政府投资应顶层规划

我们应该看到，面对机遇和挑战，公共财政有必要继续支持交通运输设施建设行业的发展和改革，以及相关服务的改进。这既包括投入，也包括“花钱买机制”。

应该在公共财政支持下，有意识地促进顶层规划、通盘统筹设计水平的提高。

我始终认为，这是政府职能不容推卸的责任。无论怎么发展市场经济，这个顶层的合理规划也是一个能够最大限度地节约社会成本、给公众谋福利的必要的政府供给。必须由中央政府牵头做好落实。

前几年我们在一些方面有些值得总结的经验教训。比如说2004年以后，煤、电、运紧张，但仔细分析一下，煤、电、运三者之间有一种有机的联系。当时，整个经济提速以后，电不够用。我国大部分的电是由火电厂烧煤生产的，而火电、水电以及以后要发展的核电、风电等，在电力发展战略中的地位到底应该怎样摆，这涉及到通盘的项目布局问题，也涉及到有关具体项目。火力发电的原料是煤。有资料显示，在通常情况下，铁路运输的货物至少有1/3是煤，而在电力紧张的情况下，铁路运输的货物有一半是煤，并且90%以上是用于发电。所以说，煤、电、运三者之间的关系，不是简单靠一两个系统之间的关系可以说清楚的。

发改委和财政部要配套解决这个问题，就必须首先说清楚如果提高电的总产出，是更多地发展一些坑口电站，还是更多地发展一些依靠铁路输送煤来发电的主力火电厂。如果可置换的部分在技术和规划上是可行的，那我们如果更多地建一些坑口电站，便可以节省一笔铁路建设投资，但这些资金又必须首先用于支持相应增加的修建输变电系统的投资。如果由于自然条件或技术条件的限制，不适合修建输变电系统，就只能

增加铁路投资来满足运煤发电的需要。

总之，这种事情如果没有一个通盘的顶层规划，管理部门又只管批具体项目，而这些项目成为一个个没有看到全局的棋子，那么以公共财政资金去支持这些重点项目，也就会成为在没有全局可行性研究和综合绩效考虑情况下的盲目支持。因此，一定要把顶层规划水平提升，以提高财政资金的整体效益。

此外，积极研讨多种政策工具的改进和优化组合。比如税收的优惠、财政贴息、特许权管理及与之相联的BOT、TOT方式的运作、基金的管理等问题。很多地方政府出让土地形成的大笔资金，现在已要求进入地方预算管理，作为预算内容来说，它可能表现为一种特殊的基金预算，所以要求有特殊管理工具与政策工具的配套。

（作者系财政部财政科研所所长）