新型城镇化情境下的城镇土地资源配置问题研究

【摘要】土地是城镇拓展空间的最重要的载体。城镇产业结构的调整、生态环境的改善、居民生活质量的提高等新型城镇化的过程必须考量地区的土地承载力问题。本文主要以合肥市为例，探讨在推进新型城镇化过程中城镇建设的土地合理配置问题，并提出一些有针对性的策略和建议。

【关键词】新型城镇化土地资源配置策略

中图分类号：F291 文献标识码：A 文章编号：

1.背景与问题

新型城镇化是实现城乡一体化的重要路径。本世纪我国工业化、城镇化进程加快，土地问题成为城镇化进程中的一个瓶颈。我国土地的现状警示，人多地少，土地资源的有限性逼迫中国的城镇化不能走无限定的扩展城镇空间规模为主要形式，必须另辟蹊径，走节约集约土地资源，合理配置有限的土地资源为道路。但是，现实与理论总是存在一定的悖论，破坏生态自然，挤压农村的空间，借发展之名圈占农民的土地等等短视现象屡禁不止，进而引发大量社会矛盾，甚至造成。因此，在推进城镇化过程中，着眼于“新型”二字，用新型的理念、新型的机制、新型的路径解决目前城镇化进程中的合理配置土地资源问题是一个长期的实践问题。

2.城镇化进程中城镇建设土地资源配置总体趋势:——合肥实践

根据合肥市2006—2020年土地总体规划，合肥市土地资源配置总体趋势是：（1）耕地与基本农田保护目标。至2020年，规划耕地保有量374027.39公顷。2006-2020年，规划耕地净减量控制在 3537.24公顷以内。其中，2006-2010年，耕地净减量控制在 2720.92公顷以内。规划期内，基本农田保护面积目标为 322429.96公顷。（2）土地整理复垦开发补充耕地目标。至2020年，规划新增建设用地占用耕地约为 22821.52公顷，通过土地整理复垦开发补充耕地 22821.52公顷。其中，2006-2010年，新增建设用地占用耕地 8311.77公顷，通过土地整理复垦开发补充耕地 8311.77公顷。2011-2020年，规划新增建设占用耕地 14509.75公顷，通过土地整理复垦开发补充耕地 14509.75公顷。（3）建设用地控制规模。至2020年，规划建设用地规模控制在 137749.31公顷。2006-2020年，规划净增建设用地 22890.56公顷。其中，2006-2010年，净增建设用地 11193.22公顷；2011-2020年，规划净增建设用地 11697.34公顷。

从以上趋势看，今后长时期合肥土地资源配置主要呈现如下特点：（1）在国家土地法律、法规和政策的框架下将继续强化土地资源开发的管理，通过规划明确开发与保护的范围；（2）禁止性开发的区域将呈增多的趋势；（3）限制性开发区域将采取更加严厉的硬性的保护指标进行量化；（4）“大土地”理念治理下，更加注重和鼓励向地下空间、高空等拓展建设空间；（5）建设用地土地供应量将受到进一步的控制，特别是郊（县）区建设用地的土地报审批制度更加严格，建设用地供应量日趋紧张。

3.合肥新市镇建设中土地资源配置的策略和建议

创新土地节约集约利用方式和提高土地资源配置管理水平是创新土地资源配置方式关键点。因此，合肥在推进新市镇建设过程中创新土地资源配置方式至关重要。

（1）更新新市镇建设理念是创新新市镇土地资源配置方式的前提。首先，在推进新市镇建设过程中，对新市镇的土地资源配置要始终坚持节约土地、集约发展、合理布局、统筹城乡发展的原则，健全土地资源配置的市场机制，特别是要有合理的土地产权基础和收入分配机制，以形成土地资源配置的长效机制，实现土地利用的节约集约化，为合肥新市镇的可持续发展储备足够的土地资源。其次，合肥在推进新市镇建设过程中，通过严格筛选项目用地，合理确定和严格执行建设项目的容积率、用地标准等措施，实现土地节约集约利用。新市镇建设要创新规划管理，从根本上避免平面规划制度方法，确立高空、地面、地下立体式规划制度方法，最大限度地配置以土地为支轴的使用空间，提高土地复合使用水平。再次，借鉴国内外土地资源配置的成功经验，结合合肥郊县的实际，深入分析各地土地资源的特点，探索适合合肥新市镇建设用地路径。

（2）建立科学的土地节约集约利用综合评价体系是创新新市镇土地资源配置方式的关键。综合相关研究成果，建立合肥新市镇建设的土地使用的合理评价体系，科学规范具体流程。①新市镇土地节约集约利用的评价指标体系。首先，在宏观层面上，建立新市镇用地结构分析的指标体系。②以新市镇功能区（居住区、工业区、商业区、政务文化区）为评价对象，基于土地集约利用的内涵和约束条件，并考虑通过现有规划图件获取数据的实际操作情况，制订中观层面上的功能区土地集约利用评价指标体系。③确立合理的评价标准。依据国家规定的标准，按照土地利用程度将新市镇土地划分为四个等级：低度利用、适度利用、集约利用、过度利用。对应上述评价等级，根据新市镇建成区的实际范围分别确定市民居住用地、工业用地、商业服务用地、政务文化区用地各项指标的评价标准。④确立科学地评价方法。明确合肥推进新市镇建设的不同阶段目标，科学合理地确定评价指标权重的方法，比如专家估测法、频数统计分析法、主成分分析法、层次分析法、模糊逆方程法等；其次，建立比较科学的评语集；再次，对评价标准和评价对象进行标准化计算；最后，给出新市镇建设用地节约集约利用的评价结果。

（3）建构合理的土地管理长效机制是创新土地资源配置方式的目标。土地资源配置是一项长期的复杂的系统工程，合肥在推进新市镇建设过程中，要实现土地资源配置的最优化，提高土地管理水平，就要建构合理的新市镇土地管理长效机制。根据国家和安徽省制定的土地利用管理的相关法律法规和政策，一要科学地制定新市镇建设土地利用总体规划；二要科学编制和严格实施新市镇建设土地利用年度计划，做好新市镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩，制定补充耕地数量质量按等级折算的考核办法，真正实现建设项目考核耕地占补平衡；三要在新市镇建设中大力推进新市镇所在地的旧集镇改造，从改造中拓展更大的居住与建设用地空间；四要在招商引资中充分重视社会法制环境、服务环境、信用环境、市场环境的同时高度重视新市镇可持续发展中土地资源的综合承载力；五要提高土地资源监督与执法管理水平。

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参考文献

①毛蒋兴，阎小培，《城市土地利用模式与城市交通模式关系研究》，《规划师》，2007年第7期。

②郭先登，《关于合理配置城市土地资源的思考》，《东岳论丛》，2007年第2期。

③姚士谋，陈爽，年福华，《中国大城市用地空间扩展的若干规律特色》，《地理科学》，2009年第1期。

④吕萍等，《土地城市化及其度量指标体系的构建与应用》，《中国土地科学》，2008年第8期。

⑤张安录，杨钢桥，《小城镇发展与建设用地管理》，《城市规划》，2000年第9期。

⑥国土资源部地籍司，《全国土地利用变更调查》，中国大地出版社2004年版。

⑦姚士谋等，《中国城镇化及其资源环境基础》，科学出版社2010年版。

⑧胡昊，张英隆，《新城镇开发的土地集约利用综合评价》，《上海土地》，2006年第2期。