顶层设计 第3期

上期我对“中国模式”的诞生条件和现状表现做了简要阐述，下面说说给中国模式做一个“顶层设计”的必要性、目的和意义。

把政府的经济职能从国家行政事务管理中分离出来

政府的国家行政事务管理与市场经济秩序建设两种职能很有必要分开。从组成国务院的各个部委的工作性质来分析，可以十分清晰地把它们分为两个大类：一类是为了适应发展的需要，政府在相当长的时期内要对国民经济实行严格的监控和管理，同时也要对中国初步建立起来的市场秩序进行建设和维护；另一类是除此以外所有的政府部门所担当的职能，它们都属于广义上的国家行政管理。负责这两大类型管理工作的部门应当各自组成一个群体，它们的工作性质分别是“公共行政管理”和“宏观经济管理”，分别属于两个不同的学科。

从这个简单的分解中，我们就可以推导出这样一个结论：为了提高政府的行政管理水平和市场效率，今后有必要从人事配备、机制设计以及职权赋予等多个角度，对这两大范畴进行恰当的分工，其中首先要做的应当是从结构上予以分离——“一分为二”，授予它们不同的职权，规定出它们二者绝然不同的工作内容。这也是由于它们的管理对象的本质差异决定的。

这两个具有迥异的工作内容和工作方法的权力执行部门同处于一个庞大的机构中是由于历史的原因——实行了苏联模式的计划经济体制造成的，历史已经证明，对全社会所有资源实行中央集权的计划管理是违反经济规律的，那么就应当对它进行脱胎换骨的改造。这就是30多年前由邓小平开启的中国经济体制改革的初衷。

前苏联虽然已经成为了历史，但是它却留给我们中国人以无边的思绪。当初苏联经济的病根，不在经济的前半周期——生产，而在于经济的后半周期——分配，政府虽然擅长于安排生产，但却在分配环节上是个“瞎指挥”，它拒绝市场机制，使得社会产品的价格扭曲，造成不同社会阶层利益分配不均，使得社会矛盾激化，最终从而引发了社会危机。

顺着这样的思路思考下去，如果苏联政府明智地把分配这一功能让渡给市场，让“市场之手”去调节社会财富的分配，是不是它既可以发挥大政府在生产领域的优越性，又能够摆脱因为分配不公而引发的社会不和谐呢？我以为是完全可能的。

依照我的思考，中国人碰上了这样的一个好运气：那就是正在我们取得经济成就的这个时期，西方世界的经济也正在面临一次重大的基础性的调整：一个单独的国家的经济在全世界经济迅速全球化的严酷局面前往往会沦为他人的附庸，即使是日本那样的经济大国也难逃厄运。只有一个国家例外，那就是美国，这就是“世界经济单极化”趋势。美国享用了这个趋势的巨大红包。日本的20年衰退、欧洲人不惜一切代价一定要组合成一个大的“欧洲系统”，都是这个趋势的外部表现。只要是抹掉国家间的界限，经济的全球化趋势必然造成资金和人才的集中，进而造成其他所有资源的跟进。美国从里根到克林顿的经济繁荣就是这样生成的。人们都只看到其表面现象：“是美国的创新能力造成的。”其实美国科技创新的成就同样也是经济迅速全球化的产物，科技创新（尤其是互联网技术的爆发）让国界变得模糊，让政府失去不少的光泽。而独独是中国，强大的政府力在很大程度上有力地理性地把握了住这个新形势下的方向舵，发挥了自己国家和民族的特长，成为这一时期的佼佼者。

在全球化风起云涌的今天，一个有能力操控经济的政府，是这个国家或国家集团今后持续发展本国或本地区经济的必备条件。“软的”、“小的”和“松散的”政府结构是这个国家经济的发展障碍。印度虽大，却是“软政府”的典型，不会像中国那样创造出经济奇迹；日本虽然是标准的市场经济国家，但它是“小政府”的代表，“十年九相”就是它的写照，它现在仍在面临的经济衰退不会完结。欧洲在“松散政府结构”的治下，也根本无法实现其组建时的初衷——从金融入手全面抗衡美国的经济。

中国人有这样一个强有力的政府，正是别人欣羡不已的对象。综上，我们应当“左顾右盼”，——向左，我们要记住苏联的过去（它蔑视市场的“神力”），向右，我们要看到日本和欧洲的泥淖和印度的裹足（它们没有一个明智的“大政府”）。这样的思考验证了我的论点：从最高层设计出一个强有力的专管经济的政府，这不但能让我们克服眼前的困难，还能让我们自信地挺进外部世界。

顶层设计的主要组成部分——经济院的组成、职能和运行机制设想

那么，怎样设计好我们的“经济政府”呢？

现在中国的社会形态正在发生着根本性变化，我们的管理方式和方法也应当跟着进行相应的转化，起码应当包含以下两条：一是为了社会的更加公平和和谐——期待政务部门进行更理性更有条理的管理；二是社会财富的持续增值和有效率的运作——期待由一个统一的经济管理部门研究发现和打造更有持续发展生命力的市场环境，并管好那些名义上属于“全民”的资产。这将有利于我国能够有目的地向着建设现代社会的政府机器的方向发展。一个囊括全社会所有事务的大政府——国务院，它的直属机构的数量那么硕大，将成为今后不断提高社会行政管理水平和社会经济效益与市场效率的一个障碍。

我设想，给中国模式做顶层设计的最主要内容就是把整个中国经济的理想运行做一个动态的模型，而其中的关键就是组建一个职能周全、机制健全、有效运作的机构，这就是我设想的经济院。既然要对整个经济王国进行全方位的管理和操控，我想象中的中央经济决策机构——经济院——应当享有这样的权限：掌握所有的经济信息和数据，所有的“经济人”资格的认定，市场秩序和交易规则的制定和修订，社会产品标准的制定和修订，科技事业的发展规划和科技专利的认定与管理，货币的投放发行事宜，国有企业股权明晰化和作为权益者的管理（其中最主要的是高管层的任命和监督），人力资源的培育与使用，国家资金的投向和日常运作，国家经济发展长远规划的制定和执行中的督查，所有这些数不清、边界往往也划分不清的职能现在都混杂在一起，分散在现在的八九十个委、部、局、署、办的机构中。这是历史的产物，是从当初的计划经济体继承下来的现实，虽经多年的改制，但始终没有经过一个大的通盘的彻底改造。这也是一个超级巨型大国的经济运行的复杂性决定的。要想办法把它们归类整理得有条理，则必须把其中的条理分析清楚。

国家（或者说政府）与这个巨型超大的经济王国之间的关系，我归纳有这么四大类：一是国家权益的保护与运作；二是国家资源的利用与保护；三是市场秩序的维护与建设；四是国家金融储备的运用与管理。由于此话题内容极其广泛复杂，三言两语根本无法说清，以下只能择要点题而已。

国家权益的使用与运作——国有企业权益部

今天数量庞大实力渐强的国有企业已经大规模地走出国门，成为一股世界性的力量，它们已经引起了世界（尤其是原先的发达国家和世界主要的矿产国）的注意乃至警惕。没有一整套管好它们的法律规章，不但会令各国各个经济实体不安，也会在今后对我们自己诸多不利。我们现今在一些“不守规矩”国家和动乱国家的投资失败（远一些的例子是在伊拉克和利比亚的血本无归，最近的例子是在蒙古和朝鲜的投资损失），我们一些同行业企业间恶性的价格竞争，都是因为现在没有建起一套周全的对外经济行为的法律体系。国有企业权益部除了这些日常事务的操作以外，作为对国有企业代行的股东身份，还要履行好权益者的责任和权益。国有企业的所有权无可争辩地属于全民所有，但是在现行体制下，这部分权益根本无法由它的最终所有者（全体国民）合理、有效、充分地利用，它相当大的部分，自从打破原先的计划经济体制以后就处于混乱之中，没有明确的法律规章对它的归属和运用做过规定。经济院的一个重要组成部分就是把这个部分的权益明确地归拢到一起，由一个精干的部门进行集中管理操作，这个部门的名称应当叫做“国有企业权益部”，也可以称为“国家权益部”。

计划经济时期，这部分企业的所有经济收益都作为“上缴利润”无偿上缴国家了，改革开放以后，先是把一部分转变为税金上缴为财政资金，一部分上缴给专业部，后来各个专业部撤销或改为协会以后，这部分资金的情况就五花八门了，各个部门、行业和其他有权对它们进行管理的组织和机构根据自己行业领域的情况作了各种各样的处置。这就造成了如下的恶果：

一是由企业自己处置这部分资金，最有可能造成企业的自我膨胀。这样做是最合乎逻辑的推理，可以作为国企高管们的政绩，使得企业得以快速发展。由于它不是真正的市场主体，高管们可以从发展中获得好处，却不会像私企业主那样承受投资失败的苦果。于是许多行业极有可能无序发展、恶性膨胀，就造成了产能过剩，最明显的例子是当前的钢铁行业，尽管三申五令大力地关停并转，也没法避免今天的恶果发生。

二是扰乱市场的竞争秩序。明显的例子是一股脑地涌向房地产业高价拿地，推高房价。

三是拉大国企与民企之间收入差距，尤其造成国企高管的天价年薪，而无人可以对此进行必要的有效干预。

四是各个行业、各个企业主体之间发生利益冲突，例证是煤与电的价格冲突、机场与航空公司的不规则的博弈、药品与食品市场的乱象等等。改革开放以前曾经困扰人们“三大差别”割裂了公民整体，现在这个问题还没有得到解决，又有一个新的分水岭出现了——“体制内外”又成了把公民划分开的一道新的界河，界河两岸的人们因为身份的不同，享用着差异极大的社会福利和国家发展的成果。

国家资源的利用与保护——国家资源部

在现有体制下，没有一个守望国家各种资源的最终保护人兼管理者，这个权力被分散给了许多部门，现在的人力资源（主要是教育）、能源、矿物、交通资源等各个排他性经营领域没有一个最高的统一的专管机关，它们所覆盖的行业和企业应当适行怎样的税率也就没有一个通盘的考虑。造成最明显的恶果就是滥采滥挖、环境破坏，造成地方政府与专业央企之间的混战。

最隐晦的问题是教育既是事业又是产业所造成的乱局。优质的充裕的人力资源是我国傲视国外一切竞争对手的最长项。我分析，现在的教育体系是由分属于行政和经济两个领域的部分混合而成，一是基础教育，它属于公共福利和行政领域；二是专业知识和技能培训，它属于经济领域的范畴。我们把这两个性质不同的“教育”混在了一起，不但造成各种乱象（乱收费等违规甚至腐败），还让既得利益阶层无偿占用了巨额的属于全民财富的教育资源。把用于基础素质教育的福利性质的基础教育与用于对受培训者进行高级专业化技能培训的专业教育分开，不仅仅是教育部门的事情，还是对国民经济进行深层次改革的一大块内容，更是解决社会财富分配不公这一历史问题的关键。

现在的学校，它不属于企业不用纳税，却有着天文数字的经济收益，可以预见的是，它的畸形发展必然导致高学历的过剩与技能型工种人才的奇缺，使得社会教育资源遭到极大地浪费。因此，把属于人力资源投资的那部分教育单位归属于经济院国家资源部管理，把属于国民基本素质培养的公民义务教育归属于行政院管理，这是解决现在久拖不决的教育问题的根本出路，也是整个经济体制改革顶层设计的一块很重要的内容。

这里，把教育体系做一次较为详细的剖析，只是一个例证，其他许多部门，有公安、质检、医疗、公证、法律援助等等，也都存在上述那种管理体制的分解问题，一部分应当划归经济管理部门作为企业来对待，另一部分应当留在行政管理当局，作为所有公民可以享用的公共物品或服务。

现在我们在自然资源管理方面也有许多难题，有的还很急迫很严重。矿产资源的开发与利用，经常引发地方政府与央企、资源企业与当地居民、河流上游和下游之间的利益冲突，从本质上都是这部分经济管理权力分散化造成的恶果。有了统一的国家资源管理部门，就会减少矛盾和冲突的发生，发生以后的解决也会变得相对容易解决。现在有强有力的中央权威的威慑，许多问题得以将就和掩盖，一旦这些类矛盾激化，将对整个局面的稳定造成威胁。

市场秩序的维护与建设——市场秩序部

现在中国的市场秩序混乱，在很大程度上是因为没有一个统一的市场秩序部强有力的有序管理。公平竞争原则是市场经济的命根子，可是在许多领域和行业内部，各种各样的“潜规则”、暗箱操作所引起的畸形怪相让人们对社会经济的信用失去信心。例如招标，甚至是政府招标，都已经成为公开的走形式的骗局。公共交通设施的招标乱象是许多交通局长落马的根本原因。 物价部门在当前形势下无能为力也无所作为，原因是他们基本上无法可依。管理繁杂行政事务的各级地方政府已经被越来越复杂的行政事务压得喘不过气来，却还要不得不为整治市场秩序这些具体事情而分心，整天忙于处理本地发生的假药、毒奶、劣质汽车配件、不合格家用电器等既专业又繁琐的“三不管”问题。各地的米袋子工程、菜篮子工程所对应的麻烦事，这些本来可以靠市场机制解决的问题，都推给了地方政府的行政部门。这部分机制现在分散于环境监测、物价、标准、专利、公安、消防、工商局、税务局、商品（尤其是食品和药品）质量监督等部门应当统一成一个“市场秩序部”。

国家发展基金的运作与管理——国家储备部

上面说到，企业的上缴利润应当由一个大的部门管理起来，把上缴上来的这部分“国家发展基金”合理有效地用于国家发展和基本建设，这就是国家储备部的功能之一。现在国家没有专门的统一的“国家发展基金”管理部门，是政府管理不成熟的一个表现。“国家储备部”的职能属于经济性质，它与属于行政性质的国家的行政管理、国家的安全支出、社会救济、对外援助和国际义务支出等要清晰地分解开来。

这个部还应当负责货币发行和外汇管理，中国人民银行和所有国有商业银行、投资银行都应当由它来监督和管理。越来越硕大的国有银行和实际上属于国有性质的的保险企业和众多的基金会，它们实际上已经不是通常意义上的企业，它们因为“大”而不能倒闭，它们的倒闭会造成极其严重的后果。也正因为如此，依照中国的国情，国家必须对它们进行严格有序的管理。改革开放以来开办的那些新开办的民营银行，虽然也是一般意义上的企业，但是由于它们运作的商品的特殊性，也应当接受的监督和指导。

现在，经济危机的现实教训了美国日本等发达国家的政府，它们也开始对货币这个特殊商品的经营者——银行实行了特别的“关照”，足见那些信奉自由市场理论的纯资本主义国家，也开始认真地考虑扩大政府权力的圈子了。

我的上述主张会不会与改革开放以来的大方向相抵触呢？我在把这篇文章作为一个提案递交中国民主同盟所作的解释会上就有同志表达了这个担忧。

其实，这个提案并不是扩大政府的职能权限，只是把原先的“九龙治水”改为对水的“一龙专治”。

原先的减政放权，是因为中国政府管了许多不该管的事情，所以要“简”要“放”，但是这个过程不能无休止地进行下去，也不是在任何领域都要做的事情，尤其因为中国人历史上没有自由市场经济的传统，公众需要政府做必要的引导，才能用相对短的时间建立起市场经济的秩序与环境，因此政府做一些西方国家没有做过的事情是完全必要的，以培育国人的现代经济的理念，打下市场经济的坚实的基石。

换一个角度。在全球化进展迅猛的今天，经济的全球化突破了民族和国家的界线，市场的统一和市场中经济人的国籍差异总是有矛盾的，因此，新的形势下，西方的自由市场经济遭遇了前所未有的挑战，这个新形势逼迫西方政府也在想办法应付局面。他们所想的办法无非是给政府扩权，例如最近美国的“量化宽松政策”，日本安倍政府明目张胆地干预日元汇率的“新政”（英国政府随后马上效仿），按照自由资本主义经济理论都是违反传统做法的。而我却认为他们这样做恰恰是一种大趋势，是世界经济发展到今天这样条件下——世界经济的无边界性（经济的全球属性）与各国政府权力的有限性（政治的国界属性）决定的，同时也是因为受到了我们中国的启发才有如此改革性的改动的。如此观察就能显而易见这样的一个事实：为了本地区的经济利益起见，一个明智的“大政府”能够为所辖地区经济的可持续发展起到不可取代的作用。

再换一个角度，说说另一个大政府模式——北欧模式。这个自称是“民主社会主义”的模式，也是赋予政府以较大的权力，只不过那个权力偏向了“公众共同的消费（表现为社会福利）一边，而“中国模式”所努力的方向是设计为把政府行为偏向了“生产”。只要我们今后不要让生产失控造成过剩，并尽量快地把它与“内需”挂上钩，我们会有足够的智慧尽快实现中国高水准的“小康”甚至“富裕”。

结语

人类或任何一个由人群所组成的组织，它的行为只要成为一个“模式”，就必须处于同一个（或一套相互呼应的）逻辑体系的管控之下，经济（包括它的实体和各个实体间的相互交易与竞争）作为人类一个复杂的行为综合体，只要有了一个合理的顶层设计，才能运作自如。西方经济这一百多年来的飞速发展，是基督教新教文化为它打下了基础，它的顶层设计是自然而然形成的，它很适合于西方人的胃口和思维习惯，这也是西方人千方百计地维护和不择手段地推行它的原因。我们东方人常常有理也说不清的原因也在这里。我们曾经因此而缺少发言权。现在我们已经改变了不少，才有了今天大体上能与他们相互的融合局面，但是文化背景的不同，不可能让我们变得和他们一模一样。

我们的顶层设计必须要从我们民族的传统文化的理念出发，具体讲，就是吸收西方人在经济理论与实践方面成熟合理的一面，坚持我们文化资源中优异的元素，其中蕴含有现代精神元素的“贤能政治”（西方人常常把它称为“文官政府传统”）可以在今后提升人类现代社会的水准方面发挥其无可替代的作用和价值。表现在现实中，就是让能动地理性地干预市场的政府，与充分的市场机制相结合。我们中国人在历史上用很长的时间已经积累了很丰富的经验，这将能对今后的现代社会的建设起到正面的推动作用。我用我们民族传统文化中这种以“经世济民”为主要内容设计了一套政府行为规范，我认为这是实施进一步改革开放所必须做的功课，缺少了这个顶层设计，一味地“摸石头”，中国这个巨型的经济体虽然体积庞大也只能算是一片随波逐流的浮萍，而不能称为一种稳定的模式指导下的生动的有机体。