物权法视野下完善矿业权制度的几点想法

浙江农林大学研究生科研创新基金重点项目（3122013240190）——碳排放权交易政府监管法律制度研究。

摘要：《物权法》的出台，使矿业权管理制度和管理方式发生十分深刻的转变。它一方面体现为对矿产资源有偿使用制度等管理制度改革的确认，另一方面也对已明显滞后的矿产资源法律体系形成了进一步冲击。为了改善矿产资源法律体系的落后性、切实保障矿业权市场主体的合法权益，作者提出了在物权法视野下完善矿业权制度的建议：强化矿业权物权属性、深化健全矿产资源有偿使用制度、创新矿业权税费制度、建立矿业权抵押制度、健全矿业权流转市场、现行矿业权登记与物权登记进行衔接。

关键字：物权法；矿业权；矿业权制度

矿业权制度包括矿业权属性确认、使用制度、税费制度、流转制度、抵押登记制度等。《物权法》的出台使矿业权私权属性强化的同时，冲击着其他相关制度在矿产资源法律体系中的规定。面对这一冲击，我们只有在物权法视野下不断完善和创新相关制度，才能使矿业权市场健康、和谐发展，才能使“资源节约型”的科学发展理念在矿产资源等自然资源领域真正落实。那么，该如何完善矿业权制度呢？

一、淡化矿业权的行政色彩，强化其物权属性

矿政事业的建设和改革，需同社会密切联系，同时融入社会经济发展与改革浪潮之中。因此，《矿产资源法》修改有两大主线：第一条是规范矿业权问题，以进一步适应市场经济的深入发展；另一条是规范行政许可权问题，以进一步适应政府职能的转变。为了实现上述目标，1996年《矿产资源法》进行了修改，但修改幅度有限，改制不彻底，成效不大显著。其最大的问题在于行在色彩强烈，而市场这只“看不见的手”没有派上用场，最终致使矿产资源的开发利用难以通过市场手段实现优化配置。

此后，2008年8月国土资源部再次提出修改《矿产资源法》，并提出此次修改要强调“两个立足”：立足于大改、立足于资源法，要在认真总结前几十年法律实施中的经验和教训、展望后十年到二十年的发展前景前提下，由资源管理向矿业管理领域延伸，逐步淡化行政色彩。第一，应适当规范矿业活动中涉及资源合理开发利用的行为，如矿业权的流转；第二，要完善制度设计，着力于规范实体制度和必要的程序制度，如矿业权的登记制度。以上两方面在下文将详细阐述。

二、深化矿产资源有偿使用制度

要深化矿产资源有偿使用制度，必须坚持矿产资源国家所有的宪法原则，必须在深刻认识矿产资源的自然属性、经济属性和社会政治属性的立场上，处理好保障经济发展和保护矿产资源的矛盾。

从管理全过程看，应不断完善矿产资源有偿取得制度措施并规范运作方式。首先，借鉴我国城市土地分等定级和价格评估、确定基准地价的成功经验，根据矿产资源的独特性和矿业市场所特有的高风险特征，综合考虑不同矿种、不同矿产地分布区域及赋存状态、储量规模、勘查开采成本、矿产品市场供求及价格变动、国家政策导向等因素，在完善现行的矿业权评估方法的同时，制定一套《矿产资源资产基准分级定价标准》，确定不同区域和矿种的出让金调控标准范围，规定上限和下限，使出让价相对合理并控制在一定的范围内，并根据资源储量确定采矿权年限和出让金缴纳期限。其次，坚持“公开、公平、公正”的原则，从制度和机制上减少寻租机会，对矿业权出让过程实施全程监控，加强行政监察，查处腐败行为，防止出现暗箱操作，对于分期缴纳出让金的，要严格监督执行，避免国有资产流失。最后，综合实施矿产资源各项管理制度。实施矿业权有偿取得制度，需要综合采取多种措施、由多个相关职能部门发挥多种管理制度的作用。此外，必须严把矿业权申请人的资质审查关，不仅对矿产开发活动的监管而且对执法者的行政监察都要到位。更重要的是要确保国家法律法规得到不折不扣地执行，杜绝国家政策朝令夕改或者不能连续执行，使矿业权人的物权得到应有的尊重和切实的法律保护。

三、创新矿业权税费制度

从源头上，逐步降低或取消资源税，将矿产资源补偿费改称权利金并完善相关制度。1994年《矿产资源补偿费征收管理规定》颁布时，立法机关将矿产资源补偿费的定位和作用解释为：“对资源消耗的补偿，是矿山企业的‘资源成本’”，“是调节资源所有者和所有采矿权人之间的产权关系，是对已消耗的资源的货币补偿”，矿产资源补偿费主要用于地质勘查，即旨在通过征收资源补偿费来实现勘查和开采的良性循环。〔 〕矿产资源补偿费制度确为我国逐步建立矿产资源有偿使用制度的重要进步和体现矿产资源国家所有权益的重要标志。它的出台，从理论上动摇了资源税制度的基础和依据，并实际取代了资源税原有的地位。但它不能完全涵盖国家作为所有者对矿产资源的收益之义，反而易被误解为补偿资源保护和开发以及追加劳动所需耗费的支出。

矿产资源的基本属性和矿业的特点，决定了矿产资源有偿使用制度改革与矿业税费制度的完善，应当坚持“费主税辅”的原则，突出矿产资源所有权收益功能，对现有矿业税费进行清理，认定“资源税费≠资源税”，逐步取消资源税，取消对矿山企业征收增值税或者大幅降低增值税征收比例，将这部分税收空间转移到征收矿业特有税费；将“矿产资源补偿费”改称“权利金”，分矿种制定征收标准，适时适当提高权利金（矿产资源补偿费）费率，逐步建立能够反映矿产品供需关系的浮动费率制度；建立矿产资源勘查费用、矿山环境治理和生态恢复保证金以及矿产资源耗竭补贴等税前列支或者直接进入生产成本制度；实行矿山企业固定资产加速折旧制度；按照超率累进税率开征矿业权流转税，对倒卖矿业权以牟取暴利影响矿业权市场交易秩序的行为实行必要的干预和抑制。并结合矿业权管理制度和国家财政、金融措施的调整，建立和完善一整套以权利金为主体、充分体现国家矿产资源所有权益的矿产资源有偿使用制度和税费征管体系。

四、建立矿业权抵押制度

矿业权物权登记制度的构建中，矿业权抵押行为应当予以有效规制。在今后《矿产资源法》及相关配套法律法规的修改中，应注意区分物权效力和债权效力，最好明确规定矿业权抵押合同自成立之日起生效，但未经登记不产生物权上的效力。

《物权法》明确规定转让合同应自成立时生效，抵押合同属于转让合同的一种，其也当然适用此规定。这一规定区分了抵押合同的债权效力与抵押权设立的物权效力，除非法律另有规定，债权效果将在合同成立之时即行产生，而不受抵押权是否有效设立的影响；换言之，即使最后抵押权因种种原因没能设立，或者抵押物没有按规定进行登记，抵押合同也并不会因此而无效，当事人之间的债权性法律关系会继续存在，不会随物权关系的变动而灭失。

五、健全矿业权流转市场

第一，从矿业权交易过程中，应完善以矿业权市场竞争为主的矿业权分类出让制度。矿业权分类出让制度基本满足了当前规范矿业权出让市场、维护国有所有者权益的管理目标，但该制度仍存在过于“原则”、缺乏灵活性等弊端，需要结合各地在矿业权出让中出现的系列问题作进一步完善。第一，坚持分类出让管理原则，建立权利金（矿产资源补偿费）与矿业权出让金相协调的矿产资源所有权益补偿制度，并注意一下四点：一是探矿权申请原则上按照“申请在先”的原则出让；二是对基本无勘查风险或者不需要进行矿产勘查的矿产地不得设立探矿权而应直接设立采矿权；三是出让金与权利金不得同时收取，以免出现同一性质的重复收费；四是要遵循矿产资源开发所特有的投资大、收益慢、周期长、风险高的产业特点，在出让金的征收额度和缴纳期限方面都应当给予合理安排，力戒从矿业权出让的源头起就出现过多收费甚至“杀鸡取卵”的倾向。需要更加注意的是，出让金与矿业权价款二者不可替代，因此作为国家地质勘查投入的补偿，对国家出资勘查形成的矿产地，仍然要依法收取探矿权价款、采矿权价款。

第二，从矿业权整个形成过程，应进一步明确和完善探矿权优先取得采矿权的制度。《矿产资源法》专门对探矿权人优先取得采矿权作出明确规定，“探矿权人有权在划定的勘查作业区内进行规定的勘查作业，有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。”《矿产资源法实施细则》则将此优先权予以进一步明确，“探矿权人具有优先取得勘查作业区内新发现矿种的探矿权和优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。”这些规定旨在鼓励风险勘查投资，通过为探矿权转成采矿权以获得矿产开发收益创造条件；国家出于公共利益需要直接或者间接征收探矿权的，应当给予经济补偿，确保其合法权益不受损害。从而使探矿权人在不具备采矿权人资质条件的情况下，可以通过探矿权转让等方式获得回报和收益，并使探矿权的受让者代位成为采矿权申请人，发挥其资金、技术、设备等方面的优势实施矿产资源开发活动。

六、现行矿业权登记与物权登记的衔接

我国现行矿业权相关法律法规仅规定对矿业权进行行政许可登记，尚未按照《物权法》的规定建立物权意义上的登记制度，故在现行矿业权登记中引入物权登记意义深远。一方面，有利于公权力的行使，进一步提高行政管理效率；另一方面，有利于对矿业权的确认和保护。

（一）矿业权登记机关-----国土资源部门

我国《物权法》虽然规定了建立不动产统一登记制度，但对登记机关、登记范围等还没作出具体规定。对此，矿业权转让登记首先要解决的是矿业权物权登记机关的设置问题。近期，国务院新出台“整合不动产登记职责、建立不动产统一登记制度”的政策规定：由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记责，基本做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。行业管理和不动产交易监管等职责继续由相关部门承担。〔 〕

据此，我认为矿业权物权登记仍应由行政机关负责，具体应当由国土资源部门负责。因为首先我国法院目前不具备相应的人员和物质条件，“我国各地法院承担着繁重的审判任务，如果同时还让它投入大量的人力和物力来从事登记工作，负担未免过重”；〔 〕其次行政机关负责改革成本小并有助于行政管理活动的协同；再加上矿业权登记的内容比其他不动产物权的更专业，使得《物权法》为设置单独的矿业权登记机关留有空间，最后，国土资源管理部门的矿业权登记经验丰富，有助于提高矿政管理效率，这样做更符合国际惯例。

（二）矿业权转让登记程序

进行矿业权转让登记时，相关权利人须明白，转让登记之前进行的行政审批的对象是矿业权的行使资格，矿业权行政审批是矿业权转让合同的生效要件，更重要的是，物权登记须以有效的矿业权转移合同为请求权基础。因此，在落实转让登记程序时，登记机关工作人员应严格审核，只有矿业权客体符合转出条件时才可批准转移；还应将矿业权的受让人限定在具有相关资质的人员范围内：在正常矿业权转让中将受让人资质作为审查要件，作为审查合同是否有效成立并生效的前提；还应必须以矿业权转让合同经过审批为前提。因为只有经过审批的矿业权转让合同，才能成为有效的债权，作为被转移的矿业权物权登记请求转移法律基础，故只有办理了矿业权债权转让审批的行政许可，登记机构方可受理其物权变动登记。