中央级科教文部门项目绩效评价研究

【摘要】 按照中央《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》规定：“改革预算编制制度，完善预算编制、执行的制衡机制，加强审计监督，建立预算绩效评价体系”，以及“改革和完善决策机制，推进决策的科学化、民主化”的要求，对政府公共支出实行绩效评价，是建立公共财政支出改革的必然条件，也是政府转变职能，建立高效政府的客观需要。本文针对目前政府绩效评价管理存在的问题，通过政府绩效考评的历史背景，以及目前我国进行的中央级科教文部门项目绩效管理试点工作情况，提出了现阶段政府绩效管理的要求。

【关键词】 政府绩效评价存在的问题 产生背景 中央级科教文部门项目绩效评价

公共支出绩效评价是指财政资金的绩效评价，也称为政府支出绩效评价，它是政府和财政部门或社会按某种规则和绩效目标指标，对财政资金的使用效果进行评议和估价的制度，是一种与绩效预算相对应的绩效管理制度。通过对绩效考评工作的进一步完善和实施，可以更加关注于资金管理的有效性，探索一种面向结果的管理理念和方式，提高资金使用效益，增强责任意识，切实做到财政资金取之于民、用之于民。

一、我国目前绩效评价管理工作还存在的问题

针对传统的资金管理“重分配、轻管理”的模式，政府部门存在“低财政效率”现象，我国目前绩效评价管理工作还存在很多问题，主要表现在以下方面。

1、绩效考评制度尚不完善，体系不健全

由于我国的公共支出绩效评价制度起步较晚，仍处于试点阶段，缺乏完善的制度保证和法律约束，政府垄断了公共支出，对公共产品的服务和效益评价存在无法进行有效的成本和收益测算的问题，以至造成管理低效的现象，严重降低了着政府管理的公信度。

2、绩效考评监督机制不完善，环境不健全

由于目前的财政监督机制只停留在对公共支出内容的合法性和合规性审查，仅针对规范财政管理，查找财务管理问题，保证财政资金的安全进行监督。对公共支出的经济性、效率性和有效性没有审查制度，没有针对资金使用效益和工作效率提出政策建议，缺乏对经济活动进行综合评价。

3、绩效考评评价制度不完善，体系不健全

现阶段我国的法律制度分为两个层次，第一层是法律、法规；第二层是国务院各管理部门的规章、制度和相关规范性文件。由于我国目前对政府公共支出绩效评价仍处于探索阶段，仅在2015年“新预算法”中提及绩效评价要求，对绩效考评制度仍处于试点阶段，试点范围也在逐步增加，但是没有扩大到各个层面，没有形成系统的绩效评价系统。

4、绩效考评信息公开不完善，平台不健全。

绩效考评信息管理平台是建立政府公共支出绩效评价制度的基础工作，信息平台的建设可以加强政府各部门之间的沟通和交流，促进政府各项活动的信息公开化、透明化，加强公众对政府的监督，增强绩效评价结果的公信度。而我国仍处于绩效考评的初步阶段，绩效评价信息平台是一个庞大的系统工程，需要政府充分运用现有的资源，逐步完善和推进平台建设。

二、政府绩效管理产生背景

政府绩效管理起源于20世纪80年代的英国，最初的目的是为了减少政府开支，杜绝浪费，随着绩效评价逐渐深入，英国开始了以提高财政支出为目的的政府改革并取得了一定成效，政府绩效管理引入现代目标管理理论、公共委托原理和为顾客服务等理念，将财政管理分成绩效目标设定、实施和绩效评价等环节，将政府服务定量化和可测化，取得了既改善管理又节省资金的良好效果，逐渐形成了一种新的政府管理制度。陆续美国、新西兰、澳大利亚等国家也先后引进了这一制度，目前世界上先后已有50多个国家正在进行政府绩效管理改革的实践。

西方较完善的政府绩效考评具有以下特点：第一，绩效评估与政府审计相对分离；第二，绩效评估从政府公共支出扩展到对政府活动的综合绩效考评；第三，绩效评估成为政府公共管理的核心内容，是提高政府公共效率、资金使用效益的重要手段；第四，绩效评估具有多层次性。

三、中央级科教文部门项目绩效考评管理情况

财政部在对西方政府公共支出绩效考评制度的基础上，结合我国实际，率先在中央级科教文部门进行了项目绩效考评试点，在保证财政资金使用的规范性和安全性的前提下，提高财政资金使用的有效性，把建立政府公共支出绩效考评作为财政管理的一项重要任务。

1、中央街科教文部门项目绩效考评管理办法介绍

2003年4月，财政部颁布了中央级科教文部门项目绩效考评管理办法，办法共分五章二十三条。

（1）目的：规范项目管理工作，提高财政资金的管理效能和使用效能。

（2）范围：包括专项计划项目，指由国家批准设立的科教文事业发展专项计划，工程和基金项目，专项业务项目，至中央级科教文部门开展专项业务而由中央财政预算安排的专项资金项目。

（3）分类和内容：分为项目实施过程考评和完成结果考评两类，内容为业务考评和财务考评两个方面。

（4）组织实施方式：主体是财政部，中央教科文部门制定本部门项目具体方案，各单位对项目开展自评工作。

（5）范围：涉及到工作规范、技术规范和行为规范三大部分。

（6）报告格式；设计了考评范本和报告文本。

2、中央级科教文部门项目绩效考评试点工作阶段展示

（1）准备阶段：根据考评目的，尽可能扩大涉及范围，详化考评指标，确定考评对象，明确考评项目，指定考评机构。结合教科文项目特点，会同主管单位和项目单位以及相关专家的意见，对财政部统一制定的考评共性指标，细化了特性指标，并根据重要性原则对指标分别赋予不同的权重和分值。

（2）实施阶段：考评机构根据各单位不同项目的特点，采取合理的考评形式和方法，针对内容单一、子项目数量较少的项目采取全面现场考评的方式；针对内容复杂、子项目数量较多的项目采取现场考评和非现场考评相结合的方式，聘请权威性专家，成立考评小组，并设立考评监督部门，对考评工作程序、操作规范进行检查监督，确保考评结果的真实、准确。

（3）考评阶段：考评机构根据立项目标完成情况，立项目标的合理性，项目组织管理水平，项目的社会效益以及项目可持续性影响等一系列业务指标和项目的经济效益，资金落实情况，实际支出情况，财务信息质量和财务管理状况等财务指标，计算得出综合绩效评定级别。

3、政府绩效评价的要求

试点工作实行以来，运用量化指标来说明资金使用效果，采用全面核实和重点抽查的考评方法，从效率观点分析存在的问题，帮助政府部门改善管理提高资金效果，为我国的公共支出绩效考评积累了一定的经验，对扩大试点范围提供了有力的保证。

（1）制定绩效评价法律制度，将绩效评价上升到法律层面，是开展绩效评价工作的政策依据。财政部于2015年1月1日起施行的新预算法，首次以法律形式明确了公共财政预算收支中的绩效管理要求，为中国预算体制由传统预算向绩效预算转型奠定了坚实的法理基础。新修改的预算法第49条将“提高预算绩效”列入预算草案及预算执行情况审查结果报告的内容。第57条补充规定，各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。利用中央级科教文部门项目绩效考评管理办法的试点经验，陆续制定和出台各部门的具体的实施细则以及配套的管理制度，从而形成一套完整的政府公共支出绩效评价法律制度体系。

（2）制定科学的考评指标，规范考评工作流程，提高绩效评价结果的准确性。制定科学、简洁、清晰、合理的考评指标是实行绩效考评工作的关键，直接关系到考评结果的有效性和真实性。在指标设计上利用共性指标和特性指标、定性指标和定量指标、短期效益指标和长期效益指标相结合等方法，制定出分行业的指导性指标体系，明确考评工作流程，做到考评工作的程序化和系统化，提高可操作性。

（3）逐步扩大绩效考评范围，深化考评层次，加强对绩效评价结果的应用。充分利用中央级科教文部门项目绩效考评管理办法的试点经验，按照统一规划、积极稳妥、先易后难、分布实施的原则，逐步扩大考评范围，深化考评层次，从第一个层次的项目考评、第二层次的事业发展计划到第三个层次的对机构的评价。

（4）强化绩效评价工作的支撑条件建设，进一步开展宣传培训工作。建立绩效评价信息平台，可以整合绩效评价数据资源，实现对绩效考评工作的信息化管理，提高工作效率，将各个部门、各个项目之间实现信息共享，充分利用绩效考评结果，做到公共支出的效益最大化，同时还要更多的利用中介等社会机构，完善监督检查机制，加大对绩效考评工作的宣传力度，提高社会各方面对绩效考评工作的理解和重视。

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