矿区复垦两难

从鄂尔多斯的康巴什新区出发，3小时车程内，山路崎岖、沟壑纵横，这是毛乌素沙漠与黄土高原的过渡地带，也是黄河上中游风蚀沙化和水土流失最为严重的地区之一。而人类在此留下的痕迹，是那延伸数千平方公里的矿区。

持续多年开矿的后遗症已逐渐显现：地表严重塌陷，耕地良田流失，煤矸石山自燃则造成了大气污染。 全国 1500 个矿区，开发占用和损坏的土地面积多达 200 万公顷，并且呈现逐年递增趋势。

2013年8月29日，在鄂尔多斯召开的讨论“矿区土地复垦与生态修复”的论坛上，专家们对位于准格尔旗的神华集团的黑岱沟和哈尔乌素两大煤矿表现出兴趣。如果复垦后进行土壤改良，两个矿区将形成18万亩的平整农地。对于地处蒙晋陕三省交界带、缺乏平整地块的准格尔旗来说，这是异常宝贵的资源。

矿区复垦，是国土部认为可缓解用地紧张、维护“耕地红线”的途径之一。当天，国土部也召集全国重点矿企和一些地方国土部门人员到来，调研《土地复垦条例实施办法》施行半年后，在国内矿区的执行情况。

然而，情况并不乐观。早在上世纪80年代末期，中国就提出矿区“边开采、边复垦”，至今仅完成了初级复垦，远远未达到生态修复目标。国土部土地整治中心总工程师罗明说，全国矿区损毁土地以及待修复面积，目前还没有国家部门的精确统计。 粗放式复垦

按国土部法律中心产权处处长刘燕萍的保守估计，全国1500个矿区，开发占用和损坏的土地面积多达200万公顷，并且呈现逐年递增趋势。

而各类矿区中，煤矿问题占“大头”，特别是埋藏较深的井工煤矿，损毁土地几乎占到损毁总量的一半。井工煤矿是深层采煤，在地下作业，危险系数也高。

土地损毁后，土层，加剧水土流失，导致河床升高、河道淤积，还破坏了生物多样性，使区域生态功能下降。同时，井工开采破坏了地下水系，从而引起潜在的水体污染，露天开采则产生大量废渣，这两种开采方式均污染土壤。

因此，国务院在1989年了《土地复垦规定》，要求从事开采矿产资源、造成土地破坏的企业和个人，对损毁土地进行整治，以达到恢复可利用状态。

事实上，多数矿区的复垦，是为了工程安全而非生态环境考量。比如，为了应对地质灾害，及岩土层欠稳定性、易坍塌等问题，极少对如何利用废弃物，如对煤矸石、矿井水、农业废弃物的循环利用等费心思。

在准格尔旗的西南处，神华集团下属神东公司大柳塔煤矿矿区内，一片采煤沉陷区上，遍布着沙棘、野樱桃等经济林木。这片井田是神东公司最早建成的千万吨矿井，井田面积190平方公里，由于井工开采、地下作业，矿区形成了严重的沉陷区。

中国地质调查局“大柳塔煤矿区环境地质问题调查”项目的调查研究显示，截至2005年，该矿区累积形成的采空区面积42.69平方公里，地表塌陷影响面积约50平方公里。采煤塌陷区的最大环境负效应就是直接对地表水、地下水造成破坏。

从环境保护的角度来说，自然恢复是一种最自然、优化的方案，成本也很低。但对于已经造成严重破坏的矿区，就需要采取一定比例的人工干预。相对而言，南方降水充沛，很多地方适用于自然恢复，植被能很快生长起来。但对于内蒙古等北方生态脆弱地区，则必须前期进行一定的人工干预。

如，地形重塑生态修复技术开发，即为了协调与周边生态与原有地表的关系，进行人工地形重新塑造；对于土壤酸碱度的调整，依托当地的现有材料，对土壤的理化性质改变和肥力增加，再比如利用煤矸石、秸秆等混合物做成作物增肥基质；矿井水净化与回用技术、风能太阳能节水灌溉系统的保水集成技术等。

神东公司从上世纪90年代初启动复垦工程，种植草木，建造防风固沙工程等，将植被覆盖率从最初的3%，提高到了60%。在植被茂密起来的同时，这些措施也存在致命的弱点：植被仅覆土0.5米至1米深，其下均为矸石，植被的生长全部依靠矿区建设的地下管道来引水人工灌溉，这使工程变得非常昂贵，因此难以复制。

中科院生态环境研究中心副研究员黄锦楼认为，这种修复效果不佳、仅是地表恢复绿化的表面工程十分普遍，“有数量，但质量不过关，与生态恢复目标相距甚远”。

伊金霍洛旗科技局局长段宝峰也认识到，大柳塔煤矿的修复工程，为粗放式的土地复垦，仅属于初级阶段，还需要精细化的技术进行彻底修复。年初，伊金霍洛旗科技局邀请中科院生态环境研究中心进行技术合作，初步规划，在鄂尔多斯市乌兰煤炭集团有限公司下属的满来梁露天煤矿实施每年100亩-200亩的技术集成实验基地，在神华集团的神东矿区实施2000亩产业化示范基地，预计明年3月正式实施。

按目前的计划，对井工地下作业的神东矿区，将集中于矿区与地表、地下协调系统关系的修复，包括地形重塑、塌陷区治理、水系关系改良，以及地下水修复；对露天开采的满来梁煤矿，重点方向是探寻修复与开采相结合，以及开采区地表植被群落筛选与经济性作物研究。

黄锦楼主张，以人工修复和自然修复相结合，前期通过人工技术对于土质和肥力恢复，提供充分的生物生长条件后，后期全部依靠植物的自然生长恢复。如果一味追求人工修复，缺点一是系统不稳定，二是持续恢复费用太高。

“如果要考虑技术的推广适用性，还需要长期跟踪和评价应用效果。”黄锦楼说，这也是全国矿区复垦和生态修复的现状，没有成功模式可供全国普遍复制。

中国煤炭学会理事长、原国家煤炭工业部副部长濮洪九表示，煤炭矿区复垦是中国量大面广、难度最大的复垦工作，基础理论和关键技术都需要攻关。

问题是，不同矿种、不同开采方式以及不同矿区的问题皆有区别，需要针对性地进行人工干预和自然恢复。比如，内蒙古矿区皆在生态脆弱区，有着生态的敏感性、稳定性差、环境承载能力弱、恢复难度大的特点，因此，应研究减少地质扰动、快速植被恢复等共性技术。而安徽省的两淮煤炭基地，生态承载能力和容量较好，水土条件也不错，自然恢复性能、抗干扰能力比较强，可以采取自然修复为主、人工干预为辅。 企业的动力

矿区土地修复效果不彰，主要在于修复成本高昂。中央补助杯水车薪，企业和地方投入严重不足，社会融资难以操作。

按照“谁污染、谁治理”的原则，矿区复垦的费用主要由企业出资。根据黄锦楼的估算，因修复方式不同，矿区每亩土地复垦造价约为3000元至1.5万元不等，这对于占地面积大的矿区企业来说，是不小的投入。

2012年12月，国土部土地整治中心人士公开披露，中央财政每年将投入40亿元，地方财政进行配套支持，其费用是从每年收取的矿山企业生态治理保证金中提取，以形成一个总体投入约每年500亿元的规模。

生态治理保证金，最早是由山西省作为“煤炭工业可持续发展”试点，在国内率先实施的，即在生产的吨煤中，提取一定资金用于矿区整治和生态修复，这一模式2007年后在全国铺开，但并没有强制性的统一标准。

2009年国土部的《矿山地质环境保护规定》中，仅规定“矿山地质环境治理恢复保证金的缴存标准，按各地规定执行，缴存数额不得低于实际治理所需费用”，因此，企业在实际执行时多少不一。比如，作为试点的山西省煤炭企业按照吨煤10元的标准提取环境保证金；而神华集团神东矿区提取的吨煤保证金为1.3元，神华准格尔能源有限公司提取的吨煤保证金为0.45元。

黄锦楼的研究团队在鄂尔多斯即将启动两个修复项目，企业投资以外，主要资金来源还依赖于申请课题和引进修复公司的融资。

矿区面积越大投入越多，产生的效益却很难在短期内看到。矿区治理和修复不像直接的环境污染整治，可以短时见效，因此普遍来看，作为责任主体的国内矿区企业，用于修复的专项资金额度均偏小。这导致复垦和治理往往只进行到初级，而不理想的修复结果又使土地的价值不能得到完全开发，进而影响到企业和农民的积极性。

1992年，黑岱沟和哈尔乌素煤矿陆续开始土地复垦。这两大露天煤矿通过植被群落构建、治理水土流失等方式，如今相继回填形成六个排土场，59个植物总群落。为黑岱沟、哈尔乌素和大柳塔矿区的土地进行复垦和治理，神华集团下属企业已经投入资金30.65多亿元，未来将陆续投入的费用难以匡算。尽管如此靡费，初步复垦后的土地利用率并不高，还不能产生较高的经济效益。

“虽然已经形成了平地，但还需要借助更多技术进行土壤改良，才能达到种植要求。”神华准格尔能源有限责任公司土地环保处副处长郑海峰说。

按照相关规定，土地复垦后优先用于耕地，属于农民集体所有的土地，复垦后应当交给农民集体使用。然而，初步复垦后的土地往往有机质含量低、肥力低下、长满杂草，可利用效率极低，即便耕种“产量也不高，又缺水缺肥，这样复垦后，土地就是交还给老百姓也没用”，黄锦楼说。

矿区征占的基本属于农民集体土地，采矿企业需对失地农民发放补偿费。内蒙古一带，地广人稀，黑岱沟和哈尔乌素的整个开采区共有人口1.6万人，哈尔乌素露天煤矿63平方公里，仅有一个村。从2006年至今，共转移安置村民6000多人，采取一次性补偿每亩地7万多元，这里人均几十亩地，因此补偿金额不少。

“由于农作物无法正常生产，这种经济价值比补偿费还低，因此，农民宁愿要失地补偿，也不愿意企业来复垦。” 中国矿业大学教授、中国煤矿土地复垦与生态修复专业委员会秘书长胡振琪说。

由此，仅完成初级阶段复垦的矿区土地，带来的直接后果是失地农民反而成为矿区修复的一股阻碍力量。据安徽理工大学测绘学院副院长徐良骥介绍，今年初，安徽省国土部门到淮北、淮南两个煤炭基地，组织地方国土局进行矿区生态恢复示范工程推广，项目拟落实时遭到了基层民众的反对。原因在于煤炭企业对失地农民有青苗补偿费，比如，淮北的失地农民每年每亩地获得补偿1600元-1800元，而一旦复垦后产生的农业经济效益可能远不及此数字。

据刘燕萍估算，目前全国矿区土地复垦率仅为20%左右，远低于国际上50%-70%的平均复垦率水平，更低于欧美国家超过80%以上的数字。

长远看来，“如果矿区土地不能彻底修复，未来的煤炭量开采结束，矿区关闭，这些土地怎么办，农民还向谁要补偿？到那时，矿区农民失地问题将容易引发社会问题”。胡振琪说。

“企业是否有动力直接决定了修复资金是否充裕，以及工程生态修复能否彻底。”国土部耕地保护司副司长刘仁芙告诉《财经》记者。

解决这一问题，需协调好矿业公司与受影响农民，以及土地未来开发方等三方利益关系。黄锦楼认为，可以采取以“公司+农户”的模式，让村民以土地入股、土地流转的方式来建立三方合作模式，进而在彻底修复的基础上，通过经济作物种植、生态旅游等产业化来增加土地产值，从而解决效益问题。“当下虽然失地补偿费很高，但从未来趋势看，这是不可持续的，产业化才是可持续效益的补充。”他说。