十大产业调整振兴规划实施效果评估

十大产业调整振兴规划中的十大产业在我国国民经济中具有重要地位,直接就业人数达1亿多人,涉及3亿农民生计;工业增加值占全部工业增加值的比重接近80%,占GDP总额约40%;沪深股市接近6成的上市公司分布在这10大产业当中。本文结合产业调整振兴规划实施一年来对我国产业发展的作用与存在的问题,探讨我国后危机时期产业政策的着力点与政策措施。

一、扩大内需

(一)“1.6升及以下乘用车购置税减免”带动了汽车产业链上多种产业的回升,提高了我国工业增长的质量和水平

2009年初开始实施1.6升及以下乘用车购置税减免政策以后,我国汽车销售一改2008年下半年的低迷景象,进入了迅速增长的轨道。2009年,汽车产量同比增长达到47.83%,远高于2008年同期水平。同时,在产品结构上也出现了可喜的变化,1.6升及以下低排量乘用车的市场销售明显好于高排量车,同时代表自主品牌的奇瑞、吉利、比亚迪等企业发展势头良好。汽车产业的迅速发展既是国家政策刺激的结果,同时也是我国居民消费水平进入新发展阶段的结果。目前,北京、上海等地汽车的平均售价与当地人居GDP比值已经接近于3,从西方国家的经验来看,这意味着汽车在这些城市已经进入了一个消费高潮期。汽车产业的迅速发展有效带动了上游产业的回升,同时促进这些产业的结构升级。围绕汽车产业为龙头的高增长产业集群的形成不仅仅有利于我国走出国际金融危机,恢复经济增长机制和产业基础,而且对于促进产业升级,提高我国工业发展的质量和水平都具有十分重要的意义。

(二)家电下乡和以旧换新的顺利推进有效的扩大了农村市场,但应注意处理好提高农民收入和扩大农村市场需求之间的关系

据家电下乡信息系统统计数据,截至2009年11月底,通过信息系统登记生产企业累计销售的家电下乡彩电 6863811 台,手机 1330137 部,计算机 1006963台;据商务部统计数据显示,截至2009年12月14日,9个试点省市共回收电视机248.6万台,计算机18.7万台,共销售电视机135.9万台,计算机31.9万台。家电生产企业效益出现明显回升,尤其是龙头企业受益最大。在肯定政策效果的同时,也应当注意处理好增加农民收入和扩大农村市场需求之间的关系。2009年,我国农村家庭人均现金收入为5153元,不足城镇家庭人均可支配收入的三分之一,同时农村居民用于教育、医疗的支出占总收入的比例较高,而这些都将限制农村居民消费水平的提高。因此,在下一阶段的扩大农村市场需求政策中,应考虑将完善农村社保体系,提高农民可支配性收入放到首要位置。

(三)3G网络建设投资有效带动了相关产业的发展,改善了我国公共基础网络设施

我国3G网络建设顺利,有效带动了相关产业的发展。2009年3家基础电信企业共完成3G网络建设直接投资1609亿元。3G投资吸引了大规模的社会资金,产生巨大的“乘数效应”,形成了一条包括3G网络建设、终端设备制造、运营服务、信息服务在内的庞大产业链。据测算,2009年3G间接拉动国内投资近5890亿元;带动直接消费364亿元(终端消费297亿元,业务消费67亿元),间接消费141亿元;直接带动GDP增长343亿元,间接带动GDP增长1413亿元;直接创造就业岗位26万个,间接创造就业岗位67万个。3G网络建设有利于完善公共基础网络设施,提高信息传输的速度和安全性,促进企业利用信息技术降低成本提高效益,提高移动信息化水平,为我国工业化和信息化的“两化融合”奠定物质基础。

二、稳定外需

规划实施以来,我国出口月度同比增速下滑幅度逐步收窄,出口下滑趋势初步得到遏制。2009年,虽然我国出口同比下降16%,但仍然超越德国成为世界第一大出口国。这些成绩的取得诚然与世界经济逐步企稳密切相关,但与政策作用也密不可分。

(一)提高部分产品出口退税率和调整加工贸易目录对于保持我国出口产品市场份额起到了重要作用,但同时也产生了一些负面影响

提高部分产品出口退税率和调整加工贸易目录大大缓解了我国出口企业的成本压力,增大了其议价空间,有效地维护了出口市场,对于缓解出口企业的经营困难起到了重要的作用,纺织、轻工、电子信息产业的出口降幅均出现了逐步收窄的趋势。规模以上纺织企业2009年11月出货值达到666亿,同比增长7.8%。轻工规模以上企业累计出货值2009年以来也一直处于振荡上升的趋势,出口大幅下滑的趋势在一定程度上得到了缓解。电子信息产业2009年1―11月累计出口4068.43亿美元,同比下降15.98%。然而,提高部分产品出口退税率和调整加工贸易目录也产生了一些负面影响。这一政策与此前的工业结构调整形成了逆向操作,不仅加大了财政负担,而且一定程度上加重了出口企业对政府帮扶的依赖,部分出口企业压低出口价格,导致“价格战”此起彼伏,成为一些进口国对我国实行贸易保护的口实。当前,企业要求保持政策稳定的呼声强烈。在外需不振的情况下,2010年可以保持这一政策的相对稳定,以维持行业信心、提高企业赢利能力。然而,出口退税率不适宜也不可能长期停留在现行的高位水平。应根据出口企业运行情况以及国际市场恢复态势,及时下调出口退税率,并尝试将节省出的财政支出用于建立奖励基金,刺激企业加强技术改造和产品创新。

(二)增加出口买方信贷投放有效的提高了我国出口企业争夺新增市场订单的能力,但应提防其中可能存在的金融风险

在规划的推动下,我国进出口银行加大了对船舶、机械等产品出口的买方信贷支持力度。目前这一政策已经产生了十分积极的作用。2008年国际金融危机爆发以来,由于韩币对美元大幅度贬值,韩国船舶企业出口船的报价在同等条件下比我国低10%,价格优势相当明显。2009年以来,我国船舶企业在承接国际订单上不仅没有落后于韩国,反而领先韩国较大,其中一个主要原因,是船舶出口买方信贷投放的增加可以较好地帮助船东解决船舶融资的问题。2009年前11个月,我国造船完工量、承接新船订单和手持船舶订单量占世界市场份额分别为33%、61.1%和38.3%,比2008年底分别提高3.5个、23.3个和3个百分点。然而,我们也要提防其中可能存在的金融风险。出口买方信贷是一种相对成熟的金融业务,而且在韩国等东南亚国家被广泛使用,但由于国际金融危机的影响仍在持续,世界经济仍存在再次下行的可能。因此,我们在提供出口买方信贷时应提高风险意识,对于一些金额较大的业务,考虑加强与国外相关政策性银行的合作,由对方提供担保。

三、援助困难企业

规划实施以后,在国家政策的支持下,我国企业经营困难初步缓解,效益明显好转。企业没有出现大面积倒闭的情况,2009年11月我国工业企业单位数量比2008年8月增长了20%。同时,2009年1―11月份规模以上工业企业利润增速已经由负转正,并超过去年同期增速。这在很大程度上是由于去年基数低的原因造成的,但也说明了我国企业效益的好转。

(一) 加大信贷融资支持力度缓解了企业融资压力,但中小企业融资难的问题尚未得到根本解决

2009年下半年以来,企业新增贷款和存款同步快速增长。2009年全年,主要金融机构及农村合作金融机构、城市信用社和外资银行中小企业人民币贷款(含票据贴现)累计新增3.4万亿元,年末余额同比增长30.1%,比年初高16.6个百分点,比同期全部企业贷款增速快6.2个百分点。其中,小企业贷款同比增长41.4%,比年初高34.2个百分点,比同期全部企业贷款增速快17.5个百分点。然而,我们也应当看到,由于规划中提出的措施不够具体、可操作性不强,中小企业在实际融资过程中,普遍面临着担保难、贷款难及融资难的困境,中小企业融资难问题仍未得到根本解决。1―11月份纺织企业固定资产投资来源中,银行贷款为223亿元,仅占全部资金来源的7.5%,比2008年继续下降了0.3个百分点。

(二)缓缴社会保险费或降低相关社会保险费率等政策有利于减轻中小企业负担,但部分地区中小企业负担依然较重

缓缴社会保险费或降低相关社会保险费率可以在一定程度上减轻中小企业负担,但由于部分地方政府在执行过程中,对这一政策设立了较高的申请门槛,且申请手续复杂,加上宣传力度不够,不少中小企业并没有享受到这一政策的实惠。同时,部分地区存在向中小企业摊派大量行政事业性收费项目和政府型基金项目收费的情况,造成了中小企业负担加重。目前,有关部门已经开始大力整顿对中小企业乱收费、乱罚款、各种摊派及侵权的行为,并且已经取得了十分积极的成果。然而,由于地方政府在行政事业收费方面有着很大的自由裁量权,随着经济的回升,在部分地区,过去停征得的一些收费项目可能会恢复征收,甚至增加很多新的收费项目。因此,减轻中小企业负担仍是一项需要持续关注的长期工作。

(三)国家收储对缓解原材料企业的经营压力和维护农民利益起到了十分积极的作用,但对部分下游企业经营造成了一定程度的成本上升压力

国际金融危机下,国家迅速出台了加大对有色金属、棉花、厂丝等原材料产品进行收储的政策。由于政策出台及时,力度把握较好,产生了十分积极的效果。在有色金属产业,国家收储缓解了部分企业销售困难和资金紧张的压力,尽管一度造成铜、锌、铅等大量的进口,但考虑到我国有色金属原材料很缺乏的现实,低价进口这些产品对经济的发展并没有太多坏处。在纺织行业,国家对棉花的收储有效的维护了农民的利益,对厂丝的收储一定程度上缓解了棉纺企业的经营困难。然而,也需要注意政策可能带来的负面影响。如果国家对某种产品的收储力度过大,可能会造成该种产品价格的较大幅度提升,进而提高下游企业生产成本,不利于最终产品的国际竞争力。例如,国家对棉花的收储在一定程度上抬高了国内棉花价格,造成国内价格与国际市场严重倒挂。同时,原油价格回升导致下游化纤等原材料价格出现反弹,推动纺织服装原辅材料价格普遍上涨。而在外需不振的情况下,出口纺织服装议价能力较弱,加之欧美进口商竞相压价,致使低价竞争愈演愈烈。在原料成本上涨和终端产品价格低位徘徊的夹击下,纺织行业消化上游产品涨价的能力减弱,不仅影响出口额的恢复增长,而且直接制约了企业经营状况的改善。

四、促进产业升级

规划实施以来,我国工业中出现了一些积极的变化,包括资源综合利用水平不断提高、企业设备更新速度加快、工业装备水平和产品附加值持续提高。

(一)技术改造全面提升了我国产业的技术水平,但在实施中存在一些问题需要注意

技术改造有利于促进企业使用先进生产设备,提高企业技术创新能力。由于技术改造是以“贴息”的方式进行操作,国家可以并不是很大的投入,拉动企业大量的技术改造投入。同时,与过去重视高新技术产业,忽视传统产业不同,技术改造打破了行业界限,十分注重用先进适用技术改造传统产业,尤其关注农机具、基础件等基础性产业和民生产业,因此,能够较为全面的提升我国产业的技术水平,夯实产业发展基础。然而,技术改造在实施过程中,也暴露出了一些问题。目前,技术改造政策的申请需要两个不同部门共同审批,大大增加了企业申请手续的复杂性和周期。技术改造资金分到地方以后,往往被切成两块,由两个不同部门各自负责一块,也导致本来就不多的资金使用更加分散,难以对企业设备更新产生实质性的影响,并且容易产生混乱,增加权力部门寻租可能。

(二)落后产能淘汰取得初步成果,但继续推进的难度加大

2009年1―11月,全国已经淘汰落后炼钢产能2000万吨左右,完成淘汰落后炼钢产能规划指标的80%。然而,目前产能淘汰所取得的成果主要依赖于行政手段,而市场自发淘汰的落后产能并不多。原因主要有两个方面:一是在国家政策的压力下,各地已经对相对容易淘汰的部分产能进行淘汰,未淘汰的部分可能会因为多种原因导致工作难以实施。二是国家在目前的部门责权分配上存在责权不对等的情况,落后产能淘汰工作和新项目审批工作放到了不同部门,导致在“等量置换”和“减量置换”上难以形成统筹安排,增加了工作难度。

五、优化产业组织

规划实施以来,国家采取了一系列优化产业组织的政策措施,钢铁、汽车等产业的兼并重组大大加快。在国家政策的支持下,企业“走出去”的热情大大提高,国际竞争力有所增强。

(一)兼并重组稳步推进,但部分行业集中度不升反降

总体看,虽然跨地区重组比较困难,但省内重组进展较快。在钢铁行业中,宝钢入主宁波钢铁公司,山东钢铁集团并购日照钢铁,首钢重组长治钢铁有限公司,五矿集团相继重组长沙矿冶研究院和鲁中矿业集团,鞍钢与攀钢的重组也在积极推进。在汽车行业中,长安兼并哈飞昌河,广汽集团重组长丰汽车。在有色行业,五矿集团并购了湖南有色。然而,这些兼并重组活动并没有必然带来了市场集中度的提高。2009年,中国钢铁工业市场集中度不升反降。2008年前5家企业粗钢产量占全国产量28.5%;2009年1―11月,前5家企业粗钢产量占全国产量的占比进一步下降为26.5%,与45%的规划目标值差距很大。究析其原因,我们认为,很大程度是因为国家加大基础设施建设投资较大幅度的拉动了钢铁、有色等行业的市场需求,而且对低端产品的拉动幅度更大,从而使部分过去已经关闭的小钢厂重新投入生产。下一阶段,随着基础建设投资和房地产行业投资增速的放缓,低端的钢材、有色产品的市场需求会大幅减少,钢铁、有色等行业的市场集中度会呈现逐步提高的趋势。

(二)企业“走出去”步伐加快,广度和深度进一步扩展

在全球跨境并购次数和规模均大幅下降的情况下,2009年我国企业海外并购活动十分频繁,并购金额也大幅增长,并购的广度和深度也有了很大的提高。在收购海外矿产资源时,我国企业不再仅仅局限于购买个别矿区的开发权或者收购小型矿产企业,而是直接参股世界排名前几位的大型跨国公司,例如中铝收购力拓等;在收购制造业资产时,我国企业不再仅仅满足于收购个别国外二线品牌或生产线,而是直接将目标指向有着世界领先的生产技术和巨大品牌价值的世界一流企业,如吉利收购沃尔沃等。

六、推动体制改革

规划实施以来,有关部门加大重点领域和关键环节改革力度,经济体制改革在某些方面已出现了一些积极的进展。

(一)部分垄断行业改革有所推进,但任务依然艰巨

打破垄断、引入竞争成为很多垄断行业改革发展的主要手段。在国际金融危机下,我国部分垄断行业的改革有所推进,但存在的问题却依然十分突出,改革任重而道远。例如,如何推动“三网融合”等决定产业发展的关键性问题依然没有解决。由于“三网融合”涉及多个政府部门,认识、利益上的不尽一致导致部门分割、地域分割的情况突出,“三网融合”未能取得实质性突破。而且,我国电信法一直未能出台,关于推进“三网融合”的系统性政策也未能形成,这一定程度上限制了我国第三代移动通信的发展。

(二)政府、协会、企业之间的信息沟通机制更加完善,行政效率提高

规划的制定和实施促进了我国公共决策机制的完善,促进了行政效率的提高。从规划的出台来看,政策的制定吸收了政府、协会、企业的有关人士参与,各方充分沟通,而且,出台速度非常快,在一个多月的时间里,出台了10项不同产业的规划。从规划的实施来看,工业主管部门每个月都会定期召开由行业协会、企业、研究机构相关人员共同参与运行形势分析会,及时的交流不同产业经济运行中出现的问题和政策建议,有效的支持了政府

的政策评估和政策调整工作。

七、关于进一步完善和落实规划的总体建议

(一)提高细则的出台速度,重视政策的有效落实

目前,规划中的165项实施细则已经出台了90项,不再出台的有7项,已征求意见、会签或待批有33项,需出台的有35项。其中,那些待批的细则和需明年出台的细则中很多都是因部门之间的意见难以统一,或利益难以协调的原因造成的。细则无法出台的后果就是政策难以实施,当初制定的政策如果迟迟得不到实施,随着环境的变化,政策的合理性也会大打折扣。规划各项政策的牵头单位应加紧与相关部门的沟通,加快细则的出台速度。同时,要重视规划中一些能够对产业发展产生重大影响政策的有效落实。(1)重点技术装备的国产化。通过加快建立国产首台套设备的风险补偿机制,清除国有企业内部制约国产首台套设备采购的制度障碍,促进国产设备对进口设备的替代。(2)减轻中小企业负担。从清理企业不合理收费,改善政府对企业的服务入手,切实的改善中小企业的经营环境。(3)解决中小企业融资难。完善中小企业贷款担保机制,发展中小企业服务平台,考虑建立专门为中小企业提供金融服务的专业银行。

(二)注意保持政策连续性,适当调整政策支持重点

《规划》中“保增长”的有关措施不应过早退出,而要注意保持政策的连续性。对于那些已取得预期效果,确需退出的政策,应考虑实施过渡性政策,逐步退出。在下一阶段的规划实施当中,我们又应适当进行政策重点的调整,在“保增长”的基础上,更加注重“调结构”。(1)继续加大技术改造力度。增加技术改造资金,建立起持续实施的、鼓励企业设备更新的长效机制。改变现有的中小企业技术改造资金的使用方法,不再采取分配到地方的做法,而是建立中小企业技术改造基金。该基金可重点扶植一些创新能力强、符合国家产业政策方向的中小企业,同时,重点扶植产业集群建设。(2)完善落后产能淘汰标准。改变以企业规模或设备规模作为判断落后产能唯一标准的情况,考虑增加环保、能耗等经济技术指标的比重。(3)改善兼并重组外部环境。建立跨地区兼并重组的利益协调机制,考虑由国家税务总局出台专门针对企业跨地区兼并重组的税收征管办法,帮助地区之间、企业之间、地区与企业之间进行利益协调。(4)发展战略新兴产业。重点关注新能源、新材料、生物医药、航空航天、海洋工程、服务外包、文化创意等产业。这些产业虽然目前没有成为拉动经济增长的主要力量,但未来却有可能成为拉动全球经济增长的新经济增长点。

(三)调整部门权责安排,理顺政策实施机制

建议从三个方面进一步理顺政策的实施机制。(1)体现责权统一的原则。在治理产能过剩和区域布局调整问题上,落后产能淘汰是一种存量治理方式,而控制新增产能是一种增量治理方式。二者应当统筹考虑,并且放到一个部门统一实施。目前,落后产能淘汰和新增项目审批分别放到了两个不同的部门,分头实施。这样就统一造成责权的不统一,大大增加了政策执行的难度。建议将落后产能淘汰职能和审批新增产能职能统一起来,由一个部门统筹实施。(2)体现高效原则。目前,技改资金由多部门共同审批,降低了行政效率,影响了政策效果。建议改为主管工业部门统一审批。(3)体现关键点控制的原则。目前,汽车“以旧换新”政策的实施主要放到了商业主管部门,实际上汽车“以旧换新”政策对制造环节的影响更大。汽车制造企业必须要对企业资源进行重新整合,才能够建立起与“以旧换新”政策相配套的商业模式。其中,质量监督是关键。因此,建议将汽车“以旧换新”政策的实施主体改为工业主管部门,或者由商业主管部门和工业主管部门共同实施,加强生产环节的质量监督,促进企业的信用体系建设。

(四)加快推进体制改革,发挥市场机制作用

建议将规划实施和体制改革结合,通过发挥市场机制的作用,解决十大产业发展中的深层次问题。(1)加快生产要素市场改革。理顺土地、资源、劳动力、技术等生产资料的价格形成机制,减少政府对市场的不合理干预。(2)加快垄断行业改革。降低垄断行业的市场准入条件,提高有效竞争,同时注意提高信息透明度,加强对垄断企业的监管。(3)深化财税体制改革和政绩考核制度改革。健全中央和地方财力与事权相匹配的体制,完善财政转移支付制度;改变当前的“唯GDP”政策考核机制,用全方位的发展指标代替过去的单一GDP指标。

(原磊,中国社会科学院工业经济研究所副研究员)