亚洲基础设施投资银行(AIIB):筹建背景、性质定位、面临挑战及对策

摘要：AIIB作为真正由发展中国家发起、主导的政府间多边金融机构，其成功筹建、发展壮大对亚洲基础设施互联互通、“一带一路”建设及国际金融体系改革创新具有重要意义。梳理阐释AIIB的筹建背景与历程、机构性质、宗旨定位、设立意义，认为AIIB面临的挑战是：如何确定交易结算货币、能否获得较高信用评级、国际金融主导国的压力、经济不平衡及政治角力。对策建议是：坚持高效率、高水平、开放性地推动筹建工作；坚持主要服务于亚洲发展中国家基建改善，战略性扶持“一带一路”落后国家及地区；调动社会资本投入基础设施建设，促进资金来源多元化；借鉴吸收其他多边开发银行运营及发展经验，促进合作互补；探索构建中国主导下多边金融机构间的联动机制；健全区域金融市场；加强体制机制创新。

关键词：亚洲基础设施投资银行；交易结算货币；国际金融主导国压力；社会资本投入基础设施建设；多边金融机构间的联动机制

DOI：10.13939/ki.zgsc.2015.31.030

2013年，首次在国际场合提出了创建亚洲基础设施投资银行（下称AIIB）的倡议，随后获得众多亚洲区域内发展中国家乃至部分西方发达国家的积极响应。目前，57个意向创始成员国遍布五大洲，涵盖了联合国安理会5个常任理事国中的4个、西方七国集团（G7）中的4个、20国集团（G20）中的14个、欧盟28个国家中的14个、经济合作与发展组织（OECD）34个成员国中的21个、金砖5国及东盟10国全部。作为真正由发展中国家发起、主导的政府间多边银行，AIIB的成功筹建、发展壮大对亚洲基础设施互联互通、“一带一路”建设及国际金融体系改革创新具有重要意义。

一、AIIB的筹建背景

近年来，亚洲经济总体发展较快，区域财经合作不断深入，但在发展中也面临着不少挑战，特别是区域内“一带一路”沿途新兴市场和发展中国家的基础设施亟待完善，基建融资缺口巨大，目前以世界银行（下称WB）―亚洲开发银行（下称ADB）为主的多边融资供给体系远远满足不了这一需求，需要新的多边金融机构给予补充。

（一）基础设施建设构成“一带一路”亚洲区域内互联互通和经济一体化的重大短板，建设资金需求大

从亚洲基础设施建设现状及融资需求看，区域内各经济体，特别是“一带一路”沿途国家基础设施条件不均衡、交通通信电力等重点领域总体落后，从而构成区域内互联互通、经济一体化的重要瓶颈，相关基建投资资金需求巨大。据ADB测算，2010―2020年，其32个成员所需基础设施投资达8.22万亿美元，年均投资需求逾8000亿美元。其中，68%是新增基础设施的投资，32%是维护或维修现有基础设施所需资金。

（二）现有的亚洲多边融资机构及制度安排难以将区域内存量资金转化为基建投资

从亚洲基础设施建设资金供给看，区域内各国的国民储蓄率较高，目前已沉淀了约62万亿美元的私人资本，但基建投资额度大、期限长、风险高、收益水平低、不确定性强的特点决定了一般私人投资者的投资意愿不强，从而遏制了充裕的民间存量资本批量进入这一领域。同时，WB―ADB主导的亚洲多边融资支持体系更加关注扶贫领域，且每年百亿美元级的融资供给规模远远无法满足区域内千亿美元级的融资需求，急须其他官方支持的多边合作机制加以补充，以机构资金的投入撬动私人资本的投入，引导区域内过剩资本转化为基建投资。

（三）中国有资本、有实力且自身需要在亚洲基础设施建设及投融资领域发挥领头羊作用

一方面，中国现已拥有位列世界第一的外贸及外储规模、世界第二的经济规模、世界第三的对外直接投资规模，同时在铁路、公路、机场、桥梁、隧道等工程施工能力、相关基建装备制造能力、投融资模式设计能力和经验突出，使中国在亚洲基础设施建设和投融资市场具备了“‘实体+金融’走出去”的底气和自信。

另一方面，在中国经济由超高速换挡至中高速的“新常态”下，经济转型升级加速，中低端制造业以及基础设施建设出现相当程度的产能过剩，客观上有向区域内其他国家转移过剩产能的需要。

（四）当前西方主导的国际金融机构体系不利于中国为亚洲基建及互联互通贡献更大力量

中国在美国主导的WB、国际货币基金组织（IMF），以及日本、美国双轮驱动的ADB中，话语权、决策权、投票权与自身在全球经济中所占份额不匹配。以创建于1966年的ADB为例，拥有67个成员国，其中48个国家来自亚太地区，日本和美国作为该行前两大股东，分别持股15.7%和15.6%，行长位置由日本长期把持，日美两国共同主导着ADB的发展和运营。中国目前持股5.5%，在ADB的话语权、影响力、贡献度始终与自身经济实力严重不匹配。

二、AIIB的机构性质与宗旨定位

2015年5月20日―22日，AIIB第五次谈判代表会议在新加坡举行。57个意向创始成员国会后发表公报，宣布各方就《AIIB章程》文本达成一致，并于6月底在北京举行了签署仪式，正式公布了出资比例、投票权安排、治理结构、决策机制、高管设置等方案细则，AIIB拟于2015年年底正式运行。

（一）机构性质

AIIB是一个政府间性质的亚洲区域多边开发机构，按照多边开发银行的模式和原则运作，重点支持亚洲地区基础设施建设。总部将设在中国首都北京。

AIIB作为一家新设立的多边开发银行，将与一般金融机构具有显著不同。

一是从股东构成看，股权持有者以国家为主，但也可能包括部分不具的经济区（例如中国台湾、中国香港）。

二是从资金来源看，以国家出资或者赠款及低成本发行国际债券融资为主，不吸收存款。

三是从经营目标看，不以利润最大化为主要目的，需要兼顾政策目标、社会发展目标。

四是从业务品种看，以贷款为主，同时包括少量的非贷款。

五是从收益分配看，不分配股息，其运营收益完全计入资本。

六是从监管安排看，资本充足率、流动性及业务运作不受巴塞尔协议监管。

七是从偿债安排看，在贷款中属于优先债权人，其偿还地位高于其他债权人，例如一般国家。

（二）资本金规模与股权、投票权分配

根据《筹建AIIB备忘录》，AIIB法定资本为1000亿美元。初始认缴资本目标为500亿美元左右。亚洲国家整体出资约占AIIB总股本约75%～80%，其他域外国家占比约为20%～25%。另据《筹建AIIB备忘录》，各意向创始成员将以GDP衡量的经济权重作为各国股份分配的基础。在现有57个成员国中，中国、印度、俄罗斯、德国、韩国、澳大利亚、法国、印度尼西亚、巴西、英国为前十大股东。其中，中国作为第一大股东，认缴297.804亿美元（占比30.34%）。欧洲国家、澳大利亚、新西兰以及韩国等“发达国家集团”的合计出资额与中国的出资额相当。伴随新成员国的加入，现有成员国占股比例还将同比例稀释降低。资本金总额的近2%（20亿美元）未在创始成员国间分配，从而为经济规模较小的国家今后加入AIIB预留空间。

此外，各成员国投票权将与各自持股比例挂钩。中国虽然拥有最大的26.06%的投票权，但不会寻求类似美国在WB的“一票否决权”，以彰显平等、开放、包容、透明的多边金融合作理念。但从AIIB投票权结构来看，鉴于其重大决策需获得75%的“绝对多数”票才能通过，也就是说，作为该行最大股东的中国将可能有机会否决重大决策，足以阻止需要至少75%超级多数票才能通过的结构、成员、增资等重大事项。

（三）服务宗旨

AIIB的基本宗旨是通过支持亚洲国家基础设施和其他生产性领域的投资，促进亚洲地区经济发展和区域经济合作。也就是说，AIIB的服务主区域是亚洲国家及地区，服务主领域是基础设施建设投融资。如果将来条件具备，AIIB也将探索适当服务域外业务、产业类项目。

（四）业务定位及模式

AIIB的业务定位为准商业性，初期将主要向国家的基础设施项目提供贷款，伴随业务拓展也将考虑设立信托基金。未来将针对不能提供信用担保的项目，积极引入PPP模式（直译为“公私合作伙伴关系”，在我国官方文件译为“政府与社会资本合作”）。

（五）组织治理架构

AIIB的治理结构包括理事会、董事会、管理层三层。理事会为银行的最高权力机构，根据AIIB章程授权董事会和管理层一定的权力。借鉴现有国际多边金融机构的经验教训，在运行初期，AIIB很可能设立非常驻董事会，每年定期召开会议就重大政策进行决策。AIIB还将设立行之有效的监督机制以落实管理层的责任，并根据公开、包容、透明和择优的程序选聘行长和高层管理人员。

（六）创始成员国与普通会员国的差别

首先，在规则制定权方面有差别。创始成员国作为AIIB一般意义上的共同发起人和核心成员，出资多、占股多，有权制定章程，例如有权参与讨论及决定其他国家能否成为AIIB的普通会员国，普通成员国则只能遵守已有规则。

其次，在决策权上有差别。创始成员国持股比例往往较高，只要有能力基本无限制，而普通成员国在持股比例上有限制。

再次，在董事席位安排上有差别。董事席位只在创始成员国中产生，创始成员国还可能拥有一个永久的执行董事席位，而普通成员国不能享有董事席位。

最后，在“保留条款”规定上有差别。创始成员国有设立“保留条款”的权力，普通成员国则无法享有。

（七）与现有多边银行的关系

AIIB与WB、ADB为代表的、服务亚洲区域的现有多边开发银行总体上构成互补和合作的关系。

一方面，AIIB与WB、ADB在业务开展目标上具有一致性，都是着眼于促进区域发展、经济合作、民生改善。在AIIB建立初期，虽会对WB、ADB在亚洲的业务开展产生一定影响，但彼此间的目标一致性、业务互补性决定了未来合作将远大于竞争，且良性竞争将促进现有多边开发银行的整体改革，弥补现行国际金融体系的缺陷。

另一方面，双方也存在着显著差别。

一是在控制权方面，WB、ADB大部分话语权掌握在美欧日少数发达国家手中，发展中国家的要求难以体现，AIIB则是由中国等发展中国家发起并主导。

二是在业务直接侧重点方面，WB、ADB直接侧重于扶贫、减贫，AIIB则是直接专注于基础设施建设及互联互通。

三是在业务开展条件方面，WB、ADB往往针对贷款国要求较为苛刻的附加条款，而AIIB将按照准商业性原则开展业务，不会刻意附加令贷款国难堪的特别条款。未来，AIIB将与WB、ADB等密切合作，促进区域合作与伙伴关系，共同解决发展领域面临的挑战。

三、AIIB筹建的积极意义

AIIB筹建的积极意义体现在以下五个方面。

（一）促进“一带一路”的构建

一方面，AIIB将通过促进“一带一路”沿途基础设施投资，激发沿途国家经济活力。另一方面，将助力中国与沿途国家互联互通建设，促使基础设施由海、陆、空领域向金融、网络信息等领域全面发展，从而丰富区域经济一体化的内涵。

（二）优化成员国间资源配置

一方面，AIIB业务覆盖的亚洲新兴市场国家工业基础普遍薄弱，基础设施落后，需要借助外部资金实现快速发展。另一方面，中国经济正处于转型升级阶段，中低端制造业以及基础设施领域已出现相当程度的产能过剩，近年来中资企业“走出去”步伐不断加快。AIIB的多边机制创新，有助于优化中国与域内国家间资源的配置，实现域内不同国家的优势互补和互利互惠。

（三）拉动相关国家经济增长

一方面，亚洲发展中国家基础设施的完善将进一步加强彼此经贸合作，基础设施建设尤其是交通设施的完善，将有助于区域内经济的发展，也为中资企业“走出去”、赴相关国家投资创造了机会。另一方面，随着亚洲各国双边及多边贸易与投资的不断发展，将带动金融、医疗卫生、教育等领域的合作发展，扩大能源、原材料、技术、设备等生产性消费的双边及多边需求。

（四）加速推动人民币走出去

AIIB的设立将加快人民币在区域内的自由流通，促进人民币由“周边化”向“区域化”的转变，在东亚地区率先实现人民币国际化。一方面，开设AIIB将加快人民币成为国际贸易结算货币的进程。目前，人民币跨境贸易结算已在缅甸、越南、柬埔寨、新加坡等东盟国家迈出重要的一步，AIIB将进一步促进这一过程。另一方面，我国已与周边诸多国家和地区建立自由贸易区，或签署边贸本币支付结算协定、货币互换协议等，越来越多的国家将人民币作为储备货币，马来西亚、韩国、日本、印尼、泰国、柬埔寨、澳大利亚等国家均有人民币的外汇储备。

（五）推动国际金融体系改革

一方面，AIIB主要由中国和其他亚洲发展中国家共同发起筹建并主导，伴随其规模扩大、作用凸显，将提升中国和其他亚洲发展中成员国在国际金融体系中的地位，加之AIIB将推动人民币的国际化，国际主要结算货币篮子中终将首次出现来自发展中国家的货币。另一方面，以WB、ADB等为代表的国际多边开发银行体系虽然对援助发展中国家做出过巨大贡献，但其运营发展中也逐渐暴露出话语权被少数发达国家掌握、发展中国家诉求难以全面体现，以及运作效率低下、缺乏发展动力等问题，新设立的AIIB将在国际金融领域发挥“鲶鱼效应”，促进现有多边金融机构弥补不足、加速改革。

四、AIIB筹建及未来发展中的挑战

AIIB筹建及未来发展中的挑战主要有以下四个方面。

（一）如何确定交易结算货币

以何种货币进行交易、结算将是AIIB在现阶段章程谈判过程中面临的核心问题之一。从目前看，存在四种可能，即美元结算、人民币结算、AIIB币（货币篮子）结算、多币种混合方式结算。其中，以美元结算可能遭遇的阻力最小、最为方便、结算成本最低，目前大多数国际多边银行均选择以美元结算；以人民币结算较为敏感，在实际结算过程中不够方便、交易成本较高；设计一种AIIB的组合货币（货币篮子）则最具革命性、最能防范市场冲击，但协调和平衡成员国间利益的难度也最大；多币种混合方式结算随意性较强，实际操作难度也比较大。

人民币一旦成为AIIB主要交易结算货币，其走出去、区域化、国际化的步伐将显著加快，但这需要57个创始成员国多数份额票数批准，能否得到英德法意澳等西方国家及部分发展中大国的认同，尚存在极大不确定性。

（二）能否获得较高信用评级

由于AIIB无法吸收存款，主要以发债融资，能够取得较高信用评级（例如获得与中国信用评级AA-，甚至获得略高于中国信用评级的AA+），是其债券得到国际投资者认可、有效降低融资成本、实现可持续发展的基础所在。

包括WB、ADB、北欧投资银行等在内的主要多边开发银行都得到了AAA最高信用评级。目前，包括标普、惠誉、穆迪在内的三家评级机构均开展了针对多边开发银行的超评级，三家机构在具体指标选择和比例确定上虽各不相同，但均主要包括内部财务状况（初步评级，类似于一般银行）和外部股东支持力度。

综合看来，AIIB获得较高信用评级具有实缴资本多、业务潜力大、大股东支持力度大等优势，但同时也存在一定劣势和不足。一是机构运营能否跟上现有机构水平尚待考验。AIIB尚未正式建立，同时没有运营经验，在内部评级中的运营能力、盈利能力以及风险管理水平将是弱势项目，评级机构可能担心AIIB没有持续运营多边开发机构的经验、项目、知识储备以及相应的体制机制。二是现有股东同时也是未来潜在的贷款国。目前有意参与AIIB筹建的国家以新兴国家为主，经济发展水平相对发达国家较低，基础设施建设状况落后，未来需要AIIB资金的大力支持。现有评级方法认为，成员国同时是贷款国会降低多边开发银行的稳健性，当贷款人无力按时偿还贷款时，其对多边金融机构的支持力度也必然下降，因此将对AIIB的信用评级造成负面影响。

（三）国际金融主导国的压力

中国主导建立AIIB的举措，将会削弱美日两国在亚洲地区经济、金融领域的影响力，必然遭到两国的阻挠和压力。一方面，美国自第二次世界大战后一直处于世界金融中心地位，IMF和WB都由其主导。AIIB正式成立后，将成为不受美国操控的重要国际多边金融机构，使美国的国际金融霸主地位受到威胁。据彭博社2015年4月15日报道，美国前财长保尔森曾表示，AIIB的成立是个分水岭，标志着美国将失去在全球经济事务中的霸权地位。因此，自AIIB筹建伊始，便遭遇美国的强烈质疑与反对，甚至对其铁杆盟友英国作为首个西方大国加入AIIB意向创始成员国行列反应强烈。另一方面，主要由日本控制的ADB长期在亚洲金融领域占据重要地位，AIIB的设立势必降低其影响力，进而影响到日本在亚洲地区的话语权，这也是日本始终对AIIB秉承复杂态度的原因所在。

（四）经济不平衡及政治角力

亚洲区域内经济不平衡性及地缘政治摩擦、历史认知分歧、领土领海争议加大了AIIB业务开展的不确定性。一方面，亚洲幅员辽阔、国家众多，不同区域板块间、不同国家间的经济社会发展极具层次性、多样性。各国基础设施完善与否直接影响其经济的发展速度，基础设施发展的不平衡也体现了经济发展的不平衡，AIIB的资金投入会受各国的投票权影响，并影响到区域内资源的分配。另一方面，区域内存在局部政治动荡，部分国家间存在地缘政治冲突、历史认知分歧、领土领海争议，是影响经济合作的一个重要因素。同时，由于中国迅速崛起以及随之而来的“中国”，使得一些国家对中国主导下的AIIB心存疑虑与担忧，从而对AIIB运营及业务开展产生一定负面影响。

五、AIIB筹建及发展的对策建议

综上所述，对于AIIB筹建及发展提出以下七个对策。

（一）坚持高效率、高水平、开放性地推动筹建工作

AIIB作为由中国等发展中经济体、新兴市场国家发起、主导创立的政府间、区域性多边开发银行，筹建及运营应力求高规格、高标准、高水平，特别是在管理架构、人员招聘、组织运营、开发评审等方面的制度设计或安排应符合多边金融机构国际运行惯例及标准，以彰显大国风范、国际视野、全球抱负，为金砖国家开发银行、思路基金、上合组织开发银行的组建树立标杆、赢得人气、开个好头。

（二）坚持主要服务于亚洲发展中国家基建改善，战略性扶持“一带一路”落后国家及地区

AIIB的建立初衷和宗旨是服务亚洲国家基础设施改善、推动各国间互联互通，进而平衡地区经济实力，带动较落后国家和地区发展，促进区域内共同繁荣。加快“一带一路”建设的推进，是AIIB启动的一个重要抓手。一方面，应建立不同的资金库，采取分级评估方式。根据资金来源划分用途，为基础设施落后国家的重要或紧急项目建立特殊资金库，以满足其发展需求。另一方面，应优先支持亚洲域内“一带一路”沿途落后国家的基础设施建设，通过优选重点项目、倾斜信贷资源、加快评审发放，战略性地推动“一带一路”沿途国家基建改善。

（三）调动社会资本投入基础设施建设，促进资金来源多元化

一方面，亚洲国家及地区基础设施建设亟待解决的问题之一是如何引导更多社会资本投入建设，形成政府、社会资本共同投入、互为支撑的良性格局。AIIB的建设既需要发挥政府的主导作用，从机制上提供有力保障，也需要发挥市场的积极作用，激发社会资本活力，为区域国家基础设施建设提供更多资金支持。应积极探索推广PPP等模式创新，通过AIIB和所在国政府出资，与私营部门合理分担风险和回报，动员财富基金、养老金以及私营部门等更多社会资本投入亚洲发展中国家的基础设施建设。此外，未来还可以考虑与目前APEC财长会机制下相关成员经济体建立的PPP中心加强合作。

另一方面，AIIB的资金来源除了各国政府的股本投入外，需要建立常态的融资机制，包括探索其他资金来源，促进资金来源多元化，在国际市场上可采用借款、贷款、发行债券、建立基金等方式融资，从而提高其应对风险能力，并能在经济运行较差的情况下支持地区经济发展。

（四）借鉴吸收其他多边开发银行运营及发展经验，促进合作互补

AIIB作为新设机构，必须处理好与现有多边开发银行的关系，积极借鉴吸收WB、ADB、泛美开发银行等现有多边开发银行在治理结构、决策机制、融资筹资、项目运作、风险管理、信息披露及绩效评估等方面的成熟经验和完善机制，同时以市场化手段吸纳经验团队和专业人才，打造体制完善、运行顺畅、财务稳健、风控有力的整体运行机制。例如，聘请WB、ADB高级管理人员、局长、国别代表以及专业人才加盟到AIIB；再如，借鉴ADB模式，定位为区域性的国际金融组织，注重区域性和国际性相结合，提高国际竞争力和影响力。此外，AIIB与WB、ADB关系的背后是中国等新兴市场国家与美、日等现有金融强权大国的关系，应致力于形成相互补充、合作共赢的良性竞争格局，避免陷入亚洲地区金融主导权的“争夺战”。

（五）探索构建中国主导下多边金融机构间的联动机制

中国主导或参与的多边开发机构包括丝绸基金、AIIB及上合组织开发银行等，以及其他的投资便利性安排，比如铁路基金、海洋合作基金等，AIIB及其相关的投融资机制需要明确与其他机构或机制的目标定位、区域定位和业务定位的差异，同时应统筹规划，建立硬件和软件“互联互通”的机制，提升AIIB在基础设施建设支持的水平和效益，提高财务可持续性和机构可持续性，从而获得更实在的内部和外部“信用增级”。

（六）健全区域金融市场

亚洲国家金融市场发展水平、开放程度不一，在一定程度上将阻碍亚洲金融健康发展。对此，AIIB应通过债券发行、建设股份制银行以及一系列融入国际金融市场的手段和建立定期经验交流、信息沟通制度等方式，帮助亚洲地区金融市场发展较慢的国家进一步完善金融市场，激发国内资金活力，开发私营部门潜力。

（七）加强体制机制创新

AIIB在充分发挥资本金、融资筹资以及缴纳资本等的优势之外，还应在资本结构、流动性安排、融资机制以及外部支持等进行全面的创新，建立一个比WB、ADB等更为完善、更具弹性的机制。比如，可以设立基础设施投资基金、绿色产业基金、新兴产业引导母基金、海洋发展基金等，促使AIIB融资更具市场化、多元化和国际化，资金使用更具专业化。同时，面对复杂的地区形势，AIIB应当专注于基础设施投资领域的合作共赢，通过制定公平合理的股份制度和决策机制，促使成员国间形成制约力，并保证每个成员国的话语权。

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