政府购买服务绩效的影响因素与传导路径分析

摘要：在梳理国内外大量相关文献的基础上，从行政环境、政府管理、监督评估和市场结构影响购买绩效的四个假设入手，构建政府购买服务绩效与其影响因素的结构模型。基于深圳和南京的实证调研，运用因素分析和路径分析的方法定量考察了四个影响因素对绩效分项指标的影响程度和传导路径。研究发现：行政环境对购买服务绩效的促增效应显著，其他影响因素次之；政府管理对公众满意度、监督评估对效率、市场结构对政府成本的影响程度很深，对绩效其他指标也存在显著影响；行政环境的传导路径复杂，不仅直接影响购买服务绩效，还通过其他因素产生间接影响。

关键词：政府购买服务；绩效；影响因素；传导路径

DOI：10.13956/j.ss.1001-8409.2015.02.01

中图分类号：D630文献标识码：A 文章编号：1001-8409（2015）02-0001-05

Abstract：Based on an extensive literature review， four hypotheses are proposed. Using a survey of Shenzhen and Nanjing， this paper employs factor method and pathway analysis to explore the determinants impacting contracting. The results show that the environment has the strongest overall impact on the performance of purchase services， which can play an influence both directly and indirectly through other variables. The impacts of government management on public satisfaction； monitoring and evaluating on efficiency， and market structure on cost are strong.

Key words：govement purchase services； performance； influencing factors； pathways

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。这表明向社会力量购买服务作为推进政府转变职能、创新社会治理体制的重要举措，已从个别部门和少数地方先行先试的改革上升为一项重要的公共政策。然而，现阶段政府购买服务虽已普遍化、常态化，却尚未形成完善的制度化体系，各地政府购买实践探索中暴露出稳定性差、对等性差、规范性差、随意性强、工具性强等问题，造成的结果是购买效率低下、服务质量不高、成本难以控制等。如何提高购买服务绩效成为政府和学术界亟待研究的重要课题。鉴于此，本文基于2011年笔者在深圳和南京所获问卷和2013年访谈数据，建构了政府购买服务绩效与其影响因素的结构模型，估测了绩效影响因素对绩效的影响程度和传导路径。

1文献回顾与研究假设

11文献回顾

近年来，随着新公共管理运动的兴起和政府职能转移，国内外掀起了研究政府购买服务的高潮，关于购买绩效影响因素的现有研究成果以国外为主。理论研究方面，一些学者运用委托理论解释购买绩效，认为能否取得良好的绩效在于购买主体间关系、承接方的投机能力、政府与承接方之间信息的对称性以及目标的一致性[1]；显然，委托理论不足以解释购买服务的所有问题；实际上，政府购买服务与市场结构、制度环境、政府财政等因素密切相关[2]；另一些学者将影响因素概括为竞争的市场环境、清晰的合同标准、专业的合同管理、对承接方绩效能力的准确评估和自由裁量权的限制 [3]；还有学者从财政压力、附加限制、政治压力、行政路线、市场环境来解释影响因素[4]。实证研究方面，学界普遍将影响因素包括为合同管理、监控与绩效评估、市场环境等。例如，Romzek构建了一个理论模型并证明竞争的市场、充分的资源、准确的绩效评估、专业的合同经理、细致的财政评估能提高购买合同执行与管理的有效性[5]；Brown运用Heckman二阶段模型发现提升监控能力和技术、管理监控过程有助于提高购买绩效[6]；Warner构建了一个包括委托问题、政府管理、监控、公民参与和市场结构的框架，证明了这些因素对购买绩效的影响[7]。国内相关方面的研究并不多见，实证研究更少。现有研究中，魏中龙运用DEA方法构建了政府购买服务投入与产出绩效评估模型，但所设计的购买服务绩效指标比较简单，且没有涉及绩效影响因素的分析与测量[8]。

综上，国内外关于政府购买服务绩效与其影响因素的研究为本122政府购买服务绩效的影响因素

通过对国内外相关文献的梳理和归纳，本文预设：行政环境、政府管理、监督评估和市场结构四个因素影响政府购买服务绩效，并探讨其对购买绩效的影响程度与传导路径。据此，提出下面待检验的假设：

假设H1：行政环境影响政府购买服务绩效。

H1-1：行政环境影响政府成本；

H1-2：行政环境影响服务效率；

H1-3：行政环境影响社会公正度；

H1-4：行政环境影响公众满意度。

本文认为影响购买服务绩效的行政环境主要有政治、法律、经济、社会文化和技术环境五个方面。行政管理体制决定了政府在公共服务提供中的地位、作用以及中央和地方政府在公共服务提供上相应的职责、财权和事权划分。法律制度规范购买行为，健全的法律制度能有效约束购买行为、规避风险。经济资源和经济结构影响社会资源与财富的重新分配以及公共服务提供的方式和目标。人口状况与结构、社会阶层变化影响公共服务的数量、类别和范围。信息技术以及其他新技术的应用促进了信息的流动和公开透明。

假设H2：政府管理影响政府购买服务绩效。

H2-1：政府管理影响政府成本；

H2-2：政府管理影响服务效率；

H2-3：政府管理影响社会公正度；

H2-4：政府管理影响公众满意度。

政府管理表现在影响购买服务绩效方面主要指对合同管理、决策和问责机制、购买方式和程序以及购买范围选择。合同管理比递送服务更重要，因为市场的非完全竞争性加上合同双方频繁交易产生的高度不确定性增加了购买风险，同时，有效的合同管理有助于降低成本、提高服务效率和增强政府责任。新公共服务理论认为政府若以购买的形式提供服务必须考虑包括责任、公共偏好、购买范围在内的一系列因素，而购买程序是否公正妥当直接影响购买效果。

假设H3：监督评估影响政府购买服务绩效。

H3-1：监督评估影响政府成本；

H3-2：监督评估影响服务效率；

H3-3：监督评估影响社会公正度；

H3-4：监督评估影响公众满意度。

监督评估表现在影响购买服务绩效方面主要指公民参与、监督与评价机制、合同标准、监督评估技术运用。从委托理论来说，委托最根本的问题是委托方与方之间信息不对称、目标不一致使委托方无法预测方行为，若委托方不能有效监控方或采取其他正确的决策，那么委托风险将显著增加。政府是公共利益的代表，能够在维护公共利益、保障社会公平方面超越以利润最大化为目标的私营部门，而非营利部门又可能存在阴暗面，必须通过公民参与监督评估促使服务承接方的目标与政府保持一致性。完善的监督与评价机制是提高购买绩效及其透明度、巩固购买相关方问责关系的制度基础。清晰的合同标准对于绩效评价十分重要，它是政府进行有力监控和有效评价的前提。监督评估技术为监督评估行为提供了技术保障，有利于提高监督评估的有效性。

假设H4：市场结构影响政府购买服务绩效。

H4-1：市场结构影响政府成本；

H4-2：市场结构影响服务效率；

H4-3：市场结构影响社会公正度；

H4-4：市场结构影响公众满意度。

市场结构主要指购买服务承接方资质和符合资质的承接方的数量情况。市场结构决定了市场竞争程度，而市场竞争程度对购买绩效存在显著影响，缺乏可供选择的承接方可能是购买服务的最大障碍。市场竞争环境对于服务外包降低成本作用明显[14]。换言之，符合资质的承接方越多、服务递送网络越健全越有利于竞争，相应的服务成本会减少、效率也会提高。

2数据来源和变量描述统计

21数据来源

本文数据来自2011年笔者在深圳和南京共4个行政区的大样本微观调查，深圳和南京政府购买服务起步早、发展快、规模大，比较有代表性。利用分层随机抽样方法，笔者有意从深圳和南京抽取两个政府购买服务比较成熟的行政区，然后从每个行政区正在进行或已经完成的养老、助残等购买项目中随机抽取5个项目，进行随机的问卷调查。由于对购买绩效的考察是一个长期的过程，因此本项研究要求抽样对象在该地区生活时间至少3年以上。

本项研究针对20个购买项目共发问卷1000份，其中有效问卷759份。人口统计特征如下：男性411人，女性348人；大专及本科学历402人，硕士及以上学历126人，高中及以下231人；30岁以下占266%，30岁至45周岁以下占325%，45岁至60周岁占201%，60岁以上占178%；企事业单位及社会组织一般职员占494%，企事业单位及社会组织管理人员占174%，医生、教师等专业技术人员占104%，政府工作人员占82%，其他人员占146%。

22变量定义与描述统计

本项研究围绕政府购买服务绩效与其影响因素的测量指标设计问卷题项，所有指标均采用李克特 5 级打分法，即“完全符合”、“大部分符合”、“一般”、“大部分不符合”、“完全不符合”，按照5分到1分分别赋值。采用Cronbach α测量调查问卷的信度，研究结果显示信度系数均在085以上，表明测量项对绩效影响因素的测量具有较高可靠性。

为检验购买绩效影响因素的建构效度，对19个题项进行探索性因子分析。抽取4个主成分，其特征值对总方差的累积解释量为8155%，在因子分析回旋后的成分矩阵中，以因子载荷量05为标准，仅保留能测出题项的主成分，调整后的总方差累积解释量为8312%，变量统计特征与含义详见表1。

项研究提供了有益参考，但也存在一些不足。比如，国外购买服务已经比较成熟且相应的机制和制度比较健全，因而不能简单移植国外经验和模式。针对以往研究不足，本项研究将采用一项覆盖深圳市和南京市的大样本微观调查数据，系统分析并考察行政环境、政府管理、监督评估和市场结构对政府购买服务绩效的影响程度和传导路径。

12研究假设

121政府购买服务绩效

绩效是一个潜在变量，对政府购买服务绩效的测量可以参考比较成熟的政府绩效指标来设计，因为二者间有着天然的共性。总的来说，学术界对政府绩效指标的设计不外乎成本、效率、社会公正、政府责任在内的综合性要素结构。例如，Wilson认为政府绩效评估应包括责任、公平、回应、效率和成本等五个指标[9]。Ostrom将政府绩效标准概括为经济效率、公平、再分配公平、责任和适应性等五个要素[10]。卓越指出政府绩效标准应当包括经济、质量、效率、公平、责任、回应性和服务等方面[11]。根据政府购买服务的特点以及政府绩效指标设计要求数据有代表性、可获得性和针对性原则[12]，笔者将政府购买服务绩效指标设计为政府成本、效率、社会公正度和公众满意度四个维度，据此构建了政府购买服务绩效指标结构模型[13]，如图1所示。以AMOS软件为分析工具，对该模型进行检验，各项指标拟合良好，表明这四个绩效分项指标能准确测量购买绩效。

23绩效影响因素理论模型

本文以行政环境为外衍潜在变量，用符号ξ表示；政府管理、监督评估、市场结构为内衍潜在变量，用符号ηj表示；政府成本、效率、社会公正、公众满意为内衍潜在变量，以符号ηi表示；ζi表示残差值。绩效分项指标与影响因素的结构模型回归方程如下（ξ与ζ无相关存在）：

ηi=Βηj+Γξ+ζi（1）

本文为上述潜在变量设计了观察变量，通过探索性因素分析得出它们具有较好的建构效度；用X表示观察变量、β为估计参数、ε为测量误差；那么测量模型回归方程如下：

Xi=βiη+εi（2）

在SEM模型中，如果随机干扰项ζ服从标准正态分布，且与潜在变量间相互独立时，那么采用极大似然估计法能估计得到回归系数的一致估计量。

3实证分析

31绩效影响因素的研究结果分析

311模型检验

本项研究借助AMOS170软件对政府购买服务绩效与其影响因素结构模型进行验证性因素分析和拟合度参数检验，发现拟合程度不太理想，需要对理论模型予以修正。删除没有达到显著水平的影响路径，并采取放宽固定参数的办法。表2为潜在变量的组合信度①

，结果显示变量的组合信度均大于06。图2为修正后的计算结果，修正后模型拟合度较好，这表明模型内在质量佳。因此，本文的预设：行政环境、政府管理、监督评估和市场结构四个因素影响政府购买服务绩效成立，由此可知，假设H1、H2、H3、H4成立。

312结果分析

第一，行政环境对社会公正度的影响最显著，对效率和政府成本的影响次之。行政环境是公共政策的基础，政府购买服务作为简政放权、推进职能转变的重要举措，其行政环境与新一轮的国务院机构改革和职能转变的顶层制度设计密不可分。政府职能定位、应当转移的职能以及购买服务的范围都影响着公共服务的广度和深度进而影响到社会公正度；政府与市场和社会的关系决定了市场竞争程度以及购买方式和程序的选择，进而影响到政府成本和服务效率；法律制度是规避风险、提高购买服务绩效的基础保障。第二，政府管理对公众满意度的影响显著，对社会公正度、效率和政府成本影响程度依次递减，政府管理每提高一个单位公众满意度就提高04个单位。政府管理各项测量指标中合同管理最为重要，问责机制次之。专业的管理对于政府绩效至关重要，专业的合同管理能有效降低购买成本、提高服务效率，提升整体绩效；健全的问责机制是确保购买服务顺利进行的保障。第三，监督评估对效率的影响最强，对公众满意度、政府成本、社会公正度的影响依次递减。监督评估最直接的目的是提高效率、降低成本，这也是政府购买服务的核心要义；以专业的监控体系作为支撑来强化绩效评估的有效性，这能促使购买双方规范购买行为、增强购买过程的公正性、公开性和透明度。监督评估不直接涉及购买服务的范围和服务递送等方面，因此对社会公正度的影响较弱。第四，市场结构显著影响政府成本，对效率和公众满意度的促增效应依次递增，对社会公正度的影响不显著被修正掉。市场结构决定市场竞争程度，显著影响到政府成本与效率，服务承接方之间的竞争性越激烈越有可能节约服务成本，而社会公正度则反映的是政府政策倾向和执行力度。

32传导路径结果分析

由于上述因素影响购买服务绩效的路径和方式未必相同，鉴于此，本文引入潜在变量的路径分析中递归式模型，运用AMOS170估算了政府购买服务绩效与其影响因素结构方程模型所有路径，深入揭示各因素对购买绩效影响的机理，表3为各影响因素对绩效分项指标的影响程度和传导路径。

研究结果显示，各影响因素对绩效指标具有显著影响，行政环境对购买绩效的促增效应显著且影响路径复杂，它不仅直接作用绩效分项指标，还通过其他因素产生间接影响。具体地说，行政环境每增加一个标准单位能使监督评估、政府管理和市场结构的有效性分别提高094、092和084个单位，而监督评估、政府管理和市场结构每增加一个单位能使效率分别提高037、02和006个单位；同时行政环境直接作用效率能使效率提高03个单位；根据回归方程计算，行政环境每增加一个单位，效率则提高882%。以此类推，发现行政环境每增加一个标准单位，能使公众满意度提高789%，社会公正度提高894%，政府成本则减少598%。这说明行政环境对服务绩效的影响最为显著。

4结论与展望

本文以深圳和南京为抽样调查对象，运用因素分析和路径分析的方法定量考察了行政环境、政府管理、监督评估和市场结构对绩效分项指标的影响程度和传导路径。研究发现，行政环境对政府购买服务绩效的促增效应显著，传导路径复杂，不仅直接作用绩效分项指标还通过其他因素产生间接影响。政府管理对公众满意度、监督评估对效率、市场结构对政府成本的影响程度很深；同时它们对绩效其他指标也存在显著影响。本项研究基于大样本调查数据对政府购买服务绩效的影响因素进行实证分析，从实证的角度回答了制定哪些干预性的公共政策将有助于提高购买绩效，也为我国现有的政府购买服务研究文献提供了重要补充，为国际上政府购买服务研究文献提供了来自最大发展中国家的新证据。

本项研究调查范围有一定的局限性，一是被调查者主要来自深圳和南京，缺乏全国其他地方的有效问卷，调查范围的限制在一定程度上削弱了研究的外部效度；二是在潜变量的测量阶段，为了研究方便本文并没有尽可能细分测量项，虽然设计测量项借鉴了国外研究成果，但问卷设计仍存在较强主观性。下一步课题组将扩大样本范围，在理论分析的基础上对绩效与其影响因素的维度再做更细致的划分，展开更深入的研究，为我国政府购买服务提供更好的理论指导和政策建议。

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