浅谈行政事业单位国有资产管理机制

【摘要】 随着公共财政体制改革的不断深入，行政事业单位国有资产管理改革工作日益受到外界的关注。文章首先介绍了行政事业单位国有资产管理的现状，其次分析了行政事业单位国有资产管理中存在的问题，最后提出了完善国有资产管理机制的相关建议。

【关键词】 行政事业单位；国有资产；管理机制

一、行政事业单位国有资产管理现状

（一）资产规模逐步扩大、增加速度较快

行政事业单位国有资产是国家国有资产的重要组成部分，是行政事业单位履行职能、发挥作用的物质保障，是公共财政支出的积淀，是财政资金的物化表现。随着我国经济实力的不断增强和公共财政改革的不断深入，国家对行政事业单位国有资产的保障力度进一步加大。如增加对科教文卫事业的拨款，改善各单位的办公设备、加快市政建设等。根据财政部公布的部门决算数据显示，截至2010年12月31日，全国行政事业单位资产总额达11.97万亿元，净资产总额为7.76万亿元，约占全部国有净资产总额的三分之一，近三年全国行政事业单位资产总额年增长速度均在10%以上。如此庞大的资产数量应该在政府宏观调控、促进经济持续健康发展中发挥更大作用，因此要求我们进一步提高财政资金使用的规范性、安全性和有效性。

（二）资金来源多元化

最初，我国行政事业单位的资金补偿主要来源于财政预算支出。20世纪90年代初，随着改革开放、市场经济的发展，一部分地方政府为实现经济效益，实行非经营性国有资产向经营性资产转化，通过其经营收入增加行政事业单位资金。随后，一些事业单位科研成果的投资化形成事业收入，公共设施经营化形成经营收入，公益服务的社会化得到社会资金捐赠，结合财政拨款及上级补助，共同形成了多元化资金来源模式的转变。而在资金来源多元化的同时，各单位不当使用盈利资金，多个相关部门的同时监管，造成多头管理、资产分散的状况，各个利益既得部门、团体由此形成，从而带来了国有资产管理体制改革的重重困难。

（三）全面资产清查初见成效

2007年，财政部对全国行政事业单位资产情况进行全面清查，摸清家底，为编制部门预算和建设资产管理信息系统提供真实可靠的基础数据。针对资产清查过程中发现的问题，各部门也正着手积极研究整改，不断完善国有资产管理制度。如江苏省泰州市于2010年建立了资产管理系统，初步搭建起财政部门、主管部门和行政事业单位之间的国有资产动态管理信息平台。四川省德阳市财政局于2010年举办了资产信息管理培训，普及行政事业单位资产信息管理软件的运用。但同时，大部分地区由于对国有资产清查工作认识不到位，导致资产清查不彻底，后续工作处理不及时，致使此次资产清查工作效果大打折扣。

二、行政事业单位国有资产管理存在的问题

（一）产权概念模糊，运营理念认识不到位

虽然我国目前有明确的行政事业单位国有资产管理制度，但具体如何适应市场经济进行管理还在探索阶段，在此过程中对行政事业单位国有资产管理的相关理念存在一些偏差，是造成其缺乏有效管理的根本原因。首先，产权管理是行政事业单位国有资产管理的核心，产权不能简单地等同于“所有权”，而是所有权的一种结构形式。在现有的管理体制下，行政事业单位对资产具有完全支配权，使得国家所有的概念模糊。特别是在国有资产价值中所占比例较高的土地、房屋等不动产，普遍存在产权不清的现象。由此出现不能准确的界定行政事业单位国有资产由谁管理，导致资产运行起来出了问题，造成损失，无人对资产负责。其次，部分地方政府对国有资产存在片面“保值增值”的认识，一味追求国有资产利益最大化，对投入运营的资产随意处置，对其价值低估或不进行评估，导致国有资产的潜在流失。由此造成社会公共服务的缺失、公共产品与私人产品配置关系的恶化、税收减少、国有资产无偿使用的恶性循环。

（二）资源配置不合理，运行效率低下

由于行政事业单位国有资产主要由国家财政拨款购置，长期以来出现了资源配置不合理，运行效率低下的问题，导致政府行政成本偏高。首先，行政事业单位国有资产的无偿性导致各单位对其重购置、轻管理的现象出现，重视财政经费的争取而忽略财产的合理配置。如一些单位将自行开发建设的办公大楼出租，收益为单位福利基金而未上缴财政，公有住房、公车情况也依然如此。其次，国有资产依靠各单位的行政手段进行配置，各单位各自为政，导致资产配置间差距较大。一些单位拥有大量的办公大楼、可出租铺面、住房等，超前消费，追求“高精尖”，而部分单位基本办公设备配置不齐全。最后，一些单位在对行政事业单位国有资产的使用上，对经济效益和使用效益不够重视，各部门缺乏对占有使用的资产进行经济核算，无法真实体现政府行政成本。以上三点形成了国有资产管理执行层面的缺陷，长期由财政拨款形成的国有资产价值及收益被忽视，最终导致行政事业单位国有资产使用效率低下，政府隐性行政成本偏高。

（三）预算管理薄弱，资产管理不清晰

在现行国有资产管理体制下，预算管理、资产运作、部门监管的不力制约了国有资产作用的充分发挥。首先，2007年全国行政事业单位国有资产清查后提出了资产管理与预算管理相结合，但目前各单位预算尚未涵盖全部收支事项，预算追加项目多，随意性大，致使绩效考评制度流于形式。在监管方面，因为行政事业单位在国民经济中的特殊性，缺乏相应的外部监督评价机制，致使预算管理实施情况不理想。其次，在部分地区，已经实行非经营性国有资产市场化运作模式，当非经营性国有资产经营化、企业化、市场化时，出现了片面追求经济利益最大化、权属不清、盈利资金管理不善等一系列问题。众多部门参与监管，导致国有资产在性质转变之后各部门监管职责不清，违规操作，财政收益大量流失。如2011年8月20日的人民日报报道了故宫博物院出现私下拍卖、损坏文物，部分场馆进行私人会所改造等等事件，均体现出在其经营化探索的道路上遇到的种种困难和瓶颈。

（四）国有资产闲置，政府融资困难

当前的经济建设，特别是城市基础建设需要大量的资金，虽然我国目前行政事业单位资金来源有所扩宽，但是财政力量依然有限。从融资角度上看，政府融资渠道较为单一，基本依靠财政资金和银行贷款。而地方政府担保、承诺等行为形成了大量隐性债务，成为以后形成财政风险的不利因素。2010年1月19日，在国务院第四次全体会议上，总理提出：“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险。”与此同时，行政事业单位重置资产现象严重，如一些单位车辆更换频繁，办公设备更新较快，而闲置的资产由于缺乏调剂手段和调剂途径，流动性差，无法合理使用。一方面是政府融资困难、基础建设对资金的迫切需求，另一方面是大量的行政事业单位非经营性国有资产的闲置浪费，二者之间找寻平衡点正是国资改革探索的一项重要尝试。

三、完善行政事业单位国有资产管理机制的建议

（一）明确产权关系，转变运营观念，重新认识国有资产

产权概念的不清晰，运营理念的缺失容易造成行政事业单位国有资产的流失，澄清人们在此问题上的误区是完善国有资产管理的基础。一是明确产权概念，紧抓产权管理。明确行政事业单位代表国家行使国有资产的所有权， 对于国有资产的出借、出租及处置严格审批。实际工作中准确掌握资产的分布、占有等情况，做好产权登记，进行分类处理，确保国有资产安全性和完整性。二是转变运营观念，摒弃片面的“保值增值”认识，紧跟社会公共基础设施建设，完善部分国有资产的无偿使用机制。同时，对非经营性国有资产转为经营性国有资产的情况加强管理，使上报同级财政部门的审批制度规范化、严格化，要求其在单位财务会计报告中充分披露其价值量等信息。作为政府监管部门，应加强对该部分资产的评估工作，跟踪、监督收益资金的去处和使用情况，多方面加强风险控制。

（二）加强资产有效整合，提高资产使用效益

目前，我国政府行政成本较高，通过提高国有资产使用效益，避免财政收支差额是改革探索的另一方面。一是促进资产整合。各省针对资源优势，有效地调动资源占有单位参与资源共享的积极性，提高资产使用效益。如整合科研、教育机构所拥有的科学仪器设备、实验基地、期刊文献等公共科技资源，加强对外服务意识，为企业科技创新提供技术支撑。通过这些项目的实施，既促进了公共资源的开发，又激活了存量资产，实现资产管理与资金管理的有效结合。二是尝试与财务管理关联的运营机制。在国有资产管理的过程中，注重明细账、台账、卡片记载一致性和完整性，对资金收支实行计算机联网管理。将成本费用核算引入国有资产财务核算体系，加强对科学合理的折旧计提方法的探讨，合理计提资产折旧费用。各单位部门对国有资产进行定期清盘，正确反映资产的实际运行状态，及时处理闲置或弃用的资产，提高其使用效率，实现资产管理与财务管理的有效结合。

（三）加强预算管理，建立长期、动态的资产清查机制

在全国行政事业单位资产清查后，预算管理与长期的资产清查机制相结合是新形势下实现财政科学化、精细化管理的客观需要。一是加强预算管理，跟踪财政资金使用。加强对预算执行情况的科学分析与控制，建立一套完善的预算执行与绩效评价制度，实现与绩效管理相结合。完善资产配置标准体系，确定合理的预算指标和开支标准，严格规定项目经费的类型，哪些费用可以列支，哪些费用不能列支，及可列支比例等等。对经费的项目用途、开支范围等进行细化，对经费追加严格审批。二是立足长效管理，建立长期、动态的资产清查机制。提高行政事业单位人员对资产清查的认识，将其作为一项长期性的资产管理制度，坚持资产清查经常化。对于整改方案，各部门要落到实处，不能只说不做，历史遗留问题要限定时间查清解决。上级主管部门应增派专人负责监督资产清查后续执行情况，提高清查结果的执行力度。

（四）探索国资改革，试行资本化运作道路

利用调整的管理体制，构建经营平台，实现资产资本化，是行政事业单位国有资产实物管理与价值管理相结合的重要措施。一是搭建统一化的政府融资平台。政府以行政事业单位国有资产、城市公共基础设施以及公共资源等国有资产为基础，通过多种渠道募集资金，并通过为企业落实重大项目的配套资金，以实现其投资引导意图。加强地方政府的融资约束，坚决禁止政府违规担保行为，控制贷款期限，规范贷款授权制度，督促银行的信贷管理。二是建立统一运作监管机构，采用阳光、公开的方式运作非经营性转为经营的国有资产。通过外部监督机构的介入，督促资产收益的合理安排，避免国有资产流失。将过去分散在各单位的非经营性国有资产集中起来后，可以使这个国有资产综合体在金融市场中发挥巨大的作用，促进国有资产由实物形态向价值形态转变。

【参考文献】

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