就地城镇化实验

作为推进新型城镇化的一种可能模式，“就地城镇化”正在升温，并进入决策层的视野。

《财经国家周刊》记者获悉，在近期一次内部场合，国家发改委的一位负责人，特别请各地提供就地城镇化的模式样本。

另一重要相关部门国土资源部，于7月中旬专门组织部分中央媒体和相关专家，对“就地城镇化过程中土地的集约节约利用”，展开专题调研。

5月至7月，全国政协经济委员会也组织了城镇化的专题调研。有消息人士向《财经国家周刊》记者透露，政协调研结果显示，无论从政府财政支出还是从农民融入城市生活的难易程度来看，就地城镇化都是符合国情的道路。

所谓“就地城镇化”，就是农村人口不再一味地向大中城市迁移，而是坚持新农村建设与推进城镇化同步，把散落的农村居民点适时适度聚集发展为新社区，并逐渐成长转化为新城镇，实现农民工人化、农业产业化、农村社区化，让农民在就业、社会保障、医疗教育、住房保障等方面逐步与市民同权。

《财经国家周刊》记者日前走访苏南地区的张家港、常熟等地的重点小城镇，在这些地区，较为雄厚的产业基础、城乡建设用地增减挂钩政策以及万顷良田工程，为其推进就地城镇化提供了足够空间。

不过，分析人士认为，由于这一模式对地方经济发展水平与财政实力要求较高，经济落后地区或难简单复制。

新农村样本

张家港市南丰镇的永联村，是当地现代化农村建设的典型。现代化的村委办公楼和成排的居住用楼，显示这里已不再是传统意义上的农村。

永联村党委副书记吴惠芳告诉记者，该村城乡一体化建设始于2006年。当年永联村开展了土地增减挂钩试点工作，合并了周围的5个行政村，复垦出宅基地1144亩，600亩用于村民集中居住，投资15亿元建设了建筑规模为80万平方米的永联小镇，98%村民入住。剩下的540亩土地用于发展壮大永钢工业。

拆迁并居按照“拆归拆，分归分”的原则，拆迁时对村民原有住房的面积、装修以及宅基地上的附着物进行清算补偿。分配房屋时实行一户一房，平均面积140平方米，平均成本价为1600元/平方米，而村民只需付500元/平方米。

农民上楼后，生产方式迥异从前。农民不再直接种地，以每年每亩1300元的价格，流转给村里的土地股份合作社，实行规模化经营。

从农业中转移出来的劳动力，一部分到永钢集团就业，一部分在村集体投资建设的小型标准厂房创业建厂，一部分经过永联劳务公司培训后安排到绿化维护等岗位，还有一部分年纪大的传统农耕农民，安排到了永联村为发展乡村旅游而建设的农耕文化园工作。

“在永联，农民已经不是身份，而是职业。”吴惠芳表示。

吴惠芳坦言，永联村的拆村并居之所以没有遭到村民抵制，最重要的原因还是在于永联村一直享受永钢集团25%的集体股份分红，每年保证村集体可支配收入超过8000万元。

经济账本

同永联村一样，全国小城镇建设的示范镇——常熟市海虞镇，也采取了拆迁并居的就地城镇化模式。有所不同的是，永联村是围绕本村进行扩张，而海虞镇则是围绕中心镇区进行扩张。

海虞镇镇长顾浩介绍，以城乡建设用地增减挂钩、万顷良田建设工程为平台，海虞镇自2010年起适时适度地开始进行了拆迁并居，以30万元/亩价格，对村级整合建设用地实施收储。复垦验收后，每年拨付所在村8000元/亩，2013年提升至1.5万元/亩。

搬迁并居后的农户，除了能够获得260平方米有产权的公寓房外，每户还可以拿到20万元左右的补偿款。

据了解，海虞镇正力争成为全国新型城镇化建设的示范点，在现有基础上开发出更大面积。

顾浩介绍，由海虞镇和中新集团共同出资成立合资公司，对中心镇区核心区1.66平方公里的地块进行整体规划、一级开发后，吸引二级开发商投资建设，力图将海虞镇建成规模适度的常熟北部现代化新型小城市。

顾浩给记者算了一笔新型城镇化发展的经济账：2010年到2015年，海虞镇计划建设70万平方米的安置房，安置3000户老百姓。每户老百姓的安置成本大约是120万元，总共的安置成本需要36亿元。

他对记者表示，按照每户1亩宅基地计算，能复垦的宅基地约有3000亩，就能够置换出建设用地3000亩，1/3用于建设安置房，1/3用作城镇化建设经营，1/3用作新型工业化建设。目前海虞镇的商业用地的市场价约为200万元/亩，1000亩城镇建设用地出让后可带来土地收入20亿，1000亩工业用地出让后可以带来土地收入3亿。

与36个亿的安置成本相比，还差13个亿，该如何弥补？

“我们预计1000亩新型城镇化建设会产生7个亿的税收，地方可以留到40%，即2.8个亿。还差10个亿，必须靠新型工业化项目的税收。这就要看我们在新型工业化的过程中招进多大规模产值的企业。”顾浩表示：“现在中央财政分配的分成压力非常大，如果分成维持现状，地方的账务平衡就得往后延长两年。”

海虞镇党委书记马维刚说，未来要推动新型就地城镇化，财政分配体制须进一步向农村倾斜，同时还要鼓励社会资本参与城镇开发。

探寻可持续性

无论是张家港的永联村，还是常熟市的海虞镇、古里镇等，就地城镇化模式的背后，都要求地方产业支撑，具备较强的经济实力，方可避免发生强制拆迁和“农民被上楼”。

“农民希望每年的分红都增加，不会因为企业遭遇经营困境而愿意降低分红。”吴惠芳另一个身份是永钢集团的副总经理。她表示，永钢集团是目前少数仍然保持盈利的钢企，但也不可避免地受到了钢铁产能过剩的影响，目前正在寻求产业转型，培育旅游、金融等版块。

而海虞镇之所以能够坚持先建后拆、启动70万平方米的安置房建设，也源于其具备较强的经济实力，目前已经初步形成服装纺织、化工新材料、红木家具等五大特色产业，同时积极培育了生物医药、新材料等新兴产业。

苏南地区推行的就地城镇化模式，还有两个共同的政策，即城乡建设用地增减挂钩政策和万顷良田建设工程。常熟市国土资源局局长张俊华表示，对于建设用地指标紧张的东部城市，这两个政策对推进城镇化建设意义重大。

但比照地方的发展胃口，腾挪空间仍显不足。“东南部的很多城市建设用地规模量已逼近2020年建设用地总规模指标，即便通过增加挂钩政策增加一些建设用地指标，在土地利用总体规划的刚性约束下，也没有空间可以置换了。”张俊华表示。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎建议，在推进新型城镇化的大背景下，似应考虑允许农民在集体土地上建设城市，宜在大城市郊区、交通沿线、大企业周边的村庄进行试点推进，逐步探索出可行的路径。这不仅有利于解决城市建设用地的瓶颈问题，减少城镇化过程中的冲突，也有利于为村镇构建产业基础。

国家发改委城市和小城镇中心研究员、中国城市发展研究院副院长袁崇法则提醒，村镇就地发展为城市，这条路能走多远，还要看其所仰仗的产业发展是否具有可持续性。有的产业发展具有较强的阶段性，随着产业被淘汰，这些人员将面临安置问题。

“从这个角度上看，新型城镇化很难界定是就地城镇化好，还是大城市集聚好，还是中小城市扩容好。”袁崇法说。

马维刚说，推进城镇化规模要根据不同地方产业发育的不同程度来界定，“无论采取何种城镇化模式，核心是保证转移过程中农民的利益。”