法国社会保障政策变革的障碍因素:一个制度分析的视角

摘 要：法国社会保障政策变革存在许多影响因素，从制度主义视角出发，主要的制度因素包括法国双重行政长官制度的特殊政治结构、公众参与公共政策的制度外方式、强有力且利益分散的工会组织以及碎片化的社会保障体系等。法国社会保障改革的启示是，社会保障政策变革时，政策设计要充分考虑制度因素，同时要协调好主要利益集团的关系，畅通公众参与公共政策的渠道，加强政治沟通。

关键词：社会保障；障碍因素；制度分析；法国

中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：１００８－７１６８（２０12）０1－0099－05

在分析西方福利国家改革的研究文献中，新制度主义政治学研究日益成为一种具有代表性的路径和方法。从政治制度主义的发展来看，马奇和奥尔森率先提出用“新制度主义”观点来看待政治生活，重新复兴制度分析的作用[1]。后继的研究者如豪尔和罗斯玛丽等人，发展了新制度主义政治学[2]，沃尔夫冈•斯特里克和凯瑟琳•瑟伦以新制度主义政治学方法研究了西方国家政治经济中的变迁[3]，斯坦默还研究了政治制度与某些具体政策之间的关系[4]。以保罗•皮尔逊为代表的一批学者提出“福利制度的新政治学”的研究视角，对西方国家20世纪80年代初以来的福利制度变迁进行了制度主义分析[5]。罗伯特•古丁从外部的道德标准和内部的制度标准对美国、荷兰、德国的福利制度进行了考察，揭示了制度对于福利国家的影响[6]；艾伦•伊默古特分析了法国、瑞士和瑞典医疗政策制定的逻辑，指出政治制度在其中的重要影响作用[7]；保罗•皮尔逊分析了政策反馈与政治变迁，指出选民的政策反馈影响到政治过程[8]。这些研究打开了福利制度研究的新窗口。法国作为西方国家中社会保障改革最为迟钝最为困难的国家，其改革的障碍主要缘于什么？本文将运用制度分析的方法，对法国社会保障政策变革的障碍因素进行分析，并针对中国社会保障改革的实际，提出相应的政策建议。

一、法国社会保障政策的主要变革

为了解决社会保障庞大的财政赤字问题，法国政府于20世纪80年代就提出改革措施。自90年代以来，法国重大的社会保障改革主要有五次。

第一次是1993年巴拉迪尔政府推行的改革。在养老保险方面，对私营部门增加缴费期，将缴纳退休金的年限要求从37.5年延长到40年，从1994年到2003年逐步实现；将计算养老金的工作年限从收入最高的10年延长为25年，从1994到2008年逐步实现；改变养老津贴指数化，养老金的水平根据物价而不是工资进行指数化调整；在医疗保健方面，实施了以控制和削减支出为重点的医疗保障制度改革，通过预算对医院进行控制，对医生引入开支限制，设置最高处方额限制；对病人实行支付额限制以及增加共同付费。在巴拉迪的说服下，雇主组织和几个主要的工会组织都对改革方案表示同意，改革于1994年开始实施并在2008年前逐步推进。这次改革推行得比较顺利。

第二次是1995年11月朱佩政府推行的改革。提出旨在控制社会保障支出增长不超过或低于国内生产总值增长的方案，其中最有争议的措施是统一退休制度和扩大征收社会保障分摊金的范围，并且逐步地将公务人员享受退休待遇的工龄从37.5年增长到40年，同时增加养老金领取者的医疗保障税缴纳比例。该改革方案还要求向工资以外的收入征收社会保险税，新开征社会保障债务分摊金，专门用于偿还社会保障基金债务。但是由于该改革方案涉及面太宽，影响十分巨大，直接导致了公营机构人员的大罢工，致使邮局关闭、交通瘫痪、学校停课，社会受到巨大震荡，迫使力主进行全面社会保障制度改革的朱佩政府被迫提前下台。

第三次是2003年拉法兰政府推出的退休制度改革方案。其主要涉及统一公共部门和私人部门年金法规、增加缴费期和缴费比、限制提前退休的刺激、创建自愿的私人年金账户、将公共部门和国有企业的法定退休年龄与私人部门“拉齐”，即获得全额退休津贴的资格从目前的37.5年缴费期延长至40年。但此次改革引起了法国社会的轩然大波，各工会连续发起了一波接一波的罢工活动，迫使政府最终辞职。

第四次是2006年德维尔潘政府推出的“首次雇佣合同法”。它规定了法国20人以上规模的企业在雇佣年龄不满26岁的年轻雇员时，可以在头两年内随时解雇工人而无需说明理由。“首次雇佣合同法”的初衷是鼓励企业大胆雇佣新人、增强企业雇佣制度的灵活性，以此增加就业和降低法国青年失业率。但该法案推出后，在全法的高校和工会中引起了强烈震动。法国大中学校学生愤怒地指责该法案，将其称为“首次被解雇合同法”，强烈要求政府撤回法案。此次，法国爆发了声势更为浩大的罢工、罢课和街头游行示威活动。在街头政治的强大压力下，总统希拉克与总理德维尔潘不得不全面妥协，4月12日法国国民议会通过了一项旨在帮助青年人就业的新法案，“首次雇佣合同法”正式流产。

第五次是2010年9月萨科齐政府推出的“新退休制度法案”。为削减财政赤字、避免陷入债务危机，法国政府推出了一项新的退休制度改革。根据这项退休制度改革法案草案，法国法定最低退休年龄将从60岁提高至62岁，领取全额养老金的退休年龄将从65岁延长至67岁。但是，民众并不买账，从萨科奇政府2008年公布改革计划之日起，抗议活动就没有停止过。2010年9月改革法案在法国国民议会通过之后，更引发了反对党和工会组织的抗议，并且由此演变成全国性跨行业的罢工活动。在这种情况下，萨科奇仍然表示在延长退休年龄方面绝不让步，不惜一切代价推动改革。2010年11月9日，法国总统萨科齐最终签署并颁布了这项极有争议的退休制度法案，力促了此次改革的成功。

二、法国社会保障政策变革的制度因素

在法国屡次的社会保障改革中，除了1993年的那次改革还算平稳以外，其他各次改革大都以失败告终或者付出了惨重的政治代价，而法国社会保障制度仍未取得实质性改变，这在西方国家社会保障政策变革之中，是一个特例，因此，法国被人们称为“冻结的福利国家”（Frozen-welfare-state）。那么，是什么原因使得法国如此特别，不同于欧洲其他大陆国家，更不用说区别于英美呢？其中原因很多，但笔者认为，其中最为主要的原因是法国存在许多制度因素。

（一）双重行政长官制度的特殊政治结构加剧了社保政策变革的“路径依赖”

路径依赖最初是在对技术和经济制度变迁的分析中发现的，其后用于对政治制度的分析。路径依赖的涵义是指具有正反馈机制的随机非线性动态系统存在的某种“不可逆转的自我强化趋向”，该系统一旦为某种偶然事件所影响，就会沿着固定的轨迹一直演化下去，即使有更好的替代选择，演化路径也很难使之改变。诺思认为，路径依赖的动力机制主要来源于两个方面：收益递增和具有交易费用的不完全市场[9]。正式政治制度通常是抵制变迁的。正如罗伯特•古丁所说，稳定性和可预期性是通过“内嵌的规则系统取得的，使规则在等级中接下来的第一个层面进行变迁的成本越来越大。”[10]。由于“棘轮效应”，路径依赖使得激进的转变不大可能，即使有变化也最有可能是渐进的并且发生在现有制度框架之内。保罗•皮尔逊认为西方政治中存在着“免受责备的”政治现象，即执政党或相关权力者在政策变革中会考虑竞争对手的制约和责备，而不敢采用大胆激进的改革，法国的双重行政长官制度的特殊政治结构加强了现有政策的“路径依赖”，使得改革更加难以推行。

法国实行的是独特的半总统制，在这种政治结构中，国家元首（总统）由直接选举产生，在定义政策方面有更多的实质影响力，从而会与政府首脑（总理）形成一个平衡的双重行政长官制度。由于总统选举与议会选举不是同时举行而且频率也不同，所以有可能出现议会与总统由不同阵营控制的局面，从而导致具有不同政治倾向的总统和总理分享行政权力。[11]（p.350）法国人将这种局面称为“共治”(Cohabitation)。自1981年以来，法国经历了三次“左右共治”时期：第一次是1986-1988年希拉克任总理时期，希拉克属于右翼的保卫共和联盟，而当时任总统的是密特朗，密特朗属于左翼的社会党；第二次是1993-1995年巴拉迪尔任总理时期，巴拉迪尔也属于右翼的保卫共和联盟，总统还是密特朗；第三次是1997-2002年若斯潘任总理时期，若斯潘属于左翼的社会党，而总统是属于右翼的保卫共和联盟的希拉克(见表1)。

由持不同意识形态的党派领导人分别担任总理和总统，客观上造成了权力的分散，对形成统一的政策不利，改革或多或少会受到影响和牵制。因此，“共治”时期的政府对改革大多数持谨慎的态度，不敢大胆提出重大的改革方案，即使提出，也会非常小心，防止遭到攻击，例如巴拉迪尔推行的改革。

（二）公众参与公共政策的制度外方式导致社保政策难以进行激进的变革

公众参与公共政策的方式主要有两大类：一是组织、参加公民团体，以制度内手段参与、影响公共政策的制定和实行；二是通过超出公民团体的爆发性的公民运动来实现，以罢工、游行示威、暴力冲突等方式向国家施加压力。如果说有组织的公民团体体现了法国市民社会正常、有序、和谐的一面，公民运动则反映出市民社会的突发性、混乱以及国家对市民社会驾驭能力的失控和制度内参与方式的有限性[12]。

在法国，随着国家权力下放、私有化以及行政现代化的不断深入，法国的公民社会近年来有了极大发展，于是出现了“政治精英的领导地位和领导能力已不再像以往那么强大，社会也不再是被动的跟随者”的局面，即权力的多元化及分散化趋势[13]。这种趋势尤其体现在当国家管理者与社会之间发生利益冲突时，由于公民很少有顺畅的表达利益的制度化渠道，因而采取制度外表达利益的方式较为普遍。制度外方式是以罢工、示威、破坏性活动以及暴力冲突等非常手段影响公共政策的方式。制度外手段成为法国公民集合体影响公共政策的常用手段。如前所述，20世纪90年代中期以来，法国四次较大的社保政策变革，都引发了大规模的社会冲突。

与此相对照，美国在多元主义政治制度之下，有着较为成熟的公民社会，各利益集团都有其表达利益的机会和渠道，比如可以通过院外活动影响立法和政策，利益的矛盾冲突往往可以通过大众舆论施加压力或者可能在谈判桌上求得解决。这种制度内参与方式使得政策尽可能代表相关公众的利益，通过充分的论争和反复多次的修改，达到合理的解决，而不需诉诸街头革命。比如，自20世纪90年代开始，美国克林顿政府将“未成年子女家庭援助”（AFDC）改为“困难家庭临时援助”（TANF）的过渡就非常平稳。民意调查显示改革的社会支持率非常高，70%的人认为“人们会通过长期依赖和不尽全力摆脱等方式滥用这一福利”。美国政府1996年顺利地以TANF取代了实行了六十多年的AFDC，没有发生任何社会动荡。

（三）强有力且利益分散的工会组织成为社保政策变革的最大“否决点”

否决点（Veto Point）的概念通常用于分析改革过程中的阻力。所谓否决点，是指在制定政策的过程中，适当的行为体联盟可以阻止通过一项特定的立法。当宪法结构中存在着否决点时，外部群体对制定政策的影响力通常会更大。相反，如果不存在否决点或者否决点很少，那么政府可以在更大的程度上控制政策制定过程及其结果。在一些国家，尤其是在欧洲大陆“合作主义政制”结构的三方伙伴谈判机制历史悠久的那些国家，由于改革的预期必然涉及人们的切身利益，因此，有些国家进行的任何私有化改革都常常引起激烈的社会反弹甚至遭到工会和社会各阶层的一致反对，引发游行示威罢工抗议等激烈的集体行动，从而导致这些国家的改革举步维艰，屡屡受挫[14]。法国强有力且利益分散的工会组织成为社会保障政策变革的最大的“否决点”。

在法国，有意识形态取向各异的五大主要工会联盟，即法国总工会(CGT，共产主义取向)、工人力量联合会(FO，社会主义和托洛茨基取向)、法国工人民主联合会(CFDT，社会主义和实用主义取向)、基督教工会联盟(CFTC，基督教)和法国干部总会(CGC，白领工会)，它们在社会保护方面有较大的影响。工会常被认为是社会保护系统的“捍卫者”，反对政府缩减福利提供的企图。当社会保障改革之时，它们通过其动员能力获得影响力。如果没有至少一个影响力较大的工会正式或非正式的同意，任何重要的福利改革都不可能成功[15]。由于保险基金的割据管理和封闭运行，工人工会发挥着较大的作用。例如，社会保险各个基金的管理机构和董事会是工会的“领地”[16]。因此，社会保障制度的改革如果没有工会的参与和认可，改革就将遇到阻力。考虑工会的需求，获得工会的支持（至少是避免工会的明确反对），是法国社会保障改革取得成功的重要因素。否则，社会保障政策变革将无法推行下去，特别是当改革触及到组织良好的利益集团及其工会时，改革几乎是寸步难行。

以20世纪90年代法国两次社会保障政策变革为例来进行比较分析。

1993年3月立法选举之后，巴拉迪尔政府采取了一次改革。由于政府向工会让步，政府会见社会成员并修订其改革计划。政府力图获得CFDT的支持，并使其他工会中立。此项改革建议减少津贴，但限制对私人部门雇员减少津贴。由于公务员工会组织良好，雇员随时准备抵制改革，所以此次改革减少津贴与公务员无关。为了取得同意并说服工会，政府创造出一个“共同老年基金”（FSV）为缴费不够的人们提供非缴费性津贴（最低老年津贴，家计调查式津贴）。FSV的产生反映了工会的一个主要要求，即工会认为国家应当为非缴费性津贴付费。尽管计算公式的改变只有（“雇主组织”CNPF）和CFTC接受，FSV的产生却得到了除CGT以外所有工会联盟的支持。此次协商后，政府实施了于1993年8月假期间宣布的此项改革。只有CGT和FO正式地反对过改革，但没有组织任何雇员的示威活动。

1995年11月15日，法国右翼政党执政的朱佩政府向法国国民议会提出了社会保障体制改革方案，这项改革方案的主旨是扩大社会保障的收入，控制社会保障支出的膨胀。朱佩在试图改革公共部门雇员的年金计划时，没有像巴拉迪尔那样小心谨慎。朱佩由于得到总统希拉克的支持，认为他在右翼多数派可以获得足够的政治支持，雄心勃勃地试图将新规则扩展到公共部门。而且由于害怕与工会进行协商会产生不利结果，于是他选择偷偷进行其计划，没有与社会伙伴（工会）进行任何协商。但是，结果却是十分糟糕，社会上对这一改革提议的反应非常快。11月23日，各工会组织动员起来，决定罢工，特别是公共部门的雇员罢工特别积极，罢工一直持续到12月22日，成为法国有史以来最为严重的罢工，这直接导致其1995年的改革尝试失败。

（四）碎片化的社会保障体系

艾斯平•安德森将福利国家分为三种体制：盎格鲁-撒克逊模式、欧洲大陆传统模式以及“社会民主”模式，法国属于欧洲大陆传统模式，其前提是就业和贡献相关联的公共社会保障计划。另外，在养老金制度方面，艾斯平•安德森又做出三种分类：合作主义式的国家主导的保障制度、补缺性制度以及普救式的国家主导的制度，法国属于合作主义式的国家主导的保障制度。这种制度下，社会地位是养老金计划结构中的基本要素[17]（p.97）。在这种体制中，私人市场的作用通常较弱，社会保障带有高度的职业性分隔倾向，带有明显的碎片化特点。

在法国，既有一套强制的基本社会保障计划，每个人都必须参加，还有一套强制的或非强制的补充计划（改善覆盖水平）。这些非国家机构“社会保障”计划，建于1945年至20世纪70年代。此系统分成很多不同的部门：保健，养老，家庭和失业保险，等等，而且又分成覆盖不同职业群体的不同的计划，具有明显的行业特点，呈现出碎片化的特征。这些计划由国家、地区和地方组织起来的不同基金组成。每一个基金由一个雇主和雇员组成的治理委员会领导，从各阶层中选出一位主席，一位基金经理，由治理委员会任命，与社会事务部长联系。这些计划起先根据“民主社会”的原则（由社会成员管理），意图在国家之外拥有一些独立性。

国家对“社会保障”的监管角色称为“监护”。尽管政府的角色非常重要，确定社会保障基本原则，制定受益和缴费水平，并试图保证系统的资金稳定，但其责任界限从来没有完全清晰过。许多决定是通过工会和雇主代表协调后确定的。法国政府不直接参与社会保障管理，主要是通过签署合同的方式委托社会保险机构管理。

法国社会保障基金来源主要是依靠“社会分摊金”而非税收，即建立在工资收入标准之上、由雇主和雇员共同缴纳的分摊款，大约占其社会保障基金来源的80%。但“分摊金”的缴纳比率则主要通过协商确定，各个行业保险根据各自的原则和情况决定社会保险的保费和给付，资金运行方式都实行“现收现付”，入不敷出时则要政府通过统一税收加以补贴，形成社会分摊金基础上的国家兜底体制[18]。

正是由于法国社保制度的构架特点和运行机制的独特性，决定了它的路径依赖程度和制度“粘性”要远远超过欧洲大陆的其他国家，更不用说英美等国。历史上形成的“碎片化”体制使“非税收化”倾向或“不改革”倾向占主导地位，所以要从根本上改弦更张非常困难[18]。

三、启示

社会保障改革是牵一发而动全身的改革，其影响因素非常之多，而制度因素又是其中影响非常巨大的因素之一。法国社会保障政策变革给我们以深刻的启示。

(一)社会保障政策变革要充分考虑制度因素，政策设计要合理。

社会保障制度的改革触及方方面面的利益调整，而且这种调整会触及现有利益格局的刚性部分，社会保障政策变革应特别注意制度因素。法国的经验表明，政治制度、社会结构、原有社会保障制度的“惯性”都可能会阻碍社会保障政策变革。因此，应充分考虑这些影响因素，合理地进行政策设计。

中国养老金改革就遇到了类似的问题，从20世纪90年代开始的改革方案，由于没有解决好过渡账户的基金来源问题，“个人账户”不仅未能及时补充，而且其基金还经常被挪用，一直处于空账运行的状态，这为今后的改革留下了相当大的隐患。另外，中国社会保障制度的建立是根据不同时期不同的需求而设计的，同样存在政策设计方面的问题，缺乏全国的统一体系，特别是省际之间、市际之间政策差别很大。同时还存在不同层次、不同系统之间的矛盾，呈现出分散性、碎片化的问题。需要在政策设计上进行重大体制调整，避免出现累积性矛盾，进而导致政策变革中产生复杂的“路径依赖”问题。

（二）协调好主要利益集团的关系，是社会保障政策变革取得成功的保障。

协调好主要利益集团的关系，消弭和化解既得利益集团的抵触和反对，赢得更多的社会支持是促进改革的重要因素。法国经验告诉我们，如果一项改革遭到强有力的利益集团（比如法国工会）的反对，改革几乎寸步难行。相反在北欧国家，社会保障政策变革进展得比较顺利。这是因为北欧国家版图较小，工会利益比较集中，工会参与协商的层次比较高，几乎都能代表这个行业利益。代表性高，谈判的交易成本就低，政府只需要处理好与几大工会的关系，改革方案就容易推行。所以，北欧很少出现由于社保改革引发社会震荡的现象。

中国20世纪90年末开始的那一轮医疗改革的经验也印证了这一结论。由于医疗改革牵涉强势的既得利益集团（公务员、事业单位人员）的利益，而在改革中未能与主要利益集团进行充分的利益协商与政策协调，政府采用强制推行的办法，结果改革就遇到极大阻力，招致广大公务员和事业单位人员的强烈反对，最终不得不以失败告终。在社会保障政策的变革中，由于其所涉及的利益群体多，对人们生活影响巨大，因此注重采用利益协调与协商的办法、处理好主要利益集团的关系、尽可能地获得更多人的支持，是推进改革的重要方法。

（三）畅通公众参与公共政策的渠道，加强政治沟通，是避免社保政策变革失败的有效措施。

法国社会保障政策变革屡次失败的一个重要原因，就是由于罢工等制度外政策参与方式干扰了正常的社会秩序，政府被迫让步而使改革流产。其深层原因在于公众还缺乏有效的制度内参与渠道，缺乏制度内政治参与的习惯与技术；而政府也缺乏与公众进行有效政治沟通的诚意与技巧。最近法国因退休制度改革法案争议而引发的罢工潮愈演愈烈,再次说明任何涉及国民社会保障改革的重大变动，因关涉社会各个层面,更需谨慎从事,不能自上而下一言堂,否则由于沟通不良，协调不够,加上不同政见干扰，可能转化为乱事甚至坏事。

对于中国而言，社会保障制度的建立时间还不长，经验还不够丰富，需要不断加以完善。要使社会保障政策变革顺利推行，更需加强利益疏导，善于与利益相关者进行有效的沟通，需要畅通各种形式的参与渠道，并建立起公众对政府的信任，防止出现非理性的表达与，以使改革既能符合广大人民群众的需要，又能有条不紊地推进。

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