我们现在真的需要社会保障税吗

2010年两会期间全国政协委员刘江龙指出,1995～2004年10年来,全国累计流失养老保险基金45000亿,为了保障老百姓的养老钱能有效征收,他建议将社会保障费改为社会保障税,这个提案将沉积数年的社会保障税费之争的大幕又再次拉开。

2010年两会期间全国政协委员刘江龙指出,1995～2004年10年来,全国累计流失养老保险基金45000亿,为了如何保障老百姓的养老钱能有效征收,他建议将社会保障费改为社会保障税,这个提案将沉积数年的社会保障税费之争的大幕又再次拉开。社会保障税和社会保障缴费到底有什么本质区别,我们真的有必要为了提高征缴力度就进行社会保障费改税吗?社会保障费改税后就真的能从根本上解决养老保险基金流失的问题吗?这都是值得我们去考虑的问题。

社会保障缴费和社会保障税的决定因素

第一,我们先看看公共收费和税的区别,从性质上来讲,税收一般由政府征收后用来提供公共物品,税收比较强调普遍性和无偿性;而一些受益人可以区分和受益程度可以测度的准公共物品更适合通过公共收费来筹集资金,公共收费更强调特殊性和有偿性。如果我们采用缴费的形式进行征收,体现了社会保障项目是政府对个人资金的代际安排和代内安排,人们的社会保障缴费必须得到补偿并且专款专用;而如果采用税收的形式进行征收,由于税收的普遍性和无偿性,征税和转移支付的直接纽带其实已经被割断。

第二,在社会保障税的提案被提出来以后,各种支持证据如雨后春笋般冒出,其中一个很重要的证据就是国际经验,例如近期常被提到的170国家中132个已经实行社会保障税。但是我们应该正确地界定一个国家是征收社会保障费还是社会保障税。比如笔者了解的德国一直征收的社会保障费,今年突然一些文章在举例子是就把德国纳为了缴纳社会保障税的国家。实际上究竟是实行社会保障费还是社会保障税不应该单单是从征收的角度来考虑,更重要的是这个国家建立的社会保障制度的模式来决定。19世纪末俾斯麦在德国建立现代社会保障体系以后,很多国家仿照德国建立了社会保障体系,这一时期的社会保障体系采用投保资助的模式,强调的是面向社会劳动者,并且劳动者只有缴费投保才能享受社会保障待遇,因此与此对应的资金采用缴费的形式进行征收。二战以后英国按照《贝弗里奇报告》的主张建立了福利国家,由于福利国家强调的是全民受益,因此国家的公民都被认为是社会劳动者,社会保障资金主要来自社会的一般税收收入,二战后大批欧洲国家仿照英国建立起福利国家,与福利国家相对应的就是采用税收收入构建社会保障体系,所以与社会保障模式由投保资助型向全民福利型转变对应的是资金筹集方式进行了费改税。进入20世纪80年代,全民福利型社会保障模式的弊端逐步显现,“福利病”开始在很多国家开始显现,很多国家开始对全民福利的社会保障模式进行改革,这其中最引人注目的就是被称为“福利国家橱窗”的瑞典在20世纪90年代末开始放弃采用税收来建立全民福利体系的做法,开始建立通过缴费来筹资的名义账户制。所以如果一定要强调国际潮流的话,世界的国际潮流现在是税改费,而不是费改税。当然这个有一个例外就是美国,美国是投保资助型的养老保险模式,但是资金是通过社会保障税来筹集,可是这正是美国学术界和民众一直在诟病和担忧的一点,由于采用税收的方式来筹集,资金筹集和待遇支付直接的直接纽带被割断,而社会保障并不是财产权,意味着社会保障的待遇支付可以不断地被政府修改。

社会保障模式决定“税”还是“费”

具体到我国到底采用社会保障税还是社会保障费,根本取决于我们想采用哪种社会保障模式,建立怎么样的社会保障制度。近些年北欧国家出现的一系列问题已经说明了全民福利型的社会保障模式会严重影响经济增长,不能为国家所承受,所以我国不可能建立全民福利的社会保障制度。因此和我国现在正在试图建立的最终会覆盖全民的投保资助型的社会保障模式相对应,社会保障费是更合适的筹资方式。我们现在采用社会统筹和个人账户相结合的养老保险模式,并且立志于做实个人账户,这些都和缴费的筹资模式更对应。

因此从社会保障模式的角度来讲,我们没有必要进行社会保障费改税。如果单纯为了解决少缴漏缴的问题,我们应该去探寻社会保障缴费少缴漏缴的根源,征收力度大小并不在于缴款的性质是费还是税,法国等欧洲许多国家都是费,但征缴力度并没有受到任何影响。作为一项国家安排的福利制度,应该保证其对大部分民众的吸引力,如果有少缴漏缴的问题,说明社会保障制度安排可能存在问题。1997年国务院的26号文件确定了在我国建立统一社会统筹和个人账户相结合的部分积累的养老保险制度,但由于当时正值我国国有企业转型时期,国家负担较重,因此政府试图通过扩大覆盖面和提高缴费率来解决现收现付制向部分积累制过渡的隐形债务问题,现在的社会劳动者既要负担老年人的退休金又要为自己以后做积累,政府没有及时地补充统筹基金的缺口,导致个人账户被挪用出现大量空帐,这一切都导致现行的养老保险制度对劳动者的吸引力降低,使雇主和雇员联合起来做低工资基数以减少社会保障缴费,用人单位减少了社会保障缴费,个人降低了个人所得税的支出。因此如果把征收机关从社会保障部门改为税务机关,税务机关也很难发现雇主和雇员之间的联合瞒报行为。归根结底,政府应该提高社会保障制度对民众的吸引力,而不是简单通过改变征收机关来提高征缴率。

另外,我国目前也不具备社会保障税开征的条件,经过20年的发展,我国企业的养老保险制度基本完善,但事业单位的养老保险改革才开始试点,城镇居民养老保险和新型农村养老保险制度都处于才开始起步的阶段,虽然这些养老保险体系都强调统筹账户和个人账户,但是我国现在居民收入差别大,城乡差距大,征税档次的确定必将繁琐,税率税基也难以确定。比如我国新型农村养老保险农民的缴费分为100、200、300、400和500五档,这和企业养老保险体系雇主和雇员分别20%和8%的缴费率很难统一起来。

我国的社会保障改革已进入良性改革通道,城镇事业单位、城镇居民和农村都在仿照企业养老保险的模式逐步建立养老保险体系,最后会实现城乡养老保险体系的统筹。随着我国社会保障体系的逐步完善,民众参与社会保障的热情会越来越高,少缴漏缴的问题会逐步减少。实际上这个问题在近几年比起10年前就大有改观,因此现阶段我们应该把精力放到社会保障模式的完善上,而不必去纠结费向税的改革。