农村土地制度改革应当把握好三个要点

对新一轮土地制度改革要全面理解、准确解读。当前正在推进的农村承包地确权登记颁证工作非常重要，是启动新一轮土地制度改革最根本的环节。

党的十八届三中全会确定：要健全城乡发展一体化体制机制，加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，开启新一轮土地制度改革。今年1月，党中央、国务院发出2004年以来围绕“三农”的第10个中央1号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，其中按照十八届三中全会精神关于深化农村土地制度改革的具体部署，影响必将至为巨大而深远，其意义无异于“第二次”，被广大农民称为“新”。对这一重大改革要作全面理解、准确解读，特别是要紧密结合本地实际，以既对当代人负责又对子孙后代负责的态度，贯彻落实到位。在具体执行中至少应当把握好三个要点。

一是要把握基本政策的要义――稳定。农村改革是我国改革开放的先锋，35年来，农村改革成功最根本的重要经验，就是必须坚持党中央农村基本政策不动摇，才能解放和发展农村生产力，赢得民心。党中央农村基本政策的核心内容是：坚持改革开放以来农村基本经营制度，即坚持农村土地集体所有、坚持农民家庭经营基础性地位、坚持稳定现有农村土地承包关系并保持长久不变；同时适应农业生产关系变化的新趋势，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，并依法、自愿、有偿进行土地流转（包括经营权转包、转让、入股、担保、抵押等）。这是我国农村改革的又一次重大创新。归结起来讲就是坚持“三权”并实行“三权”分离：落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权。同志称之为“说到底，要以不变应万变。”稳定农村基本政策还包括坚持和完善最严格的耕地保护制度，严密控制“农地农用”，以保持和提高农业综合生产能力。

我省自上世纪八十年代中期以来，在全国农村改革湄潭试验区、毕节试验区金沙县等地，进行了全面而深入的农村土地制度改革试验，抓住农村政策系统链条的关键环节、农村政策统一性的基础和稳定性的要害，坚持从省情实际出发，提出并坚决实行了“增人不增地，减人不减地”的基本政策。即在土地承包期内，增减人口不再调整承包地，一以贯之，并被中央所采纳和在全国推广。全省农村30多年从未普遍调整承包地，充分体现了政策的稳定性，让农民吃了“定心丸”。这一基本政策还推动了耕地整治和非耕地开发，促进了耕地质量的提高，而且有利于遏制农村人口过快增长的预期，有利于促进农业劳动力向第二、第三产业转移。时至今日，它还为确权流转、深化土地制度改革打下了坚实的基础，减少了许多不必要的纠纷，显示出政策措施的渗透力和长效性。这一成功经验提示我们，一定要按照中央部署，在深化农村改革中坚持符合实际、符合民心的正确导向，才能形成良好的发展势头。

二是要坚持土地流转的前提――自愿。《农村土地承包法》规定，农村集体土地承包权只属于作为集体经济组织成员的农民家庭。这样，土地承包经营权就成为了农民家庭的物权，农民手中承包的集体土地也成为他们的一种重要财产。因此在推进农村土地经营权流转中，有一个重要概念必须厘清：在坚持集体所有权的基础上，承包地物权的归属确定了承包地流转的主体只能是承包者――农民家庭，而不能是村集体，更不能是县、乡政府和其他组织。所以农村土地依法自愿有偿流转的前提是保障农民作为承包流转主体，能够根据自己的情况自主作出是否或怎样流转的决定。选择权在农民，农民说了才算。即使由于若干具体情况农户将承包地交由村民委员会或其他中介组织进行流转，也须得农民自愿、知情，尤其不允许强制农民把承包地交还集体再去流转。如果说强调深化改革中不能损害农民的基本权益是一条重要的底线，那么其中这一点尤为重要。

维权首先要确权。所以当前正在推进的农村承包地确权登记颁证工作非常重要，是启动新一轮土地制度改革最根本的环节。中央明确，从实际出发，确权确地或确权确股不确地都可以，但一定要切实做到确权到人（农户）、确权到物（土地）。这项工作事关长远，必须十分谨慎，尤其是我省耕地的特点是比较破碎，质量参差不齐，当初承包时一般又实行了好差远近搭配，使得丈量登记相对复杂、艰难。如果工作粗疏，将会留下难以弥补的后遗症。我省由于工作开展基础较好，并于去年即已抓试点，计划按照由近到远、先易后难、统一部署、重点突破的办法，比中央要求提前一年在2016年全面完成农村土地确权登记颁证工作。

但是第一线的工作还是要注重时间服从质量。各级党委、政府在这项工作中负有重大责任。要把党的群众路线教育实践活动别强调的群众观念、群众立场落实到此项工作中去。要增强执行力，不论是实施确权登记颁证还是指导土地流转，都要严格依照政策，强调公开、公正、规范，高度关注农民的感受、预期和行为，使农民得到实惠。省委、省政府已确定在今年内建成覆盖全省、以县为主的土地流转服务中心，以保障土地流转有序运行，推进农村土地资源有效配置，并进行纠纷仲裁等管理服务工作。这是一项基础工作，要加强指导，积极推进，在运作过程中还应逐步探索建立土地流转风险保证金等制度。

三是要掌握落实措施的关键――适度。全面深化农村改革内容丰富，核心是“新”，最敏感的是土地经营权流转问题。中央明确要求，土地经营权的流转、集中和规模经营，要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，要与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，要与农业社会化服务水平提高相适应。“三适应”实质上是对30多年来农村改革经验与完善农村基本经营制度新要求相结合的重要归纳。我们强调坚持家庭经营基础性地位，同时又要看到农户家庭小规模分散经营的局限性，小家庭与大市场往往很难沟通连接。在新的条件下，必须实行以家庭经营为基础与多种经营方式共同发展，因而通过适度的土地集中和规模经营，加快培育各种新型农业经营主体，是一个大趋势。

我国幅员辽阔，就我省而言，也有17.6万平方公里、88个县（区、市）。各地农村情况不同，有城市郊区、偏远山村，有的比较富裕、有的还较贫困，有的已经实行园区化经营、更多的还是分散的小农经济，再加上平坝少坡地多，工程移民、生态移民、异地扶贫移民等等情况，可以说千差万别。因此深化农村改革，一定要允许差异性、过渡性安排。不刮风，不下指标，不一刀切，不动辄搞一步到位。土地转包不是越多越好，土地流转不是越快越好，土地经营规模不是越大越好，都要切实、适度。例如，根据专家测算，在南方两季地区农民家庭经营的适度规模为60亩左右，这应当只能算是一个总的概念，提供工作中把握参考。从我省实际情况看，在相当长的时期内，经营自家承包地的农户仍将占多数，一些农户即便只能解决自身的温饱问题，也是对国家作出的贡献。目前由于“新”正在次第展开，而面临的趋势是承载流转的主体多元化，跨区域跨行业的流转普遍化，经营项目及形式多样化。在这样的态势中，怎样把握好党中央的农村基本政策，切实维护好农民的合法权益，使广大农民在深化改革中真正得到实惠，还需要我们仔细探索。

同时，中央部署的农户宅基地用益物权的实现、农民住房财产权的转移和农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市同权同价的政策，以及征地制度改革等，涉及面很宽，情况复杂，改革难度很大，尤其要按照统一安排，注重设计、试点先行、把握尺度、稳慎推进，有的还必须按程序依法获得授权。（执笔：贵州省委办公厅原主任 向阳生 责任编辑/胡 亮）