农村土地流转机制几点思考

建设现代农业，是全面建设小康社会的重大任务，也是新农村建设乃至农村现代化建设的重要内容和基础。在市场化、工业化、城市化快速推进过程中的重庆，要实现农业发展的第二次飞跃，除必须运用工业化、市场化的理念来加速农业经营主体和生产经营方式的根本转变外，还必须突破当前劳动力、土地等主要农业生产要素“低、小、散”与现代农业集约化、规模化经营发展要求之间的矛盾，通过加速土地流转来实现土地的规模集中和农业发展的层次提升，率先实现农业现代化。

一、农村土地流转的现状

近年来，全市各地的土地流转，如点点星火，初有燎原之势。以垫江县为例，至2007年底全县农村土地流转11.4万亩，约占全县耕地面积的20%。流转类型主要是转包、转让、租赁、互换、入股合作等五种。

一是转包。转包是指承包者将承包土地使用权以不超过剩余承包年限转包给他人，自己仍保留承包权，双方签订契约，明确双方的责、权、利。大部分土地转包给种田能手，转包土地的农户或进城打工，或利用自己的一技之长从事非农产业。

二是转让。转让是指原承包者将未到期的土地承包经营权一次性转让给集体或新的承包者，原土地承包人因转让而解除与集体经济组织订立的权利、义务关系，新的权利、义务关系由集体经济组织与新的承包者重新签订。

三是租赁。租赁是指农户将土地承包经营权出租给集体经济组织以外的单位或个人经营，并由承租方向农户支付租金。租赁经营可以打破所有制、行业、行政区域的界限，在更大范围内使土地资源和生产要素得到合理配置，形成生产、加工、销售一体化经营。

四是互换。互换是指拥有土地承包经营权的农户为方便生产与集体或其他农户在自愿互利的基础上，经批准相互交换土地经营权。

五是入股。入股即承包方将土地承包经营权量化为股权，农民凭股权入股，组成土地股份合作社或股份公司，股份合作社或股份公司对土地实行招标承包，或对外租赁，或者直接开发，农民按股分红。

二、存在问题

目前，农村土地流转虽然成效初显并呈加速趋势，但受诸多因素影响，农村土地还没有真正成为农业经营的资本。

一是土地流转总量不大。农村常年外出劳动力总量与当前土地流转规模存在较大差距。如垫江县有27万人常年外出务工，占农村劳动力的60%，但当前全县农村土地流转面仅为20%。土地隐性撂荒现象较为普遍，特别是为了“占地”而在承包地象征性地疏植庄稼的隐性撂荒现象十分普遍。一些农民害怕因土地流转丧失土地经营权，缺少就业门路；害怕流出的土地收益难兑现，无生活保障；害怕退回耕地时复耕难。

二是土地流转形式狭隘。目前,农地流转以转包、托管和互换形式为主,而其他形式较少,一些新兴的流转形式由于得不到推广和介绍,也由于没有先例而不敢使用。因此必须以法律、法规或者其他有效形式规定土地的流转形式和程序,以保证农地流转的安全、有序、公平、合理。农户间土地自发流转比重大，集体组织引导流转少，规模化推动力量不足。土地流转后仍然没有改变农户各自分散经营方式，缺乏组织化规模经营，市场搏弈能力差。如垫江县农民自发流转土地占90%以上，总体上推动规模化流转效果不明显。农村合作经济组织数量少，对土地流转拉动不足。如垫江县农村合作经济组织只有48家，发展规范性差，经济带动功能弱。向外部经济组织流转数量少，各地区发展不平衡，拉动土地适度规模经营不够，在提高土地产出效率、增加农民收入等方面的作用还未充分发挥。

三是土地流转的机制还不健全。农村土地流转受限、土地资本作用发挥不够的重要原因之一，就在于目前土地流转的机制还不健全、现行农地产权制度存在着缺陷。首先是没有形成农村集体建设用地的流转机制。以二元土地所有制为基础，与城乡企业和居民的身份相挂钩的城乡建设用地双轨制以及由此形成的建设用地市场分割状况，使农民的不动产权益不能充分实现。这造成了城市建设用地紧缺的同时，农村建设用地却闲置或者无法上市交易，阻碍了农民集体建设用地使用权的流转。其次是缺乏促进农村土地流转的市场化机制。随着农村生产力的提高和城乡二、三产业的发展,进入市场的土地数量将会进一步增加,如果仍由农户漫无目的地去寻找转让对象来完成交易过程,势必会影响土地的流转速度与成本,从而影响土地资源的合理配置。当前土地流转缺乏土地由上到下的网络状中介服务机构,致使土地供求双方消息受阻,信息辐射面狭小,土地流转渠道不畅、范围狭窄。没有完善的资产评估机构、委托机构、法律咨询机构、土地投资机构、土地保险机构等,土地承包经营权流转就不能健康有序地进行,从而严重地制约了土地交易市场的发育。有些地方存在行政命令倾向，农民的主体地位得不到尊重；土地流转市场尚未形成，缺乏提供信息服务的中介组织，导致了土地流转空间狭窄，流转成本增大，制约了土地流转的速度、规模和效益；土地流转存在较大风险，缺乏对“买主”的农业经营能力资格审查和评估的市场准入机制、对农民利益的保护机制和农民流转收益的增长机制。如土地流转收益一定几十年不变，流转期间不再调整租金，流转收益没有随经济的发展得到相应增长。

四是现行农村承包地产权制度制约着农村土地流转。《中华人民共和国宪法》第10条规定:“农村和城市郊区的土地除法律规定属国家外,属于集体所有。”以根本大法形式明确了农村土地的集体所有权。然而,对于“集体”这一概念的具体阐述,值得我们思考。《中华人民共和国土地管理法》第10条规定:“农民集体所有的土地,依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营,已经属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由乡(镇)农民集体经济组织经营、管理”,将“集体”界定为村小组、村、乡(镇)三级;《民法通则》第14条规定:“集体所有的土地,依照法律属于村农民集体所有，已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的,可以属于乡(镇)农民集体所有”,划分为村和乡(镇)两级。此条款对“集体”内涵界定不清,层次划分不一致,导致主体多元化,所有权权属不明确过分分散的小规模土地经营严重影响传统农业向现代农业转变，束缚了土地规模经营和农村生产力解放；农村土地存在产权主体虚置、产权客体模糊等问题，集体所有、主体虚拟导致了占用土地的违法案件较多；进城务工的农民在城市安居乐业后并没有彻底转变身份，致使农村大量土地撂荒或粗放经营。

五是缺少扶持政策。由于受经营能力所限和近期土地效益提高影响，流转双方对流转地价的期望值差距拉大，没有政策和外力出资进行调剂很难形成流转。据调查，流入户期望地价一般在350元/亩以下，而流出户普遍期望在500元/亩以上；80%的土地股份合作社反映想扩大土地经营规模，但贷款太难、利率太高，呼吁尽快出台扶持、专项贷款和贴息等政策；还有的地方反映设施农业建设困于土地使用政策的一些限制。

六是土地流转的管理和保障措施滞后。土地承包经营权流转存在无序性、被动性及不规范性。农户间的自由流转大多为口头协议,缺少书面合同,矛盾纠纷难以避免;私下进行的流转缺乏申请、登记、报告等一系列程序,缺乏集体经济组织的适当干预,处于无序状态;统一发包中由于对预期增值认识不清或者漠视,造成对农民、集体利益的损害,甚至剥夺农民承包权,造成不稳定因素。土地承包经营权流转作为一种正常现象,由于缺乏规范上述行为的政策法规和有效的组织形式,致使不规范的流转承包合同潜在着大量的纠纷问题，农民担心流转收入拿不到或土地新增收不到合理分配，企业和大户担心自然灾害和市场风险。农村社会保障体系建设滞后,农业风险防范机构尚不健全。现阶段在我国农村,农地还发挥着农村社会保障的重要作用。很多农民一直是靠天吃饭,以地为生存保障。因此有很多农民虽然外出打工,从事第二、三产业,无暇顾及农地,但是他们还是不愿意转让、放弃农地承包权,把它们作为自己的退路,不惜粗放经营,导致土地荒芜、闲置乃至浪费。在市场经济条件下,农民进行农业生产经营面临着巨大的自然风险和市场风险。这两种风险交织在一起,使农民很难获得预期收益,有的甚至血本无归。这使得很多有能力进行大规模农业生产经营的人不敢进行大规模经营,不敢接收流转土地。农业保险还仅限于能繁母猪、奶牛等生产成本保险，市场风险小、高效经济作物，其它种养项目还是空白。部分镇村干部还没有意识到土地股份合作社是家庭联产承包责任制后的土地利用制度又一次创新，是“统”的功能发展。空谈高效规模农业的前景、好处，不提土地流转操作过程，缺乏推进“大包干”的劲头和脚踏实地的工作作风。

七是土地承包经营权流转法律保障缺乏。首先,我国没有制定统一的农村土地承包经营和流转的法律法规,土地承包和流转过程中立法的滞后无法适应日新月异的发展和社会现实的需要,土地纠纷繁多,侵权行为时有发生,处理这些问题时司法机关及有关行政部门常常无法可依。其次,由于立法权的多元化、立法技术不统一、利益多元化和对立法审查的无力,使法律体系完整性受到破坏,一些基本权利受到限制,一些基本制度得不到保障,法律秩序混乱。再者,目前我国现有的相关法律如《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农业法》中的诸多规定过于笼统,有关内容和程序不够具体明确,缺乏具体操作性,许多地方出现了有法难依的现象。

三、创新农村土地流转机制的建议

一是解放思想，转变观念，进一步强化干部群众对农村土地流转工作的认识。要进一步提高广大干部群众对当前农村土地流转重要性和必要性的认识，把加快农村土地流转作为稳定农村家庭联产承包制，改造传统农业，构建现代农业，调整农业结构，推进产业化经营，提高土地利用效率，增加农民收入的一件大事来抓，摆上农村工作的重要日程，要教育农民转变观念，防止宁肯撂荒也要守着几亩地的僵化思想，加强对农村土地流转工作的引导和服务，有效推动农村土地流转。

二是狠抓“一村一品、一乡一业”建设，积极培育农村土地流转需求市场,以产业规模化经营来促进土地流转。以“一村一品、一乡一业”为抓手，大力发展一批具有区域特色的产业集群，为加快土地流转创造市场环境。一是科学规划产业区域，因地制宜发展产业，为土地流转、规模经营创造条件。二是鼓励扶持一批市场潜力大、发展前景好、带动能力强、辐射范围广的龙头企业，以龙头企业带动产业发展和土地流转。三是引导扶持产业大户，依靠土地流转进一步扩大规模，实现规模效益，以效益促进土地流转。四是鼓励引导农户以各种方式对土地承包经营权进行流转，解决小规模经营高成本、低收益现状，逐步改变农民与土地的关系，多方扩展农户增收渠道。五是创新产业化经营机制，大力发展各种产业合作组织、中介组织，培育流通经纪人，提高农民组织化程度，进一步促进农业产业发展。六是加快产业服务体系建设，提高产业技术、信息化服务水平。总之，要通过发展产业，优化结构，激活土地流转，拓宽增收空间。

三是加大农村劳动力的培训力度，加快农村富余劳动力转移就业，进一步为农村土地流转创造条件。土地是个定量，千方百计减少农民，是搞好土地流转的关键所在。只有农业劳动力实现了稳定、大规模的转移，才能加快农村土地经营权流转进程，促进土地适度集中、规模经营。因此，应通过加大对农村劳动力的培训力度，确保每一个劳动力都拥有一技之长，提高农村劳动力的就业能力，拓宽就业门路，加快农民转向二三产业，农村人口转移了，土地使用权的流转和集中也就水到渠成了。要以提高农村劳动力素质和技能为抓手，确保农村富余劳动力长期稳定输出，最终逐步摆脱与土地的依附关系，为土地长期有效流转创下坚实基础。

四是加强组织和政策引导，建立土地流转市场中介组织，进一步加快土地流转市场的培育。在土地流转初始阶段，加强组织引导和政策引导是必不可少的措施。县、乡、村都应把抓好土地流转纳入自己的工作范围，并制定相应的政策措施和考核机制来促进土地流转。同时，要建立健全农村土地流转中介和信息网络体系，积极扶持和培育农村土地流转中介组织，使之成为农村土地流转双方的桥梁和纽带，由农村土地流转中介组织来收集和土地流转供求信息，使土地流转朝着市场化运作和社会化服务方向发展，降低土地流转的成本和风险，提高流转效率。

五是加大资金扶持，进一步解决农业规模经营资金匮乏问题。

生产启动资金匮乏是影响土地流转进程的因素之一，各级政府部门应制定切实可行的资金扶持政策，加大对土地流转所需资金的扶持力度。一是鼓励信贷部门加大贷款支持力度。对利用流转土地搞规模开发，产业调整，比较效益高，优势明显的项目，要在政策和资金上给予支持。二是利用国家对“三农”投资和西部大开发的有利政策，在项目资金使用上，应对利用流转土地搞高效农业、规模农业的企业、大户优先集中扶持，改变以往那种分散扶持的方式。三是通过公司、合作组织、业主、农户的共同投入解决资金问题。采取承租反包、入股等模式，让公司、业主和农户共同投入资金搞高效农业、特色农业，从而降低业主和农户风险，有效解决土地流转资金难的问题。

六是坚持政策和法律原则，进一步确保农村土地规范流转。1、推动农村土地承包经营权流转，必须以《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》为基础，坚持农村土地家庭承包经营制和稳定土地承包关系不动摇，在稳定土地承包权的基础上，以多种形式进行流转。2、土地流转必须坚持“依法、自愿、有偿、规范”的原则，要坚决杜绝“一刀切”、“运动式”简单化的操作办法来强制推行，要充分尊重农民的意愿，一切围绕农业发展，一切为了农民增收，严防侵害农民利益，引发新的社会矛盾纠纷。3、土地流转要规范操作与管理。各职能部门要切实履行职责，积极做好土地流转合同的签订、备案、登记、变更、解除等工作，妥善调解和处理土地流转纠纷，促进土地流转规范化发展。

七是完善农村集体建设用地流转机制。1、建议出台有关农村集体建设用地使用权流转的政策，承认集体建设用地使用权流转的合法地位，开放农村建设用地的一级市场，允许农村集体建设用地按自愿、平等、有偿原则以出让、转让、出租、置换、作价出资或者入股、合作或联营等方式流转；开放抵押、再转让、转租等农村建设用地的二级市场，允许农村集体建设用地使用权连同地面附属物作为抵押物；建立房地合一制度、内部优先与集体表决制度、流转登记制度、价格指导与保护制度、用途管制制度。2、推进村庄整治，开展农民建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩的试点工作，通过村庄整理净增的耕地面积，可以按照规定核定为年度用地指标，全面留给县镇统筹使用。3、以土地置换的方式促进农民向小城镇或农民新村转移。实行农民宅基地置换政策，由政府对农民的宅基地统一规划，统一整理，统一复耕，统一流转，并根据农民的意愿，相应在城镇附近、农民新村或中心居民点等地方统一划地予以置换，促进农村小城镇的发展和农村土地的合理利用。

八是完善促进农村土地流转的市场化机制。1、探索建立土地使用权转让制度。允许农村土地在一定范围内流转，通过市场机制形成合理的土地转让价格。培育和发展为土地流转提供服务的中介组织。在政策上给予优惠，在法律地位上给予明确，在资金上给予扶持，在有条件的地方设立农村土地交易中心或托管中心等组织，加强对农用地的分等定级工作，建立以市场调节为基础、农民流转收益逐步增长的土地流转价格体系。2、建立调节机制，防止土地使用权过于集中。建立有效的土地流转市场准入制度和抗风险机制。对进入土地流转市场的种植大户、企业业主的农业经营能力进行严格的资格审查，对其资信情况进行客观实际的评估。

九是完善农村土地流转的优惠政策。1、完善土地流转后的农民安置政策。对承包土地全部流转出去且进入城镇从事二、三产业的农民，享受城镇居民同等待遇；从事企业经营行为的农民，享受兴办企业的相关优惠政策；其子女可在教育部门指定学校就学，享受与城镇居民子女同等待遇。2、创造良好的投资环境和发展条件，积极引导各种民间资本注入农村。鼓励社会资本和城市工商企业到农村承接、承租土地，领办或与农民联办农业企业，同等享受农村经济组织发展的优惠政策。利用流转土地依法兴办的农业企业，可按照促进民营企业和中小企业发展的相关政策予以支持，从根本上解决农村经济发展资金短缺问题，增强农业和农村经济发展后劲。3、加快建立财政支农资金稳定增长的长效机制。推动公共财政支农资金向优势区域和主导产业整合，集中打造优势产业，主要用于农业产业基础设施建设、劳动力培训补助、农业保险补助、农业短期贷款贴息和经营业主的奖励、补助等。

十是灵活掌握和运用现行农村土地政策。1、在保证耕地总面积不变、粮食总产量不减的前提下，探索农村土地所有权流转制度，推动土地适度规模经营和建设用地流转。2、在符合土地利用总规和建设占用耕地占补平衡的前提下，探索土地托管及受益制度,鼓励农民将承包地交集体经济组织统一管理，鼓励因人口、婚姻变动后的农民放弃承包权，由农村集体经济组织按期发给一定数量的货币，保证他们对集体土地享有实际受益。3、建立征地年薪补偿制度,对失去土地的农民实行年薪补偿，根据征地年限和当年在册人口平均计算和发放征地补偿金，保证农民获得稳定的收益。

十一是要完善农村土地承包经营权流转的相关法律法规。在《中华人民共和国农村土地承包法》的基础上,对土地流转制定法律,是目前将土地承包经营权流转纳入法律轨道的首要任务。将农村土地承包经营权流转以法律的形式固定下来,真正做到有法可依、有法必依、违法必究。尽快出台农村土地承包经营权流转法规,促使土地依法、合理、有序流转。《农村集体土地出让、转让管理办法》或《农村土地承包经营权流转管理办法》,应对土地的流转方式、转包、换让、出让土地的主体作出明确规定；要具体规定农村土地转包、转让、出让的原则、程度、范围、条件和形式,确保农村土地市场纳入依法公平竞争、健康运行的轨道；要明确村委会是农村集体土地所有权的行使者，以进一步明确责任,弥补我国集体土地主体不清晰、产权模糊现象；要创建科学的土地流转程序.

十二要保障土地流转过程中的农民权益。要改变农民的“恋土”观念,鼓励农民进城镇安家落户。要加快建立适合农村特点的社会就业、养老保险、合作医疗等社会保障体系,消除农民离土离乡的后顾之忧,为土地流转顺利发展奠定基础；要进一步完善社会保障体系,做好农转非人口的社保工作。在我国,土地对于广大农民而言具有社会保障的功能,土地不仅是他们的生产资料,也是他们的生存的保障。因此,只有进一步完善社会保障体系,做好农转非人口的社保工作,使农民一旦离开土地也不再有生存上的后顾之忧,才能有效地促进土地流转的实施,并最终促进地区产业结构的调整和城镇化的发展,同时确保社会的稳定。