环境污染损害赔偿社会分担机制研究论文

摘要：环境侵权具有特殊性,如加害人的不确定性、侵害对象的社会广泛性以及因损害后果的发生通常借助于环境要素这一媒介,故造成受害人人身、财产损失的同时,也导致社会治理环境成本提高等。仅依靠无过错责任原则追究加害人的责任将无法对受害人进行及时、有效的救济。所以,通过建立环境侵权损害赔偿社会化分担机制对损害进行赔偿救济,成为环境保护法制建设亟待解决的问题。环境侵权损害赔偿社会化分担机制将环境侵权产生的损害视为社会损害,通过设立环境责任保险、环境损害赔偿基金以及其他配套措施等制度,给予受害人及时、有效的救济。

[关键词]环境侵权;损害赔偿社会化分担;环境责任保险;环境损害赔偿基金

2005年11月13日,吉林石化分公司双苯厂硝基苯精馏塔发生爆炸,引发松花江水污染事件。松花江自吉林市以下,受到苯、苯胺和硝基苯等超标污染,直接威胁的相关水域绵延千余公里,沿途除哈尔滨、松原等大中城市,还有几十个乡镇、数百个村庄,仅饮用及生活用水受到影响的民众就多达数百万人。此次事件造成哈尔滨市停水4天,松花江沿岸数百万群众的生活和生产用水发生严重困难,哈尔滨市直接经济损失约15亿元人民币。按照污染者付费原则,《环境保护法》第41条第1款、第2款,《环境保护法》第43条等各项规定以及国家环保总局在1991年对《民法通则》第124条作出的行政解释,肇事的工厂和直接责任人员不仅必须赔偿所造成的损失,而且有可能受到刑事追诉。然而,像松花江污染这样后果严重、影响深远的事件,如果只按照以上方式索赔,即使企业破产、专项财政支出项目完全亏空,也未必能够充分弥补当事人可能遭受的实际损失,而现行制度却又没有提供其他适当的救济渠道。这导致环境损害赔偿面临两难境地,即:“既要及时、妥善救济受害人所受的损害,又要不影响企业的生存和发展。”[1](P547)

环境侵权具有特殊性,如加害人的不确定性、侵害对象的社会广泛性以及因损害后果的发生通常借助于环境要素这一媒介,故造成受害人人身、财产损失的同时,也导致社会治理环境成本提高等,仅依靠无过错责任原则追究加害人的责任,将无法对受害人进行及时、充分、有效的救济[2](P208)。在环境侵权日具社会性的前提下,在私法救济不足和国家赔偿范围有限的情况下,如何使受害人得到及时、充分、有效的救济?对私人救济和国家赔偿救济不能的部分如何进行赔偿?这些问题应该引起社会的重视。

“侵权法之基本目的,系在于转移或分散社会上发生之各种损害。”[3](P143)责任的社会化,就是将环境侵权造成的损害视为社会损害,通过损害赔偿社会化机制,确保受害人的损害得到有效、及时的救济,以实现“损害的转移、损害的分散”[4](P153)。所以,如何构建环境侵权损害赔偿社会化分担机制,从而对损害进行及时、充分、有效的赔偿救济,成为环境保护法制建设亟待解决的问题。将环境侵权产生的损害视为社会损害,通过设立环境责任保险、环境损害赔偿基金以及其他配套措施等制度,由产生环境侵权之虞的企业和国家在一定条件下承担应由加害人负担的损失赔偿,从而给予受害人及时、充分、有效的救济,便是较好的制度设计。

一、构建环境侵权损害赔偿社会化分担机制的必要性

为何要将环境侵权造成的损害视为社会损害,通过环境侵权损害赔偿社会化分担机制来平衡环境侵权人、环境受害人以及社会公众利益?又是基于何种原因,让本来由环境侵权人承担的责任转由社会公众承担呢?笔者以为,构建环境侵权损害赔偿社会化分担机制的必要性有三点:

(一)填补环境侵权受害人损失的需要

现代侵权行为法和环境保护法为适应经济发展需要,确立了无过失责任原则[5]。另外,立法中虽然没有明确规定因果关系推定原则,但在我国司法实践中已获得广泛承认[6](P120);环境损害赔偿不以违法为要件理论的提出,环境损害赔偿预防功能理论的发展等在一定程度上取得了保护受害人利益的效果[7](P117)。但是,环境侵权事故接连发生,给受害人造成的损害是巨大的。此时,如何充分地填补环境侵权受害人的损失,使其遭受损失后能够确实、充分地得到赔偿?现行的环境侵权赔偿制度并不能有效解决这一问题,这需要寻求一种新的解决思路。环境侵权损害赔偿社会化分担机制,便是较好的制度选择。首先,建立环境侵权损害赔偿社会化分担机制后,由保险人或基金组织等承担赔偿损失的责任,缓解了加害人与受害人之间的利益冲突,使得受害人较容易获得赔偿。其次,通过社会化分担机制,可以增强加害人的赔偿能力,避免了因加害人无力赔偿时受害人无法得到赔偿事件的发生。再次,因为社会化分担机制的存在,不论是通过法院诉讼或是调解,受害者都较易得到赔偿,降低了受害者取得赔偿的难度。因此,环境侵权损害赔偿社会化分担机制的建立健全无疑能够有效、充分地保护环境侵权受害人的利益。

(二)保持企业的稳定和发展以及推动循环经济发展的需要

根据“污染者负担原则”,企业应当对其所造成的环境侵权损害承担赔偿责任。但是,企业在造成他人权益损害的同时,还具有相当程度的价值正当性或社会有用性。环境污染具有的长期性、潜伏性、缓发性等特征,往往给不特定人的生命健康、财产和生存环境造成重大损害。巨大的索赔数额会造成环境污染的企业因无力赔偿而面临破产的危险,赔偿后再生产难以维持,影响到企业的稳定和发展,也妨碍了经济可持续发展目标的实现[8]。如何平衡企业稳定与填补环境损害之间的关系,如何兼顾推动循环经济发展与社会公平,就成为现实而紧迫的问题。而解决这一问题的关键,在于如何将环境风险与损失分散于社会,使环境责任保险、环境损害赔偿基金等社会化分担机制都具有分散企业损害赔偿责任风险的功能。

(三)我国的民事救济制度对环境侵权受害人的利益保护不足

我国现行的民事救济制度的缺陷主要体现在:

1.环境侵权损害赔偿法律制度不够完善。审视我国有关环境损害赔偿的规定,我们发现,很多规定不利于保护环境污染受害者,亟须完善[9]。其一,免责事由不利于保护受害人利益。我国《环境保护法》规定,完全由于不可抗拒的自然灾害,并及时采取合理措施,仍然不能避免造成环境污染损害的,免予承担责任。据此,环境侵权人往往以此为理由逃避其应承担的赔偿责任,受害人无法获得救济。其二,时效期间过短。我国《环境保护法》规定,因环境污染损害赔偿提讼的时效期间为3年,从当事人知道或者应当知道受到污染损害时开始计算。《民法通则》规定的最长时效不超过20年。而大部分的环境侵权损害具有累积性、潜伏性、缓发性,危害常以代际计算,很多环境侵权损害从发生到正式确认可能经历十几年甚至几十年时间,早已超出了我国环境侵权损害的诉讼时效与权利受侵害的最长保护期。这就使得在一些严重的环境侵权事故中,潜在的受害人无法通过诉讼获得救济。

2.确定环境侵权责任困难。由于环境侵权损害发生的原因复杂,造成的损害具有技术性、累积性、潜伏性、缓发性等特征,导致环境侵权责任主体难以确定、环境侵权损害程度与赔偿范围认定困难、直接因果关系理论无法运用于环境侵权损害赔偿案件、举证困难等,进而导致确定环境侵权责任困难。

3.履行环境侵权损害赔偿责任困难。根据我国现行法律,我们从理论上可以确定环境污染责任主体,但是责任主体实际上能否真正承担起这一责任,实现对环境污染受害人损害有效、及时的赔偿,却往往被学界忽视。受害范围的广泛性、赔偿责任的严重性、企业财力的有限性,使得企业实际上难以履行赔偿责任,受害人无法得到充分的救济。但是如果强制污染企业承担所有的赔偿责任,又可能逼迫企业走向破产,这会有损于经济的发展[9]。而出路是,在不影响企业生产,不损害经济发展的前提下,要确保污染受害人的损害赔偿目的能够实现,就应建立环境侵权损害赔偿的社会化分担机制,从社会的层面来解决环境侵权损害赔偿问题。

二、环境侵权损害赔偿社会化分担机制的体系构建

环境侵权损害赔偿社会化作为对传统民事赔偿责任理论和制度的突破和创新,具有重要意义。一方面,这是对传统民事赔偿责任理论和制度作出适度补充或延伸,完善了民责任制度的体系和架构;另一方面,在不过分影响加害人正常生产和经营的前提下,使受害人的损失尽可能得到弥补,从而在受害人利益、加害人利益和社会利益之间实现相对平衡,这使得经济发展与环境保护在受害人损失救济这一连接点上实现了较好的协调。构建环境侵权损害赔偿社会化分担机制时,我们可考虑从以下几个方面着手:

(一)社会化分担机制的基础性制度:环境责任保险

环境责任保险,是以被保险人因污染环境而应承担的损害赔偿和治理责任为标的的责任保险。它实质上是被保险人依法将应承担的民事赔偿责任通过保险合同转移给保险人,从而规避因承担环境民事赔偿责任而遭受重大不利益的一种制度。环境责任保险作为环境侵权损害赔偿社会化分担机制的基础性制度,具有确保受害人得到确实、充分的赔偿,加强环境管理,预防环境损害和实现可持续发展目标等诸多功能,我们应给予重视。

目前,环境责任保险在西方国家得到较大发展,如美国、德国、法国等已经形成比较成熟的制度、规则和法律体系[10](P444-447)。20世纪90年代,大连、长春、沈阳、吉林等城市开展了环境责任保险试点,但总的业务规模不大,且呈下降趋势,保险公司对此种业务的办理也缺乏积极性,目前,我国环境责任保险的开展已基本处于停滞状态。在试点过程中,由于规则设计存在局限性(如承保范围狭小、保险费率过高,而赔付率低等),企业投保的积极性普遍不高,再加上保险的外部环境(如法律不健全、市场信用机制欠缺、地方保护主义等)不通畅,导致环境责任保险的作用无法正常发挥[2](P235)。因此,我国在创设环境责任保险制度时,必须充分考虑各种制约因素,借鉴发达国家成熟经验,循序渐进,科学设计有关规则,并调和外部环境,使之成为解决环境损害赔偿问题的有效途径之一。

我国环境责任保险的创设思路,应包括两个方面:一方面是环境责任保险内部规则的设计,另一方面是环境责任保险外部环境的协调。从环境责任保险内部规则的设计来看,我们应从承保模式的选择、保险机构的确定、开办险种的明确、保险费率的厘定、责任限额的设定等五个方面来设计环境责任保险的内部规则。环境责任保险外部环境的协调主要是健全法制、建立市场信用机制、消除地方保护主义等。环境责任保险内部规则的具体设计思路为:

1.承保的模式

20世纪90年代,大连、长春、沈阳、吉林等城市开展了环境责任保险试点,大多属于自愿性保险,企业抱着侥幸心理,多数没有参加该项保险,使得环境责任保险制度的作用没有得到应有的发挥,受害人仍得不到确实、充分赔偿。基于我国目前经济发展和环境问题的现状,笔者认为可借鉴美国和瑞典的立法模式,实行强制责任保险为主、任意责任保险为辅的制度。在产生环境污染和危害最严重的行业实行强制责任保险,如石油、化工、印染、采矿、水泥、造纸、皮革、火力发电、煤气、核燃料生产和有毒危险废弃物的处理等行业;在城市建设、公用事业和商业等污染较轻的行业,则可实行任意责任保险。

2.保险机构

在环境责任保险机构设置方面,目前主要有三种模式[11]:(1)美国式的专门保险机构。美国于1988年成立专门的环境保护公司承担环境责任保险。(2)意大利式的联保集团。意大利于1990年成立由70多家保险公司组成的联合承保集团承担环境责任保险。(3)英国式的非特殊承保机构。英国的环境责任保险由现有的财产保险公司自愿承保。针对我国地域辽阔、环境保护力度参差不齐的现状,笔者认为,对于突发性环境污染事故我国可采用英国式的商业保险,并由当地财产保险公司就地直接承保;而对于累积性的环境污染损害,可借鉴美国的方式组建专门的政策性保险机构来开展相应的业务。

3.开办的险种

基于我国现实需要和实际情况,我们可以考虑开办如下责任险[11]:第一,海洋环境责任险。即以海洋环境污染而引起的环境损害责任为赔偿范围的责任险。本险种也是我国开办较早的环境责任险。第二,水污染责任险。即以生产者或经营者在生产经营过程中产生的各类水体污染或所排放的污水所造成的损害责任为赔偿范围的责任险。第三,辐射责任险。即以计算机、移动通信工具以及其他辐射源的生产者,因其产品辐射所造成的损害责任为赔偿范围的责任险。同时,我国还应设立“上述风险所产生的施救费用”这一险种,承保的施救费用应主要包括为减少赔偿责任而支付的诉讼费用,对第三者人身伤亡的抢救费用、医疗费用,对第三者财产的施救费用以及清除事故隐患的抢救费用等。

4.保险的费率

在确定环境责任保险费率时,我们应注意区分污染危险发生的可能性,对不同的污染危险实行差别保险费率。保险公司应对企业的排污行为进行客观的了解和评价,然后根据企业排放的污染物对周围环境质量造成损害的程度以及造成损害之虞的可能性,确定企业污染危险级别(指数),并据此分别适用不同的保险费率。

5.规定责任限额

环境侵权损害中可能引发的损失一般都相当巨大,而我国现阶段的保险机构、资产规模和盈利能力都有限,如果对环境侵权责任实行全额赔偿,可能会超出一些承保人的承保能力。其结果可能造成承保人不愿承保、惜保的情况发生,这种结果无疑会阻碍环境责任保险的推广。采取限额保险,投保人将承担限额以外的责任,形成保险人与投保人的共保,有利于促进被保险人采取措施防止和减少损害的发生与扩大。因此,我国现阶段应就环境侵权造成的单项标的损失与累计损失分别规定相应的限额,以减轻保险人承保的风险,推动环境责任保险的展开。

(二)社会化分担机制的保障性制度:环境损害赔偿基金

环境损害赔偿基金是在特定情形下为了对环境侵权的受害人予以及时、有效救济而设立的,通过行政权力介入或通过社会组织自发形成的以弥补损害为目的的赔偿基金。它是为弥补传统环境侵权民事赔偿责任对受害人救济的不足而实施的一种社会化救济制度,是环境侵权损害赔偿社会化分担机制的保障性制度。

目前,环境损害赔偿基金在国外得到迅速发展,如荷兰、美国、日本都设有专门的赔偿基金制度,其中日本的公害健康补偿基金、美国的超级基金尤为引人注目[2](P216-220)。我国目前还未建立环境损害赔偿基金制度,国外实践对我国有很好的借鉴意义。

关于我国环境损害赔偿基金制度的创设思路,我们认为,我国首先应确定环境损害赔偿基金的来源方式;其次应明确环境损害赔偿基金的运作规则。前者是基金制度存在和维持的物质基础,后者是受害人行使权利的途径。我国环境损害赔偿基金的设立应多方筹措资金,重点发展三种来源方式,即环境税费、环保福利、环境债券。而环境损害赔偿基金运作规则的制定,主要涉及环境损害赔偿基金的资金来源、环境损害赔偿基金的管理机构设置以及对可确定责任人的追偿。建立我国环境损害救济基金制度,可作如下设计:

1.基金的来源。我国现行的向污染者征收排污费制度,主要目的在于防治污染。防治污染虽然很重要,但我们也要重视救济环境侵权受害人。基于此,我们可以从排污费中提取一部分作为环境损害赔偿基金;同时,还可以通过发行福利、环境债券,募集赔偿资金。另外,基金存入银行的利息和其他相关收入也可作为基金的来源。

2.基金的组织机构。无论区域性或行业性的基金组织都应具备完整的内部机构,主要包括:(1)运行机构,主要负责基金经费的筹集、损害赔偿金的发放标准及其核发程序的拟定、基金运作时的财务管理;(2)监督机构,其职权和功能包括对基金使用及基金财务状况的监督;(3)审核机构,设立环境损害受害人赔偿审议委员会和环境损害整治审议委员会,前者负责审议受害人的赔偿、污染受害人的认定,后者审核环境损害的认定和整治费用方案;(4)费率审议机构,审议预算拨入额等。

3.追偿。关于追偿,国外的做法是分期等额偿还或不予追偿。笔者认为我国应该充分发挥追偿的作用。基金主管机构代为赔偿后,应进行仔细调查,认定因果关系,根据调查结果决定向污染者追偿。根据责任的大小和污染者的财力,决定其应承担的数额,并可以设定缓期、分阶段交纳的条件。为了鼓励污染者治理污染,对积极治理污染成绩突出者我们应减少甚至免除其赔偿责任,这样也可以有利于环保事业的健康发展。

(三)社会化分担机制的补充性制度:财务保证或担保制度和行政补偿制度

如果仅仅靠环境责任保险、环境损害赔偿基金,受害人的损失是无法得到真正及时、完全的赔偿的,因此应与其他损害赔偿机制协调。这些损害赔偿机制主要有:

1.财务保证或担保制度。财务保证或担保主要是指由潜在的环境侵权责任人(主要是污染性危险企业)提供一定的资金专门用于对受害人进行及时、有效的救助,如提存金制度(或称寄存担保制度)和企业互助基金制度(或称公基金制度)等[2](P226)。如日本现行《矿业法》第197条第3款规定的寄存担制度;依《油污责任油轮船东自愿协定》和《油轮油污责任临时补偿约定》建立的油污染企业自愿互助补偿基金;日本煤矿企业依据1963年《煤矿矿害赔偿担保等临时措施法》第4条建立的煤矿矿害事业团的“矿害赔偿基金”等。此外,财务保证或担保还包括由政府或金融机构等第三人提供财务上的保证或担保。

2.建立行政补偿制度。行政补偿制度作为社会化赔偿方式是对环境责任保险、环境损害赔偿基金制度的重要补充和后盾,具有重要的意义。一方面仍然以“污染者付费为原则”,不会过多加重国家和社会的负担;另一方面由于其强制性,可以在不实行强制保险但又没有自愿投保的情况下,保障受害人及时地获得适当的赔偿,将追偿的责任留给专门的管理机构,减轻了受害人获得救济的难度。而专门的管理机构无论在实力还是能力上都不逊于作为加害人的企业,因此,这比一般的受害人更容易依照侵权行为法从加害人处获得赔偿。

三、结论

环境侵权本身的特殊性,决定了适用传统普通民事救济制度和国家赔偿救济制度的局限性。在可持续发展的旗帜下,环境保护和经济发展应当有机结合在一起,我国应通过各种弹性政策和法律手段来促进环境保护。因此,启动环境责任保险、环境损害赔偿基金以及财政保证或者担保制度、行政补偿制度等具有填补功能的社会化分担机制,是十分可行和必要的,这有利于充分、及时、有效地解决环境损害赔偿问题,切实保护受害者的合法权益,维护生态环境的平衡,保障社会的稳定和经济的持续发展。

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