地开始调整原有规划设计，在新一轮新型城镇化规划中，要更加注意围绕人的城镇化来开展城镇规划，逐步实现农村居民的有序城镇化。
2安康秦巴山区域新型城镇化建设过程中政府职能构建
根据安康秦巴山区域特殊的地理环境和资源禀赋，在新型城镇化建设的过程中，地方政府应当着眼现实,把新型城镇化作为推动经济增长、结构转型和社会发展的重要战略，加强制度设计和体制改革，着力破解新型城镇化障碍，不断调整政府职能，选择适合区域城镇化发展特色的路径。
在思想认识方面。解放思想仍然是秦巴山区域各级政府永恒的课题，要充分认识城镇化的核心是实现人的城镇化，重点是解决好农村居民在居住环境、公共服务、就业结构和消费方式等方面公共服务的均等化问题。推进政府、居民，尤其是农村居民深刻体认新型城镇化为他们的生活带来的巨大变化和真切实惠，以及在秦巴山区域推进新型城镇化的重大意义，进一步统一思想，提高认识，扫清大家在思想认识上的障碍，持续、健康、有序推进新型城镇化建设。
从政府职能的角度来说，就是要转变政府长期以来主导城镇化建设的思想认识，把主要职能放在搞好新型城镇化建设的公共服务上，不断推进公共服务均等化，使农民进城无后顾之忧，进而顺利融入城镇，实现城镇化。
在建设路径方面。总结我国城镇化建设经验，从调查研究的实践来看，安康秦巴山区域新型城镇化建设不宜走传统城镇化建设的老路，在顶层设计上应遵循就近城镇化的路径，一方面提高城镇现有公共服务承载能力和水平，有序推进在城镇居住的农村居民实现身份的城镇化，另一方面积极动员真正居住在山区里面、政府无法提供便利公共服务和农村居住条件差的居民搬迁到集中规划的农村社区或避灾扶贫移民安置点居住。在新型城镇化建设过程中，政府应当从提供基本公共服务出发，让农村社区居民逐步适应城镇生活，逐步融入到城镇中来，不断推进新型城镇化建设。
在政府职能方面。在新型城镇化建设过程中，地方政府要准确定位，坚持市场主导，不越位不缺位。地方政府应当转变角色，不断提高提供均等化公共服务的能力，加强农村社区公共服务配套设施建设，推进农民生活方式市民化，统筹安排并保障城镇化农民在养老、医疗、住房、就业等方面的权益，尤其是要结合当地产业发展规划，加强农民就业培训的针对性和实效性，提升他们的职业技能和就业能力，使农村居民不断享受到城镇化带来的各项福利，为实现农民生活城镇化向身份城镇化转变打好基础。从而不断降低政府在城镇化建设中的影响，使城镇的发展最终依靠市场的力量来推进。
3安康秦巴山区域就近城镇化建设政策建议
从安康秦巴山区域推进新型城镇化的现实选择来看，农民就近城镇化是较佳选项。推行就近城镇化既可以避免“异地城镇化”带来的经济社会问题,又可以更大限度地解决“三农”问题，有利于扎实推进经济持续健康发展，满足农民群众追求幸福生活的愿望。
从六次人口普查数据来看，安康市城镇人口所占比重分别为8.53%、6.92%、8.26%、9.52%、18.9%、34.6%，整体上呈现出人口迅速城镇化的趋势，人口城镇化的核心位置仍然未变。从安康新型城镇分布来看，人口城镇化趋势存在中心城市向重点城镇发展的特点，接近80%的新入城人口表示，更加希望实现就近城镇化。特别是《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》的，使安康城镇综合体系建设更加完善，产业布局逐渐实现合理化。
第一、坚持把人口城镇化放在核心位置。土地的城镇化为新兴城镇区域基础设施建设做出了重要贡献，但也存在较明显的发展质量和效益的不平衡。新型城镇化就是要以人的城镇化为核心，通过深化制度改革，转变人的生产方式和生活方式，保证经济的健康持续发展。随着陕南移民搬迁工程深入实施，大量山区农民搬迁入城镇社区集中居住，在安康秦巴山区域新型城镇化建设过程中，更应当吸取传统城镇化的经验教训，坚持以人为本理念，积极推进精准扶贫，围绕人的城镇化提供社会公共服务和保障，不断提高人口城镇化的数量和质量，用新型城镇化建设助力人的自由、全面发展，扎实推进经济持续健康发展。
第二、坚持把就近城镇化作为首要路径。改革开放30多年来，我国城镇化建设持续发展，截止2014年底，城镇化率达54.77%，城镇常住人口7.49亿人。从全国来看，已经进入城市型国家，安康的城镇化水平与全国水平还有较大差距，发展潜力巨大，选择合适的城镇化发展模式，对于提高城镇化质量和效率，实现经济社会跨越式发展具有重要意义。从可行选择来看，就近城镇化模式，既可以解决城市生态环境约束，有效防治“城市病”，推进农民不断融入城市生活，又能为农业现代化发展、农村精英的培养提供人力资源保障，有利于推进农业现代化建设，更好地维护社会和谐，推动建设低能耗、低污染、低排放的生态城市。在当前发展的关键期，安康秦巴山区域新型城镇化建设要坚持走就近城镇化之路，以小城镇建设为重点，优化区分城镇空间，完善城镇公共服务。
第三、坚持把产业布局作为重要支撑。产业是提高城镇化水平和公共服务水平的重要支撑。安康秦巴山区水、林、生物、矿产等资源丰富，要利用这些优势资源，充分发挥市场作用，科学配置资源要素，让区域资源优势转化为产业优势。从安康秦巴山区域城镇化发展现状来看，要坚持走差异化、特色化的新型城镇化道路，提高城镇产业布局规划，扶持一批城镇当地龙头企业，大力发展农产品深加工，延长农业产业链，促进农业现代化，积极利用现代信息技术，发展现代生态产业。还要大力发展服务业，全面发展生产型服务业、生活型服务业和公共服务业。产业型、生活型服务业可以便利人民工作和生活，提高就业水平。通过做好产业布局，提升产业集聚度，促进区域经济协调发展。
第四、坚持科学构建新型城镇综合体系。安康秦巴山区城镇体系建设相对滞后，市区、县城、乡镇、农村四级城镇功能划分不够科学，在推动城市与城镇协调发展方面尚需加强。一是要通过合理构建市区、县城、乡镇和农村四级城镇综合体系,形成网格式、串珠化的新型城镇布局,为农民就近城镇化提供现实选择。二是要推进产业和城镇的融合发展，搞好产业集聚区和农民居住区的有效结合，充分吸纳农村居民就近转移就业，不断提高农村居民的就业能力和收入水平。
综合而言，秦巴山区域新型城镇化建设既是国家城镇建设发展推动的结果，也是改变人口城乡二元结构，推动农民市民化的结果，更是经济且发达地区实现经济社会跨越式发展的必然选择。在秦巴山区域新型城镇化建设过程中，政府要因地制宜，科学规划，科学规划产业布局，构建符合区域实际的城镇化综合体系，不断坚持人口城镇化的核心位置，就近建设城镇、发展城镇，使广大农民更多地享受城镇化带来的系列成果。
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就地城镇化篇7
关键词：城镇化；城镇化质量；中国城镇化；城镇化健康发展
中图分类号：F291.1 文献标识码：A 文章编号：1005-0892（2013）09-0005-12
一、引言
城镇化是中国把落后的二元经济社会结构转变为一元现代化结构的重大历史任务，是最终缩小以至消除城乡差别和地区差别的必然要求，是工业化和信息化的促进器、服务业大发展的必要条件、根本解决“三农问题”和实现农业现代化的基本途径之一，也是扩大内需和增加就业的最大潜力。中国城镇化水平虽然仍然比发达工业化国家低二十多个百分点、发展的潜力也很大，而且与2011年国内生产总值的89.9%的非农化率（即二、三产业产值占国内生产总值的比重）和就业的65.2%的非农化率（即二、三产业就业人数占全国总就业人数的比重）相比，城镇化水平总体上仍然落后于工业化和经济发展水平，但是改革开放初期城镇化严重滞后于工业化和经济发展的状况毕竟有了很大的改观，城镇化率已经超过50%，而且每年还按照1%左右的较快速度在推进。中国城镇化现在面临的主要问题已经不是速度太慢、水平太低、严重滞后于工业化和经济发展水平，而是城镇化质量方面存在的缺陷，提高城镇化质量是中国现在城镇化健康发展的关键，所以必须着力提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展。为此，必须着力弄清中国城镇化质量方面现在存在什么问题、其产生的原因何在、应该怎样有效解决。
二、中国目前城镇化质量方面存在的问题
所谓城镇化的质量，也就是城镇化的健康状况，主要体现在城镇化与工业化、农业现代化和和经济发展的关系是否协调合理，人口非农化与人口城镇化的关系是否协调合理，人口非农化和城镇化与土地非农化和城镇化的关系是否协调合理，人口城镇化与城镇建设和管理是否协调，城乡差别和包括城镇化差别在内的地区差别是否缩小，城镇的空间布局和数量规模结构是否合理，城镇的基础设施、住房、交通、环境、就业、社会治安的状况如何，是否存在严重的“城市病”和“农村病”等。如果城镇化这些方面的关系做到或者趋向协调合理、这些情况已经或者正在在改善、“城市病”和“农村病”已经消失或者正在缓解，就是质量提高或者高质量、健康的城镇化；否则就是质量下降或者低质量、病态的城镇化。以上述这些城镇化质量应该包含的内容作为标准分析，中国城镇化在质量上现在也存在以下十个方面的主要问题。
（一）“半城镇化”现象突出
人口非农化和城镇化主要就是农民非农化和城镇化。完全意义上的城镇化应该是农民在城镇就业并且同时成为市民。所谓“半城镇化”是指农民已经进城务工经商，实现了非农化，但是身份还是农民，没有实现市民化，还不是市民，还不能享有与城镇居民同等的权利和福利保障待遇，这就是中国农民工现在的状态，表明农民城镇化滞后于农民非农化即人口城镇化滞后于人口非农化，使得农民工问题特别突出，难以摆脱弱势群体和边缘化的地位。也有学者把这种情况称之为“伪城镇化”、虚假的城镇化，认为农民工并没有真正实现城镇化，把农民工算作城镇人口是虚增城镇人口和城镇化率。中国2012年52.6%的城镇化率是不完全的、有“水分”的，其中包含有部分“半城镇化”的人口。2012年农民工总量达到2.6261亿人、其中外出农民工1.6336亿人，如果完全扣除这一亿多进城务工的农民工，只计算城镇户籍人口，中国现在的城镇化率就只有不到40%。虽然改革开放初期城镇化严重滞后的状况有了非常大的改观，但是由于城镇化的不完全或质量不高，使得中国依然没有根本改变城镇化滞后的状况，人口城镇化仍然滞后于人口非农化，还必须通过提高城镇化质量来加快城镇化步伐、推进健康城镇化。
（二）城镇化滞后于工业和经济发展
工业化是城镇化的发动机，城镇化是工业化的促进器，二者必须协调发展、同步推进。如果工业化超前，城镇化滞后，就会使得工业发展缺乏市场和条件，从而延缓工业化的进程，无法实现发达的工业化；如果工业化滞后，城镇化超前，则会形成“过度城镇化”，带来严重的“城市病”和“农村病”。发达工业化国家的非农化率（即二、三产业产值和就业人员的比重）高达90%以上，城市化率一般为80%左右。2011年，中国按照国内生产总值比重计算的工业化率是46.8%、非农化率是89.9%，按照就业人员比重计算的工业化率是29.5%、非农化率是65.2%；按照包括进城农民工在内计算的城镇化率是51.27%，按照城镇户籍人口计算的城镇化率只有不到40%。由此可见，中国现在的城镇化水平总体上仍然落后于工业化和非农化水平（也就是人口城镇化滞后于工业化、人口非农化），依然需要积极稳妥推进城镇化。
（三）工业化、城镇化和农业现代化不同步
农业现代化与工业化和城镇化也必须同步协调推进，只有同时实现这“三化”，中国现代化的历史任务才能真正完成。如果没有工业化和城镇化的发展，会使得农村剩余劳动力没有出路、经济技术条件缺乏，农业现代化也不可能实现。假若农业现代化滞后，也会使得工业发展缺乏市场和条件、工业化和城镇化对劳动力和土地的需求不能得到有效满足，从而拖工业化和城镇化的后腿；还可能出现大量贫苦农民盲目涌进城市，也会形成“过度城镇化”，带来严重的“城市病”和“农村病”。而且，城镇化不仅是农民向非农产业和城镇转移，城镇数量增加、规模扩大的过程，同时还是城市先进的生产方式和生活方式向农村普及、城乡差别逐步缩小以致消失、城乡一体化和农业现代化实现的过程，如果城镇化只是城镇的土地面积和人口增加，没有相应的城市先进的生产方式和生活方式向农村的普及、城乡差别的缩小和农业现代化的推进，甚至把城镇化搞成剥夺农民、损害农民利益的过程，那就是另一种类型的“半城镇化”或有害的病态城镇化。
农业机械化程度、农业劳动力比重、城乡收入差距是衡量农业现代化的重要指标。发达工业化国家的农业机械化率为90%左右、农业劳动力比重不到10%、城乡差别基本消失。2011年中国的综合农业机械化率则是54.8%，农业劳动力占全社会从业人员比重依然高达34.8%左右，城镇居民人均可支配收入是21810元，农村居民人均纯收入是6977元，前者是后者的3.126倍。这些情况表明，中国现在的农业现代化落后于工业化和城镇化，存在另一种类型的“半城镇化”，极不利于城镇化的健康发展，更需要加快农业现代化的步伐。
（四）“两个非农化和城镇化”不协调
所谓“两个非农化和城镇化”是指农民到非农产业就业和成为市民、农业用地转变为1商业和城镇用地，这是工业化和城镇化的必然趋势，工业化和城镇化的过程，也就是“农民非农化和城镇化”及“农地非农化和城镇化”的过程。二者必须适度同步协调发展。否则不是占用农地过多，导致土地资源的浪费和大量无地、无业、无社会保障的“三无农民”的出现，严重影响粮食安全和社会稳定；就是农民进城过多，造成“过度城市化”，产生严重的“城市病”和“农村病”，形成大面积的“贫民窟”，导致农村衰败凋敝。而且，这两种情况最终都可能形成或扩大城镇的贫民阶层。因此，必须正确处理“农民非农化和城镇化”与“农地非农化和城镇化”的相互关系，实现二者的协调合理。这一点对人多地少、人地矛盾十分尖锐、人均耕地大大低于世界平均水平、农民数量巨大、“三农”问题突出的现阶段的中国，更是显得特别重要。中国现在城镇化质量不高，不仅表现为农民城镇化滞后于农民非农化、人口城镇化滞后于人口非农化、工业化和城镇化与农业现代化不同步，城镇化滞后于工业化和经济发展、农业现代化滞后于工业化和城镇化，而且还表现为“两个非农化和城镇化”不协调、农民非农化滞后于农地非农化和城镇化、农民城镇化滞后于农地非农化和城镇化。由于人口非农化和城镇化主要就是农民非农化和城镇化、土地非农化和城镇化主要就是农地非农化和城镇化，所以农民非农化和城镇化滞后于农地非农化和城镇化，也就是人口非农化和城镇化滞后于土地非农化和城镇化。2011年中国城镇化率是51.27%，比2010年提高1.59%；2011年全国批准建设用地61.17万公顷，其中转为建设用地的农用地为41.05万公顷，转为建设用地的耕地为25.30万公顷，同比分别增长26.3%、21.6%、19.4%。据报道，改革开放以来“在长达30年的时间内，我国的城市建成区面积扩大了4倍，但城镇人口只增加了1.6倍”。据有关研究，中国现在有数以千万计的“三无农民”。这些情况表明，中国现在农地城镇化的速度快于人口城镇化的速度，农地非农化和城镇化的提高速度要比农民非农化和城镇化的提高速度快得多，说明现在城镇化占地增长过快、过多、利用效率不高，也不利于城镇化的健康持续发展。
（五）城镇化地区差异较大、发展不平衡
中西部城镇化滞后于东部城镇化、地区差异较大、发展不平衡也是中国现在城镇化健康发展存在的一个突出问题。2011年中国东、中、西部地区的城镇化率分别为61%、47%和43%，中、西部城镇比率比东部低14%和18%，而且中、西部与东部城镇化的差距还呈现出扩大的趋势，如表1所示。这也是提高城镇化质量、实现健康城镇化必须解决的问题。
（六）城镇规模结构不尽合理、城市集中度@偏低
城镇规模的大小受到自然条件、人口、经济、社会、技术等多种因素的制约，由于这些因素极为复杂，所以一个大国的不同规模城镇的构成情况也会比较复杂，不可能主要是特大城市，也不可能主要是小城镇。城镇规模结构（即大中小城市和小城镇的构成）是否合理，最重要的是要看城市规模及其构成所带来的经济效益。城市可以产生集聚效益和规模效益，并且随着城市规模的扩大而上升，但城市规模并不是越大越好。在城市经济学文献中，有不少理论论证了最优城市规模的存在。两位美国布朗大学的经济学家发现，城市的净集聚效应首先随着城市规模扩大而急剧上升，在达到峰值之后缓慢下降，因此与城市规模之间的关系呈倒u型变化，而城市最大集聚效应的峰值大致处在250万～380万人规模。王小鲁和夏小林（1999）也发现规模在100万至400万人的大城市，净集聚效应最高，超过这个规模区间，净集聚效应逐渐递减，而规模小于10万人的城市，则无法发现净规模收益。城市规模过大，不仅降低集聚经济效应，而且会产生愈益严重的城市病。
改革开放以来，中国各种规模等级的城市都有所发展，大城市数目增多，长江三角洲、珠江三角洲、京津冀等地区甚至出现了城市群、带、网。2008年，100万以上的大城市和特大城市的数量为56座，共14898万人，每座城市平均266万人，分别比2001年提高了37%、61%和18%，与中小城市和小城镇相比，提高的比例几乎都是最高的（只有中等城市的数量比2001年增加了39%，略高于大城市和特大城市）。随着大城市和特大城市的扩张，其占全国城镇人口的比重也由2001年的24.7%，提高到2008年的30%，提高了5.3个百分点。从总体上看，中国城镇规模结构呈现出大城市数量不足，小城市和小城镇数量过多，城市集中度偏低，少数大城市规模又过大的特征。2008年，我国100万以上的大城市和特大城市数量仅为56座，中小城市数量则多达599座，50万以下的小城市513座，平均人口不足1万人的小城镇更多达19234座。不同规模城市数量结构的不合理直接导致了城市平均规模过小、集中度偏低。2008年，中国城市平均规模为49万人，远远低于最优城市规模的下线；而数量巨大的小城镇平均规模则不足1万人。但另一方面，部分特大城市则规模巨大。2011年北京、上海、重庆的人口都超过了1000万，超过500万的城市也达到12座。而且，这些超大型城市人口还不包括没有户籍的常住人口，如果把这部分人口计算在内，则这些城市的规模就更加巨大，如北京就超过了2000万人。这种城镇规模结构，既不利于提高城镇的总体效益，又可能产生更多更严重的“城市病”。
（七）部分地区存在“被城镇化”现象
这是指农民在城镇没有稳定的就业、被动地成为城镇居民的现象。现在有的地区为了追求高城镇化率、取得农民的土地、开发房地产、实现农业规模经营等，采用行政手段，“拆村并户”，给农民城镇户口、廉价住房和一定的经济补偿，使农民“被上楼”、被动地实现城镇化。这种城镇化，即使农民最初是愿意的，但由于不是工业化和经济发展的结果，不是水到渠成，而是拔苗助长，容易产生“城市病”，导致“过度城镇化”，是不稳定的病态城镇化。进城农民虽然有房住，但就业没有保证，也不能享受城镇的社会保障，不仅不能在城镇真正安居乐业，而且难以在城镇扎根，甚至可能沦为“三无农民”。
（八）部分地区存在“”城镇化现象
这是指城镇化速度过快、过急、过猛，超过工业化和经济发展水平的现象，也是一种“过度城镇化”、病态城镇化。农民过多、过快进入城市，城市数量和空间范围、人口规模的超速扩大，缺乏产业支撑，会发生严重的“城市病”和“农村病”。过度的城镇化会超过经济社会的承受力，恶化生态环境，大量过多占用资金和资源，牺牲农村和农业发展，加大城镇就业压力，形成大面积的贫民窟，危害社会治安，难以保持社会和谐稳定。虽然我们认为中国城镇化总体上不是“过快、过猛、过急”，但并不排除部分地区存在“”城镇化现象。比如部分地区把城镇化简单片面地理解为大征地、大拆迁、建新城，把城镇化搞成“房地产化”、“造城运动”，在产业和经济没有相应发展的情况下，盲目追求城镇规模扩大、城镇数量和人口增加，结果城镇一方面存在棚户区，另一方面又出现了大量闲置房屋、烂尾楼、被称之为“鬼城”或“鬼域”的荒芜的新区或开发区。还有的地方只是在公路两边盖起几排楼房，就宣布建成一个小城镇，没有产业和市场支撑，有城无“市”，有镇无“产”，实际上是“唱空城计”。这种“空壳化”的城镇化，不可能持续发展。
（九）城镇化存在“贵族化”倾向
城镇化的“贵族化”，是着眼于满足少数富裕阶层的高档需求，不顾广大普通市民的需求和承受能力，片面追求高楼、广场、新奇、高档、宏大、气派、奢侈、豪华、洋化、现代、超前的城镇化现象，豪华别墅积压过剩，普通住房严重短缺，不惜工本和不顾资源环境的承载力，大搞“人造景观”、刮“造景风”，不仅造成资源大量占用和浪费，导致房价居高不下，使得中低收入城镇居民买不起房、租不起房，而且让普通老百姓在城镇生活不是更加快捷、方便、舒适，而是更加拥堵、不方便、难受，有的城市甚至使得普通市民出现了乘车难、看病难、子女入托难、上学难、理发难、修鞋难的现象。
（十）城镇建设滞后，城市生存条件不佳，环境质量不优
尽管改革开放以来中国的城镇建设有了突飞猛进的发展、大小城市都发生了翻天覆地的变化，还出现了许多新兴城镇，但是与发达国家的城市状况相比，尤其是相对于中国城市人口快速增长、人口流动日趋频繁、经济发展和收入水平提高引起的需求扩大和变化而言，城镇建设仍然滞后。虽然月前中国的城镇化不能说是病态城镇化，但是也存在多种质量问题和不同程度的“城市病”。房价居高不下，还有超过1亿人居住在“棚户区”和危旧房之中。不少城市的交通、排水、垃圾处理等基础设施建设赶不上城镇发展和人民群众不断提高的要求，交通拥挤堵塞，“京城”成了“堵城”，城镇暴雨成灾的现象此起彼伏，甚至在网上出现了“到武汉去看海”、“到北京去看海”的调侃照片，环境污染严重，汽车及其尾气排放激增，大城市空气质量普遍较差，多数时间看不到蓝天白云，接连出现大范围的雾霾天气，城市污水成为江河湖泊的主要污染源，垃圾围城的现象也不少见。
以上情况表明，中国现在的城镇化质量不高。这里需要指出的是，上述不利于城镇化健康发展的问题，特别是人口城镇化滞后于人口非农化（也就是农民工非农化滞后于市民化）、人口非农化和城镇化滞后于土地非农化和城镇化（也就是农民非农化和城镇化滞后于土地非农化和城镇化）、人口城镇化滞后于工业化和经济发展、农业现代化滞后于工业化和城镇化、中西部城镇化滞后于东部城镇化、城镇建设和管理滞后于人口城镇化等“六个滞后”，表面上看来主要是城镇化的数量问题即城镇化率的高低问题，所谓“人口城镇化滞后”似乎也就是城镇化率偏低。但是，城镇化率是正常合理还是过高或偏低、城镇化是超前还是滞后，主要是城镇化质量问题，而主要不是数量问题，其判断标准不是城镇化率的绝对数量的多少，而是按照人口城镇化与工业化、农业现代化、经济发展、农民非农化、土地非农化和城镇化、城市建设的相互关系和城市健康状况来衡量的，是相对而言的。因为，仅凭城镇化率的绝对数量不能准确判断城镇化率是正常合理还是过高或偏低、城镇化是超前还是滞后，更重要的是城镇化的质量状况。比如，部分拉美国家虽然城市化率较高，但存在严重的“城市病”和大而积的“贫民窟”，就是超前的病态的“过度城市化”。而且城镇化水平的内涵包括城镇化数量多少和质量好坏，城镇化水平的高低，不仅是城镇化率的高低，更重要的是城镇化质量的高低即健康状态的好坏。所以说上述中国城镇化现在存在的十个方面的问题、六个滞后现象，主要不是城镇化的数量问题，而是质量问题。
三、城镇化质量问题存在的原因和提高的主要任务
中国城镇化现在的质量之所以不高，存在上述十个方面的问题，其原因也是多方面的。
首先是对城镇化的必然性、发展的规律性、中国的特殊性和中国特色城镇化道路的认识还不足，存在害怕城镇化带来“城市病”，没有清楚地认识到工业化、城镇化、农业现代化、人口非农化和城镇化、土地非农化和城镇化、人口城镇化与城镇建设和管理等相互之间的关系，对中国究竟应不应该实现城镇化和如何合理推进城镇化开始也不是很明确，在实践上自然也就难以正确处理和有效解决城镇化与工业化和农业现代化的关系、农民非农化与城镇化的关系、两个非农化和城镇化的关系，难以避免“半城镇化”、“滞后城镇化”“被城镇化”、“式城镇化”、“过度城镇化”、“贵族化城镇化”、城镇化建设和管理滞后等现象的出现。
城乡有别的户籍、劳动就业、社会保障、土地、住房、教育等二元制度则是中国城镇化存在上述种种质量问题的制度原因，制度不完善是当前合理有效推进城镇化的主要障碍。城乡有别的户籍制度先是限制农民进城，现在是使实现了非农化的农民工不能成为市民、实现市民化；社会保障制度的不健全、不完善，使农民工缺乏社会保障，不能享有与城镇居民同样的社会福利待遇，难以融入城镇，还要以土地作为最后一条保障线，不可能完全离开土地；就业制度的不合理，使农民工就业受歧视，享受不到与城镇居民同等的劳动就业待遇；土地占用、流转、使用权有偿转让制度的不完善，不仅是出现土地抛荒现象的重要原因，而且也使得农民工难以离开土地，完全融入城镇，即使离开土地也得不到合理的补偿；城乡有别的住房制度，使得农民工在城镇住房、租房、买房更困难、代价更大；城乡有别的教育制度，使得农民工子女受歧视，难以在城镇就读升学。
城镇化资金不足是中国城镇化存在上述种种质量问题的重要原因。中国农民数量庞大，城镇化必然要建设更多更大的城镇，需要大量的资金投入。城镇化的成本或费用，不仅是更多更大城镇及相应基础设施建设的费用，还包括每年实现城镇化的农民进入和融入城镇所需的费用，特别是让进城的农民也都享有与城镇居民同样的社会保障和福利待遇的费用，因此需要巨大的投入，但是中国资金不足、筹措困难，使得城镇和基础设施建设滞后、城乡有别的二元制度难以改变、农民工难以实现市民化。
地区经济发展差别比较大，结果使得地区城镇化差异也较大；而且城镇建设方式不科学、城镇规划管理水平不高也不严，城市建设主要依靠大量投入、大量占地、外延扩大、摊大饼，使得土地城镇化超过人口城镇化、城镇规模结构不合理、农民工“半城镇化”、城镇运营效率比较低、城市生存条件不佳、环境质量不优。
总理最近指出，积极稳妥推进城镇化，
“核心是人的城镇化，关键在提高城镇化质量”。∞由于中国现在城镇化水平总体上仍然滞后，所以必须积极推进；由于主要是城镇化质量方面存在的缺陷，所以更要稳妥推进城镇化。由于中国城镇化面临的主要问题是存在六个方面的滞后，所以现在提高城镇化质量的主要任务，应该是逐步消除这些方面的滞后状况。中国现在提出积极稳妥推进城镇化，决不仅仅是再一次投资建城、从数量上扩张，关键和重点应该是提高城镇化的质量。
城镇化是工业化和现代化的必然趋势，发达国家主要是在市场的作用下实现工业化和城镇化的，有人据此认为“城镇化是现代化进程自然而然的结果，所以没有必要主动去推进。”而且“担心随着城镇化的推进，会有很多农民失去土地，进而形成一个新的阶层，城市贫民阶层。”哒种看法值得商榷。
的确，城镇化是主要在市场推动下的一个必然过程，但是仅靠市场的作用不能保证健康城镇化的实现。发达国家和印度、拉美国家的城镇化历程表明，这是一个漫长的历史过程，而且会产生严重的“城市病”和“农村病”。为了纠正城镇化过程中的“市场失灵”，更好地进行市场难以保证的必不可少的城镇规划和城镇公共基础设施的建设，防止或减少“城市病”和“农村病”的发生，更快地实现健康城镇化，中国各级政府采取相应措施主动推进城镇化是必要的，而且中国城镇化面临的主要网难和障碍是各种相关制度的不完善，完善制度、扫除障碍，更需要发挥政府的作用，深化改革、创新制度。当然，政府推进城镇化的前提是采取的措施必须合理有效。否则，也可能适得其反，造成严重的不良后果。
另外，城镇化要建更多更大的城镇，必然要占用大量农地，使得相当数量的农民失去土地，但是不能因为害怕占地和失地，就不搞城镇化，因为城镇化是现代化的必然趋势，具有多方面的正效应。关键是城镇化必须尽量少占地、尽可能节约用地、提高土地的使用效果。至于推进城镇化是否会形成“新的城市贫民阶层”，主要取决于是否能够合理有效安置失地农民、进城农民是否能够真正实现非农化和市民化，能否避免“过度城镇化”、“式城镇化”、“半城镇化”、“被城镇化”、“贵族化城镇化”等病态城镇化。推进城镇化并不必然形成“新的城市贫民阶层”。
四、提高城镇化质量的途径
总的来说，必须在深入调查研究、提高对城镇化的必然性、发展的规律性、中国的特殊性和中国特色城镇化道路的认识的基础上，坚定不移走城乡协调、布局结构合理、集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。针对目前中国城镇化质量方面存在的问题，主要应该采取以下措施。
（一）以农民工市民化为重点
由于“半城镇化”现象的存在，中国城镇化在总体上仍然没有根本改变城镇化滞后的状况，也就是说城镇化发展依然不足，还必须大力推进城镇化。积极稳妥推进城镇化，重点应是促进农民工特别是新生代农民工的市民化，首先创造条件让他（她）们市民化，从根本上解决新生代农民工的问题，应该是最优的选择。农民工市民化是改变农民工弱势群体和边缘化地位、防止形成或扩大城市贫民阶层的根本途径。因为：第一，“半城镇化”现象的存在是中国城镇化在质量上面临的突出问题，城镇化也应该以人为本，所以提高城镇化质量首先要改变人口城镇化滞后的状况，城镇化的重点应该是消除“半城镇化”现象，实质上也就是首先应该让农民工实现市民化。第二、使农民工成为市民，享受与城镇居民同等的劳动就业、工资福利、社会保障、养老、医疗、住房、教育等各方面的权利和待遇，能够使农民工真正扎根城镇，不再频繁流动，以实现农村剩余劳动力持久、稳定、最终的转移，从而稳定城镇的劳动力供给，从根本上解决“民工潮”和“民工荒”问题，大大缓解“春运”紧张的状况。第三，推进城镇化以新生代农民工市民化为重点，成本最低、最容易做到，还能够从根本上有效解决目前相当突冉、迫切需要解决的新生代农民工问题。因为，新生代农民工已在城镇就业、居住、生活，比较了解城市，更能适应和融入城市；与老一代农民工相比，新生代农民工受教育程度更高、观念更新、能力更强、工作和待遇的选择性更大、要求也更高，而且没有务过农，不可能再退回农村，具有很强的市民化愿意，迫切要求享有与城镇居民同等的权利待遇。
（二）协调“两个非农化和城镇化”
中国现在要改变“两个非农化和城镇化”不协调的状况，提高城镇化质量，防止形成或扩大城市贫民阶层，必须合理调控土地非农化、城镇化，促进农民非农化、城镇化。调控的原则应该是：第一，“农地非农化和城镇化”了的农民一定也要“非农化”，在农民土地转移到非农用途的同时，他们也必须相应地转移出第一产业，到第二、第三等非农产业就业，否则，失地农民将失去生存之本；第二，失地农民的利益一定要得到保护，必须切实给予合理的补偿，让这些农民也能够合理分享“农地非农化和城镇化”的增值效益；第三，有效保护耕地，提高土地利用效率，保障粮食安全；第四，要在尽量少占地、提高土地利用效率的前提下实行“两个非农化和城镇化”，保证工业化和城镇化对劳动力和土地的需求，而且实现了“农地非农化”和“就业非农化”的农民，也要尽可能实现市民化，以促进工业化和城镇化的顺利协调实现。“两个非农化和城镇化”既不能过少、过慢、过缓，以免延误工业化和城镇化的进程；也不能过多、过快、过急，避免产生许多不利的经济社会问题，防止造成劳动力和土地资源的浪费。
（三）大力发展产业，支撑城镇化，实现“四化协调发展”
城镇化必须依靠产业支撑，否则就是“唱空城计”，会造成“过度城镇化”。没有产业的发展和集聚，无法提供推进城镇化所必须的人口、就业机会、资金，即使依靠行政的力量，人为增加城镇人口，进行城市建设，也是不可持续的、不可能长久。工业化中后期是城镇化快速发展的时期，正处于工业化中后期的中国，应该进一步尽可能发挥工业化与城镇化的互相促进作用，通过推进工业化来促进城镇化的加速发展。工业现代化、农业现代化和城镇化离不开信息化，信息化、服务化依靠工业化和城镇化的发展，反过来信息化、服务化又能够有效促进工业现代化、农业现代化和城镇化。信息化、服务化是现代产业结构演进的大趋势，也是城镇化的强大动力，中国应该在推进工业化的同时，加快信息化和服务化的步伐，为城镇化提供有力的支撑。更需要下大力气的是更快地推进农业现代化进程、缩小城乡差别、普及城市先进的生产方式和生活方式，尽快改变农业现代化滞后的局面、消除另一种类型的“半城镇化”现象。
（四）加快中西部城镇化步伐，形成新的城市群“增长极”
缩小地区差异、改变发展不平衡的局面也是中国现在提高城镇化的质量、促进城镇化健康发展的重要任务，因此应该把积极稳妥推进健康城镇化作为现在中部崛起和西部大开发的突出任务，中央在这方面需要给予中西部更多的政策和资金支持，加快中西部城镇化的进程，尽快缩小与东部过大的差距，努力实现全国城镇化的平衡协调发展。改革开放以来的30年，东部地区的城镇化快速推进，形成了珠江三角洲城市群、长江三角洲城市群、环渤海城市带等三个经济“增长极”，发挥了巨大的集聚、辐射、带动作用，为三十年来中国经济的大发展做出了最大贡献。㈣今后的三十年应该加快推进中西部城镇化，在中西部形成新的城市群“增长极”，更好地带动中西部以致全国的经济发展。如果未来能够形成以武汉城市圈、长株潭、郑州和开封、沈阳和大连、成都和重庆、西安为核心的长江中游、西部、东北3～5个类似珠三角、长三角、环渤海那样的“中三角”、“西三角”、“东北地区”新的城市群“增长极”，中国的现代化指日可待。
（五）多渠道筹措城镇化资金
资金不足是当前推进城镇化的突出困难。中国农民数量特别庞大、农民城镇化的总成本特别高，如何有效筹措城镇化所需的巨额资金，是中国城镇化面临的一个最大的困难问题。必须通过多种渠道筹措城镇化资金，除了各级政府加大投资之外，还应该鼓励农民集资建城，也可以采取批租土地、有偿转让土地使用权、合理分配使用土地增值收益、合资开发、发行债券、投资人股、贷款等多种形式和途径，实行各种优惠政策，吸引和筹集更多包括公有、民有、外资和农民的资金，用于城镇化。
由于农民工市民化是当前城镇化的重点，所以现在有效筹措城镇化资金重点要解决的是，农民工市民化的资金来源或者说农民工市民化的成本应该由谁承担的问题。应该由谁来支付这个成本呢？我们认为，主要不能直接由农民工支付，因为农民工的收入已经很低，既无力支付，也不合理。当然，也不能由城市居民承担，因为这种成本开支不是由城市居民引起的。因此，农民工市民化的成本，除了雇佣农民工的企业要支付一部分之外，主要应该由各级政府支付，农民工自身也要直接支付一部分。
农民工市民化的成本之所以主要应该由各级政府支付，则是因为，第一，农民工的收入一直很低，无力直接支付农民工市民化的全部或大部分费用。第二，中国经济发展已经进入由农业支持工业发展向工业反哺农业转变的阶段，“三农”问题十分突出，已经到了刻不容缓的地步，使农民工市民化是持久稳定转移农村剩余劳动力、减少农民、实现农业规模经营、提高农业劳动生产率、增加农民收入、最终解决“三农”问题的重要途径，政府必须大力支持。第三，农民工创造的价值有相当大一部分作为税收和利润上缴给了政府，政府有责任和义务拿出一部分支付农民工市民化的成本。而且，现在政府应该有这个财力。2011年国家的财政收入已经超过10万亿人民币，达到10.37万亿人民币，比2000年全国的GDP总量9，9万亿人民币还要多，而且政府现在每年还可以获得3万亿左右的土地转让费收入，总量已经相当可观，完全有能力增加农民工市民化的投入。2011年外出农民工1.59亿人，按照农民工市民化的较高成本每人10万元计算，如果在10年内让这1.59亿农民工实现市民化，每年只需要1.59万亿元，政府完全负担得起。何况这1.59万亿元并不是完全由政府支付。政府应该支付的农民工市民化成本，主要包括由于农民工市民化而增加的城镇基础建设、环境保护的费用、建立农民工享有与城市职工同等社会保障和福利的制度的一大部分费用、保证农民工在城镇比较稳定持久居住的住房建设的一部分费用、提高农民工及其子女素质的一部分教育培训费用。
从表面上来看，农民工市民化的成本主要不由农民工支付，似乎也不合理，但从实质上来看，农民工市民化的成本只是名义上主要由各级政府和企业支付，实际上主要还是由农民工自己支付的。因为政府和企业支付的农民工市民化成本的资金来源主要是农民工创造的价值。领着低工资的农民工给企业创造了大量的利润收入，支付一部分农民工市民化成本，只不过是减少一点利润而已。当然企业也不能支付太多，否则企业利益受损，不利于增加投资和经济发展。而且，政府支付只是名义卜的，实际上是由农民工间接支付的。因为，政府在这方面支付的资金，主要来源于由农民工创造的价值转化而来的利润和税收。在政府支付的农民工市民化成本中会有一部分来自工业反哺农业的资金，也是对以往农民对工业发展的巨大贡献和牺牲的必要补偿，或者说是对农民过去创造的价值的返还。
（六）深化城乡二元制度改革、创新制度
促进农民工特别是新生代农民工的市民化是当前城镇化的重点，而城乡有别的二元制度严重阻碍着农民工的市民化。城镇化的制度障碍主要是不完善的户籍、社会保障、就业、土地、住房、教育等制度。在这些制度中，人们往往认为最重要的是户籍制度阻碍了城镇化进程，推进城镇化的制度创新最重要的是改革户籍制度，其实不尽然。户籍制度实际上已经不能阻止农民进城，只是阻止进城农民获得市民身份。户籍制度之所以难改、迈不开大步、有的地方加快了又退回去，困难不在户籍制度本身，而在于和户籍制度紧密联系在一起的城乡有别的社会保障和福利制度难以分离，现在还不能让进城的农民也都享有与城镇居民同样的社会保障和福利待遇或者所有的市民和农民都享有同等的社会保障和福利。如果能够做到这一点，户籍制度改革是非常容易的事。因此，推进城镇化最重要的制度创新不是户籍制度改革，而是社会保障制度的建立和健全。
（七）转变城镇发展方式，严格城镇规划，优化城镇规模结构，加强城镇建设，提高城镇管理水平。综合治理“城市病”
把粗放型、外延型城镇发展方式转变为集约型、内涵型城镇发展方式，提高以全体市民需求为本的城市规划、建设、管理的合理化程度。城镇化和城市建设的出发点应该是尽量有利于全体市民特别是普通市民和进城农民等弱势群体的工作和生活，不能只是偏向先富起来的阶层、强势群体的利益和需求，重点应该放在公共品、公共设施、公共交通、公共服务等方面的提供上。调整优化城镇规模结构，合理限制特大城市、着力发展大城市、重点发展中小城市、适当发展小城镇。整个国家应该大中小城市与小城镇协调并举；平原地区应该以大中城市为主，尽可能形成城市圈、城市带、城市群、城市网；山区和人烟稀少的地区应该以中小城市和小城镇为主。真正把城市建设成为经济持续发展、交通便捷安全、环境优美宜人、公共服务健全、文化氛围浓厚、社会和谐稳定、生活方便舒适的“宜居城市”。城镇规划和建设必须实事求是、量力而行、科学合理、便利实用、节约高效，不能过分追求超前、高档、豪华、气派，避免形成奢靡、腐败、浪费之风。
虽然中国现在没有出现像印度和部分拉美国家那样特别严重的“城市病”和大面积的“贫民窟”，但也不同程度地存在多种“城市病”和“棚户区”。怎样才能有效治理这些“城市病”呢？目前中国城市管理手段不足、方法简单，常常采取“收费式治理”方式，运用提价、收费、限行、限购、限号等各种限制需求的手段来缓解需求压力。应对拥堵征收拥堵费，提高停车费；应对污染征收汽车排污费、垃圾处理费；应对高房价开征房产交易税，提高二手房出售个人所得税。应该承认“收费式”管理是有一定的必要性和作用的，但是这些方法主要是限制市场需求的方法，尤其是在当前城镇化快速推进的时期，需求限制治标不治本、不可持续。医治城市病，纠正城镇建设和管理滞后于人口城镇化的偏差，必须提高城镇建设和现代化管理的能力和水平，改变单一、简单的城市管理方式，多借鉴国外成功的先进经验，进行综合治理，协调相关的供求关系。我们应该首先明确一点，解决广大人民群众日益增长的物质文化需求同落后的社会生产之间的矛盾，依旧是当前的主要矛盾。对广大人民的正常的住房、交通、环境等方面日益增长的需求，我们采取的态度不应是限制需求，而首先应该是提高生产力，尽量增加和改善供给、更合理有效地满足需求。必须做好供给与需求的协调工作，加大投入，搞好科学的规划设计，加快住房、公共交通、环保设施等方面的城市建设。当然过度的、不合理的需求，的确也需要调节、限制。
比如东京市民拥有的车辆的数量比北京多，人口密度不比北京小，但东京市内的交通拥挤程度感觉上远没有北京那么严重。除了先进的城市交通管理，一个重要的原因在于东京的公共交通极其便利，特别是地铁、轻轨，公营的，私营的，密如蛛网，四通八达。尽管家家都有小汽车，但大家更愿意乘地铁上下班，既方便、又节省时间和费用，还环保。所以，交通管理首先要从满足需求的源头着手，做好前期规划，采取更合理、更有效的措施，适当满足需求、引导需求、限制不合理的需求，从而实现城市的通畅运转、可持续发展。再比如在住房问题上，同样也是如此。抑制高房价，首先应合理增加土地和资金供给，降低相关费税，加大经济适用房和廉租房的建设和合理分配，扩大住房的供给，使普通老百姓都有房子住，让买不起房子的人都能租得到房子，从根本上缓解住房供不应求、价格猛涨的局面。限购、限房贷主要是限制需求和购买，作用有限。从税收来看，房产税的征收才是解决投机、投资住房的首要选择。征收房产交易所得税并非最佳选择，这样很可能会抑制正常的需求和为了居住的购买，甚至还可能把税负转嫁给购买者，增加对新房的需求，从而不仅不利于降价，甚至可能推动房价上涨。
（八）城镇化与新农村建设协调并举
中国城镇化要健康发展，还有一个必须合理有效解决的重大问题——工业化和城镇化实现以后还会留在农村的数以亿计的农民的生存和致富问题。我们必须清醒地看到中国人多地少、人地矛盾特别突出，即使工业化和城镇化实现以后，城镇化率达到发达工业化国家70%～80%的水平，还会有数以亿计的农民要留在农村，农民不可能再大量向城镇转移，现代化的农业也不需要这么多的劳动力。比如2010年，美国拥有可耕地24.45亿亩，农业就业人口只有284.6万，从事农业生产经营的劳动力的人均耕地859亩，中国现在只有耕地18亿亩，按照美国现代农业的劳动生产率计算，只需要200万农业劳动力就足够了，还要留在农村的数以亿计的农民的出路何在？如何生存和致富？我们认为，出路只能是建设实行现代化、多样化、合作化生产经营的社会主义新农村。㈣因此，我们现在必须在推进城镇化的同时大力建设社会主义新农村。否则，大量在农村呆不下去的农民必然涌向城镇，必然会出现病态的过度城镇化，形成庞大的贫民阶层，产生大面积的“贫民窟”，后果将会非常严重。
就地城镇化篇8
近期城镇化被赋予了新的历史使命：扩大内需，培育新增长点。各地、房地产商和资本市场投资者闻风而动，都纷纷拉起城镇化大旗。这不能不引起我们的警觉。新型城镇化本是好事，若不注意引导，将可能在大投资、大拆大建、“造城运动”、房地产开发中误入歧途，带来难以估计的后果。
在城镇化发展的关键时期，我们面临城镇化道路的选择问题：是继续沿着过去粗放的城镇化道路前行，还是走出一条新的城镇化道路？在这个选择的历史关口，如果我们选择错误的话，今后将付出比较大的代价；如果选择正确的话，一方面可以使城镇化继续向前健康推进，另一方面可以逐步纠正过去在城镇化发展过程中出现的一系列问题。
正确理解新型城镇化
中国应该走 “新型城镇化”道路。首先，我们必须界定，城镇化=城市化+小城镇发展，即城镇化包含了城市化，并不是有些人所理解的城镇化只是发展小城镇，推进“就地城镇化”。新型城镇化与过去的以大拆大建、大规模建设基础设施、“造城运动”、房地产开发为特点的城镇化有所不同，表现为如下一些新特点和新要求：
一是人本城镇化。新型城镇化的核心含义是人口城镇化，即中央经济工作会议强调的以推进农民市民化为抓手的城镇化。新型城镇化强调以人为本，以让农民变成新市民、提高城镇人口在总人口中的比重为特征，以使更多的农民共享现代城市文明为目的。人本城镇化要求政府和企业等让出一部分利来解决进城农民的收入、福利、教育和住房等问题，涉及到收入和财富的公平分配问题。
二是市场城镇化。新型城镇化是在社会主义市场经济新制度下推进的城镇化，与计划经济体制下政府主导的城镇化不同。新型城镇化强调尊重市场，尊重农民的产权、自由迁徙权、自由择业权、自由交易权，强调在公平竞争下让人口和生产要素在城乡之间自由流动。政府只在城镇规划、公共服务、秩序维护等方面发挥作用，将城镇建设、产业发展等主要交给市场。
三是文明城镇化。新型城镇化旨在塑造新的城市文明，不断提高城镇的质量和品质，使城市文明不仅覆盖城镇，而且辐射到广大农村。新的城市文明要有新的生产方式和生活方式。仅仅赶农民上楼是不够的，更重要的是提升新市民的文明素质。文明城镇化还要求所有居民都有诚信、包容、公平等新文明素养。这是比高楼大厦、宽阔马路等更重要的内容。
四是特色城镇化。新型城镇化新在每个城镇具有特色定位、特色人文、特色产业、特色品牌，而不是“千城一面”。在这一点上西方国家的特色城镇建设值得我们借鉴和学习。城镇只有有特色，才有竞争力，只有有竞争力，才能可持续发展。
五是绿色低碳城镇化。推进新型城镇化必须适应全球绿色低碳发展的潮流，必须符合建设生态文明的要求，必须集约利用土地和各种资源。绿色低碳发展要贯穿到城镇规划设计、基础设施建设、产业发展、能源供应、市场流通、居民消费等各个方面。
六是城乡统筹城镇化。新型城镇化要求统筹推进城乡建设，不仅要实现城市现代化，也要实现农村现代化。要求协调好人口城镇化与农村现代化的关系，既要防止出现“城市病”，也要防止出现“农村病”。要求将人口城镇化与新农村建设衔接起来，有重点地建设新农村，防止出现“空心村”等。
七是集群城镇化。不仅产业要集群，而且城镇也要集群。城镇之间的集群，是城镇分工协作的体现，可以提高城镇的整体竞争力。城镇集群化主要表现在城市群、城市圈、城市带等的发展。不应提以任何规模城市（大城市、中等城市、小城镇等）为主，而应提让人口和要素自由流动，并自然形成城镇集群体系。
八是智能城镇化。新型城镇化要求适应信息时代的要求，提高城镇的质量和品质，建设智慧城市或智能城市，大力发展城镇互联网、物联网。要求将城镇化与信息化较好地结合起来，实现同步发展。要求建设好智能交通、智能建筑等，大大降低城镇的通勤成本、交易成本等。
认清中国城镇化推进过程中存在的主要问题
由于政府制度改革、考核制度改革、土地制度改革、户籍制度改革、城乡分割福利制度改革等相对滞后，现有城镇化存在以下几个问题：
政府主导城镇化代替了市场主导城镇化。政府在城镇化中成了万能政府，无所不做。政府职能涉及到城镇规划、城镇建设、产业发展、园区建设、人口控制、科教文卫、环境保护、文化发展等各个方面。其实，有许多职能应交给市场，政府应主要为居民、企业创造良好的制度和政策环境，让居民和企业自由选择居住地、就业岗位和产业方向。在政府主导下，城镇化往往成了政府实现自身政绩的手段。
土地城镇化代替了人口城镇化。城镇化的核心应是人口城镇化或农民市民化，实现农民市民化意味着城镇政府要拿出很大一笔财政收入来解决进城农民的福利保障待遇，属于政府“支出”。而将农民的土地低价征用过来进行开发，地价成倍或成十倍上涨，然后再通过招拍挂转给房地产开发商，可以获得巨大的土地增值收益，以致成为硕果累累的“土地财政”，属于政府“收入”。在现有的土地制度下，这一“收”一“支”无疑极大地推动了土地城镇化替代人口城镇化的进程。
现有城区现代化代替了城乡统筹城镇化。城镇化从本质上说是城市文明不断在城市生长、并不断辐射农村的过程，城镇化不仅是城镇单方面实现现代化的过程，也是农村同步实现现代化的过程。但在中国长期实行城乡分割体制、且高级别政府基本放在城镇的情况下，城镇化就演变成城镇单方面的现代化，城市的楼越盖越高，马路越来越宽，设施越来越先进，而部分农村则逐步衰落，越来越失去生产生活的吸引力。
农民工城乡两栖的“半城镇化”代替了农民市民化。与其他国家不同的是，中国在城镇化过程中出现了独特的“农民工”、“民工潮”、“城乡两栖”、“留守老人”、“留守儿童”、“半城镇化”等现象。很多农民长期在城镇工作生活，但没有城市户口，不能享受与城市一样的居民待遇，不得不在城乡之间来回流动，带来了一系列社会问题。这种现象根源于以户籍制度、城乡不平等福利制度等为表现的城乡分割制度，极大地阻碍了农民市民化的进程，降低了中国城镇化的质量和品质。
城镇等级化代替了城镇公平化。与多数国家城市不分等级、公平竞争、自治不同的是，中国城镇是分等级的，有直辖市、副省级市、地级市、副地级市、县级市、建制镇、乡镇等多个等级。级别高的城镇可以通过非市场交易的方式，从级别低的城镇抽取资金、资源、人才等。这样导致中国绝大多数城市规模与城镇行政等级成正比，而不是与公平竞争力成正比，生产要素不是按经济区域分布，而是按行政区域和权力配置分布，扭曲了资源配置，降低了国家区域整体竞争力。
正确处理新型城镇化与市场化、工业化和农业现代化的关系
新型城镇化是一个自然历史过程，不能独立前行，需要处理好与市场化、工业化和农业现代化的关系。
首先，优先推进市场化。从历史的经验来看，一般是先有“市”后有“城”，而不是相反。在有了农业剩余后，人们拿出部分产品到市场交易，随着市场交易的繁荣，有一部分人从农业中分离出来，专门从事商业等。他们选择有利于交易的地方集中居住，就有了早期的“城”。中国改革开放以来的城镇化之所以取得了比改革开放前大得多的成就，原因就在于改革开放后市场化得到了快速推进。但是中国目前的城镇化仍然滞后于自身的工业化水平和城镇化国际平均水平，原因也在于中国的市场化还没有得到应有的推进，需要继续通过土地制度、财政制度、户籍制度和城乡分割福利制度改革等，消除城镇化的制度障碍。同时，大力发展各种产品和生产要素市场，消除城乡生产要素流动的障碍。
其次，以工业化带动城镇化。农村人口进城的一个基本前提是要有就业岗位，就业岗位的形成需要有产业的发展。产业发展是工业化的题中之义。工业化不仅产生工业就业岗位，也通过促进城市服务业特别是生产业的发展，产生服务业就业岗位。没有工业化或产业发展的城镇化必定形成“贫民窟”、“卧城”、“空城”等“城市病”，影响社会稳定。通过城镇化培育新增长点一定要通过工业化这个桥梁。因此，要大力发展先进制造业、高新技术产业和服务业，优先发展劳动密集型产业，鼓励农民进城创业。
第三，将农业现代化作为城镇化的基础。推进新型城镇化，让农民转移到城镇，必须通过农业提供“粮食贡献”、“原材料贡献”、“劳动力贡献”、“土地贡献”、“外汇贡献”等才能实现。只有当农业有了粮食剩余，人口城镇化才有可能。只有当农业提供大量工业原材料，工业和城市发展才有可能。只有当农业生产率提高到一定程度，产生出富余劳动力，城镇产业才有源源不断的后备军。同样，只有当农村土地生产率提高到一定程度后，才能腾出土地来发展城镇非农产业。总之，新型城镇化要想顺利推进，只能建立在农业逐步现代化的基础上。推进农业现代化，必须加快消除农业发展的制度障碍，优化农业产业结构，延长农业产业链，推进农业技术进步，提升农民人力资本等。
警惕新一轮城镇化误入歧途
新一轮城镇化正在扑面而来，笔者非常担心，在现有体制改革（特别是政府制度改革、土地制度改革、财税制度改革等）没有得到应有推进的情况下，新一轮城镇化有可能误入歧途，需要提前予以警示。
歧途一：将城镇化作为增加GDP的抓手，结果可能GDP上去了，但民生下去了。城镇化本是一个自然的历史过程，是市场化、工业化和农业现代化的结果。尽管它也会反过来促进市场化、工业化和农业现代化，但是有限的。城镇化可以扩大内需、培育新增长点，但要通过产业发展、增加就业和收入去实现。当各级政府将城镇化作为一个扩大内需、增加GDP的抓手后，城镇化将更多地体现政府和官员的意志，而不是农民、市民和企业的意志，结果很可能GDP上去了，但以就业、收入、福利为内容的民生没有相应上去，甚至反而相对下来了。
歧途二：将城镇化作为大搞“造城运动”的手段，结果可能新城涌现了，但农村衰落了。目前，中国各地的“园区热”、“集聚区热”、“新区热”、“试验区热”、“国家规划区热”持续不减，原因主要有：有利于增加GDP和财政收入；有利于争取优惠政策；有利于设置更多的机构，安置更多的干部等。在新一轮城镇化刺激下，现有体制下的各级地方政府及园区管理机构很可能将这些区域包装成推进新型城镇化的平台和项目，大举借债，将区域内城乡的主要资源集中到这些区域，大搞“造城运动”，结果大量新城拔地而起，但因周边农村失血过多，反而相对衰落了。
歧途三：将城镇化作为建设“形象工程”的手段，结果可能形象起来了，但民心下去了。中央经济工作会议强调要提高城镇化的质量，要走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。这无疑是一个正确的方向。但城镇化质量绝不限于集约、智能、绿色、低碳，更重要的城镇化质量应是城镇公平制度、城镇文明水平、城镇人口素质、城镇福利保障水平、城镇下水道建设水平等。但在现有政府体制和政绩考核制度下，很有可能很多地方将提高城镇化质量理解为将楼盖得更高更豪华一些，将马路修得更宽一些，将地铁建得更超前一些，将城市广场修得更大一些。结果必然是形象起来了，但民心下去了。
歧途四：将城镇化作为发展房地产的手段，结果可能房价起来了，但内需下去了。若是真正推进以农民市民化为内容的新型城镇化，则对房地产并非福音，因为要让农民进得起城，必须降低房价，要让进城农民有更多的进城经营资本，政府和开发商必须让利，提高农民在土地增值收入分配中的比重。但近期房地产市场和资本市场的反应，显然不是按此方向理解新型城镇化，而是在相反方向上理解，都认为推进新型城镇化意味着房地产大发展的机会来了，于是房价明显反弹，股市上与城镇化有关的行业和企业股价大幅上升。这意味着很多人已将新型城镇化作为发展房地产的手段。随着房价的继续上升，城市现有居民和进城农民的购买力进一步下降，结果新型城镇化不仅没有起到扩大内需的作用，反而造成了内需的下降。
推进新型城镇化关键是要推进改革和做好规划
一方面，要通过一系列改革消除城镇化的障碍。
另一方面，要明确新型城镇化规划的重点。
目前，国家有关部门正在制定全国城镇化发展规划，这是好事，也非常及时。但好事一定要做好，不能误导城镇化发展。最近，媒体上传出城镇化规划涉及40万亿投资的信息，这是一个值得警惕的信号。新型城镇化规划不要将重心放在城镇建设规划上，而要将重心放在人口城镇化规划上，应重点规划如下几方面的内容：一是多少农民进城；二是进城农民多长时间享受到与市民平等待遇；三是各级政府每年拿出多少财政收入解决进城农民的福利保障待遇等；四是建设多少进城农民能买得起或租得起的住房；五是为进城农民提供多少新的稳定就业岗位；六是让出多少土地增值收益作为进城农民的原始资本等。只有这样的人本城镇化规划，才能将城镇化引入到良性发展的轨道上来。